José Germán Burgos S.

Profesor Asistente Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho. Analista Asociado del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña.

RESUMEN

En este artículo se sostiene que como producto de la agenda de gobernanza adoptada por el Banco Mundial a comienzos de los noventas, este ha asumido expresamente una politización de su mandato entendida como la legitimación de una mayor intervención en la reforma del rol económico y político de los Estados prestamistas. Esta se ha sustentado en una reinterpretación ad hoc de los artículos de la carta constitutiva que permite una intervención amplia del organismo en diversos asuntos antes considerados estrictamente políticos. Por esta vía el Banco ha roto de manera clara el pretendido carácter técnico que le caracterizó desde su creación en la segunda posguerra.

Palabras Claves: Banco Mundial, economía, reforma.

SUMMARY

This article asserts that, as a result of the rule program adopted by the World Bank at the beginning of the nineties, the institution has assumed a politicization of its mandate taken as the legitimization of deeper intervention in the restructuring of economic and political roles by moneylender states. Such politicization has been backed in an ad hoc reinterpretation of the founding statutes, allowing wide institutional intervention in diverse affairs previously considered strictly political. By proceeding this way, the bank has clearly broken the intended technical character featured since its foundation in the second post war.

Key words: World Bank, Economy, restructuring.

El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, BIRF(1), institución central del hoy conocido como Grupo del Banco Mundial, fue creado en el marco de la conferencia de Bretton Woods bajo los objetivos de soportar financieramente la reconstrucción de Europa luego de la posguerra y suplir las deficiencias de los mercados privados de capital especialmente en lo relativo a la disponibilidad de financiación para el desarrollo.

Muy próximo a su creación, la función financiadora del BIRF se vio trastocada como producto de la inauguración del Plan Marshall, el cual se constituyó en el verdadero soporte del proceso de reconstrucción europeo. Dada esta situación, para comienzos de la década de los años cincuenta del pasado siglo, esta entidad reorientó su labor a la financiación de los en aquel momento denominados países en vías de desarrollo. Esta nueva labor de financiación se justificó ante la ausencia de un mercado privado de capitales suficientemente amplio para apoyar las necesidades de dichos países.

Luego de su focalización en los temas del desarrollo, el Banco se ha caracterizado por la ampliación permanente de la agenda de temas relacionados con su principal objetivo. Así, mientras en su origen el eje de acción del BIRF eran los préstamos para proyectos en infraestructura, para la década de los sesentas, la financiación se ató a la lucha contra la pobreza vía proyectos específicos en materia de servicios básicos. La lógica de proyectos, sin embargo, se vio trastocada por la introducción de préstamos por programa, es decir relacionados con la reforma parcial o total de sectores económicos.

Entrados los años noventas, el Banco daría un nuevo e importante giro al introducirse abiertamente en el sustento intelectual y económico de la reforma del Estado. Bajo el interés por la gobernanza, se establecieron entre condiciones y diversos mecanismos de asistencia técnica dirigidos a promover un estado sujeto al derecho, fiscalizable y eficaz. Se planteó, que un modelo bajo los anteriores términos, generaba un ambiente institucional posibilitador de un funcionamiento adecuado de los mercados.

El presente texto pretende identificar y analizar el proceso de construcción de la agenda de gobernanza desarrollada por el BM desde inicio de la década de los noventas hasta el último mandato del presidente James Wolfenshon.

La tesis central que se sostendrá plantea que el involucramiento del Banco en la reestructuración de diversos aspectos de la organización y rol del Estado a través de su preocupación por la gobernanza, constituye un giro cualitativo que conlleva una clara introducción del BM en el terreno de la política de los Estados, ello a pesar de que su carta constitutiva le impide una acción en tal sentido. Este nuevo rol político, se ha sustentado en la reinterpretación de los artículos que enmarcan su accionar y ha oficializado un entendimiento que justifica una amplia intervención de este organismo en diversos aspectos directamente políticos del orden nacional.

La estructura del escrito es la siguiente. En primer lugar se ubicará el surgimiento de la etapa de interés del BM por la gobernanza y las reformas institucionales. En segundo lugar se establecerá de qué manera el Banco ha variado su posición sobre su rol apolítico y especialmente cual fue el impacto de la agenda de gobernanza en dicha autovaloración. Finalmente se presentará una sección de conclusiones.

El surgimiento de la agenda de gobernanza

Entrados los noventas y luego de un periodo caracterizado por la promoción de un Estado mínimo en materia económica, el Banco Mundial introduce la necesidad de considerar la capacidad del Estado y los diseños institucionales en cuanto condiciones para el crecimiento económico y la lucha contra la pobreza. Estas preocupaciones se agruparon bajo el término "governance" y en este ámbito es donde surge la preocupación por el Estado de Derecho, la reforma judicial y progresivamente se han ido incorporando temas como la lucha contra la corrupción y una reflexión sobre el papel del Banco en términos de los derechos humanos (2).

La incorporación de los nuevos temas vinculados con la gobernanza, se ha asociado a un diverso tipo de factores. En primer lugar está el balance de fracaso en cuanto a los reales resultados de los programas de ajuste que no habían logrado las tasas de crecimiento deseadas y además habían generado consecuencias sociales críticas. De acuerdo con el informe preparado por el ex vicepresidente del BM William Wapenhans, hacia 1991 una tercera parte de los proyectos apoyados por el Banco podían evaluarse como un fracaso (3). Esto era particularmente cierto en el contexto africano, donde según el informe, el nivel de éxito había sido inferior al 17, 2 % y se extendía por todos los sectores de préstamos, aun inclusive aquellos con un alto nivel de desempeño como los relacionados con las áreas de telecomunicaciones, energía, industria y asistencia técnica¹.

Las respuestas al por que de este fracaso se ubicaron en la ausencia de capacidades por parte del Estado y de un verdadero compromiso político en la implementación de las reformas. Los documentos del BM lo enunciaron en los siguientes términos:

" Reconociendo que los préstamos de ajuste fueron frecuentemente optimistas acerca de la capacidad de implementación de los gobiernos y del compromiso de reforma, el Banco ha dirigido directamente su atención a las medidas que amplían la capacidad de implementación de los gobiernos"².

" Bajo la letanía de los problemas de desarrollo de África hay un problema de crisis de gobernanza"³.

Un segundo factor influyente en la generación de la agenda de gobernanza fueron los críticos resultados del apoyo del Banco a las primeras experiencias de reestructuración económica de algunos países del extinto bloque soviético. En países como Polonia y Rusia bajo los planteamientos del Consenso de Washington se promovió una agresiva política de desregulación de la economía y de privatización de los activos del Estado, bajo la idea de ampliar los mercados en un contexto de máxima libertad. El resultado no fue el esperado en cuanto los procesos de privatización se caracterizaron por una fuerte corrupción y los niveles de crecimiento económico nunca reaccionaron como lo esperado. Las razones para lo anterior se encontraron en el contexto político e institucional:

"La primera generación de reformas en el Centro este de Europa y en la antigua Unión Soviética fallaron en permitir un crecimiento económico sostenido y el desarrollo por que fundamentalmente ignoraron la economía política de las reformas institucionales y la incapacidad del ajuste macroeconómico tradicional de cambiar las estructuras de incentivos que afrontan los políticos, burócratas y líderes empresariales"⁴.

Un tercer y último factor influyente en la introducción de los temas de gobernanza fue la influencia venida de la teoría económica del desarrollo que había incorporado recientemente la importancia de las instituciones como aspectos centrales para entender las posibilidades del crecimiento económico⁵. En particular, a partir del reconocimiento realizado a Douglas North mediante el otorgamiento del premio nóbel de economía, se empezó a aceptar que los mercados no pueden funcionar al margen de las instituciones jurídicas y políticas, de forma tal que no bastaba con la existencia de economías más liberalizadas. Los planteamientos del neoinstitucionalismo económico otorgaban un papel claro al Estado como proveedor de reglas de juego que permitieran predictibilidad en su accionar y por esta vía la ampliación de los mercados. En lo que hace a la agenda de gobernanza del Banco Mundial, el neoinstitucionalismo brindó el fundamento teórico para entender el papel económico del estado respecto de la existencia de los mercados y para legitimar académicamente su interés en involucrarse en la gestión de la acción pública.

Ahora bien, la inauguración de la agenda de gobernanza a comienzos de los noventas, no puede desconocer que el BM estaba involucrado de tiempo atrás en varios proyectos relacionados con la reforma del Estado. De acuerdo con Toussaint, las iniciativas institucionales del Banco se remontan a la década de los cincuenta cuando contribuyó a la creación de agencias paragubernamentales en el interior de los países clientes, las cuales se caracterizaban por ser independientes financieramente de sus gobiernos y al margen del control de las instituciones políticas locales, entre ellas los parlamentos. Algunos ejemplos de estas fueron la Corporación Financiera Industrial, la Junta de Inversiones y el Departamento Nacional de Desarrollo económico y social en Tailandia, así como la Corporación Nacional de Energía térmica de la India⁶.

Adicionalmente a este temprano involucramiento, la preocupación por la capacidad del Estado y su impacto en los proyectos del Banco, se expresó igualmente a finales de los años setenta cuando en el contexto de su accionar en África, los funcionarios del BM resaltaron que buena parte del fracaso se debió a la no consideración de la debilidad del sector público especialmente en cuanto hace a la ausencia de instituciones eficientes capaces de implementar y sostener los objetivos del desarrollo.^7,8 Como respuesta a esta inquietud se crearía en 1981 y al interior del Banco, una división central de gestión del sector público, la cual se dedicó a realizar diagnósticos sobre aspectos como reforma administrativa, descentralización, privatización etc. Dicha dependencia, sin embargo, era muy débil y nunca logro influir en la colocación de proyectos siendo finalmente eliminada en 1987 mediante su fusión con el departamento de sector privado⁹.

Aun cuando en estos primeros momentos la preocupación por la reforma a fondo del Estado nunca se formalizó internamente por la vía de una agencia o un discurso claro al respecto, esto no significó que durante los ochentas no se hubieran condicionado cambios en el mismo. Mediante los programas de ajuste estructural se promovió, entre otros, la descentralización político administrativa, la reestructuración de las burocracias públicas y la reducción del gasto del Estado. Todo ello buscaba delinear un modelo de Estado mínimo, que no interviniera excesivamente en los mercados y que actuara siguiendo criterios provenientes de este último¹⁰. Con todo sería con la conceptualización de la gobernanza que el Banco reflexionaría y se introduciría de lleno en la transformación de diversos ámbitos del Estado.

La conceptualización de la gobernanza

La gobernanza al interior del Banco Mundial ha pasado por diversos momentos que en líneas generales han terminado por agregar nuevas temáticas a dicha agenda. Inicialmente ella hacia referencia a la gestión y control a la administración pública. Posteriormente involucró más claramente los temas de corrupción y derechos humanos, para luego ampliarse aun más a propósito de la generación de los indicadores de Gobernanza.

Respecto a la primera fase, el uso del término gobernanza se inició en 1989 con la publicación del documento editado por el Banco bajo el título, África Subsahariana: De la crisis al desarrollo sostenible ^11,12. Con todo, sería en el documento de discusión Gobernanza y Desarrollo publicado en 1992, donde se establecería una primera definición del mismo en los siguientes términos:

" la gobernanza es la manera como el poder es ejercido en la gestión de los recursos económicos y sociales para el desarrollo de un país"¹³ .

Esta definición tan amplia, sería precisada un poco más en el informe Gobernanza, la experiencia del Banco Mundial, presentado en 1994 donde se identificó como buena gobernanza la relacionada con:

"La existencia de un ambiente de generación de políticas predecible, abierto y adecuado; una burocracia con una ética profesional; un poder ejecutivo fiscalizable en sus acciones y una sociedad civil fuerte y participativa en los asuntos públicos; todo esto funcionando bajo el Estado de Derecho"¹⁴.

A partir de las anteriores definiciones se identificarían entonces tres áreas específicas relacionadas con la gobernanza. En primer lugar estaba la forma del régimen político. A continuación se incluía el proceso por el cual la autoridad es ejercida en la administración de los recursos económicos y sociales. En tercer nivel se mencionó la capacidad de los gobiernos para diseñar, formular e implementar políticas. En este ámbito se aclaró que dado el mandato apolítico del BM no les correspondía involucrarse en el primer componente. En realidad se consideró que los temas básicos que podrían ser objeto de la acción del banco incluían, la gestión del sector público, el marco legal para el desarrollo, los procesos de fiscalización y la transparencia de la acción del Estado¹⁵.

Si bien la gestión del sector público fue un interés temprano del Banco Mundial a comienzos de los ochenta, en el contexto de la gobernanza esta se entendió como la capacidad de los gobiernos para hacer e implementar políticas públicas, de contar con programas efectivos, así como instituciones estatales fuertes¹⁶. Dentro de este componente se incluía la concentración del Estado en sus funciones básicas y la privatización de aquellos servicios donde no se podía ser competitivo ¹⁷(4).

Bajo la temática de fiscalización y control del gobierno, se entendió la generación de mecanismos para hacer a los gobiernos responsables por sus acciones. En estos términos el Banco desarrolló tres dimensiones diferentes para fortalecer dichos mecanismos. La primera de ellas fue la descentralización del estado para acercarlo más a los ciudadanos. El segundo fue el aumento de los controles a la gestión financiera pública y finalmente se enuncio la importancia de fortalecer la lucha contra la corrupción¹⁸.

El tercer componente de la gobernanza fue la denominada infraestructura legal para el desarrollo y el sistema judicial. Dentro de este el eje fundamental fue la creación de un Estado de Derecho, entendido como el marco de normas generador de predicitibilidad y seguridad jurídica para la actividad económica. La eficacia de esas normas descansa en última instancia en un poder judicial independiente y eficaz.

Finalmente la transparencia informativa se entendió como el acceso a la información relevante y a un proceso transparente de realización de políticas. En tal sentido se promovieron mecanismos para permitir la disponibilidad de la información acerca de las políticas y acciones del gobierno, así como la transparencia de los procesos más importantes para su creación ¹⁹.

Esta primera noción de gobernanza buscaba entonces generar un estado amigable al mercado. Esto significaba reconocer que este debería continuar como el principal asignador de los recursos. Con todo existían actividades que eran necesarias para su funcionamiento que no podrían ser generadas por el mismo, entre las cuales estaba el marco de reglas y su ejecución vía un sistema judicial eficaz y una administración pública profesional y abierta a la mirada pública. En sentido general, la primera aproximación a la gobernanza reconocía la importancia del Estado como proveedor de reglas de juego que posibilitaran la existencia de los mercados y su funcionamiento de manera competitiva y eficiente ²⁰(5).

Esta inicial conceptualización de la gobernanza sufrió un primer giro en 1997 cuando se adopta la retórica proveniente de la nueva economía Institucional(6). Esto ocurrió en parte como respuesta al limitado impacto que había tenido el tema bajo la denominación de gobernanza, la cual a la hora concreta de los proyectos, se veía como poco operacionalizable y excesivamente política.^21,22 Es así como a partir del Informe de Desarrollo Mundial de 1997, intitulado el Estado en un mundo en transformación se deja de utilizar momentáneamente el término gobernanza el cual fue remplazado por el de reformas institucionales o desarrollo institucional^23,24 (7).

Retomando la Nueva Economía institucional, las instituciones fueron definidas como reglas de juego de orden formal e informal, que crean un marco de incentivos para los funcionarios públicos, más también para los agentes privados. En particular, estas reglas escritas y no escritas, deben establecer claras restricciones que permitan, entre otros, predictibilidad de la acción pública y una baja en los costos de transacción que facilite el funcionamiento de los mercados.

Bajo el enfoque institucional, el eje de acción del BM se decantó entonces a promover reformas en la normatividad que establecieran limitaciones a la acción del Estado. Fue así como se planteo la necesidad de buscar cambios en áreas como los sistemas de auditoría y control fiscal, independencia del poder judicial y del banco central, normas sobre presupuesto y servicio civil y sobre el marco legal de instituciones como el defensor del pueblo y otros órganos de control interno. De igual forma se buscaron fortalecer espacios para el control ciudadano tales como la profundización de la descentralización político administrativa, la realización de encuestas a usuarios y la formalización de mecanismos de reacción en cabeza de los ciudadanos²⁵.

Esta nueva denominación conllevó una ampliación de la agenda de gobernanza en al menos dos sentidos. Por un lado los temas institucionales se convirtieron en un asunto transversal, antes que en un área o sector específico. Como se visualiza en el cuadro 1, esto significaba que de ahora en adelante todos los préstamos del Banco incluirían alguna componente de construcción institucional²⁶.

El cambio más importante de estos momentos, sin embargo, fue la ampliación progresiva de los temas vinculados a la agenda de la gobernanza, el cual fue especialmente inspirado por la nueva presidencia de James Wolfensohn. Así, además de los aspectos ya identificados en la primera etapa se incluyeron la gestión del gasto público, la administración del sistema tributario y aduanero, las relaciones intergubernamentales²⁸, la lucha contra la corrupción y los derechos humanos²⁹.

En lo que hace a la corrupción, la generación de acciones en su contra se convirtió en una prioridad en el accionar del Banco. Así, en el documento Ayudando a los países a combatir la corrupción: el rol del Banco Mundial, editado en 1997 se estableció que la acción contra la corrupción debería darse en tres terrenos. 1. los proyectos y programas financiados por el Banco, 2.a nivel de los países y 3. en términos internacionales. En el campo directamente relacionado con el BM se planteó que los temas de corrupción deberían tenerse expresamente en cuenta en el análisis de riesgo de un país, en las decisiones de préstamos y en la supervisión de los portafolios. Bajo este interés, el Banco desarrollo 600 acciones anticorrupción que involucraron a 95 países ^30-32.

Por su parte, el tema de los derechos humanos ganó en centralidad aunque de una manera más cauta. Si bien ya en 1994, el Banco lo había mencionado dejando claro la inviabilidad de tener en cuenta los derechos civiles y políticos, dado su mandato, y definiendo los derechos económicos y sociales como más cercanos a su accionar. No se había establecido el papel del BM en relación con los mismos. En tal sentido, para finales de los noventas el Banco plantea que su compromiso con los derechos económicos y sociales se cumple a través de diverso tipo de proyectos tales como la formación de los recursos humanos, el acceso al crédito, la lucha contra la pobreza etc ^33,34. En relación con los derechos individuales el Banco mantiene una posición todavía cauta pero reconoce que la única manera para proteger los intereses de los más pobres es a través de reconocerles espacios efectivos de participación en las decisiones de los gobiernos que les afectan. Esto implícitamente conlleva tener en cuenta algún nivel de participación política³⁵ .

La ampliación de la agenda de gobernanza para estos momentos se ejemplifica teniendo en cuenta el número de asuntos considerados propios de la agenda de gobernanza. Así y como se ejemplifica en el cuadro 2, mientras para 1997 el Informe de Desarrollo Mundial identificó 45 aspectos como relevantes para una buena gobernanza, en 1999 este número se había incrementado a 66 y para el periodo 2002- 2003 ya incluía 116 ³⁶.

La tercera y última etapa de la agenda de gobernanza refiere a una nueva ampliación de su ámbito, pero especialmente a su operacionalización a propósito de la creación de una batería de indicadores de gobernanza, así como a su institucionalización por medio de diversos cambios al interior del BM.

En lo que hace a la definición de gobernanza esta se ha hecho más omnicomprensiva de manera tal que hoy se entiende como referente a:

"Las tradiciones e instituciones según las cuales la autoridad es ejercida en un país específico. Esto incluye, el proceso por el cual los gobiernos son seleccionados, monitoreados y remplazados. La capacidad de los gobiernos de formular efectivamente políticas adecuadas y el respeto por los ciudadanos y el estado de las instituciones."³⁸

Teniendo en cuenta esta definición, el Instituto del Banco Mundial ha construido una propuesta de indicadores que permite hacer medible el estado de gobernanza de un país. Dichas dimensiones se definen de la siguiente manera:

Voz y "accountability" (control ciudadano): A través de diversos indicadores existentes, se busca determinar si existen posibilidades para la participación de los ciudadanos en la selección de los gobernantes. En tal sentido se recogen datos sobre libertades políticas, civiles, la independencia de los medios de comunicación etc.

Inestabilidad y violencia política : Pretende incorporar las percepciones acerca de las posibilidades de que un gobierno sea vea desestabilizado por medio de acciones inconstitucionales o de la violencia.

Efectividad del gobierno: Buscan establecer información que permita determinar si el gobierno cuenta con las capacidades suficientes para producir y aplicar políticas adecuadas. Se incluye aquí diversos indicares la calidad del gobierno, la independencia del servicio civil, etc.

Carga Regulatoria : Pretende identificar el efecto de políticas que no son favorecedoras del mercado o de regulaciones que afectan el comercio exterior y el desarrollo de los negocios.

Imperio de la ley : Esta dimensión integra información sobre la existencia de un ambiente de reglas legales justo y previsible que siente las bases de la interacción económica y social. Vincula así percepciones sobre el nivel de criminalidad, eficacia y predictibilidad del sistema judicial y nivel de cumplimiento de los contratos.

Corrupción: Entendida como el uso de cargos y funciones públicas con fines privados³⁹.

Otra forma de operacionalización ha sido a través de los Informes nacionales sobre desempeño institucional y la revisión anual de desempeño de portafolio, los cuales se realizan para cada país y por la Agencia Internacional de Desarrollo. En ellos se evalúan al menos seis categorías de gobernanza relacionadas con el país evaluado, entre las cuales están, transparencia, fiscalización y corrupción de poder público; derechos de propiedad y gobierno sujeto a la ley; calidad de la administración pública; eficiencia del sistema tributario y calidad del manejo presupuestal y financiero. Lo resaltable de estos informes es que establecen las condiciones de posibilidad y el monto de un potencial préstamo con dicha agencia⁴⁰.

En lo que hace a su institucionalización esta se ha emblematizado a propósito de la construcción de una estrategia expresa recogida en el documento intitulado Reformando las Instituciones Públicas y fortalecimiento la gobernanza⁴¹. Por su parte los documentos de estrategia donde se establecen las prioridades de acción del Banco en un país, deben contar expresamente con una referencia a la calidad de la gobernanza y los retos existentes. Por su parte, el BM ha creado la figura de los diagnósticos de gobernanza e institucionalidad que se han desarrollado en algunos países⁴². Todo ello se ha fundamentado en la incorporación de más de 200 especialistas en temas de reforma institucional y en la creación del grupo temático sobre Reducción de Pobreza y Gestión económica el cual tiene una división especializada dedicada a los temas de reforma del sector público. De igual forma se ha expandido el equipo del departamento legal vinculado a todos los temas de reforma legal y judicial⁴³.

A partir de la construcción de indicadores y de la información recogida al interior de los países evaluados, el Banco ha estructurado un soporte cuantitativo que le ha permitido sostener el impacto económico positivo de la gobernanza. Fue así como con base en una muestra de 178 países, se realizó una regresión múltiple que permitió establecer las relaciones entre cada una de las dimensiones de gobernanza y los niveles de ingreso, la tasa de alfabetismo adulto y la mortalidad infantil, todo ello para el último lustro de la década de los noventa. Los resultados aparecen como contundentes. En relación con el crecimiento, el estudio sostiene que hay una relación positiva y causal entre un mejor nivel de gobernanza y el crecimiento. Por su parte, también hay una asociación positiva entre un mejor desempeño institucional y una mayor tasa del alfabetismo adulto. Por su parte, el estudio comprueba estadísticamente que a mejor gobernanza, menor mortalidad infantil.

En el mismo sentido, el Banco ha tratado de medir el impacto de su cooperación financiera relacionando los indicadores de gobernanza con la eficacia de su apoyo en los diversos proyectos y programas. En concreto, en el informe Valorando la Ayuda : Qué funciona?, Qué no? y por qué ?, presentado en 1998, se sostiene que el impacto de la cooperación al desarrollo depende de la existencia de instituciones eficaces y propone que la dirección de los préstamos debe tener en cuenta el desempeño del estado y el compromiso político con las reformas antes que la extensión de la pobreza y las necesidades de desarrollo del país prestamista ⁴⁴. De manera específica, el estudio sostuvo que un aumento de un 1 % del PIB en cooperación, está asociado a un incremento de un 0,5 % en el ingreso per cápita de un país y a una reducción en los niveles de pobreza equivalente al 1 %.

Como anota Weaver, este estudio significó un momento cúlmen de la agenda de gobernanza en cuanto logró integrar la justificación económica de los cambios institucionales, con un soporte cuantitativo de amplio espectro, el cual por lo demás tuvo efectos en la manera como debería distribuirse la cooperación según el desempeño en gobernanza⁴⁵.

La ampliación de la agenda temática ligada a la gobernanza ha tenido obvios correlatos en la ampliación de los instrumentos de financiación como en el monto de los préstamos a dicha área. En lo que hace a los mecanismos de financiación, las iniciativas de gobernanza se han fundado en un portafolio amplio de instrumentos de crédito. Los mecanismos más utilizados han sido los préstamos de ajuste estructural, es decir aquellos que incorporan condiciones, en este caso de orden institucional, para poder realizar o desembolsar parcialmente un crédito. Sobre una muestra de veinte países que recibieron un crédito para la reducción la pobreza se pudo registrar que de las condiciones establecidas a los mismos un 38 % correspondían a reformas previas o proyectos en materia de gobernanza⁴⁶. Por su parte, para una muestra alternativa de países, algunos de ellos alcanzaron condicionamientos de gobernanza equivalentes a más del 70 % de la condicionalidad impuesta⁴⁷.

Mediante los anteriores mecanismos se han colocado un alto porcentaje de los préstamos del banco en la última década. Así, entre 1998 y 2001 el banco financio 175 proyectos relativos a algunas de las dimensiones de la gobernanza por un valor de 1400 millones de dólares y en 70 países del mundo. En el periodo en cuestión, los giros para gobernanza conllevaron el 15 % del total de préstamos del BM ⁴⁸. En 2002, se dio un crecimiento importante de los préstamos que llegaron a 5200 millones de dólares lo cual conllevó un 27 % del total de créditos entregados a nivel mundial⁴⁹. Para 2004 y como lo muestra la gráfica, los préstamos para gobernanza se convirtieron en el área estrella del banco con un 25 %, once puntos por encima del segundo puesto correspondiente a agricultura e industria. gráfico 1

Gráfico 1. Compromisos del Banco Mundial por sector. Junio 30 de 2004.

Fuente : The economist. Ob. Cit., supra 103.

La implantación de la agenda de gobernanza como el principal sector de financiamiento del BM tiene un profundo significado político en lo que refiere a la relación entre el Banco y los estados miembros. En efecto, la aceptación por estos últimos de la agenda de gobernanza es el reconocimiento de que las limitaciones del ajuste neoliberal descansan en los países mismos antes que en el contenido del modelo económico defendido por las IFIS. Como se anotó, la retórica del Banco al justificar los nuevos temas de gobernanza, fue la constatación de los escasos alcances de las transformaciones económicas de los ochentas, en razón del ambiente institucional y político. Vía este diagnóstico, en general poco disputado por los estados, se dejo de lado cualquier discusión sobre la pertinencia y sentido de los contenidos económicos agenciados por el BM. Simultáneamente, este último pavimento la vía para condicionar reformas institucionales e introducirse de lleno en el terreno de la reforma del Estado⁵⁰.

Lo anterior es aun más claro si tenemos en cuenta que la introducción de los temas de gobernanza no ha constituido un replanteamiento del modelo económico neoliberal. Lo que se ha venido defendiendo desde 1992 es que la existencia de los mercados pasa por la realización de ciertas funciones públicas entre las cuales están la ley y el orden, la regulación del sector privado y la solución de conflictos vía un aparato de justicia. En ningún momento, la recuperación del estado como tema ha conllevado defender su función como proveedor de servicios públicos o limitante del funcionamiento de las reglas del mercado. Por el contrario, el rol otorgado al estado como posibilitador de los mercados, esta atado a fuertes limitaciones como las derivadas de la promoción del Estado de Derecho y de acuerdos internacionales que permitan la existencia de compromisos creíbles^51,52.

Por todo lo anterior, la incorporación de los temas de gobernanza al accionar del BM ha conllevado uno de los cambios más estratégicos en su accionar. Ha logrado involucrarse de manera cada vez más amplia en la manera como los Estados se organizan y se relacionan con los mercados y con sus poblaciones. Por esta vía su poder ha aumentado de una manera considerable si se le compara con el rol cumplido por organismos como las Naciones Unidas. De igual forma ha logrado ubicar en la institucionalidad jurídico-política de los países la gran barrera al crecimiento económico, eclipsando por esta vía, las limitaciones del modelo de desarrollo basado en el mercado, así como el papel de los factores externos respecto de las economías nacionales.

El giro estratégico anotado, sin embargo, ha conllevado un cambio de mayor calado respecto de la dinámica y organización del Banco, esto es la progresiva y compleja politización de su mandato a pesar de su definición original como una institución apolítica y de índole técnica.

La politización del mandato del Banco Mundial vía la gobernanza.

Desde su fundación en Bretton Woods, el BIRF se concibió como una entidad apolítica. Esta identificación original era tan clara que se incluyo en la carta constitutiva de la institución de diversas formas. Así, la sección 5 del artículo 3 establece:

"El Banco hará arreglos a fin de asegurar que el producto de un préstamo se utilice únicamente a los fines para los cuales fue concebido, prestando debida atención a los factores de economía y eficiencia y haciendo caso omiso de influencias o consideraciones de carácter político o no económico".

Por su parte, la sección 10 del Artículo 4 bajo el título prohibición de actividad política plantea que:

El Banco y sus funcionarios no podrán intervenir en asuntos políticos de ningún miembro; ni tampoco permitirán que la clase de gobierno o de miembros interesados sea factor que influya en sus decisiones. Todas sus decisiones se inspirarán únicamente en consideraciones económicas; y estas consideraciones deberán aquilatarse en forma imparcial con miras a lograr los objetivos enunciados en el artículo 1."⁵³.

Finalmente, la sección 5 del artículo 5 plantea que:

"El director gerente, los funcionarios y empleados del Banco, en el desempeño de sus funciones, estarán obligados a dedicarse enteramente al Banco sin acatar ninguna otra autoridad. Los miembros del Banco deberán respetar el carácter internacional de este deber y abstenerse de toda tentativa de ejercer influencias sobre cualquier miembro del personal en el desempeño de sus funciones".

Con base en los anteriores artículos se puede concluir que existen cuatro limitaciones claras de intervención en la política de los estados miembros por parte del Banco:

•  No podrá intervenir en los asuntos políticos de ningún país miembro.

•  No tendrá en cuenta el carácter político del país miembro a la hora de considerar un préstamo.

•  No se tendrán en cuenta aspectos políticos a la hora de otorgar un préstamo.

•  Los estados miembros no deben usar el Banco como medio para desarrollar su agenda política.

La pretensión con el carácter apolítico del Banco era la de conformar una institución con un perfil técnico y neutral que le permitiera tener la suficiente autoridad y legitimidad⁵⁴. Esta conceptualización expresaba una aproximación funcionalista en relación con las organizaciones según la cual los entes internacionales deberían concebirse como espacios especializados con jurisdicciones específicas. Por tanto no se podía aceptar el carácter político de las mismas en cuanto dificultaba el desarrollo objetivo y experto de su misión⁵⁵.

Adicionalmente a la orientación funcionalista, los fundadores del Banco entendieron que su dimensión técnica facilitaría una relación mas legítima y fluida con diversos actores fundamentales para su existencia⁵⁶. El primero de ellos eran los banqueros privados que financiaban el Banco a través de la compra de bonos, los cuales demandaban una institución suficientemente técnica que garantizara los niveles de ganancia esperados.⁵⁷Un segundo grupo de actores eran los potenciales clientes del Banco en cuanto se consideró que sería más fácil atraerlos a tomar créditos si se exhibía un carácter no politizado e intervencionista^{58, 59}. Finalmente influyo la decisión de los estados creadores y aportantes netos del Banco que entendieron que en un contexto multilateral podían perseguir mejor sus intereses a través de un organismo fundado en una autoridad ante todo técnica⁶⁰.

A pesar de la fuerza de su identidad apolítica, ésta ha sufrido igualmente varias transformaciones que han terminado por morigerar los límites a la intervención en política del Banco. En particular la introducción a los temas de gobernanza ha conllevado una nueva interpretación oficial sobre lo que significa hoy el carácter apolítico del BM, la cual le ha significado reconocer su legitimidad para intervenir en política.

Las transformaciones de la identidad apolítica

Los términos carácter político e intervención en política presentes en la carta constitutiva del BM no han sido definidos en la misma de manera clara. Por tanto y con base en el artículo ix del mismo texto, cualquier asunto de interpretación de las claúsulas que regulan la existencia del BM debe ser resuelto por el Directorio Ejecutivo del Banco o eventualmente por la Junta de Gobernadores a petición de alguno de sus miembros (8). La mayoría de interpretaciones realizadas no ha tenido lugar a través de expresiones formales sino por medio de los documentos de política y en menor medida de las interpretaciones aportadas por el departamento legal del Banco.

Dado que el directorio ejecutivo no es un ente judicial y sus interpretaciones del tratado no están sujetas a apelación alguna, se ha facilitado una interpretación adhoc de lo que constituye su intervención en política⁶¹. En tal sentido, el Banco ha tenido posiciones variables en la materia y ha ampliando progresivamente lo que considera una actividad no política, aun cuando previamente la haya identificado en cuanto tal.

En lo que hace a la variabilidad de la interpretación del mandato apolítico, esta se ha expresado a propósito de las diversas posiciones en torno a su relación con asuntos políticos de algunos de los países miembros. Por ejemplo, en la década de los sesentas el BM se negó en varias ocasiones a obedecer resoluciones de la ONU que le solicitaban suspender sus préstamos a países con políticas en derechos humanos altamente criticables. En efecto, en 1965 el comité especial constituido por la Asamblea de Naciones Unidas para establecer los términos de aplicación de la resolución contra Portugal por sus prácticas colonialistas, solicitó:

"A todas las agencias de Naciones Unidas y en particular al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento..... suspender cualquier préstamo o asistencia técnica hasta que el gobierno portugués renuncie a su política colonialista"⁶².

En el mismo sentido se pronuncio el 15 de diciembre del mismo año respecto de Sur África y su política de apartheid:

"Invita a las agencias especializadas a tomar los pasos necesarios para negar cualquier asistencia económica o técnica al gobierno de Sur África...."⁶³.

Aun cuando el BM forma parte del sistema de Naciones Unidas, este se negó a acatar las resoluciones de la Asamblea bajo el argumento de que las políticas de colonización y apartheid de Portugal y Sur África respectivamente, constituían asuntos políticos que no podían ser influenciadas por la acción del Banco⁶⁴.

A pesar de esta aplicación controvertida, pero en principio coherente con su mandato, en la década de los cincuentas el Banco había adoptado una aproximación más intervencionista en política respecto a los préstamos a ciertos países con regímenes políticos de izquierda. El primero de ellos sería el caso de Francia, primer país en recibir fondos del BM quien debió esperar el abandono del gobierno por parte del partido comunista para recibir el primer desembolso⁶⁵.

Con todo, uno de los casos más sonados fue el de Polonia quien formaba parte del BM desde sus orígenes a pesar de integrar a su vez el Bloque Soviético. En 1947 dicho país solicitó un préstamo el cual le fue negado bajo el argumento de que dicho país no había participado en la conferencia para la recuperación de Europa, celebrada en París y dirigida a formalizar la participación en el Plan Marshall. Sin embargo, como luego quedo evidenciado en un reporte del Banco, las razones reales para el no préstamo fueron las condiciones políticas del país prestamista:

"El banco es completamente conciente de lo previsto en los artículos de su acuerdo en el sentido de que sus decisiones deben basarse solo en consideraciones económicas. Sin embargo, tensiones políticas e incertidumbre dentro o entre países miembros, tiene efectos directos en las condiciones financieras y económicas de los mismos y afecta su posición crediticia"⁶⁶.

Otro hecho controversial fue la relación entre el BM y Chile bajo el gobierno de Allende. El país austral fue el primero de la región latinoamericana en recibir un préstamo del Banco y mantuvo una tradición ininterrumpida de préstamos hasta 1970 cuando el presidente socialista asume el poder. Súbitamente se suspendieron los préstamos durante varios años, reanudándose cinco meses antes del golpe liderado por Augusto Pinochet. Si bien en este caso no hubo una declaración expresa del Banco que explicara la suspensión de préstamos, buena parte de los análisis coinciden en afirmar que la presión del gobierno de los Estados Unidos en el seno de la dirección ejecutiva conllevó una paralización de cualquier crédito a Chile. Por tanto, en este caso habría una doble violación de la carta constitutiva en la medida misma en que un país hizo valer sus intereses sobre los de la institución y esta asumió implícitamente razones políticas para negar varios préstamos.

Este tratamiento diferencial en casos ligados a aspectos políticos de los países miembros se complementa con la igualmente cambiante posición respecto a lo que el BM considera a si mismo como temas o asuntos políticos. Como se verá a continuación, la línea seguida por el Banco es la inclusión de facto de nuevos asuntos en su accionar a pesar de que históricamente los había excluidos por su carácter político.

En lo que hace a la transformación de hecho respecto de asuntos que antes se consideraban políticos se pueden registrar los cambios frente a los temas de pobreza y los préstamos de ajuste estructural. En relación con el primer aspecto, buena parte de los financiadores del BM consideraron que los préstamos dirigidos para luchar contra la pobreza eran demasiado políticos y por tanto ajenos al mandato del Banco.⁶⁷ Respecto de la creación de los prestamos para programas de ajuste estructural, varias voces al interior del Banco expresaron su inquietud sobre hasta que punto condicionar reformas de tipo económico mediante los préstamos no constituía una forma de intervención en política⁶⁸.

A pesar de las inquietudes internas y externas sobre el carácter político de las nuevas áreas de acción del BM, estas no fueron desechadas y se asimilaron como parte de su mandato. Para ello, no se precisó ninguna reforma o interpretación específica de la carta constitutiva por parte del directorio ejecutivo ocurriendo una integración de hecho de los nuevos temas al mandato del Banco.

Como puede verse, hasta estos momentos el BM asumió un rol político, el cual, sin embargo, nunca fue asumido de manera clara bajo la idea del carácter técnico y apolítico de la institución. Con todo, sería con la agenda de gobernanza que el Banco se ve obligado a reinterpretar su carta constitutiva a fin de justificar de manera expresa su intervención en asuntos políticos.(9).

En efecto, en 1991, ante las dudas de muchos estados miembros e integrantes de la institución, se solicitó por parte de la Junta Directiva, un concepto al departamento legal a fin de establecer hasta que punto las áreas abordadas desde gobernanza, tales como el Estado de Derecho, la reforma de la administración pública, el fortalecimiento de la transparencia pública, etc, podía constituir una intervención en política^69,70(10).

Al respecto, Ibrahim Shihatta, en ese entonces consejero general del BM, emitió una interpretación finalmente aceptada por la dirección y la cual se basaba en dos líneas de argumentación. De un lado, apelando a la definición del diccionario de Oxford, se definió lo que se consideraba estrictamente político y aquello que no cabía bajo dicho valoración. Así, se estableció que lo político debería entenderse como aquello ligado al sistema de partidos, a los principios o convicciones políticas, o a las simpatías hacia una persona o partido. Por tanto no se podían considerar como políticos asuntos tales como el manejo del dinero o las finanzas o en general el manejo eficiente de los recursos de un país, los cuales si bien tienen connotaciones políticas, son de orden económico, tanto en el lenguaje ordinario, cono en el contexto del articulo⁷¹,

En sentido más estricto, Shihatta explicitó que aspectos políticos estaban por fuera del accionar del BM formalizándolos en los siguientes términos:

1. El tipo de régimen político de un país o en su pertinencia a un bloque político.

2. La dinámica partidaria de un país.

3. La acción a nombre de un país miembro donante para poder influir en otro país miembro⁷².

Con esta interpretación oficial del articulado del Banco se excluían como políticos una variedad de temas. Así y en adelante, no se considerarían como tal los asuntos relacionados con el Estado de Derecho, el fortalecimiento de mecanismos de control social y transparencia etc, los cuales quedaron excluidos de la lista formal de asuntos estrictamente políticos. Por esta vía, lo que se estaba formalizando era una ampliación ilimitada en el marco de acción del BM el cual quedaba autorizado a intervenir en todos aquellos asuntos que, según el mismo, no se consideraban expresamente como políticos.

Esta ampliación se complementó por lo demás con el segundo eje de interpretación vertido en el concepto emitido por el departamento legal. Fue así como se estableció que el BM podría intervenir en determinados asuntos políticos siempre y cuando tuvieren connotaciones económicas relevantes para su misión. En tal sentido se incluyeron como tales:

-La existencia de condiciones de inestabilidad política que pongan en tela de juicio la capacidad de pago de un país.

-La existencia de una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU en razón del incumplimiento de alguna de las obligaciones derivadas de la pertenencia al mismo⁷³.

-La existencia de aspectos políticos que tengan un efecto directo, claro, inequívoco y preponderante, en los aspectos económicos relevantes para el accionar del Banco⁷⁴.

Con esta segunda interpretación el marco de acción del Banco creció aun más pues de ahora en adelante, puede intervenir claramente en asuntos políticos no excluidos de su interpretación inicial, siempre y cuando tengan connotaciones económicas relacionadas con el desarrollo. En tal sentido se pueden incluir nuevas temáticas tales como el respeto y garantía de los derechos humanos, la lucha contra la corrupción, etc, siempre y cuando se pueda establecer algún tipo de relevancia o efecto económico.

Esta última argumentación fue la utilizada por el Consejo General a la hora de establecer hasta que punto su intervención en los temas de reforma legal y judicial de los Estados miembros podría considerarse como coherente con su mandato apolítico. En tal sentido, el entonces vicepresidente Shihatta expresó que:

"Cualquier reforma legal y judicial apoyada por el Banco debe demostrar un vínculo obvio y directo con el desarrollo económico".....".Por lo demás tales reformas deben ser iniciadas por el país mismo y en respuesta a sus propias necesidades"⁷⁵.

Lo que se consolida con esta doble interpretación oficial del Banco es la ampliación de sus espacios de acción en asuntos de orden político. Es así como la definición de lo que se considera como estrictamente político deja de lado una importante cantidad de temas relacionados con la organización del poder en una sociedad tales como los mecanismos de fiscalización respecto del Estado o la forma de limitar jurídicamente su poder. Como si esto fuera poco, la segunda interpretación nos plantea que el BM podrá intervenir en todos aquellos asuntos políticos que tengan efectos claros e inequívocos en su mandato económico. Por esta vía los temas excluidos bajo la primera interpretación pueden ser abordados por el Banco si establece alguna relación con el desarrollo económico. En líneas generales lo que queda asentado es el fundamento para una intervención creciente del Banco en los asuntos políticos de los Estados (11).

En efecto, luego de esta interpretación las directivas del BM han venido incluyendo nuevos temas que en el pasado se consideraban típicamente políticos y ajenos a su mandato. El primero de ellos fue el relacionado con proyectos contra la corrupción. Durante mucho tiempo, esta fue considerada como un asunto interno de los países, de orden fundamentalmente político y enmarcada en la soberanía estatal. Por otro lado, existía mucha resistencia por parte de los gobernantes a permitir una intervención externa en asuntos que conllevaban poner límites al manejo ilegal de recursos con fines políticos internos⁷⁶.

A pesar de las resistencias que venían desde que se introdujo el tema de la gobernanza, en 1997 el Banco adopta una estrategia oficial contra la corrupción la cual sin embargo se concibió de manera cautelosa a fin de hacerla consistente con su mandato. En tal sentido, se considero que el BM podría involucrarse en diagnósticos sobre las causas y consecuencias de la corrupción, introducir el tema en el diálogo político interno y en los casos mas críticos podría considerar el tema como factor influyente para otorgar préstamos a los países. Se consideró que vía esta interpretación no se realizaría una intervención inadecuada en política:

"La única barrera legal a este respecto es que la acción del Banco debe circunscribirse solamente a las causas y efectos (de la corrupción) y debe detenerse en interferir en los asuntos políticos internos de cada país"⁷⁷.

Esta aproximación, sin embargo, sufrió un nuevo cambio en el marco de la Comprenhensive Development Framework patrocinada por el presidente Wolfenson.(12) Como su nombre lo indica, bajo esta se pretendía tener una aproximación más integral al desarrollo lo cual significaba abordar nuevos temas de manera más directa. Uno de ellos fue el de la corrupción:

"Déjenme decirles que hace tres años, la palabra corrupción no era nunca mencionada en el Banco Mundial. Como alguno de ustedes saben, la historia verdadera cuando llegue al Banco fue que el Consejo General me llamó a una reunión donde se me indicó que podía hacer y que no como presidente. Allí se me comentó que una de las cosas que no podía realizar era mencionar la palabra " c ". Pregunté que era dicha palabra. Dijeron que la misma significaba corrupción y que bajo la carta del Banco no era permitido hablar de política y que la corrupción es política...Esta es una historia verdadera. Con todo me tomó dos años reconocer que no era posible enfrentar los problemas de pobreza e inequidad y desarrollo sin afrontar los temas de corrupción. Por tanto en el discurso anual de la Junta de Gobernadores exprese que la corrupción no es un asunto político sino social y económico y que por tanto estaba autorizado a hablar de el. Y si los políticos consideran que es un asunto político, ese es su problema"⁷⁸.

Al igual que con la corrupción algo similar ha ocurrido con los nuevos temas incorporados a la agenda de reformas legales y judiciales y que en el pasado se consideraban claramente políticos. Uno de ellos tiene que ver con los asuntos relacionados con el derecho penal y la lucha contra el crimen. En efecto, para 1995 la dirección del BM dejó claro que no podía intervenir en asuntos constitucionales y criminales y entre ellos mencionó específicamente su prohibición de apoyar proyectos que conllevaran revisar los códigos penales, entrenar policías o jueces vinculados solo al área penal o el manejo de instituciones carcelarias^79,80(13).

Para comienzos del año 2002 la anterior valoración había cambiando de una manera contundente incorporando la necesidad de que el BM se introduzca en apoyar proyectos para fortalecer el sistema penal:

"Los asuntos relacionados con la gobernanza, la reforma legal y judicial y la corrupción fueron en el pasado áreas por fuera del mandato del Banco pero ahora se han aceptado como parte de el. Así un sistema criminal efectivo y responsable es necesario para promover una buena gobernanza y es un componente necesario de un sistema legal y judicial así como esencial para cualquier estrategia de lucha contra la corrupción. Una política sobre la justicia penal será desarrollada en el próximo futuro.... No será viable para el grupo de Derecho y Justicia del banco estar envuelto en cada área. Por ejemplo, los temas sobre sistemas de prisiones y quizás de policía podrían ser desarrollados en asocio con otras organizaciones con experiencia en dichos temas.⁸¹.

Finalmente la incorporación de lo político por el BM ha tenido otra expresión a través de su inclusión como aspecto esencial a la hora de desarrollar los proyectos. En tal sentido, en diversos documentos los funcionarios y la dirección del Banco han planteado que las reformas de índole institucional, no serán viables si no se tienen en cuenta las condiciones políticas. En otros términos cualquier cambio en los marcos institucionales debe considerar las relaciones de poder entre los actores existentes y las resistencias que puede conllevar entre los potenciales perdedores:

"Aunque el mandato del Banco requiere un eje en los asuntos económicos (de los cuales el desempeño del sector público es claramente uno) el trabajo en la reforma institucional envuelve inevitablemente asuntos sociales y políticos respecto de los cuales se debe ser sensitivo"⁸². "El carácter estructural institucional de las reformas legales, y el impacto significativo de la reforma sobre los intereses políticos y sociales presentes en una sociedad, significa que consideraciones " políticas " forman parte frecuentemente de los esfuerzos de reforma legal y aquellos que forman parte de proyectos del Banco deben tenerlos en cuenta como factores, ...teniendo claro lo estricto de lo previsto en la carta constitutiva"⁸³... "Aun cuando el banco, de acuerdo con los artículos de su carta constitutiva, no puede interferir en la política de los países a los que presta, aun necesita ser conciente del contexto político en que actúa "⁸⁴.

En suma, la inclusión de los temas de reforma del sector público y gobernanza como parte de las áreas de acción del Banco no solo ha constituido un gran salto cualitativo en cuanto hace a la incorporación de temas que habían resultado totalmente ajenos al accionar de este ente multilateral. Como se ha visto a lo largo de este ultimo acápite, la introducción de la gobernanza ha conllevado reconocer expresamente la intervención del Banco en los asuntos políticos de los Estados, ello con base en una interpretación ad hoc (14) 82 de su carta constitutiva, la cual es realizada por las mismas directivas de la institución.

Conclusiones

La gobernanza y los múltiples temas asociados a ella, han sido el último gran salto en la ampliación de la agenda del Banco Mundial. Como se ha indicado en el texto, esta se inició con su temprana conversión a ser un Banco de desarrollo, pasando luego por su focalización en proyectos contra la pobreza, hasta llegar en los ochentas a la financiación de programas de reforma macroeconómica.

Las transformaciones en los espacios temáticos de acción del BM han ocurrido al margen de una reforma específica de su carta constitutiva. Aparte de los dos cambios antes identificados, las directivas de la organización han logrado variar de manera amplia y cualitativa su mandato. Lo anterior se explica, entre otros, por la capacidad que tiene el directorio ejecutivo de decidir, sin control alguno, cuales son los temas asociables al desarrollo que pueden ser el objeto de atención. Por esta vía no solo se ha ampliado su agenda si no se ha fortalecido su poder en cuanto múltiples temas pasan hoy por la financiación o asistencia técnica de este organismo.

Lo anterior es más crítico si se tiene en cuenta que el Banco ha pasado las propias fronteras que había establecido en relación con su intervención en política. Ya desde finales de la década de los setentas y a pesar de resistencias internas que consideraban su accionar como político, el BM a través de la condicionalidad había impactado en la manera como los estados regulaban la economía a través de los programas de ajuste estructural. Con todo, sería con la gobernanza donde este cambio se formalizaría a propósito de una reinterpretación de los artículos de la carta constitutiva. En tal sentido, se planteó que el BM podría intervenir en todo aquellos asuntos de política diferentes a los estrictamente ligados con el régimen político de un país. Con todo, se sostuvo igualmente que aquel podría intervenir en todos los aspectos considerados políticos que tengan un impacto claro e inequívoco en el desarrollo económico. Como es el mismo banco el que juzga dicho impacto, vía esta interpretación quedó facultado para intervenir en un casi ilimitado número de asuntos políticos, inclusive los relacionados con el régimen político si se demuestra su influencia en el desarrollo.

COMENTARIOS

1. A lo largo del texto y por razones ante todo estilísticas se utilizaran indistintamente las expresiones, Banco, BM y BIRF. Todas harán referencia al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento.

2. La expresión "governance" se ha traducido generalmente bajo el término de gobernabilidad. Sin embargo, se ha cuestionado tal interpretación en cuanto genera confusión dado que bajo esta denominación se ha entendido la relación entre el ejecutivo y el legislativo para permitir el trámite adecuado de proyectos de ley. Por tanto en el año 2002 y a fin de evitar malinterpretaciones, la academia de la lengua española ha acuñado el término gobernanza que es el que utilizaremos a lo largo de este texto.

3. Dicho informe refiere al solicitado por el presidente del BM Lewis Preston al exvicepresidente Wapenhans, y que constituía una forma de responder a las crecientes críticas en contra de los efectos sociales de los programas de ajuste y de los escasos rendimientos económicos que estaba generando.

4. Uno de los aspectos abordados bajo esta reestructuración del Estado, fue el mismo gasto militar. En tal sentido, bajo el interés por la gobernanza el Banco defendió una reducción del gasto militar a unos niveles razonables.

5. El Banco emblematizaba este entendimiento en los siguientes términos ' Moverse de una paradigma altamente intervencionista del estado a uno en el cual el rol del sector público sea el de crear un ambiente posibilitador para el sector privado, regular donde sea necesario y asegurar la entrega eficiente de servicios públicos claves".

6. En términos del BM: "Mientras el Banco continuó financiando a mediados de los noventas, proyectos bajo los viejos componentes de la gestión pública, un volumen creciente de investigación fortaleció el marco analítico e integró la nueva economía institucional a las herramientas de trabajo del Banco".

7. Esta variación de la agenda de gobernanza no ha estado ajena de confusiones sobre el espacio de interés del Banco. Según documentos de evaluación del BM sobre su trabajo en gobernanza, se ha constatado la existencia de una confusión entre términos como desarrollo institucional, construcción de capacidades, gestión del sector público, lucha contra la corrupción y gobernanza. Dado que la ampliación de temáticas abordadas bajo el paraguas de gobernanza es cada vez más grande e interdependiente no es fácil establecer diferenciaciones conceptuales claras.

8. El artículo en mención establece que " cualquier asunto de interpretación de los artículos de este acuerdo y surgidos entre cualquier miembro y el Banco y entre países miembros, deberá estar sujeto a lo decidido por el directorio ejecutivo".

9. Como se afirmó, los cambios en la agenda del Banco Mundial se han dado más por la reinterpretación formal o de facto de sus espacios de acción, antes que por la reforma de su carta constitutiva. Esta en realidad se ha cambiado solo en dos ocasiones. La primera de ellas fue en 1965 y permitió que el BIRF le prestara a la corporación financiera internacional, instancia encargada de los créditos al sector privado. Por su parte en 1989 se realizaría un segundo cambio para aumentar las mayorías necesarias para tomar algunas decisiones en el seno de la Junta de gobernadores, lo cual a la postre garantizó el poder de veto de los Estados Unidos. Información obtenida del World Bank Legal Help Desk mediante comunicación electrónica.

10. El grupo intergubernamental de los 24 expresó inquietudes sobre el tema de la gobernanza al plantear que relacionar los créditos con asuntos de derechos humanos, gobernabilidad, distribución del gasto público y reforma legal podía ser un fracaso. Ello pues a través de los préstamos se estarían pidiendo avances rápidos de los países en desarrollo en temas que los países desarrollados habían tomado mucho tiempo en alcanzar.

11. En palabras de Wadrzyk Search Term Begin:
"Dado que los factores políticos y económicos están interrelacionados, es probable que casi todos los aspectos políticos, sociales y culturales tengan un efecto directo y obvio en la economía y en los proyectos y programas financiados por el Banco". En igual sentido se expresa Anguie : " El argumento del Banco de que puede abordar cualquier asunto que afecte el desarrollo, sugiere que hay pocos límites respecto de las actividades que el Banco puede influenciar".

12. La Comprenhensive Development Framework fue un documento estratégico del Banco producido por decisión del presidente James Wolfhenson y dirigida a postular una perspectiva integral de desarrollo que por tanto integraba temas antes vedados como la corrupción, los derechos humanos, la gobernanza etc, en cuanto elementos de la noción de desarrollo.

13. Un documento del año 2000 expresaba el nulo interés del Banco en estos temas: Por rezones del mandato limitado o de la poca experiencia, el Banco no pretende llegar a estar involucrado en otras áreas de reforma del sector público tales como a. Reforma de la policía, b. Sistema criminal, c. Procesos parlamentarios.... ".

14. El carácter ad hoc refiere no solamente a una interpretación variable y no contrastable de los artículos constitutivos del Banco. En otro sentido, vía los poderes de interpretación del directorio ejecutivo, la introducción del BM en algunos temas es igualmente matizada. Ocurre así respecto a los derechos humanos, donde las directivas de este organismo escogen arbitrariamente que aspectos del tema son de su interés y cuales no, como ha ocurrido respecto a su renuencia a considerar el respeto de los derechos individuales.

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