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Análisis Político

Print version ISSN 0121-4705

anal.polit. vol.25 no.75 Bogotá May/Aug. 2012

 

LA ADMINISTRACIÓN DE ÁLVARO URIBE Y SU POLÍTICA EXTERIOR EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS: DE LA NEGACIÓN A LA CONTENCIÓN ESTRATÉGICA(1)

ALVARO URIBE ADMINISTRATION AND FOREIGN POLICY IN THE FIELD OF HUMAN RIGHTS: THE DENIAL OF THE STRATEGIC CONTAINMENT

Sandra Borda Guzmán1

1Profesora Asociada, Departamento de Ciencia Política, Universidad de Los Andes, Bogotá-Colombia. Email: sborda@uniandes.edu.co

Fecha de recepción: 27/02/2012
Fecha de Aprobación: 15/03/2012


RESUMEN

El Estado colombiano se ha constituido en un ratificador estratégico de acuerdos internacionales en materia de derechos humanos. Dicha actitud se define por una combinación de apego legal con incumplimiento sistemático de esta normatividad. Este comportamiento ha sido sostenible en el largo plazo gracias a la aplicación de una estrategia diplomática internacional destinada a contener la presión de actores internacionales a favor de un mayor compromiso del Estado colombiano con los derechos humanos.  Esta estrategia, a su vez, está compuesta por los siguientes elementos: la negación de la existencia de violaciones sistemáticas, la inculpación de terceros actores por dichas violaciones (con el objetivo claro de desviar la atención de la responsabilidad del Estado mismo), la construcción de alianzas internacionales con países cuyo récord en materia de violación a los derechos humanos es tanto o más grave que el de Colombia y, la deslegitimación y el ataque constante a ONG y organizaciones internacionales que denuncian la preocupante situación en el país.  En este artículo se provee evidencia de este comportamiento durante las dos administraciones de Álvaro Uribe.

Palabras claves: política exterior, derechos humanos, gobierno Uribe, organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales, ratificación estratégica


SUMMARY

The Colombian state has become a strategic ratifying international agreements on human rights. This attitude is defined by a combination of legal attachment to persistent breaches of this regulation. This behavior has been sustainable in the long term through the implementation of international diplomatic strategy for containing the pressure of international actors in favor of greater involvement of the Colombian state human rights. This strategy, in turn, consists of the following: the denial of the existence of systematic violations, the indictment of third actors for violations (with the clear objective to divert attention from the responsibility of the state itself), construction international partnerships with countries whose record on human rights violation is equally or more serious than that of Colombia and the delegitimization and the attack on NGOs and international organizations denounce the worrying situation in the country. This article provides evidence of this behavior during the two administrations of Alvaro Uribe.

Keywords: foreign policy, human rights, Uribe government, international organizations, NGOs, strategic ratification


INTRODUCCIÓN

Colombia tiene un récord notable en materia de ratificación de tratados internacionales y de su incorporación al sistema legal interno. De hecho, este país es parte de casi todos los tratados internacionales más importantes de derechos humanos -regionales y globales- y les ha otorgado un estatus de constitucionalidad y supremacía en el derecho interno. Sin embargo, el país continúa manteniendo un desempeño deplorable de violación a los derechos humanos. ¿Qué explica y cómo puede tipificarse este comportamiento? ¿Por qué el gobierno colombiano decide ser parte de estos tratados si no tiene la intención firme de cumplirlos? Es más, ¿por qué puede, en la denominada 'era de los derechos', continuar violando normas internacionales que ha aceptado voluntariamente?

En este artículo argumento que el gobierno colombiano ratifica estos tratados, principalmente, porque otros países lo hacen y de esta forma busca evadir la crítica. En otras palabras, y en el lenguaje de Beth Simmons (Simmons, 2009), el gobierno colombiano es un ratificador estratégico que decide ser parte de la mayor cantidad de tratados posible, pero no valora intrínsecamente el contenido de las normas de derechos humanos ni anticipa en el corto plazo su cumplimiento. De hecho, el proceso de ratificación es en ocasiones irreflexivo.

Ahora bien, si no hay una creencia visible en lo apropiado de las normas de derechos humanos y no hay una decisión política firme de cumplir con las mismas, ¿por qué se toma el gobierno colombiano el trabajo de ser parte de estos compromisos? La explicación agrupa factores de carácter interno e internacional.  En el ámbito de lo interno sugiero que el gobierno colombiano obtiene aprobación de algunos grupos cuando firma los tratados, y al mismo tiempo, no enfrenta grandes costos políticos si decide no cumplir con las normas que estipulan estos acuerdos.

Análogamente, en el plano internacional, el gobierno firma estos tratados porque busca evitar las presiones políticas y sociales que resultan de ignorar o no firmar un tratado multilateral con el cual se han comprometido la mayoría de los países en la región y a nivel global. Pero simultáneamente, el costo político internacional de no cumplir con las normas de derechos humanos a las que se adhiere el Estado, no ha sido lo suficientemente alto como para que cambie drásticamente de comportamiento.  De hecho, en este capítulo demuestro cómo el gobierno colombiano ha diseñado e implementado una política exterior en materia de derechos humanos cuyo principal objetivo es justamente contener la presión internacional a favor de un mayor cumplimiento de la normatividad internacional de derechos humanos.

sí, el Estado colombiano mediante la adhesión formal a estos tratados obtiene las recompensas diplomáticas y se congracia con grupos y audiencias internacionales.  Pero cuando estos grupos y audiencias descubren el juego -un juego que pregona altos niveles de adhesión formal a tratados pero con bajos niveles de cumplimiento- se enfrentan a una política exterior colombiana que intenta sistemáticamente silenciar y deslegitimar la presión internacional. El contenido de esta política que denomino de contención frente a la presión internacional, ha sido una ratificación formal insistente y casi compulsiva, la negación de la existencia de violaciones sistemáticas, la constante inculpación de terceros actores por dichas violaciones (con el objetivo claro de desviar la atención de la responsabilidad del Estado mismo), la construcción de alianzas internacionales con países cuyo récord en materia de violación a los derechos humanos es tanto o más grave que el de Colombia y, la deslegitimación y el ataque constante a ONG y organizaciones internacionales que denuncian la preocupante situación en el país.

Aunque no es el eje del análisis en este artículo, es preciso señalar que, en ocasiones, dichos actores internacionales tampoco tienen un interés claro, sólido y consistente en resistir esta política de contención y presionar para que se produzca un viraje importante en el comportamiento del Estado colombiano.  La combinación de estos dos factores-la debilidad de la presión internacional y la política de contención colombiana-inmuniza al Estado colombiano frente a la presión internacional y, consecuentemente, permite el mantenimiento de los altos niveles de violación a los derechos humanos en Colombia.

Esta inmunidad frente a la influencia internacional es, como lo sugerí antes, facilitada por un alarmante grado de indiferencia y resignación en el ámbito de lo interno.  En palabras de Restrepo,

      Quien sabe desde cuándo-tal vez desde siempre-la sociedad colombiana se ha habituado a asumir con cierta resignada neutralidad los delitos atroces de lesa humanidad.  Si tenemos en cuenta que el respeto a los derechos humanos es la premisa fundamental de toda ética y de todo ordenamiento jurídico de una sociedad, es necesario concluir, entonces, que esta premisa resulta extremadamente débil y frágil en la mentalidad de los colombianos.
       ...para la mayor parte de los colombianos, la violación de los derechos humanos-la extorsión, la tortura, el secuestro, la desaparición, el asesinato-aparecen como medios normales de regulación de conflictos y de equilibrio social.  El respeto de los derechos fundamentales y la prontitud para su defensa no ocupan un lugar central en la cultura colombiana (Restrepo, 1992: 24-25).

Adicionalmente y gracias a un conflicto interno prolongado y al fracaso continuo de diversos intentos por construir una salida política y negociada al mismo, la sociedad colombiana ha favorecido progresiva y masivamente el logro de la seguridad y la solución puramente militar por encima de 'cuestiones de método' y una eventual negociación.  En otras palabras, sectores importantes de la opinión colombiana han decidido mirar en otra dirección cuando se presentan violaciones a los derechos humanos, con tal de que al final el gobierno tenga la capacidad de marcar una superioridad militar frente a la guerrilla y pueda entonces controlar el territorio nacional y proveer seguridad. Gracias a esta tendencia, se ha facilitado la satanización de las ONG de derechos humanos como eventuales aliados de los grupos insurgentes; se han permitido, tolerado y hasta aplaudido faltas graves como el uso no autorizado de emblemas y uniformes de agencias humanitarias en operaciones militares; y en síntesis, se han asumido las violaciones a los derechos humanos como el 'costo incómodo' o el 'daño colateral' que se debe pagar por tener un país seguro.

Todos estos factores, en conjunto, constituyen las condiciones de posibilidad para que el gobierno colombiano pueda comprometerse formal y legalmente con el cuerpo normativo de derechos humanos, sin que ello necesariamente se traduzca en un cambio fundamental en el comportamiento del Estado y en un mayor respeto y mayores garantías a los derechos humanos. En otras palabras, la condición colombiana de ratificador estratégico se torna en una condición que, lejos de ser temporal, parece sostenible y rentable en el largo plazo.  Los grandes perdedores, por supuesto, son las víctimas de las violaciones constantes.

El objetivo de este artículo es analizar tan solo una pieza de este rompecabezas, es decir, la utilización de la política exterior de derechos humanos por parte del Estado colombiano como mecanismo para contener, debilitar o neutralizar la presión internacional a favor de un mayor cumplimiento con las normas de derechos humanos. Para lograr este objetivo, en la siguiente sección empiezo por reconstruir una breve síntesis histórica de lo que ha sido la política exterior colombiana en materia de derechos humanos y sugiero que los rasgos allí presentes se han convertido en estructurales y permanentes.  Más aún, en la tercera sección de este capítulo en la que me concentro en el análisis de esta política durante los dos gobiernos de Álvaro Uribe (2002-2010), arguyo que dichos rasgos se han profundizado y han adoptado dimensiones mucho más sobresalientes; en esa misma sección incluyo evidencia parcial que sustenta la presencia permanente de estos componentes en el diseño e implementación de la política exterior colombiana.

1. ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA DE DERECHOS HUMANOS

El tema de los derechos humanos empieza a ser parte integral de la política exterior colombiana durante la década de los ochenta justamente como resultado de un incremento sustancial de la atención y la presión internacional por las crecientes violaciones a estos derechos que tienen lugar en esa coyuntura.  Una de las primeras organizaciones no gubernamentales internacionales que denunció violaciones a los derechos humanos en Colombia fue Amnistía Internacional, y sus denuncias fueron resultado de su primera visita al país en 1980.  En lo que sería un anticipo de una de las tendencias más sobresalientes de la política exterior colombiana en este tema, el gobierno rechazó pública y contundentemente los resultados de este primer informe (Gallón, 1997: 203-204).  El gobierno arguyó que los mecanismos de trabajo de Amnistía eran inadecuados para la complejidad y particularidad de la situación de una democracia en formación, como la colombiana, y que la insistencia de esta organización en que sólo los estados pueden ser considerados como violadores de derechos humanos le indujo a ignorar la importancia y dimensión de otros factores de violencia (Ramírez, 1988: 87). De esta forma se perfiló otra tendencia que es hoy parte integral de la política exterior colombiana de derechos humanos: el desplazamiento de la culpa por violaciones a los derechos a terceros actores con el objetivo de evadir la responsabilidad del Estado.

La presión internacional hacia Colombia creció, como es obvio, a la par con la mayor presencia de organizaciones no gubernamentales en el país.  En 1987 Americas Watch y la Comisión Andina de Juristas iniciaron su observación del caso colombiano, Amnistía Internacional regresó en 1988, después de su primera visita de observación en 1980, la Comisión Internacional de Observación Judicial (integrada por trece organizaciones internacionales) también visitó al país por esta época y finalmente, la Oficina de Washington para América Latina, WOLA, junto con Americas Watch y la Comisión Internacional de Juristas visitaron el país de nuevo en 1989 (Gallón 1997, 206). Para sumar a esta tendencia, en febrero de ese año y durante las sesiones de la Comisión de Derechos Humanos en Ginebra, se llevó a cabo una conferencia especial sobre la situación de Colombia, con nutrida participación de organizaciones no gubernamentales y funcionarios del gobierno (Gallón 1997, 206). Para finales de los ochenta e inicio de los noventa, la presión de ONG y organizaciones internacionales era sentida con gran fuerza en Colombia.  En el contexto de esta primera etapa, la política exterior del gobierno colombiano consistió en "evitar cualquier acción de la comunidad internacional que pudiera interpretarse, acertada o equivocadamente, como una sanción" (Gallón 1997, 206).

En 1995 y de nuevo en el seno de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, "24 gobiernos, incluida la Unión Europea, y por lo menos 20 organizaciones internacionales no gubernamentales expresaron su preocupación sobre Colombia en el tema central de la agenda" (Gallón, 1997: 218).  En esta ocasión el presidente de la Comisión leyó una declaración aprobada por consenso en la que se instó a un mejoramiento de la situación de derechos humanos en el país.  El año siguiente la posición de la Comisión fue mucho más contundente: los países solicitaron al Alto Comisionado para los Derechos Humanos el establecimiento de una oficina permanente en Colombia con un mandato preciso (Gallón, 1997: 218).

Frente a esta situación de visible presión y preocupación internacional, la política exterior colombiana dio un viraje significativo en el gobierno del presidente Ernesto Samper (1994-1998). Las causas de este viraje son de diversa naturaleza.  Para empezar, Gallón sugiere que ante tanta presión internacional no era posible ni sostenible seguir manteniendo una política de derechos humanos sin resultados y seguirse negando a cooperar con organizaciones no gubernamentales y gubernamentales internacionales (Gallón, 1997: 19). Gómez arguye que en esta coyuntura se dio una coincidencia importante entre los informes de las ONG nacionales e internacionales y aquellos de los organismos intergubernamentales como la Comisión de Derechos Humanos y, a su vez, ello incrementó su potencial de 'generar ruido' sobre la situación colombiana (Gómez, 1994: 69). Estos informes, según el mismo Gómez, fueron presentados en un momento en el cual el Estado colombiano estaba a punto de ser condenado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos por la desaparición de Isidro Caballero y María del Carmen Santana, hecho cometido por miembros del ejército colombiano en 1989(2).  En 1995, la Corte Interamericana rechazó las objeciones presentadas por el gobierno y lo condenó por la violación de los derechos a la libertad personal y la vida de estas dos personas, y le ordenó pagar una indemnización justa a los familiares de las víctimas.

Gómez añade que en esta coyuntura, la preocupación por los derechos humanos también cobró importancia en países con fuertes relaciones comerciales y militares con Colombia: a partir de 1991 el gobierno alemán dejó de vender armas a Colombia por considerar que la situación de derechos humanos no era aceptable, y Estados Unidos contempló también la reducción de la ayuda y las transacciones militares con Colombia por la misma razón (Gómez, 1994: 70).   Finalmente, Schelenker e Iturralde sugieren que el cambio jurídico y político que implicó la adopción de la Constitución de 1991, con su amplia carta de derechos y el establecimiento del compromiso del Estado de respetarlos y hacerlos respetar mediante organismos gubernamentales, también contribuyó en el proceso de articular una mayor presión nacional e internacional para comprometer al gobierno colombiano con el cumplimiento de esta normatividad (Schlenker, 2006: 32-33).

Todos estos factores llevaron entonces a que el gobierno reconociera por primera vez la existencia de violaciones a los derechos humanos y su gravedad interna e internacionalmente. Este cambio en la política exterior también implicó un mayor grado de acercamiento y nivel de apertura con las organizaciones internacionales.  Por ejemplo, en 1996,  el gobierno de Samper finalmente aceptó el establecimiento de una oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia, con el mandato expreso de "prestar asistencia a las autoridades colombianas en materia de promoción y de protección de derechos humanos, y observar las violaciones a los derechos humanos mediante la preparación de informes analíticos para el Alto Comisionado, de todo lo cual éste debería informar a la Comisión" (Gallón, 1997: 221). Sin embargo, esta nueva actitud de compromiso del gobierno colombiano no estuvo exenta de ambigüedades. Hasta el último momento en las negociaciones, por ejemplo, la delegación colombiana intentó evitar que la oficina pudiera producir informes públicos sobre la situación de derechos humanos en el país o recibir quejas sobre violaciones (Gallón, 1997: 222). Como se mostrará más adelante, este no fue el último intento de minar las actividades de esta oficina en el país.

Enfrentada con el legado de esta vacilación, el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) se caracterizó por una sustancial reducción de su compromiso internacional con la defensa de los derechos humanos y optó por sustituirlo por un compromiso con el logro de la paz mediante la negociación con grupos insurgentes.  Esta posición sugiere implícitamente que una vez terminado el conflicto, se superaría en lo esencial el problema de violaciones a los derechos humanos en el país (Gallón, 2002: 257). Esta estrategia supuso entonces un retroceso a los momentos de negación de la responsabilidad del Estado en las violaciones. En consecuencia, el gobierno de Pastrana reemprendió una campaña sistemática de descalificación de los informes de la oficina del Alto Comisionado y de las organizaciones no gubernamentales.

Después del fracaso de los diálogos de paz en febrero de 2002, la estrategia de vincular el conflicto colombiano con las violaciones a los derechos humanos se reformuló en una dirección distinta pero continuando con la tendencia de reducir al máximo la responsabilidad del Estado.  Según Gallón, el principal argumento era el siguiente:

      ...las infracciones al derecho internacional humanitario son exclusivamente consecuencia de la existencia de un conflicto armado, en el cual intervienen como únicos actores la guerrilla y otros (...), todos los cuales, a su vez, se financian por medio del narcotráfico.  Por consiguiente, según el gobierno, lo que Colombia requiere es ayuda de la comunidad internacional para combatir el narcotráfico, con lo cual terminaría el conflicto armado y cesarían subsiguientemente las violaciones a los derechos humanos. (Gallón, 2002: 268).

Bajo esta lógica, el compromiso del país de respetar los derechos humanos no solamente quedaría aplazado hasta que el conflicto armado termine, sino que también sería necesario erradicar el problema del narcotráfico para que los actores armados no tengan como financiarse y entonces sí, finalmente, las violaciones a los derechos humanos cesarían. El cumplimiento con los compromisos internacionales en esta materia se quedó aún más rezagado en la lista de responsabilidades del gobierno durante la presidencia de Andrés Pastrana.

Con la llegada de Álvaro Uribe al poder en 2002, el país transitó hacia un entendimiento fundamentalmente distinto del conflicto interno, que por supuesto tuvo implicaciones serias en el tratamiento del tema de derechos humanos que Colombia hizo en su política exterior. En la siguiente sección, exploro en detalle las tendencias principales de esta política y analizo cómo durante los dos periodos presidenciales de Uribe se profundizaron y/o trasformaron algunas de las tendencias descritas en esta sección.

LOS DOS GOBIERNOS DE URIBE (2002-2010) Y LA POLÍTICA EXTERIOR DE DERECHOS HUMANOS: EL AUGE DE LA CONTENCIÓN

Durante los dos periodos presidenciales de Álvaro Uribe, fueron cuatro los problemas esenciales de derechos humanos a los que la comunidad internacional prestó su atención y que, consecuentemente, determinaron parte importante del contenido de la política exterior del país sobre este tema: el desplazamiento forzado de poblaciones rurales como resultado del enfrentamiento entre grupos armados, la implementación de la Ley de Justicia y Paz, el incremento notable de ejecuciones extrajudiciales o los denominados falsos positivos, y las interceptaciones ilegales o chuzadas adelantadas por agencias del gobierno nacional a miembros de las cortes, la oposición y agencias gubernamentales y no gubernamentales internacionales.

En materia de desplazamiento Colombia ha experimentado un aumento pronunciado de esta población: en el 2010 CODHES (Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento) calculó un acumulado de 5,19 millones los colombianos que han huido de sus lugares de residencia desde 1985. Particularmente, se observa una agudización del  problema-sobre todo entre los años 2000 y 2002-en donde hubo un total de 804,897 personas desplazadas, y adicionalmente, se hace claro que el desplazamiento forzado continúa siendo una estrategia de guerra en Colombia. No obstante, a partir del año 2007 se ha visto una reducción parcial del problema y así lo demuestra el total de 353,299 personas desplazadas entre el 2007 y el 2009. La gráfica 1.1

Gráfica 1.1

Fuente: Codhes y Acción Social

La tendencia que muestran los datos gubernamentales y las cifras de CODHES  es un aumento progresivo en el número de población desplazada durante la última década. La arremetida de las fuerzas de seguridad y la consolidación de la política de seguridad democrática del gobierno de Uribe han vulnerado sistemáticamente asentamientos rurales generando un flujo constante de población desplazada hacia zonas urbanas y cabeceras municipales.

Los falsos positivos son casos de ejecuciones extrajudiciales perpetrados por miembros de las Fuerzas Armadas.  El objetivo de estas ejecuciones es hacer pasar a civiles asesinados por miembros del ejército colombiano, como guerrilleros muertos en combate.  De esta forma, el ejército puede inflar sus resultados militares en la guerra contra la insurgencia y el gobierno consigue legitimar el elevado costo público en seguridad. La gráfica 1.2 muestra el total de víctimas hasta el 2010 e ilustra la dimensión del problema durante la administración Uribe.

Gráfica 1.2
Número total víctimas falsos positivos por año

Fuente: Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política - CINEP-PPP, septiembre de 2000

La Ley de Justicia y Paz (Ley 975 del 2005) se constituyó en el marco normativo para el proceso de desmovilización de los grupos paramilitares y de acuerdo con el artículo 1°, "tiene por objeto facilitar los procesos de paz y la reincorporación individual o colectiva a la vida civil de miembros de grupos armados al margen de la ley, garantizando los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación."  Esta ley ha sido objeto de múltiples criticas, entre otras, la inexistencia de una veradera desmovilización por parte de los grupos paramilitares y su sustitución por bandas criminales (BACRIMs) que operan en buena parte del territorio nacional. La mayoría de los líderes de estos grupos sucesores son comandantes de rango medio de las AUC (Autodefensas Unidas de Colombia) que jamás se desmovilizaron o que continuaron con actividades criminales a pesar de la desmovilización.  Los grupos sucesores están cometiendo serios abusos en contra de la población civil en buena parte del país. Aparte de la tortura y la desaparición forzada, usan constantemente las amenazas y la extorsión como una forma de ejercer control sobre la población local. Según información oficial de la policía nacional, los miembros exparamilitares que conforman estas bandas son aproximadamente 4,037, pero de acuerdo con una entrevista realizada por  Human Rights Watch a representantes de la MAPP/OEA en Colombia, el número de integrantes oscila entre los 7,000 y 8,000, de los cuales se estima que entre 4,000 y 4,500 son reincidentes desmovilizados de las antiguas AUC (HRW 2010).

Finalmente, las interceptaciones ilegales fueron conocidas inicialmente en febrero de 2009 cuando el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), la agencia dedicada a los servicios de inteligencia estatal, se vio involucrado en un escándalo de grandes proporciones gracias a las denuncias de la Revista Semana, según las cuales este organismo había estado interfiriendo las conversaciones telefónicas de periodistas, magistrados de la Corte Suprema de Justicia, miembros de ONG, miembros de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y políticos opuestos al gobierno de Álvaro Uribe.  Estas revelaciones dieron inicio a una investigación en la Fiscalía en la que se acusó a siete funcionarios del gobierno.  Durante el mes de abril de 2010 la Fiscalía encontró pruebas que vinculaban a funcionarios de la Casa de Nariño con estas operaciones. La investigación, sin embargo, aún no ha arrojado resultados concluyentes; la directora del DAS durante el momento en que tuvieron lugar las interceptaciones, María del Pilar Hurtado, actualmente se encuentra asilada en Panamá.

Frente a esta precaria situación en materia de derechos humanos, la comunidad internacional ha ejercido distintos niveles y tipos de presión sobre el Estado colombiano en su esfuerzo por lograr que respete estos derechos y promueva su defensa.  Como respuesta a esta presión, el gobierno Uribe profundizó la implementación de las estrategias tradicionales de la política exterior colombiana de derechos humanos e hizo uso de nuevos argumentos en sus intervenciones internacionales; todo con el objetivo último de blindar al Estado colombiano frente a esta presión internacional.  A continuación enumero y describo el uso de ambos tipos de estrategias de política exterior, las tradicionales y las más recientes, por parte de la administración Uribe.

a. Ratificación de tratados y cumplimiento

Si bien hay varios rasgos de la política exterior colombiana de derechos humanos que se han desarrollado a lo largo del tiempo y a partir de la década de los ochenta, la ratificación casi compulsiva de tratados internacionales sobre esta materia ha sido un componente permanente y ha variado poco.  Esta adhesión casi sistemática y poco reflexiva a los tratados internacionales en materia de derechos humanos-que no fue, ni mucho menos, practicada exclusivamente por la administración Uribe-ha permitido al país utilizar un discurso internacional un tanto superficial según el cual, el compromiso de Colombia con esta normatividad es irrestricto e incondicional, gracias a que se ha firmado y ratificado cuanto compromiso internacional se encuentra disponible en este tema.

En el cuadro 1.1., disponible como anexo a este capítulo, se resume el estatus de los compromisos internacionales en materia de derechos humanos que ha asumido Colombia. Adicionalmente, el artículo 93 de la Constitución colombiana estipula que estos "tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los deberes y derechos consagrados en esta Carta se interpretarán en conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia". Así, el nivel de incorporación de estos tratados en el sistema legal interno colombiano es absoluto y automático, lo que hace que los gobiernos no tengan que incurrir en altos costos políticos a la hora de buscar dicha incorporación.

Pero el nivel de violaciones de derechos humanos en Colombia continúa siendo uno de los más altos en el mundo.  Cómo lo muestra la gráfica 1.3, la comparación entre la situación en Colombia y el resto de los países latinoamericanos sigue revelando una distancia enorme.

Gráfica 1.3

Fuente: (Sikkink et. al., 2011).

De acuerdo con Sikkink, el puntaje de Colombia en el Índice de Integridad Política es mucho más alto que el promedio en los países en transición en América Latina y esta tendencia ha ido empeorando con el paso del tiempo. Para el período 2003-2007, Colombia recibió un puntaje de '8' cada año en la escala, puntaje que significa 'no respeto por los derechos a la integridad física'. En este sentido, "hoy hay un número relativamente pequeño de países en el mundo que clasifican consistentemente así de alto en el índice del CIRI de integridad física, y entre ellos se encuentran Bangladesh, Myanmar, India, Corea del Norte y Sudan" (Sikkink, 2011: 465). De acuerdo con las autoras, estos datos son obtenidos del Departamento de Estado estadounidense y no de ONG internacionales; se trata de datos usados por investigadores en todo el mundo para describir y explicar altos niveles de represión estatal.

Sin embargo, y a pesar del abismo que separa la adhesión formal del cumplimiento real, el gobierno de Uribe insistió en usar la ratificación como un argumento para convencer a la comunidad internacional de su compromiso con el mejoramiento de la situación de derechos humanos. En una de sus intervenciones ante la Asamblea General, la embajadora Claudia Blum afirmó  que,

      Colombia se encuentra entre los Estados que han ratificado la mayor cantidad de tratados sobre derechos humanos internacionales.  Está al día con sus obligaciones de presentación de informes y presta especial atención a las recomendaciones de los órganos creados en virtud de tratados. (Asamblea General ONU, 2009a).
      En síntesis, el gobierno colombiano continúa asumiendo que la adquisición de compromisos formales es un argumento fuerte a la hora de convencer a la comunidad internacional de su compromiso en materia de derechos humanos, comportamiento que como se sugirió antes, es típico de aquellos estados calificados por Simmons como ratificadores estratégicos, es decir, que se comprometen formalmente con los acuerdos internacionales pero no anticipan un cumplimiento real con las normas que suscriben.

b. Negación y colaboración

Una de las grandes paradojas de la política exterior colombiana en materia de derechos humanos reside en una doble tendencia que aboga, por un lado, por la negación sistemática de la existencia de un problema serio y grave de violación a los derechos humanos en el país, y por el otro, intenta convencer a la comunidad internacional de que se han dado pasos sustanciales para solucionar un problema que, en primera instancia, no se admite que existe. El gobierno de Uribe de ninguna forma escapó a esta incoherencia propia de la política exterior colombiana.

Las instancias de negación fueron múltiples y fáciles de encontrar en las intervenciones internacionales colombianas. El énfasis más claro de la negación se presenta en el ámbito de las acusaciones sobre vínculos entre el Estado colombiano y los grupos paramilitares, grupos que han sido identificados como violadores sistemáticos de derechos humanos.  La defensa colombiana se basó en el argumento de la inexistencia de dichos vínculos.  El embajador Luis Guillermo Giraldo lo dejó claro en su intervención ante la Asamblea General de la ONU:

      (Colombia) desmiente enérgicamente las afirmaciones de Canadá sobre la connivencia entre los grupos de autodefensa ilegales y el gobierno colombiano, que ha sido democráticamente elegido y goza del apoyo del 70% de la población... Si ha podido suceder que algunos miembros de las fuerzas armadas, por su propia iniciativa y sin obedecer a ninguna política del Estado, hayan tenido vínculos con grupos armados ilegales, sus acciones han sido objeto de investigaciones y sancionadas.
      En cuanto a las acusaciones relativas a las desapariciones forzosas, detenciones arbitrarias y torturas, la delegación colombiana indica que su gobierno ... ha instituido una nueva comisión intersectorial, encargada de aclarar los hechos y proporcionar informaciones fidedignas, ya que a menudo sucede que, después de investigaciones, tales acusaciones resultan falsas (Asamblea General ONU, 2003).

La constante negación de la participación del Estado en las violaciones a los derechos humanos, como sugerí al inicio de esta sección, estuvo acompañada de frecuentes intervenciones en las que, sin embargo, se insistió en presentar balances sobre lo que ha hecho este mismo Estado para reducir el problema de las violaciones a los derechos humanos. Por ejemplo, la embajadora Blum enumeró las acciones que tomó el Estado en este sentido en el 2008 y el 2009:

      En el cumplimiento de dichos protocolos, Colombia ha adoptado medidas específicas dirigidas a la protección de víctimas...; mecanismos para la reparación de víctimas por vía administrativa; la formación de las fuerzas armadas en materias relativas al derecho internacional humanitario;...y la publicación de manuales y la organización de seminarios para los miembros de la fuerza pública. En 2008 el Ministerio de Defensa aprobó una política integral de derechos humanos y derecho internacional humanitario, que refuerza las reglas de enfrentamiento adoptadas por el Comando General de las Fuerzas Militares, con el objetivo de conseguir que las operaciones se realicen con observancia de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario (Asamblea General ONU, 2008).
      El fortalecimiento del Estado de derecho, la reducción de la violencia y la desmovilización de más de 52 mil miembros de grupos armados ilegales han tenido repercusiones positivas en la promoción de derechos humanos, al igual que una serie de instituciones y estrategias gubernamentales, como la aplicación del sistema penal acusatorio, la aplicación de una política integral de derechos humanos y derecho internacional humanitario en el Ministerio de Defensa, y el trabajo de la Defensoría del Pueblo como entidad independiente de control. Además, el gobierno ha actuado con rapidez para responder a posibles violaciones de derechos humanos atribuibles a agentes del Estado (Asamblea General ONU, 2009).

En lo relacionado con la precaria situación de los defensores de los derechos humanos en Colombia, la representación colombiana ante la ONU de nuevo insistió en los avances:

      En Colombia se han reducido considerablemente el número de ataques contra esos defensores.  Esa disminución se puede atribuir a la política democrática de seguridad (del) gobierno, al fortalecimiento de las instituciones, al debilitamiento de los movimientos armados ilegales y a la masiva desmovilización de los grupos de autodefensa.  También se ha avanzado en la reducción de la impunidad.  La Oficina del Fiscal General creó una dependencia especial... para investigar el asesinato de funcionarios de sindicatos.  La política democrática de seguridad también produjo una reducción sustancial del número de casos anuales de desplazamiento interno (Asamblea General ONU, 2007b).

La embajadora Blum resumió los logros de manera concisa:

      Con su política de seguridad democrática, (el) gobierno ha invertido la tendencia al aumento de las violaciones a los derechos humanos y las libertades fundamentales.  Entre 2002 y 2005 se registró una reducción palpable de los casos de homicidio, secuestro, desplazamientos forzados, agresiones a civiles y actos de terrorismo, además de las quedas contra las fuerzas públicas de seguridad (a pesar) de que ha incrementado el número de operaciones militares (Asamblea General ONU, 2006).

La negación constante y la evidencia de cumplimiento y adopción de políticas destinadas a reducir el problema de derechos humanos en Colombia, fueron entonces de la mano y parte de una política exterior destinada a reducir el impacto de las denuncias de otros gobiernos y organizaciones no gubernamentales internacionales, y destinada también a desconocer y no admitir la responsabilidad del Estado colombiano en los casos de violaciones a estas normas.

c. La responsabilidad de los 'otros'

A pesar de que la responsabilidad en materia de derechos humanos del Estado siempre ha permanecido en un nivel distinto a la responsabilidad de otros actores por abusos cometidos en contra de la población civil, el gobierno colombiano ha insistido en el argumento de que los principales violadores a los derechos humanos en Colombia son los otros actores en conflicto y que la comunidad internacional no presta suficiente atención a este tipo de abusos.  De hecho, gobiernos anteriores a la administración Uribe han intentado, sin éxito, cambiar el concepto de responsabilidad por violación de derechos humanos para extenderlo también a agentes particulares. Los gobiernos de Colombia y Perú propusieron ante la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, durante cuatro años consecutivos, entre 1990 y 1993, un proyecto de resolución en tal sentido, referido a guerrillas y narcotraficantes.  En las cuatro ocasiones, la Comisión rechazó el proyecto y aprobó en cambio cuatro resoluciones que reconociendo la gravedad innegable de la violencia causada por grupos armados de oposición o por la delincuencia organizada, no confundían la responsabilidad del Estado con la de los estos actores particulares.  Se aclaró entonces que "lo anterior no justifica, y así lo entendió la comisión de derechos humanos en sus cuatro resoluciones, que la violencia de estos particulares no tenga nada que ver con los derechos humanos. ... Pero los niveles de responsabilidad estatal y particular deben mantenerse diferenciados" (Gallón, 2002: 248).

Sin embargo, el gobierno de Uribe continuó insistiendo en este punto. La hoy canciller María Ángela Holguín, y en ese entonces embajadora de Colombia ante Naciones Unidas, frecuentemente manifestó su insatisfacción porque en los informes que se referían a Colombia pocas veces, o ninguna, se hacía mención de los actos cometidos por la guerrilla (2004a; 2004b).  Este argumento tiene una implicación de gran importancia y es que confunde la responsabilidad de garantizar el respeto a los derechos humanos por parte del Estado con su objetivo de derrotar militarmente a la guerrilla, tal como lo había argüido anteriormente el gobierno de Pastrana. La embajadora Blum expuso la idea ante la Asamblea General de la ONU de la siguiente forma:

      En el marco de la política de la seguridad democrática, el país está adoptando medidas eficaces contra la guerrilla y los grupos de defensa ilegales, y la violencia se ha reducido en todo el país.  La reactivación de la economía y la aplicación de programas sociales han dado lugar a mejoras en la observancia de los derechos económicos, sociales y culturales (Asamblea General ONU, 2007a).

De esta forma se asume que el logro de mayores niveles de seguridad y una superioridad militar frente a la guerrilla, necesaria e inevitablemente implican un mejoramiento de la situación de derechos humanos en el país, argumento que a su vez pasa por alto la responsabilidad directa del Estado en la existencia misma de estas violaciones.

El gobierno defendió una idea parecida en lo referente a la relación entre el narcotráfico y las violaciones a los derechos humanos, de nuevo, siguiendo las líneas trazadas durante el gobierno de Pastrana. En este plano, los vínculos se establecieron en forma variada y el mensaje fue en ocasiones confuso. El presidente Uribe, en la instalación de la conferencia regional de la UNESCO en Cartagena, en septiembre de 2008, hizo pública una primera aproximación. Para empezar sugirió que "es la hora de pensar muy seriamente en una batalla contra el consumo, que se convierte en un camino de afectación de los derechos humanos", luego complementó arguyendo que "por eso es que no podemos disociar la lucha contra la droga de la lucha por los derechos humanos" y para terminar, insistió en "la necesidad de la lucha contra la droga, factor de violación de los derechos humanos" (EFE, 2008).

La vicepresidencia, institución encargada del tema de los derechos humanos durante el gobierno de Uribe, también promovió internacionalmente el vínculo entre el problema del narcotráfico y las violaciones a los derechos humanos.  El argumento esencial fue que el dinero proveniente del tráfico ilícito de estupefacientes contribuía a fortalecer grupos armados ilegales que violan sistemáticamente los derechos humanos de la población civil mediante el asesinato, el secuestro y el desplazamiento. La idea fundamental es que el dinero de las drogas ilícitas se interpone entre el Estado y su objetivo de alcanzar la seguridad y garantizar los derechos a sus ciudadanos.

La construcción de este vínculo contribuye a una lectura equívoca sobre la situación de derechos humanos en el país. Para empezar, desvía totalmente la atención del papel que ha tenido históricamente el Estado colombiano, por acción o por omisión, en la muy preocupante situación interna de derechos humanos. Adicionalmente, el argumento deja la impresión de que los derechos humanos han sido violados sólo por la llegada del dinero del tráfico de estupefacientes a grupos ilegales e ignora que estos derechos han sido igualmente violados por la penetración de ese mismo dinero en la clase política colombiana y en el aparato del Estado. Si hay un ámbito que es necesario empezar a sanear para garantizar los derechos humanos en Colombia, es justamente en el Estado, el actor que existe en función y tiene la obligación principal de garantizar esos derechos.

De hecho, el mismo gobierno en ocasiones dejó entrever la tensión existente entre las demandas por acabar con las violaciones de derechos humanos en el país y la lucha anti-terrorista (íntimamente ligada, como se sabe ya, con la lucha anti-narcóticos), y más importante aún, le anunció a la comunidad internacional abiertamente cuáles eran sus prioridades. La embajadora Holguín planteó elocuentemente la frustración del gobierno de Uribe en un discurso  ante la Asamblea General en 2005:

      Nos trasnochamos cuando tratamos los derechos humanos; ¿por qué no hacemos lo mismo cuando se trata del terrorismo? ¿Por qué no somos capaces de condenar de manera clara a los grupos terroristas que atacan a la población civil, en vez de encontrarles razones y reivindicaciones muy difíciles de justificar cuando lo que sucede es que se desconoce la posibilidad de cada individuo a gozar libremente del derecho a la vida con seguridad y sin temor? (Holguín, 2005).

En esta lectura, la defensa de los derechos humanos se presenta claramente en un segundo plano, después de la llamada lucha anti-terrorista.  El objetivo de garantizar los derechos a la población civil en un contexto de conflicto armado parece un subproducto o casi una consecuencia inesperada de un eventual éxito de la lucha contra las drogas: si la lucha contra las drogas es exitosa, la lucha contra el terrorismo lo será y, como resultado, no habrá más violaciones a los derechos humanos. A la vista de cualquier observador desprevenido, el orden de estas etapas está definitivamente invertido en la medida en que garantizar los derechos humanos es y debe ser la función prioritaria, independiente e inaplazable de cualquier Estado en la hoy denominada 'era de los derechos'.

Finalmente, es preciso decir que hay algo de inconsistencia en la estrategia que planteó el gobierno en la medida en que la creciente securitización y criminalización del problema de las drogas ilícitas son estrategias que tienden a poner el énfasis en la dimensión militar y policial de la lucha contra los estupefacientes.  El gobierno busca ayuda de la comunidad internacional para fortalecer y consolidar su aparato represivo (de nuevo, militar y policial) y aumentar su poder de control sobre la población civil y el territorio.  La eventual consecución de estos recursos convierte al Estado colombiano, como es de esperarse, en un Estado más proclive, o al menos en un Estado con más herramientas a su disposición para violar o ignorar violaciones de derechos humanos.  Al contrario de lo que sugiere esta estrategia del gobierno nacional, una mayor securitización y militarización de la lucha antinarcóticos combinada con una posición  prohibicionista radical no es, ni remotamente, complementaria o compatible con el mejoramiento de la situación de derechos humanos en el país.

d. Las alianzas

Entre 1990 y 2009 la Asamblea General de la ONU ha emitido y votado 86 resoluciones condenatorias a estados identificados como violadores de los derechos humanos (aquí excluyo el caso de Israel, que por razones que explicaré más adelante es considerado separadamente). Entre 1990 y 2003 la delegación colombiana votó a favor de 37 resoluciones, se abstuvo de votar en 26 oportunidades y votó sólo una vez en contra. En este período de tiempo, Colombia se abstuvo sistemáticamente de votar en todas las resoluciones concernientes a las prácticas restrictivas de los derechos humanos en las que han incurrido los estados de Cuba, Irán y Sudán (también se abstuvo dos veces en resoluciones condenatorias de Nigeria, dos en el caso de Kosovo y dos en el de Irak). Hay, en esta coyuntura, una decisión clara de no condenar directa, pública y explícitamente a estados con comportamientos cuestionables en materia de derechos humanos.

Esta tendencia se termina de consolidar y profundizar a partir de 2004: desde este año, la delegación colombiana se abstuvo en absolutamente todas las votaciones referentes a sentencias condenatorias de otros estados por violaciones a derechos humanos (excepto Israel). En concreto, el gobierno de Uribe implementó activamente una estrategia de distanciamiento frente a veredictos condenatorios en las votaciones esperando que, en una suerte de quid pro quo, en el futuro los demás estados no voten desfavorablemente si la Asamblea General llegase a emitir sentencias de este tipo en contra de Colombia. En otras palabras, al abstenerse de condenar a estos países, Colombia parecería estar evitando sentar un precedente que facilitaría la eventual condena por parte de otros estados hacia las prácticas del gobierno colombiano. Asimismo, al favorecer el voto de abstención por encima del voto en contra, Colombia evitó pugnas diplomáticas con Estados Unidos, país con el que mantiene estrechas relaciones bilaterales de cooperación y de alianza estratégica en la región, y que a su vez ha votado a favor de las resoluciones condenatorias en el 95% de los casos.

El caso del Israel, por otra parte, ha tenido una trayectoria distintiva en la agenda de la Asamblea General de la ONU en relación con los derechos humanos. Entre 1990 y 2009 se han emitido, sujetas a votación, 90 resoluciones condenatorias en contra del Estado de Israel. Estas resoluciones, además de superar por poco la cantidad de resoluciones emitidas condenando a los demás países violadores de derechos humanos, hacen especial énfasis en las prácticas del gobierno israelí en los territorios ocupados de Gaza, Cisjordania, los Altos de Golán (Siria) y el Líbano. Ahora bien, el récord de votaciones de la delegación colombiana frente a las resoluciones condenatorias en contra de Israel ha sido contundente: desde 1990 ha predominado el voto a favor de dichas condenas, con tan solo 4 abstenciones. Esto demuestra una consistencia a través del tiempo de la posición colombiana en materia de las violaciones a los derechos humanos en los territorios ocupados. Las cuatro únicas abstenciones se dieron durante el gobierno de Álvaro Uribe, entre 2007 y 2009, lo cual podría explicarse por la estrecha relación entre Uribe y el gobierno Bush en Estados Unidos y los altos niveles de cooperación militar existentes entre Colombia e Israel.

Sin embargo, estas cuatro excepciones no son lo suficientemente significativas, en términos cuantitativos, como para intuir un cambio sustancial de la tendencia del gobierno colombiano a favorecer las sentencias condenatorias en contra de Israel.  Esta tendencia puede explicarse como parte del quid pro quo tácito o explícito entre Colombia y otros violadores de derechos humanos como Irán o China: mientras Estados Unidos condena al resto de países violadores de derechos humanos y defiende a Israel, estos países con un récord cuestionable en este tema forman un frente común y colectivo para defenderse de las condenas apoyadas por Estados Unidos y, a su vez, condenan masiva y vocalmente a su principal aliado, Israel.  Lo paradójico de esta dinámica es que el tratamiento del tema de los derechos humanos en Naciones Unidas parece ser el único ámbito en el que Estados Unidos y Colombia toman caminos diferentes y demuestran no tener una relación tan especial ni una alianza tan irrestricta como en otros temas.

De hecho, el registro de votación colombiano en las resoluciones condenatorias a Israel por violaciones a derechos humanos durante las últimas dos décadas, comparado con las votaciones de Estados Unidos y China, muestra que los gobiernos colombianos han coincidido en 94% de las votaciones con China, país que, no sobra la aclaración, ha votado sistemáticamente a favor de todas las resoluciones que condenan al gobierno de Israel por sus prácticas violatorias de derechos humanos. Esto implica un distanciamiento abismal frente a la posición de Estados Unidos en la medida en que el 100% de sus votos han sido en contra de condenar a Israel por violaciones a los derechos humanos. La coincidencia en las votaciones con un país con el que Colombia mantiene relaciones comerciales y diplomáticas limitadas, fuera de una congruencia cultural o ideológica prácticamente inexistente, puede ser explicada en función del interés por parte de los gobiernos colombianos de no antagonizar a sus 'aliados' en la Asamblea General, quienes, como lo ha hecho China, han desaprobado reiterativamente las prácticas en materia de derechos humanos del Estado israelí en los territorios ocupados (la excesiva cantidad de resoluciones condenatorias a Israel en la agenda de la Asamblea General así lo demuestra).

e. La arremetida contra la ONU y las ONG

i. Naciones Unidas

A todo esto debe sumarse una política clara por parte del Estado colombiano de debilitar la presencia y el funcionamiento de los organismos de la ONU relacionados con el tema de los derechos humanos en el país. Ésta es una tendencia relativamente nueva en la medida en que las administraciones presidenciales anteriores a Álvaro Uribe se caracterizaron por mantener sus diferencias con estas agencias como un asunto privado y de bajo perfil. Al contrario, la relación del gobierno de Uribe con Naciones Unidas ha sido difícil y se ha caracterizado por ataques públicos nacionales e internacionales del gobierno hacia la organización.

El inicio de la relación entre el entonces candidato presidencial Álvaro Uribe y Naciones Unidas fue agrio.  En agosto del 2002, durante la campaña electoral en Colombia, la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Mary Robinson, ante los 53 países miembros de la Comisión de Derechos Humanos, sugirió que el candidato presidencial era y había sido tolerante con los grupos paramilitares (Tiempo 2002b).  Poco tiempo después de ser elegido Uribe, esta misma oficina inició una labor sistemática de denuncia de las nuevas medidas empleadas por el gobierno para su renovada lucha contra los grupos insurgentes.  En septiembre del mismo año, un mes después de la toma de posesión del nuevo presidente, Robinson le manifestó al mandatario su inconformidad con la creación de redes de informantes y la promoción del empleo domiciliario de armas por parte de reclutas campesinos, medidas que podían involucrar a la población civil en el conflicto y generar situaciones de riesgo (El Tiempo, 2002c).

En mayo de 2003 comenzaron las desavenencias más serias entre el gobierno y la organización internacional. El gobierno comenzó a sentirse incómodo con algunas de las declaraciones del Consejero Especial de Naciones Unidas, descontento que expresó inicialmente a través de su ministra de Defensa, Marta Lucía Ramírez. La ministra reaccionó a una de las declaraciones públicas hechas por James Lemoyne en la que afirmaba que las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) contaban con unos mil o mil quinientos hombres y mujeres con una profunda formación política y una experiencia de entre 15 y 30 años de combate. La Ministra declaró que el país no necesitaba diplomáticos que justificaran las atroces violaciones de los derechos humanos, como los secuestros y los asesinatos llevados a cabo por las FARC, y que la misión de "buenos oficios" requería que se intentara comprender quiénes eran los actores participantes en el conflicto y qué tratamiento recibirían con el fin de alcanzar una solución negociada: "Esto no significa que se tome partido. Significa hacer lo que sea necesario para entender la situación". Lemoyne contestó que no era su intención justificar ningún tipo de violencia y que la ONU nunca había defendido el terrorismo (El Tiempo, 2003a). Un mes después, el presidente Uribe, en un discurso pronunciado ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, afirmó que Naciones Unidas temía criticar a los grupos violentos colombianos y que la Organización hacía grandes declaraciones, pero en realidad ayudaba bastante poco a resolver los problemas (El Tiempo, 2003b).

Ese mismo año, la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos hizo público en junio de 2003 un documento titulado "Sobre la importancia del principio humanitario de distinción en el conflicto armado interno". En dicho informe, la Oficina afirmaba que en Colombia existía un conflicto armado interno y que no se trataba solamente de organizaciones que ponían en práctica tácticas terroristas. En el informe se concluía, además, que esta distinción era crucial para diferenciar a los combatientes de los no combatientes, proteger a la población civil y declarar a los grupos armados ilegales y las Fuerzas Armadas estatales responsables en términos de derecho internacional humanitario. Este documento era una clara respuesta al presidente Uribe quien, semanas antes, había declarado: "Esta violencia no la llamamos conflicto. A sus actores nos les reconocemos el título de combatientes. Son terroristas" (El Tiempo, 2003c).

Para empeorar la situación, en el mes de agosto esta misma Oficina insistió en que el proyecto de ley presentado por el gobierno para facilitar la desmovilización de los grupos armados paramilitares y su incorporación a la vida civil podría abrir la puerta a la impunidad. La Ley de Justicia y Paz había sido diseñada para servir como marco de referencia en el proceso de paz con los grupos paramilitares pero, según la Oficina de Naciones Unidas, anulaba la ejecución de la sentencia y permitía que quienes hubieran cometido crímenes contra la humanidad no pasaran ni un solo día en la cárcel. En resumen, los criterios de la ley eran muy laxos e infringían graves daños a los principios democráticos de castigo justo y proporcionalidad de las sanciones criminales (El Tiempo, 2003d). Además de todos estos desacuerdos, la Oficina de Naciones Unidas hizo pública su insatisfacción con la Ley Antiterrorista remitida por el gobierno al Congreso y denunció que el contenido de la misma vulneraba claramente el derecho internacional (Política, 2003). Estas posiciones de Naciones Unidas no hicieron más que profundizar el distanciamiento entre el gobierno y la organización y llevaron a Uribe a emprender nuevas acciones con el fin de reducir el papel de la institución a su mínima expresión.

Un año después, el gobierno finalmente decidió enviar una comisión gubernamental de alto nivel a Nueva York para expresar oficialmente su malestar con las condiciones en que tenía lugar la cooperación de Naciones Unidas con Colombia. Los argumentos del gobierno eran los siguientes: en primer lugar, en Colombia no existía un conflicto sino una democracia legítima amenazada por grupos terroristas que se financiaban gracias al negocio de las drogas ilegales. Como segundo punto, puesto que no existía conflicto, el gobierno no pretendía una negociación política para poner fin al mismo, sino que esperaba que estos grupos cesaran unilateralmente sus ataques a la sociedad y que contemplaran su incorporación a la vida civil. En consecuencia, el gobierno no creía en las negociaciones de paz, sino en la desmovilización. En tercer lugar, no existía una crisis humanitaria y las organizaciones internacionales habían exagerado la situación de Colombia con el fin de justificar su gasto burocrático. Por tanto, la organización no reconocía la enorme mejora que se había producido en materia de protección y ayuda a las víctimas. Como cuarto punto, la cooperación internacional no podía estar condicionada al respeto a los derechos humanos. Por el contrario, el apoyo al fortalecimiento de las instituciones estatales es lo que permite el respeto a los derechos humanos. En quinto y último lugar, los principios que deben guiar la desmovilización de los grupos armados son credibilidad (en términos de hechos reales a favor de la paz), equilibrio (sin impunidad o juicios justos) y universalidad (aplicable por igual a los paramilitares y a las guerrillas), en lugar de justicia, verdad y reparación, principios por los que abogaban las ONG y la comunidad internacional (Semana, 2005, "La batalla diplomática").

El distanciamiento entre el gobierno y la ONU aumentó hasta el punto en que la embajadora colombiana en Naciones Unidas, María Ángela Holguín, declaró que el gobierno había dejado de confiar en el enviado especial del Secretario General, James Lemoyne, y que desde noviembre de 2004 negociaba con la sede central en Nueva York el fin de esta misión especial en Colombia. Asimismo, informó que en septiembre de 2004, durante las conversaciones mantenidas entre Uribe y Kofi Annan en Nueva York, ambos llegaron a la conclusión de que la situación había cambiado sustancialmente desde el nombramiento del enviado especial de Naciones Unidas en Colombia. La embajadora finalizó diciendo que la mejor decisión era suspender la agencia del enviado especial hasta que se reanudaran los contactos con la guerrilla y hubiera un momento para la paz (Política, 2005).

El gobierno aprovechó la oportunidad y no se limitó a solicitar la salida de Lemoyne, sino que además hizo saber a la ONU que el gobierno de Uribe recibía las recomendaciones de la organización como sugerencias y no como obligaciones. Asimismo, solicitó unos criterios de evaluación claros para determinar si Colombia había avanzado en su situación en cuanto a los derechos humanos y solicitó un tratamiento honesto por parte de Michael Frühling (Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia) quien, según la comisión, "hacía más críticas al gobierno en el exterior que en su propia cara" (Semana, 2005, "La batalla diplomática".

Justo después de la partida de Lemoyne, el gobierno empeoró el tono de sus ataques contra la ONU, que en esa ocasión declaró, por medio del Alto Comisionado del Gobierno y para la Paz, que era "absurdo" que aunque Colombia fuera miembro de la organización, Naciones Unidas siguiera invocando neutralidad frente a los grupos terroristas que amenazaban la democracia constantemente. El Alto Comisionado añadió que "se hace necesario que el Secretario General redefina sus protocolos para clarificar qué significa adelantar una labor de buenos oficios frente a un grupo terrorista que amenaza a un Estado miembro. ¿Cómo puede, entonces, declararse neutral frente a organizaciones que hacen parte de las listas terroristas de Europa y Estados Unidos y que atacan flagrantemente a la población civil?" (El Tiempo, 2005a).

En enero de 2006, Michael Frühling dejó su puesto en la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia, lo que desencadenó un nuevo debate en el seno del gobierno colombiano sobre la posibilidad de clausurar la Oficina después de casi diez años de presencia en el país. En otro intento por contener la participación de la ONU, el gobierno insistió en modificar el mandato de la Oficina, de manera que prestara asistencia al gobierno en cuestiones técnicas y redujera sus tareas de supervisión. Sin embargo, Naciones Unidas no aceptó esta propuesta, lo que provocó un empeoramiento adicional de la relación entre Uribe y Frühling (El Tiempo, 2006a). El vicepresidente colombiano Francisco Santos declaró que "la diplomacia pública ejercida desde la Oficina se encaminó hacia un señalamiento improductivo". Sin embargo, la Unión Europea apoyó formal y explícitamente la actuación de la Oficina en Colombia y declaró que esperaba que "las próximas conversaciones sobre la prórroga estén presididas por un espíritu de estrecha colaboración y diálogo constructivo". La Unión Europea también instó al gobierno colombiano a utilizar todos los instrumentos de asesoramiento, cooperación técnica, supervisión y evaluación de los derechos humanos (El Tiempo, 2006b).

En el mes de junio y como resultado de las presiones europeas, se anunció que la Oficina continuaría en Colombia, aunque se habían revisado algunas de sus funciones (El Tiempo, 2006c) y en septiembre, el presidente y el vicepresidente colombianos iniciaron de nuevo conversaciones para intentar transformar la Oficina en una agencia más centrada en el asesoramiento y la cooperación técnica que en la observación y la evaluación (El Tiempo, 2006d). En octubre de 2010 fue renovado el acuerdo entre el gobierno de Colombia y la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos que ha estado vigente durante 14 años.

ii. Las organizaciones no gubernamentales

La labor de las organizaciones no gubernamentales (ONG) dedicadas a la defensa de los derechos humanos en Colombia se hizo más polémica en la medida en que el gobierno de Estados Unidos comenzó a aumentar su ayuda militar al gobierno colombiano. Las ONG europeas también se opusieron firmemente al Plan Colombia y a las políticas de seguridad del presidente Uribe. Los argumentos principales utilizados por estas organizaciones se apoyaron en la relación anterior de Uribe con las fuerzas paramilitares en la provincia de Antioquia, de la que fue elegido gobernador, y en consecuencia con su participación, por acción u omisión, en las violaciones de los derechos humanos perpetrados por estas fuerzas ilegales.

Una de las primeras respuestas gubernamentales a este tipo de activismo fue la expulsión de tres activistas españoles debido a su participación en las protestas campesinas de Chalán e Icononzo. Dos de estos ciudadanos españoles pertenecían a la ONG Sol de Paz (procedentes de Andalucía, España) y el tercero era miembro de la Organización de Solidaridad con los Pueblos de Asia, África y América Latina. Todos fueron expulsados del país, acusados de intervenir en asuntos nacionales y alterar el orden público (Soto & Mercado, 2002). Ésta fue la primera demostración de lo que constituiría una estrategia planeada y sistemática de debilitamiento y deslegitimación de las ONG internacionales, impulsada y promovida por el gobierno de Uribe. Estas organizaciones perjudicaban gravemente la legitimidad nacional e internacional del gobierno y su participación en asuntos denominados 'internos' no era bien vista.

Como parte de esta tendencia, el presidente Uribe acusó en 2003 a varias ONG relacionadas con los derechos humanos de estar al servicio del terrorismo en Colombia. Su ministra de Defensa, Marta Lucía Ramírez, anunció que el gobierno iba a iniciar una investigación para determinar la identidad de estas organizaciones, quiénes eran sus miembros y qué tipo de actividades promovían en Colombia. La ministra justificó la puesta en marcha de esta investigación argumentando que algunas de estas ONG atacaban abiertamente al Estado, a la vez que declaró que varios terroristas acusados y encarcelados recientemente pertenecían o habían pertenecido a estas organizaciones (Gómez Maseri, 2003).

Sin embargo, esta estrategia se puso en práctica de manera más sistemática durante el segundo gobierno de Uribe. En septiembre de 2008, cuando los representantes de Human Rights Watch, Amnistía Internacional y otras ONG nacionales e internacionales acababan de llegar a Colombia para participar en el Encuentro Nacional e Internacional sobre Derechos Humanos, Paz y Democracia, el presidente Uribe atacó abiertamente a estas organizaciones ante una audiencia predominantemente militar y las dividió en tres grupos principales:

      Unos críticos teóricos que respetamos pero no compartimos su tesis de la debilidad. Unas organizaciones serias de derechos humanos, que respetamos y acogemos, con las cuales mantendremos permanente diálogo para mejorar lo que hay que mejorar. Y unos traficantes de derechos humanos que se deberían quitar de una vez por todas su careta, aparecer con sus ideas políticas y dejar esa cobardía de esconder sus ideas políticas detrás de los derechos humanos.

A los activistas de este último grupo los tildó de "politiqueros al servicio del terrorismo", de "profetas del desastre" (Semana, 2003).

Por último, es preciso señalar que aunque algunos analistas indican que estas organizaciones presentan una clara predisposición contra el Estado, ello no necesariamente significa que sus posiciones estén cercanas a las organizaciones insurgentes de Colombia. Según Orozco, a finales de los años ochenta y principios de los noventa los grupos de defensa de los derechos humanos comenzaron a proclamar su independencia con respecto a las dos partes en conflicto y a apoyar la idea de una paz negociada. De hecho, como parte de esta doctrina de neutralidad abierta, la mayoría de estas organizaciones decidieron utilizar el derecho internacional humanitario en lugar de los derechos humanos como marco para denunciar las violaciones y los abusos perpetrados por todas las partes del conflicto. Orozco indica que este nuevo interés fue el resultado del cada vez más simétrico uso de la violencia en Colombia y de la influencia de las ONG internacionales, como Human Rights Watch, que querían evitar alianzas estratégicas entre las insurgencias y las ONG, como las que tuvieron lugar entre organizaciones activistas estadounidenses y el FMLN en El Salvador (Orozco, 2005: 258-260).

CONCLUSIONES

En su revisión histórica sobre la política exterior de Colombia en materia de derechos humanos, Gustavo Gallón sugiere que desde hace muchos años Colombia padece de una grave crisis de derechos humanos y que "la ayuda de la comunidad internacional para superarla es importantísima y habría podido ser mucho mayor si los sucesivos gobiernos colombianos se hubieran apoyado en ella.  Por el contrario, en la diplomacia colombiana ha tendido a predominar una actitud de rechazo y o de neutralización" (Gallón, 2002: 237).  En muy buena parte, esto es posible porque en contextos en los que existe un conflicto interno-como en el caso de Colombia-el gobierno tiene más éxito a la hora de debilitar la movilización a favor de la defensa de los derechos humanos arguyendo su necesidad de mantener la estabilidad y preservar su seguridad interna. La política exterior ha sido tan solo una pieza de todo el engranaje utilizado por el gobierno para lograr este propósito.

Sin embargo, es posible argüir que el Estado colombiano se ha movido de la negación hacia una estrategia de concesiones tácticas, una estrategia que paulatinamente ha obligado al gobierno no sólo a aceptar las normas de los derechos humanos, sino también la existencia de abusos y violaciones. Es inevitable por ejemplo, no notar esta tendencia en las declaraciones de culpabilidad del Estado colombiano por diversas masacres perpetradas por paramilitares con al menos el conocimiento de la fuerza pública, en el contexto de los procesos judiciales a cargo de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Ahora bien, estos reconocimientos tienen el potencial de pasar de ser meras concesiones tácticas a transformarse en una política pública de defensa y promoción de los derechos humanos, pero en el caso de Colombia esta fase del proceso aún está pendiente. La explicación aquí tiene que ver, como he tratado de argumentar a lo largo del capítulo, con la implementación de una política exterior que busca contener la presión internacional y blindar e inmunizar al Estado colombiano cuando arrecian las críticas por su pésimo récord en materia de cumplimiento con las normas internacionales de derechos humanos.

Pero, por más sistemática que sea esta política de contención, hay procesos que se encuentran en curso que pueden consolidar y darle más coherencia y consistencia a la posición de la comunidad internacional hacia Colombia y su situación de derechos humanos.  En primer lugar, el proceso de negociación y aprobación de tratados de libre comercio con Estados Unidos y con Europa ha puesto sobre la mesa la situación de derechos humanos en el país, y los condicionantes impuestos pueden eventualmente servir de palanca para producir un cambio significativo de comportamiento del gobierno colombiano. En segundo lugar, la transición hacia una administración demócrata en Estados Unidos que ha manifestado su interés en darle un tratamiento más serio al tema de los derechos humanos en su agenda internacional, puede darle más consistencia y coherencia a la política exterior estadounidense hacia Colombia y hacerla, consecuentemente, más efectiva en su intento por presionar para aumentar el respeto y promover estos derechos. Finalmente, la transición hacia un nuevo gobierno en Colombia que a pesar de representar el continuismo de la política en materia de seguridad parece tener una aproximación muy distinta al escenario internacional, puede darle un aire nuevo a las relaciones con ONG y organizaciones internacionales y permitir a su vez, que la era de los derechos finalmente llegue a Colombia mediante el trabajo con y no en contra de la comunidad internacional.

Anexo 1
Estado de Ratificación de Tratados por parte de Colombia(3)

Fuente: Sikkink, 2011.


COMENTARIOS

1. Agradezco la colaboración de Carlos Castillo, Natalia Lombana y María Berger por su asistencia en el proyecto de investigación que dio lugar a este artículo.

2. El 7 de febrero de 1989, en la vereda Guaduas, jurisdicción del Municipio de San Alberto, Departamento de El Cesar, Isidro Caballero Delgado y María del Carmen Santana fueron capturados por una patrulla militar conformada por unidades del Ejército de Colombia acantonadas en la base militar Líbano. La detención se produjo por la activa participación de Isidro Caballero Delgado como dirigente sindical del magisterio santandereano desde hacía 11 años. Los dos se encontraban promoviendo la participación del pueblo para la realización del "Encuentro por la Convivencia y la Normalización" que tendría lugar el 16 de febrero de 1989 en el Municipio de San Alberto. Estas personas nunca fueron encontradas después de ser aprehendidas por el ejército.

3. Actualizado el 9 de junio de 2009. Esta información fue compilada a partir de la Biblioteca de Derechos Humanos de la Universidad de Minnesota (http://www1.umn.edu/humanrts/research/Ratificación-colombia1.html), la Colección de Tratados de las Naciones Unidas: Tratados Multilaterales Depositados con el Secretario General (http://treaties.un.org/Pages/ParticipationStatus.aspx) y la Serie de Tratados de la Organización de Estados Americanos (http://www.oas.org/DIL/treaties_signatories_Ratificacións_subject.htm).


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