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Análisis Político

versão impressa ISSN 0121-4705

anal.polit. vol.26 no.77 Bogotá jan./abr. 2013

 

¿QUé SE NEGOCIA EN LOS PROCESOS DE PAZ? AGENDAS Y FACTORES DE éXITO 1989-2012

WHAT IS NEGOTIATED IN THE PEACE PROCESS? AGENDAS AND SUCCESS FACTORS 1989-2012

Juan E. Ugarriza*
Andrés Cotrina**
Natalia Sequera***

*Doctor en Ciencia Política de la Universidad de Berna, profesor de carrera en la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, juan.ugarriza@urosario.edu.co

** Asesor del Instituto de Estudios Geoestratégicos y Asuntos Políticos, IEGAP, de la Universidad Militar Nueva Granada, andres.cotrina@unimilitar.edu.co

*** Asistente de investigación y joven investigadora de Colciencias en el IEGAP, natalia.sequera@unimilitar.edu.co


RESUMEN

Este artículo sostiene que las agendas de negociación de los procesos de paz son un indicador útil de la presencia o no de factores que inducen al éxito en el intento de poner fin a un conflicto armado interno. Mientras la literatura propone algunos elementos psicológicos individuales y de contexto que pueden ayudar a explicar el resultado de un proceso de paz, este artículo muestra la utilidad de incorporar las agendas como elemento de estudio de forma sistemática. Para ello, presenta el resultado del análisis de 83 procesos de paz desarrollados entre 1989 y 2012, en el que se describen los temas técnicos y políticos discutidos entre las partes, y sus tendencias según el tiempo de negociación, la geografía, la naturaleza del conflicto y su resultado. Al final, el artículo muestra que la discusión en la mesa de negociación de temas como conversión de fuerzas ilegales en partidos políticos, o su integración a las fuerzas armadas, está relacionada con una mayor probabilidad de éxito del proceso.

Palabras clave: procesos de paz, negociación, resolución de conflictos, conflicto armado, postconflicto


SUMMARY

This article argues that negotiation agendas in peace processes are good indicators for the presence of factors that lead to success in the attempt to put an end to armed conflicts. While the literature suggests a series of psychological and contextual elements that may help to explain the outcome of a peace process, this article demonstrates the utility of incorporating the agendas as part of a systematic study. Hence, it presents results of the analysis of 83 peace processes occurred between 1989 and 2012, describes the technical and political topics discussed between the parties, and identifies trends in terms of duration, geography, nature of conflict, and outcomes. Finally, it shows that discussion of topics such as transformation of rebel organizations into political parties, or their integration into the national armed forces, are related to a higher probability of success in the process.

Key words: peace processes, negotiation, conflict resolution, armed conflict, post conflict

Fecha de Recepción: 19/09/2012 Fecha de Aprobación: 13/11/2012


I. INTRODUCCIÓN

Diversos estudios coinciden en señalar la década de los años 90 como punto de inflexión en el número de conflictos armados vigentes en el mundo. Tras un aumento importante en los casos de violencia intra e inter-estatal al final de la Guerra Fría, existe una tendencia de menor recurrencia de conflictos desde finales del siglo anterior. Y simultáneamente, esta tendencia se ha acompañado de un disminución considerable de la proporción de conflictos internacionales respecto a los conflictos armados internos (Gleditsch al., 2002; Harbom Wallensteen, 2005; Marshall Gurr, 2003, 2005).

Un análisis reciente de conflictos armados terminados entre 1946 y 2005 muestra que una gran proporción de guerras internas o internacionales no terminó por la victoria militar de una de las partes o mediante una negociación de paz, sino que pareció extinguirse por otras razones menos claras1. Sin embargo, pese a este importante vacío académico, una comparación de casos antes y después de 1989 señala un aumento en la proporción de conflictos que concluyeron por vía negociada tras la Guerra Fría -de 9 a 18 por ciento-, y una disminución en la proporción de victorias militares - de 58 a 14 por ciento- (Kreutz, 2010).

El incremento de la importancia relativa de la negociación como fórmula de terminación de conflictos, respecto a la victoria militar, conduce a la pregunta de cómo lograr un proceso exitoso. Sin embargo, empezar a responder tal cuestión requiere de algunas precisiones conceptuales.

Para Darby (2001), proceso de paz es un concepto extenso que se refiere al esfuerzo de actores de un conflicto por hallar una solución, y abarca elementos como las exploraciones iniciales entre las partes, las negociaciones, los acuerdos y su implementación. Sin embargo, precisa que no se puede hablar de proceso de paz si las partes no negocian de buena fe, si no se incluyen todos los actores clave, si no se toca la agenda central del conflicto, si hay uso sistemático de la fuerza de una de las partes, y si no hay un compromiso de largo plazo. Tales restricciones sugieren sobre todo que no hay procesos de paz si no hay negociación de una agenda sustancial entre los actores centrales de un conflicto. Partiendo de esta definición, podemos hacer una diferenciación entre los conceptos de exploración, negociación, proceso y acuerdo de paz. El término exploración, o acercamiento, aplica a un número amplio de episodios entre actores de un conflicto que no necesariamente se refieren a un proceso de paz. Un ejemplo es el contacto del gobierno turco con el líder del grupo armado PKK desde 2010, o del gobierno de Nigeria con el grupo islamista radical Boko Haram desde 2011, que no han llevado al inicio de negociaciones formales. Las exploraciones pueden evolucionar hacia negociaciones que, sin embargo, tampoco implican un proceso de paz. Este es el caso de negociaciones como las adelantadas por el gobierno de Israel y el grupo armado Hamas en 2006, que incluso culminaron en un acuerdo de cese del fuego temporal. Sólo la aparición de una agenda sustantiva y dirigida a poner fin al conflicto convierte una negociación en un proceso de paz2. Finalmente, vale la pena anotar que aunque cualquier tipo de negociación puede conducir a acuerdos, sólo dentro de un proceso de paz puede hablarse de acuerdos de paz, sean estos parciales o definitivos.

Existe una literatura amplia sobre lecciones aprendidas de docenas de procesos de paz en el mundo (Arnson, 1999; Fisas, 2010; Ramsbotham, Woodhouse, Miall, 2011; Stedman, 2002; Wallensteen, 2010; Zartman, 1995). De forma ideal, las partes de un proceso deberían asimilar qué estrategias u opciones han funcionado y cuáles no en otras partes, y usar la información de casos exitosos y fracasados de manera creativa para generar nuevas alternativas de solución en la mesa de negociación. En el caso particular de la historia de negociaciones en Colombia, existe un buen número de publicaciones que servirían a las partes como antecedente y referencia de lo que conviene o no hacer (Chernik, 1999; Fundación Ideas para la Paz, 2012; Rettberg, 2006; Villamizar, 1997; Villamizar Díaz, 1999).

¿Qué hemos aprendido del análisis de estas experiencias? Históricamente, los conflictos armados internos, comparados con los internacionales, tienen menos probabilidades de terminar en una mesa de negociación (Glassmyer Sambanis, 2008; Walter, 1997), y si lo hacen tienen un mayor riesgo de que los acuerdos se rompan y las hostilidades se reanuden (Elbadawi Sambanis, 2002; Licklider, 1995; Walter, 2009). Algunos de los factores críticos señalados por la literatura para explicar estos resultados se relacionan con el cálculo o disposición de los actores en conflicto, mientras otros se refieren al contexto de los procesos.

Entre los factores individuales y grupales que llevan a los actores a una mesa de negociación con intenciones reales de llegar a un acuerdo se incluyen la pérdida de la esperanza en una victoria militar, la percepción de una catástrofe mutua inminente, los empates militares mutuamente dolorosos, un relativo equilibrio de fuerzas y un aumento mínimo de confianza entre las partes mediante gestos y desescalamiento (Albin Druckman, 2012; Mitchell, 1995, 2000; Ramsbotham et al., 2011; Zartman, 1995).

La investigación sistemática de conflictos armados terminados entre 1940 y 1990 apunta a que los conflictos internos tienden a no resolverse mediante negociación cuando hay incapacidad de las partes de llegar a acuerdos beneficiosos, creíbles, aplicables y verificables en contextos de poca información e inseguridad. En la misma línea, cuando los costos de la guerra resultan demasiado altos para las partes -p.e. un conflicto prolongado en el tiempo- y hay un mínimo de garantías de seguridad se incrementan las probabilidades de una negociación y de que ésta sea exitosa (Mason Fett, 1996; Walter, 1997, 2009; Zartman, 1995). Adicionalmente, algunos modelos formales apoyan la hipótesis de que los costos que acarrea la acumulación de episodios de confrontación en el tiempo conduce a una disminución del apoyo popular a las acciones armadas, creando presión a las partes para un arreglo no militar (Morey, 2011). Finalmente, las partes tendrán mayores incentivos para comprometerse a un proceso de negociación cuando logren el doble convencimiento de que la vía armada no conducirá al logro de los objetivos propuestos, y que la vía civil o política ofrece posibilidades reales de éxito, tal como lo muestran recientemente las lecciones de España e Irlanda del Norte (Eguiguren Aizpeolea, 2011; Elliott, 2008).

En el terreno del contexto, la literatura describe cómo casos de negociación con éxito total o parcial han sido beneficiados por la configuración de momentos de "conjunción de oportunidades favorables" (Mitchell, 1995). Desafortunadamente, esta "conjunción" es un concepto muy vago que parece describir escenarios muy específicos según cada caso de estudio, y por tanto no abre paso a generalizaciones. Un segundo elemento de contexto favorable a la negociación ha sido identificado de manera más precisa: el control efectivo a saboteadores -spoilers-, o actores que se benefician del estado de conflicto. Este elemento ha sido señalado como crucial para evitar el colapso de un intento de negociación (Stedman, 1997). A pesar de esto, estudios recientes sugieren que no se puede siempre culpar a los saboteadores por el fracaso de las negociaciones en un proceso de paz. Por ejemplo, la inclusión de sólo algunos, o de todos los actores armados relevantes en la mesa de diálogo, no parece influir en la posibilidad de que las partes cumplan o no sus compromisos (Nilsson, 2008). La voluntad de las partes, más que la de los saboteadores, parece incidir en el éxito de los acuerdos entre Estados y rebeldes.

Una dificultad adicional es que muchos conflictos aparentemente concluidos en la mesa de negociación resurgen en parte por la tentación de las partes de forzar una renegociación más ventajosa (Quackenbush Venteicher, 2008; Werner, 1999). De igual manera, el logro de acuerdos parciales en una mesa de negociación de ninguna manera garantiza que se conseguirá un acuerdo definitivo que ponga final al enfrentamiento armado.

¿Cómo lograr entonces acuerdos duraderos? Aunque la evidencia es escasa, un elemento clave que ha sido identificado es el efecto de la presión de tiempo para alcanzar un acuerdo. Aunque alguna literatura apoya la idea de que contar con un limitado tiempo de negociación contribuye a que las partes lleguen a acuerdos, un análisis reciente muestra que los acuerdos más duraderos se logran con una presión de tiempo mínima o inexistente (Pinfari, 2011). En el terreno de casos concretos, las experiencias de Sudáfrica e Israel-Palestina sugieren que los primeros meses de negociación son los más favorable para alcanzar acuerdos, así sean parciales, gracias al momentum generado por el entusiasmo inicial de las partes, y el relativo poco desgaste del proceso. Este desgaste será mayor si el proceso se alarga en el tiempo, sobre todo si es público y sujeto a escrutinio y debate.

Esta aparente contradicción entre la relativa menor dificultad de llegar a acuerdos cuando el tiempo es limitado, y las probabilidades de que estos acuerdos sean duraderos cuando el proceso no tiene presiones de tiempo, señala la importancia de que el proceso de negociación cuente con una adecuada fase de pre-negociación. Esto es, que las partes aprovechen el momentum de sus encuentros iniciales para fijar unos preacuerdos los suficientemente sólidos. Estos preacuerdos deben tener como objetivo señalar un punto de llegada y unos procedimientos claros que le permitan a las partes soportar posteriormente el desgaste de un proceso más prolongado.

En el análisis comparado, sólo recientemente se ha puesto interés en la pregunta por cuáles son las agendas de negociación, y cómo pueden éstas afectar el desarrollo y resultado de los procesos de paz en el mundo. El trabajo pionero del Uppsala Data Conflict Project representa un primer esfuerzo por detallar los temas contenido en los acuerdos parciales y definitivos aprobados por gobiernos y rebeldes dentro de procesos de paz después de la Guerra Fría (Harbom et al., 2006). Sin embargo, la elección de los acuerdos -y no los procesos- como unidades de análisis restringe el tipo de lecciones que pueden derivarse de este trabajo3. A continuación describimos la propuesta metodológica mediante la cual este artículo contribuye al avance del estudio de las agendas de los procesos de paz.

II. METODOLOGíA

Este artículo analiza los componentes técnicos y políticos de 83 procesos de paz entre Estados y grupos armados rebeldes desarrollados entre 1989 y 20124. Específicamente, observa qué tipo de acuerdos se discutieron en cada proceso, o se discutían a 2012 si se encontraban en ese momento en desarrollo. Este análisis enfoca do en los temas más que en los acuerdos firmados permite caracterizar tanto los procesos de paz que terminaron exitosamente como aquellos en los que la ausencia de acuerdos desembocó en la continuación de las hostilidades armadas5.

El análisis está basado primero en una recodificación hecha de la información para el período 1989-2005 contenida en la base de datos del proyecto Peace Agreements Project, del Uppsala Conflict Data Program (UCDP), y después en una codificación original de la información recogida en las series Anuario procesos de paz, y Barómetro sobre conflictos y construcción de paz, publicadas por la Escola de Cultura de Pau de Barcelona entre 2005 y 20126. Los datos del UCDP recogen información referida a 144 acuerdos parciales y definitivos de 46 procesos de paz desarrollados durante el período en mención (e.g. acuerdos para el inicio de negociaciones, acuerdos parciales, acuerdos de paz definitivos), por lo que fue necesario hacer una agregación al nivel de proceso de paz como unidad de análisis7. En el caso de los anuarios y barómetros de la Escola de Cultura de Pau, es importante mencionar que tienden a proveer una información más detallada sobre los procesos de paz fallidos, por lo que los procedimientos de medición de estos casos, correspondientes al período 2005-2012, pueden tener una sensibilidad mayor a la del período 1989-2005. Para controlar este riesgo, incluimos un análisis comparativo de los proceso de paz fallidos en los dos períodos, en el que se describen diferencias que podrían ser atribuidas potencialmente a un sesgo de medición, y que por tanto deben ser tenidas en cuenta en la interpretación de resultados.

Los datos se han organizado en tres bloques de variables. En el primero de ellos se recoge información referente a la duración en años de los procesos, localización geográfica y su carácter exitoso o fallido8. Además, en este bloque se incluye información sobre la naturaleza territorial o de poder central del conflicto involucrado9. El segundo bloque recoge las variables que describen los temas técnicos que fueron sujetos a negociación entre las partes, tales como ceses del fuego, amnistías, desarme, desmovilización y reintegración, comisiones de verdad, programas de reconciliación, retiro de tropas, liberación de prisioneros, atención a refugiados, fuerzas de mantenimiento de paz, comisiones de verificación, e integración de rebeldes a las fuerzas armadas. El tercer bloque recoge finalmente las variables referidas a temas políticos de la agenda de negociación como elecciones, conformación de gobiernos interinos, conversión de grupos armados en organizaciones políticas, acuerdos de poder compartido de alcance nacional y local, autonomías, derechos culturales, pactos de desarrollo económico, referendos sobre estatus, federalismo, independencia y nuevas constituciones10.

El análisis presentado en este artículo tiene un carácter principalmente descriptivo de un componente específico, las agendas, y no pretende explicar los procesos de paz en toda su complejidad. Sin embargo, explora tendencias relevantes, en particular las posibles relaciones entre los temas de negociación y las características generales de los procesos descritos en el primer bloque de variables. Así, las siguientes secciones explorarán no sólo la frecuencia observada de las variables de interés, sino una desagregación de las mismas de acuerdo al tiempo de negociación, localización geográfica, naturaleza del conflicto, y resultado de éxito o fracaso.

Es importante tener en cuenta que el bajo número de casos reduce las posibilidades de sacar conclusiones con gran validez interna y precisión. Reconociendo las limitaciones de los datos disponibles, sostenemos que el análisis resulta útil para identificar tendencias e intentar aprender de forma sistemática de los casos históricos.

III. CARACTERíSTICAS GENERALES Y CONTENIDOS DE LOS PROCESOS DE PAZ 1989-2012

Nuestro análisis describe 83 procesos de paz desarrollados entre 1989 y 2012. La tabla 1 presenta las características generales y temáticas discutidas, que no siempre han desembocado en la firma de acuerdos11.

El promedio de duración de los 73 procesos de paz terminados y 10 más en curso en 2012 es de 3.67 años. En todos los casos se ha discutido el tema del cese del fuego, aunque no siempre esto haya llevado a acuerdos al respecto. Respecto a la agenda técnica, en tres cuartas partes se ha discutido el tema del desarme de los rebeldes, y en alrededor de la mitad de los casos se ha negociado la integración de los rebeldes a las fuerzas armadas o de seguridad, amnistía y comisiones de verificación. En el caso de las agendas políticas, en alrededor de la mitad de los casos se ha discutido la conversión del grupo rebelde en organización política legal y la inversión en proyectos de desarrollo económico regional. En más de la tercera parte de los procesos se han tratado los temas de elecciones, acuerdos de poder compartido, autonomía regional y derechos culturales. En ningún caso se ha discutido la posibilidad de implementar un proceso de independencia de una parte del territorio nacional, y sólo en el diecisiete por ciento de casos se negociaron transformaciones medulares de la constitución. La mitad de los procesos se han desarrollado en áfrica, y la tercera parte en Asia. En proporciones similares se trataron conflictos por territorio o gobierno central, y dos terceras partes culminaron exitosamente.

¿Acaso es posible distinguir los tipos de procesos de paz según los temas tratados? Un análisis de componentes principales nos sugiere una solución de hasta cuatro factores para los temas de la agenda política, tal como lo muestra la tabla 2.

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La tabla 2 muestra que si optamos por una solución de dos factores podemos caracterizar dos tipos principales de agendas políticas: uno guiado por los temas de federalismo, autonomía y derechos culturales; y otro en el que principalmente figuran los temas de gobierno interino y elecciones. Cuando se incluye la variable de naturaleza del conflicto en el análisis junto a estos cinco elementos, los resultados sugieren que los conflictos por poder central están negativamente relacionados con el primer tipo de proceso de paz, y positivamente con el segundo13.Observando los otros dos factores de la tabla 2, vemos que los acuerdos de poder compartido nacional o local por un lado, y los de conversión partido político y constitución por el otro, serían dos tipos más de agendas políticas. Estos dos tipos de agendas no guardan una relación significativa con la naturaleza del conflicto. Respecto al tema de referendo, vemos que tiene un coeficiente alto y positivo para el primer y tercer factor, por lo que no es posible inscribirlo de forma clara a alguno de los tipos. Por lo tanto, podemos sugerir una clasificación de cuatro tipos de agendas políticas que se negocian en los procesos de paz: centrífugas -que protegen la diversidad cultural y política-; centrípetas -que promueven la unidad nacional-; de consenso -que promueven la coalición de fuerzas-; y reformistas - centradas en leyes y normas electorales-14. En el anexo al final de este artículo, se detallan cuáles de estos tipos de agendas han estado presentes en los procesos analizados. La tabla 3 muestra a su vez el análisis de componentes principales de los elementos técnicos de negociación.

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La tabla 3 muestra que es posible distinguir hasta tres tipos de procesos técnicos: uno relacionado con temas de amnistía, liberación de prisioneros, reconciliación, regreso de refugiados y comisión de verificación; otro sobre retiro de tropas y fuerzas de paz; y uno más sobre comisión de la verdad, en el que rara vez se toca el tema de integración de rebeldes a las fuerzas armadas. Una forma de entenderlos es por sus énfasis en buscar la reunión de las partes o su separación física. ¿Hay alguna relación entre esta tipología técnica y la tipología política mencionada antes? La tabla 4 muestra una solución de dos factores que incluye indicadores de los cuatro tipos de agendas políticas, y de los tres tipos de agendas técnicas.

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La tabla 4 muestra que los tipos de agendas políticas centrípetas se asocian a agendas técnicas sobre liberación de prisioneros - y por extensión sobre amnistía, reconciliación, regreso de refugiados y comisión de verificación-, y sobre retiro de tropas - y por extensión sobre fuerzas de paz-. No hay patrones claros para los demás tipos de agendas.

En las secciones posteriores, este artículo presenta una desagregración de los resultados según cuatro criterios: duración del proceso, geografía, naturaleza del conflicto y resultado. A partir de esta descripción comparada, se identificarán tendencias relevantes.

A. Tiempo de negociación

Nuestra base de datos sugiere que existe una relación positiva entre el número de puntos de la agenda política a tratar y el tiempo de negociación (β= 0.465, se= 0.219, ρ= 0.037). Es decir, entre más puntos a tratar, una mayor duración del proceso. Esta relación se debilita pero se mantiene en el análisis multivariado que incluye las demás variables del primer bloque -geografía, resultado y naturaleza de conflicto- (β= 0.369, se= 0.209, ρ= 0.083), y en el que se incluyen todas las variables del bloque de provisiones técnicas (β= 0.662, se= 0.250, ρ= 0.010). En el análisis multivariado de los cuatro tipos de agendas políticas, vemos que la centrífuga está relacionada con un mayor tiempo de negociación17.

Uno de los procesos de paz más largos del mundo fue el de Irlanda del Norte. En este caso, las partes discutieron un total de nueve temas políticos y ocho temas técnicos, prolongando el proceso durante once años. Otro caso paradigmático es el de Sudán con los rebeldes del sur, cuyo proceso abarcó once temas políticos y nueve técnicos, que prolongaron los diálogos por seis años.

B.Tendencias geográficas

Aunque la división geográfica puede ser considerada arbitraria, este indicador puede reflejar líneas de diferenciación cultural, así estas diferencias no necesariamente se expliquen en sí mismas por las fronteras geográficas. Dado el bajo número de casos europeos y americanos, sólo es posible intentar un análisis cuantitativo de contraste entre casos africanos y asiáticos. La tabla 5 describe 42 procesos de paz desarrollados en áfrica.

El promedio de duración de los procesos en áfrica ha sido de 3.31 años. En el 93 por ciento de los casos se discutió el tema de desmovilización de los rebeldes. En la mayoría de casos se habló de amnistía. En la mitad, de comisiones de verificación. Y en un 69 por ciento se negoció la integración de los ilegales a las fuerzas armadas. Respecto a la agenda política, la mitad o más de los procesos ha discutido proyectos de desarrollo económico o acuerdos de poder compartido nacional, y un 38 por ciento el tema de celebración de elecciones. Hay una proporción relativamente balanceada de procesos dirigidos a terminar conflictos por motivaciones territoriales y por poder central. Y un 75 por ciento de las negociaciones en áfrica culminaron en un acuerdo definitivo entre las partes. A continuación, la tabla 6 describe 26 procesos de paz desarrollados en Asia.

En Asia, el promedio de duración de los procesos ha sido de 4.62 años. Más de la mitad de los casos involucró negociaciones sobre desmovilización y amnistía, y alrededor de la tercera parte sobre liberación de prisioneros, comisiones de verificación e integración de rebeldes a las fuerzas armadas. Dentro de las negociaciones políticas, la mitad o más de casos ha discutido temas como autonomía, conversión rebelde a partido político, derechos culturales y desarrollo económico, y una proporción importante ha tocado los temas de gobierno interino e implementación de alguna forma de federalismo. En esta parte del mundo, las dos terceras partes de los procesos se han referido a conflictos por territorio, y la mayoría de los que terminaron logró el fin de la violencia entre las partes.

Aunque con un número de observaciones tan bajo resulta difícil comprobar la significancia estadística de las diferencias geográficas con suficiente validez, en Asia, en contraste con áfrica, hay menos discusiones sobre acuerdos de poder compartido (X2= 4.095, ρ= 0.043), y más sobre autonomía (X2= 4.921, ρ= 0.027), derechos culturales (X2= 14.831, ρ= 0.000) y federalismo (X2= 5.066, ρ= 0.024). Entre las provisiones técnicas, hay menos negociaciones que abordan el tema de desame (X2= 14.214, ρ= 0.000). Además, el tiempo promedio de negociación en Asia es mayor, lo que podría ser explicado por la mayor dificultad de resolver los procesos en sociedades divididas étnicamente, o quizá por estilos de negociación.

Un caso africano típico es el de Burundi. La negociación con el CNDD incluyó discusiones sobre poder compartido y desarme, pero no sobre temas de autonomía, derechos culturales o federalismo. El de Sri Lanka es un ejemplo clásico de un proceso de paz que busca el final de un conflicto asiático. La mesa de negociación con el LTTE entre 2002 y 2008 discutió temas como gobierno local, derechos culturales, autonomía, desarrollo regional y federalismo, lo que podría interpretarse como referentes a las reivindicaciones culturales del pueblo tamil.

¿Vemos algunos patrones en América o Europa? La proporción de casos de procesos relacionados con conflictos territoriales en Asia y Europa -69 y 100 por ciento respectivamente- es claramente mayor que en América y áfrica -cero y 45 por ciento respectivamente-. En el caso americano, llama la atención la comparativamente baja proporción de acuerdos definitivos -apenas 43 por ciento, cifra afectada por los fracasos en Colombia-, y que en todos los casos se trata de conflictos por poder central. Además, en todos los casos, excepto el de México, se planteó la conversión del grupo armado en partido político -87 por ciento-. Adicionalmente, en la mitad de los casos se discutieron reformas constitucionales. Es destacable además que el 37 por ciento de los procesos discutieron comisiones de la verdad, la proporción más alta en el mundo. Europa tiene las proporciones más altas de discusiones sobre gobiernos interinos -42 por ciento-. Los casos europeos tienen además varios puntos de similitud con los africanos: el 71 por ciento de los procesos culminó de forma exitosa, y el 43 por ciento discutió sobre acuerdos de poder compartido. América y Europa además tienen proporciones más altas que los casos asiáticos y africanos de comisiones de verificación - 75 y 57 por ciento-, de liberación de prisioneros - 62 y 43 por ciento-, y de regreso de refugiados -62 y 86 por ciento-.

C. Conflictos por territorio versus por gobierno

La geografía es un buen predictor de la naturaleza del conflicto que se busca a resolver (β= -1.580, se= 0.415, ρ= 0.000). De igual forma hay una relación positiva entre la naturaleza del conflicto y discusiones sobre reconciliación nacional (β= 1.246, se= 0.507, ρ= 0.014), aunque su significancia desaparece en el análisis multivariado de todo el bloque de provisiones técnicas. Por su parte, el análisis del bloque de provisiones políticas revela la significancia de la variable autonomía (β= -3.800, se= 1.365, ρ=0.005). En un modelo compuesto por reconciliación, autonomía y geografía, no sólo los tres indicadores son significativos, sino que pueden en conjunto explicar una gran porción de la varianza de nuestra variable dependiente (ρ= 0.000, pseudo R2= 0.428). La tabla 7 describe 44 procesos de paz desarrollados para poner fin a conflictos por territorio.

Los procesos de paz en conflictos por territorio han tenido una duración promedio de 4.23 años. Tres cuartas partes de ellos han discutido la desmovilización de los rebeldes, y cerca de la mitad ha discutido temas de amnistía, comisiones de verificación e integración de los rebeldes a las fuerzas armadas. Políticamente, la mayoría de casos ha discutido proyectos de desarrollo económico, autonomías y derechos culturales, y un poco menos de la mitad lo hecho sobre la conversión de los armados ilegales en partido. La mayoría de los procesos culminados lo han hecho exitosamente. La tabla 8 presenta 39 procesos de paz dirigidos a terminar conflictos por poder central.

En el caso de procesos relacionados con conflictos por poder central, la duración promedio ha sido de tres años. En el 74 por ciento de los casos se ha hablado de desmovilización de los rebeldes. En alrededor de la mitad se ha tratado el tema de amnistía, comisiones de verificación, integración de los rebeldes a las fuerzas armadas, liberación de prisioneros y de la necesidad de poner en marcha programas de reconciliación nacional. En proporciones importantes también se ha hablado de atención a refugiados y ubicación de fuerzas de paz internacionales. Políticamente, el tema de mayor recurrencia, en la mayoría de casos, es el de conversión de rebeldes a organización política. En alrededor de la mitad de los procesos se ha hablado de elecciones y acuerdos de poder compartido nacionales, y en más de la tercera parte de gobiernos interinos de transición y de desarrollo económico. En una quinta parte se ha discutido una reforma sustancia a la constitución. La mayoría de los procesos relacionados con conflictos por poder central culminaron de forma exitosa.

Cuando se comparan los conflictos por territorio y por poder central, encontramos que los primeros caracterizan a la mayoría de procesos asiáticos y europeos (X2= 18.994, ρ= 0.000), y que en ellos se producen menos discusiones sobre elecciones (X2= 8.643, ρ= 0.003), gobierno interino (X2= 4.370, ρ= 0.037), acuerdos de poder compartido nacional (X2= 6.143, ρ= 0.013), y reconciliación nacional (X2= 6.341, ρ= 0.012); y más discusiones sobre acuerdos de poder compartido local (X2= 5.216, ρ= 0.022), autonomías (X2= 25.168, ρ= 0.000), derechos culturales (X2= 10.553, ρ= 0.001), referendos (X2= 8.947, ρ= 0.003), desarrollo económico (X2= 7.458, ρ= 0.006) y federalismo (X2= 7.388, ρ= 0.007).

El proceso de paz en Filipinas con el MILF ejemplifica un típico caso de intento de resolución de un conflicto por territorio. En este proceso, desarrollado desde 2010, no ha habido negociación sobre elecciones, gobierno interino, acuerdos de poder compartido nacional o reconciliación nacional, pero sí sobre acuerdos locales de poder compartido, autonomía, federalismo, derechos culturales, desarrollo económico y referendo. Precisamente, estos son los temas contenidos en el acuerdo parcial anunciado por los rebeldes y el gobierno filipino en 2012.

Costa de Marfil es un buen ejemplo de un proceso que buscaba acabar un conflicto por el poder político nacional. Este caso exitoso, desarrollado entre 2002 y 2007, se caracteriza precisamente por las discusiones sobre elecciones, gobierno interino de transición, un acuerdo de poder compartido nacional y sobre reconciliación nacional, mientras no se tocaron directamente los temas de acuerdos de poder compartido local, autonomía, derechos culturales, referendos o federalismo. En 2007, con la firma del Acuerdo de Ouagadougou, se concretó la creación de un nuevo gobierno de transición con el reparto del poder equitativo entre el gobierno y las FN, en el que el líder de este grupo se convirtió en primer ministro.

D. Procesos fallidos versus exitosos

¿Hay una relación entre las probabilidades de éxito de los procesos de paz y la presencia de algunos temas de negociación? Luego de diferentes análisis multivariados por bloques de variables18, sólo un tema permanece como predictor significativo con un nivel de confianza del 95%: conversión a partido político. Al restringir la regresión a sólo este elemento, continúa siendo significativo (β= 1.092, se= 0.533, ρ= 0.040), aunque los casos de éxito no pueden ser explicados por este único factor19. El análisis de regresión de las variables del primer bloque -geografía, duración del proceso y naturaleza del conflicto- muestra que ninguna es estadísticamente significativa. Cuando analizamos el bloque de provisiones políticas, y luego los predictores de manera individual, únicamente la conversión a partido permanece como variable significativa. En el caso del bloque de provisiones técnicas, la única variable significativa en el análisis multivariado es la integración de rebeldes a las fuerzas armadas, y permanece así aún siendo el único predictor del modelo (β= 1.236, se= 0.524, ρρ= 0.018).

El alto nivel de colinealidad entre conversión a partido político e integración a fuerzas armadas sugiere que este par de variables capturan partes similares de la varianza de acuerdo definitivo. En conclusión, la discusión sobre la conversión de las organizaciones armadas en partidos, o en fuerzas armadas legales, son factores que indican una mayor probabilidad de que los procesos de paz lleguen a buen término, aunque por sí solos no determinan este resultado. La tabla 9 muestra 49 procesos de paz exitosos en el período estudiado.

La totalidad de procesos exitosos aborda el tema del cese del fuego, y el 84 por ciento el del desarme del grupo ilegal. La mayoría de ellos incluye discusiones sobre comisiones de verificación de acuerdos, y la integración de los rebeldes a las fuerzas armadas, esto último particularmente en áfrica. Además, la mayoría aborda el tema de reintegración política colectiva de los ex combatientes como organización legal. Cuando se hace una comparación sistemática con los procesos fallidos, los procesos exitosos, como se sugirió antes, incluyen en una proporción significativamente mayor discusiones sobre integración de los rebeldes a las fuerzas armadas (X2= 5.800, ρ= 0.016) o su conversión a partido político (X2= 4.354, ρ= 0.037). En un análisis de regresión logística que incluye las variables de agenda reformista e integración a las fuerzas armadas, ambas resultan significativas con un intervalo de confianza del 95%20. Adicionalmente, aunque la diferencia no es estadísticamente significativa, es interesante observar que el promedio de duración de los procesos exitosos es de 3.51 años, contra 2.79 de los fracasados. A continuación, en la tabla 10, se describen 24 procesos fallidos en el período de interés.

El caso típico de negociación exitosa entre las partes es el proceso del gobierno de Sierra Leona con el RUF, desarrollado entre 1996 y 2000. En él se discutieron todos los temas que aparecen con mayor frecuencia en los casos de éxito, tales como elecciones, integración de los rebeldes a las fuerzas armadas, conversión de rebeldes en partido político, acuerdo de poder compartido, comisión de la verdad y fuerzas de paz internacionales. Por el contrario, ninguno de estos temas aparece en los procesos fallidos de Filipinas con el MILF entre 1997 y 2000, India y el CPI en Andra Pradesh, México y los zapatistas, Myanmar y el KNU entre 2003 y 2006, o Nigeria y el grupo Mend.

Nuestra base de datos registra un total de 24 procesos fallidos, trece de ellos finalizados entre 1989 y 2005, y once más entre 2005 y 2012. En los acuerdos fallidos posteriores a 2005 tiende a haber menos discusiones sobre elecciones (X2= 9.454, ρ= 0.002), gobierno interino (Xsup>2= 11.679, ρ= 0.001) y operaciones de fuerzas de paz (X2=7.464, ρ= 0.006). Claramente, estos resultados contradicen la probabilidad de que la mayor sensibilidad en la codificación posterior a 2005 hubiera generado algún tipo de distorsión. Sin embargo, los casos fracasados de este período muestran un número significativamente mayor de discusiones sobre desarrollo regional (X2= 13.594, ρ= 0.000). Dado que este indicador muestra una distribución relativamente balanceada respecto a todos los criterios de análisis del texto, concluimos que los potenciales riesgos relacionados con la sensibilidad en la medición no afectan los resultados presentados.

IV. ¿QUé HEMOS APRENDIDO?

Los análisis presentados en este artículo muestran cómo las agendas de negociación pueden servir como indicadores de la probabilidad de que un proceso llegue a un acuerdo definitivo de paz exitoso. De ninguna forma se pretende establecer una relación causal: no existe ningún elemento que permita afirmar que ciertos temas de agenda incrementen las probabilidades de éxito. Sin embargo, la regularidad -o correlación entre algunos indicadores de agenda y el éxito de los procesos- señala que quizá en la agenda se reflejen elementos que la literatura sí propone como causales. En particular, la discusión sobre la conversión de los rebeldes en partido político, o su integración a las fuerzas armadas, son indicadores útiles de que un proceso tiene buenas perspectivas de éxito, al menos comparativamente.

Como hemos aprendido de la literatura, el momento propicio para negociar el final de un conflicto armado llega cuando existe una conjunción de factores críticos favorables, o cuando es posible generarlos mediante la negociación misma. La literatura académica describe cuatro factores críticos de éxito que deben ser identificados por las partes antes de tomar la decisión de sentarse a negociar: primero, el cálculo o disposición de los actores en conflicto debe señalar claramente un interés por la negociación; segundo, el contexto general del proceso debe permitir marginar a los actores interesados en prolongar el conflicto, y empoderar a quienes opten por la negociación; tercero, las partes deben estar preparadas para la negociación, y en particular haber asimilado las lecciones aprendidas de los procesos de negociación anteriores; y cuarto, debe haber un espacio para lograr acuerdos de pre-negociación que le den bases sólidas al proceso. Cuando estos cuatro factores críticos existan, o puedan ser generados por el proceso mismo, se configurará el momento adecuado de negociar. Y la agenda de negociación, como lo muestra nuestro análisis, puede servir como termómetro indirecto de la presencia o no de estos factores críticos favorables.

Nuestro análisis demuestra que, aunque cada proceso de paz es diferente, es posible encontrar regularidades, y por tanto aprender y acumular conocimiento. Sin embargo, también mostramos algunas limitaciones importantes de saber sobre el tema. Aún no tenemos cómo responder a preguntas claves, por ejemplo cómo aumentar las probabilidades de éxito del proceso, y cómo lograr que las partes lleguen a un acuerdo, o lo mantengan en el tiempo. Aunque haya respuestas provisionales a nivel macro, quizá haya elementos micro -p.e. psicológicos, liderazgo- que podrían proveer mejores explicaciones, y deberían idealmente ser objeto de futuros estudios. Tampoco podemos explicar por qué se negocia lo que se negocia. Aquí sugerimos que cuando los factores claves de éxito están presentes, es más probable que veamos temas de agenda como conversión rebelde a partido político o como fuerza de seguridad legal. Idealmente, estudios cualitativos con enfoque de mecanismos podrían explicarnos cómo los factores de éxito conducen a la formación de este tipo de agendas.

Finalmente, dado que claramente no existe una única receta de éxito, el análisis aquí presentado muestra de manera sistemática el amplio menú de opciones técnicas y políticas ensayadas por los negociadores en la conformación de agendas, con diferentes resultados. Valdrá la pena estudiar de manera cualitativa qué tipo de acuerdos resultaron más estables en el tiempo y cuáles no, bajo qué circunstancias, y quizás luego de manera cuantitativa integrar variables de nivel micro que nos ayuden a explicar por qué los líderes de los grupos en conflicto acuerdan y sostienen sus compromisos en el tiempo.

NOTAS AL PIE

1 Estos casos de terminación por razones no determinadas corresponden al 32 por ciento de conflictos terminados entre 1946 y 1989, y 48 por ciento entre 1990 y 2005. Ver Kreutz (2010).

2 Darby (2001) sugiere que un proceso de paz puede analizarse en tres etapas: pre-negociación -previo a la agenda-, negociación, y post-negociación -implementación-.

3 El enfoque en acuerdos de Harbom et al. es útil para saber a qué arreglos llegan las partes en los procesos de paz, pero no qué se negocia en ellos aún en ausencia de acuerdos. Un problema adicional de este enfoque es que un acuerdo puede codificarse como exitoso, o no fallido, a pesar de que el proceso de paz fracase al final, o viceversa. Además, ignora elementos clave no acordados formalmente, como algunos ceses del fuego unilaterales, que son parte integral de los procesos.

4 Se dejaron por fuera algunas observaciones referidas a procesos de paz cuyos actores principales no conformaban diadas Estado-grupo rebelde, sino Estado-Estado u Estado-organizaciones internacionales, en tanto que su comparación con los casos de interés resulta problemática. Por ello no se incluyen procesos relacionados con los conflictos en Cachemira, Haití, Nagorno-Karabaj, Yugoslavia- Eslovenia, Ecuador-Perú, Eritrea-Etiopía, Abjasia, Osetia del Norte, Palestina, Camboya, Chi pre y Moldova. La lista de observaciones analizadas se incluye en el anexo. La lista de observaciones original del UCDP para el periodo 1989-2005 se puede ver en Harbom et al. (2006). No se incluyen tampoco en el análisis casos de procesos exploratorios sin negociaciones directas entre las partes del conflicto (p.e. Afganistán y el movimiento Talibán, Nepal y los grupos madeshi, Nigeria y Boko Haram, Turquía y el PKK). En el caso de Colombia, se excluye el caso de las AUC al no tratarse de un conflicto con el Estado por territorio o poder central. Los casos de Sudáfrica, Taiwán y Tíbet se excluyen al no ser considerados técnicamente conflictos armados al momento de la negociación. Tampoco se incluyen rendiciones pactadas como el caso del ERG en Colombia, el ATTF, DHD-J y NLFT en India, el FDLR en el Congo, y de facciones armadas en Argelia.

5 En el caso de los procesos de paz fallidos o sin acuerdo definitivo, se incluyen las propuestas formales de concesión hechas por la parte en posición de poder (e.g. Estado) a la parte más débil (e.g. rebeldes). Las demandas hechas por la parte más débil y rechazadas desde el inicio por la parte en posición de poder no se consideran aquí temas que hayan sido formalmente discutidos dentro de la negociación.

6 El United States Institute for Peace cuenta también con un programa de seguimiento a procesos de paz, pero no provee información detallada como el UCDP o la Escola de Cultura de Pau.

7 Diferentes observaciones en Colombia, Chad, India, Somalia, Sudán, República Centro Africana, Myanmar, Pakistán, Nigeria, Etiopía y República Democrática del Congo se agruparon si se trataba de eventos paralelos, o contiguos en el tiempo, dentro de un mismo esfuerzo de paz del gobierno, relacionados con un mismo conflicto, y que compartían un mismo resultado. Este criterio también fue aplicado a los casos 2005-2012. De esta manera garantizamos un nivel mayor de independencia de las observaciones resultantes para el análisis cuantitativo.

8 Este artículo adopta el criterio sugerido por el UCDP de considerar el fracaso de un acuerdo de paz cuando hay reanudación de hostilidades armadas entre las partes dentro de los cinco años posteriores al final del proceso.

9 El UCDP define conflictos por territorio a aquellos que involucran una incompatibilidad en las posturas de las partes respecto al estatus de un territorio, por ejemplo qué Estado debe gobernar, o si se debe otorgar autonomía o independencia. Los conflictos por poder central se definen por la incompatibilidad en las posturas frente al sistema político o el tipo de gobierno de un Estado.

10 A diferencia de la codificación original del UCDP, nuestro trabajo incluye casos posteriores a 2005, y elementos claves como comisiones de verdad y reformas constitucionales, aunque no codifica casos en que éstas hayan sido el producto de acuerdos o iniciativas fuera del marco del proceso de negociación. Simultáneamente, excluye variables de difícil codificación e interpretación como "integración en el gobierno/servicio civil"y "gobierno local".

11 Los códigos asignados a la agenda política fueron sujetos a un test de confiabilidad que contrastó dos codificaciones independientes hechas por los autores de este artículo. La tasa de acuerdo entre codificadores (Rate of inter Coding Agreement, RCA) obtenida fue de 97.99 por ciento para 996 códigos asignados.

12 Se aplicó un análisis de componentes principales sobre una matrix policórica de los temas de negociación, y no sobre las variables dicotómicas. Los coeficientes son presentados luego de rotación varimax. La variable independencia es excluida por su variación nula.

13 Para naturaleza del conflicto, tras rotación, los coeficientes son -0.768 para el primer factor, y 0.475 para el segundo.

14 Esta tipología se inspira en la usada por Arend Lijphart para describir tipos de democracias. Ver (Andeweg, 2000).

15 Los coeficientes son presentados luego de rotación varimax. La variable desarme no se incluye por su poca variación, y por generar una matriz no positiva.

16 Coeficientes tras rotación varimax.

17 En en análisis bivariado, con la agenda centrífuga como único regresor, β= 1.799, se= 0.879, ρ= 0.044.

18 Se excluyen del análisis diez procesos no terminados en 2012: Sahara Occidental - Frente Polisario; Sudán - SLA facción al Nour, JEM, NRF, UFDL; Filipinas-MILF; India - ULFA, NDFB, DHD-N (Assam); India - KNF (Manipur); India-NSCN-IM, NSCN-K (Nagaland); Tailandia - PULO; Colombia - Farc; Filipinas-NPA; y Myanmar - UNFC, UWSP.

19 Además del valor del error estándar, la varianza explicada no es particularmente alta -pseudo R2= 0.048-.

20 Este modelo tiene un poder limitado de predicción -pseudo R2=0.111-, pero confirma a las dos variables de agenda en mención como indicadores relevantes de probabilidades de éxito o fracaso.

ANEXOS


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