LAS RELACIONES COLOMBIA-ESTADOS UNIDOS EN EL GOBIERNO SANTOS: ¿LLEGO LA HORA DEL POST CONFLICTO?

THE COLOMBIA-UNITED STATES RELATIONS IN THE SANTOS ADMINISTRATION: IT'S TIME FOR THE POST-CONFLICT?

Diana Marcela Rojas*

*Docente e investigadora del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, IEPRI, de la Universidad Nacional de Colombia. Co-directora del Centro de Estudios Estadounidenses CEE-Colombia. Email: dmrojasr@unal.edu.co

Fecha de recepción: 15/09/2013
Fecha de aprobación: 30/09/2013

RESUMEN

El gobierno colombiano se ha enfocado en la búsqueda de un vínculo más equilibrado y de una agenda más diversificada con Estados Unidos. De una estrategia centrada en la guerra contrainsurgente y la lucha contra las drogas durante la década pasada, se estaría transitando hacia un partenariado que concentraría sus esfuerzos en la construcción de las condiciones necesarias para el posconflicto. El presente artículo se propone establecer qué tanto se ha avanzado en esa dirección, a partir del análisis de los temas centrales de la agenda bilateral durante la administración del Presidente Santos.

Palabras clave: Relaciones Colombia-Estados Unidos, Plan Colombia, Postconflicto, Política exterior colombiana 2010-2013. Administración Santos.

SUMMARY

The Colombian government has focused in the search of a relationship more balancing and a more diversified agenda with the United States. Of a strategy centered in the counterinsurgency war and the fight against illegal drugs during the last decade, both countries want to go towards a partnership that would concentrate its efforts in the construction of the necessary conditions for posconflict. The present article establishes what as much has advanced in that direction, from the analysis of the central subjects of the bilateral agenda during the administration of President Santos.

Keywords: Colombia-United States relations, Plan Colombia, Post-conflict, Colombian foreign policy 2010-2013, Santos Administration.

La llegada del gobierno Santos marca un punto de inflexión en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos. Luego de una década que aplicación de la estrategia de pacificación conocida como Plan Colombia, el país es considerado por las autoridades estadounidenses como un caso exitoso de reconstrucción estatal; fuera ya de la zona de peligro, Colombia habría dejado de ser una amenaza para la seguridad y la estabilidad regionales, y pasaría a formar parte del grupo de los llamados "países emergentes". En este cambio de percepciones, el gobierno colombiano se presenta como un aliado confiable en busca de unas relaciones bilaterales más equilibradas y de una agenda más diversificada. ¿Que tanto se ha avanzado en esta dirección? ¿Está el país en condiciones de de abandonar el tutelaje estadounidense de la última década y lograr unas relaciones internacionales más simétricas y plurales? ¿Seguirá Estados Unidos gravitando como un actor central de la política nacional? Este artículo busca responder a tales preguntas a partir, en primer lugar, de la revisión del estado de las relaciones al finalizar la era Uribe; en segundo lugar, del análisis de los temas centrales de la agenda bilateral durante el primer mandato del gobierno Santos, y finalmente, del examen de las perspectivas que se plantean para la política exterior colombiana en los años que vienen en relación con el país del norte.

¿UN MODELO EXITOSO?

Para el 2010 el panorama de los resultados del Plan Colombia era más bien contrastado; de un lado, se presentaban los logros significativos obtenidos en materia de seguridad y de fortalecimiento institucional a través de la Política de Seguridad Democrática. De otro lado, algunos de los objetivos planteados una década atrás para acabar con narcotráfico, superar de la desigualdad y asegurar el respeto por los derechos humanos estaban todavía pendientes o mostraban un franco retroceso.(1)

En efecto, en relación con el conflicto armado interno, se había dejado atrás una grave situación de crisis generalizada en la que los grupos armados ilegales, guerrillas y paramilitares, habían alcanzado un verdadero control territorial en varias regiones del país, dominaban el negocio de la cocaína, del cual derivaban buena parte de sus recursos, y ejercían una influencia incontestable sobre las autoridades y gobiernos locales. A finales de los años 90, el Estado colombiano parecía impotente y la población civil cada vez más acorralada por estas fuerzas; no se disponía entonces de un dispositivo militar adecuado ni de una estrategia en el terreno para hacerles frente. El Plan Colombia, esto es, la estrategia de pacificación y recuperación estatal, ideada y concertada por el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) con los Estados Unidos, y continuada e intensificada bajo los dos mandatos de la administración Uribe (2002-2006; 2006-2010), concentró sus esfuerzos en el fortalecimiento de la capacidad militar del Estado. De este modo, respaldado en la ayuda financiera y técnica de los Estados Unidos (cerca de US$ 9.000 millones en 10 años) e ingentes recursos propios, el gobierno colombiano estuvo en capacidad de llevar a cabo una guerra contrainsurgente, justificada inicialmente como continuación de la lucha contra las drogas, y luego de los atentados del 11-S, como parte de la guerra global contra el terrorismo.

Para principios del 2010 y como resultado de la ofensiva contrainsurgente, las guerrillas, y principalmente las FARC, se encontraban debilitadas y habían sido obligadas a replegarse y dispersarse lejos de los centros urbanos y económicos del país. El retroceso militar así como la deslegitimación política sufrida por la guerrilla abrió las puertas a un posible proceso de paz y a la larga, se espera, a solución definitiva al conflicto armado.

De otra parte, frente a los grupos paramilitares, el gobierno Uribe planteó un proceso de negociación que llevaría a la desarticulación y desmovilización de estos grupos. Con resultados controvertidos, esta estrategia tuvo como principal resultado la desvinculación de estamentos oficiales con el paramilitarismo, así como la extradición hacia los Estados Unidos de los principales jefes paramilitares. Sin embargo, se presentaron críticas respecto a la veracidad y la eficacia del proceso de desmovilización y la reinserción de los miembros de tales grupos. Igualmente, se presentaron problemas con respecto a la reconversión de los antiguos paramilitares en lo que ahora se denominan bandas criminales (Bacrim), las cuales constituyen hoy el principal desafío a la seguridad ciudadana.

Para finales del segundo mandato de la administración Uribe las condiciones de seguridad en el país eran sustancialmente mejores que una década atrás; así lo reiteraban las estadísticas oficiales sobre tasa de homicidios, secuestros, tomas a los pueblos, atentados a la infraestructura energética, etc. No obstante, en otros frentes, los resultados eran menos contundentes. Pese al descenso sostenido en el número de cultivos de coca desde el 2008, el país sigue siendo hasta el presente uno de los principales productores de cocaína. Los beneficios del narcotráfico sostienen a numerosos grupos criminales, generando violencia y corrupción en muchas regiones del país. Los esfuerzos hechos a través de los programas de desarrollo alternativo han sido insuficientes y no lograron disuadir al campesinado cocalero para transitar definitivamente hacia los cultivos legales.

En materia de derechos humanos, si bien la condicionalidad de la ayuda estadounidense hizo que el estamento militar se esforzara por cumplir con los estándares requeridos, se presentaron muchos casos de abusos y violación de los derechos humanos; el más grave correspondió a los llamados "falsos positivos", en el cual jóvenes civiles fueron asesinados y posteriormente mostrados como guerrilleros dados de baja en combate por parte de militares ansiosos de mostrar resultados y recibir los reconocimientos y premios prometidos por sus superiores. Esta aberrante situación se presentó debido a la presión ejercida desde el alto gobierno para mostrar resultados rápidos y contundentes en la lucha contrainsurgente, el llamado "body count".

En el ámbito económico, la negociación y firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Colombia y Estados Unidos, que culminó en el 2006, fue presentada como parte del respaldo estadounidense a la estrategia de pacificación del gobierno; se consideraba que el acuerdo le daría estabilidad a las relaciones comerciales entre los dos países y abriría un mercado de más de 300 millones de personas a los productos colombianos, contribuyendo así al desarrollo económico del país. Sin embargo, durante 5 años el tratado no fue ratificado por el Congreso de los Estados Unidos debido a la oposición de un grupo de congresistas demócratas que planteaba serios reparos al gobierno colombiano en materia de derechos humanos, y particularmente frente a la seguridad de los sindicalistas y el respeto de las regulaciones laborales. Además de ello, importantes gremios económicos nacionales presentaron críticas al acuerdo comercial debido al impacto negativo de la apertura del mercado nacional a los productos estadounidenses con los cuales la producción nacional no estaba en capacidad de competir, afectando así el empleo.

Sin embargo, considerando el impacto sobre la economía en su conjunto, el balance de la estrategia de pacificación resultaba positivo. Después de 10 años, el país había recuperado la llamada "confianza inversionista"; desde 2002 Colombia multiplicó por cinco la inversión extranjera directa (de US$ 2 000 millones de dólares a US$ 10 000 millones), y es considerado hoy como uno de los seis países con las mayores expectativas de crecimiento en la próxima década, denominados Civets (Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica). Entre 2002 y 2008, la tasa de crecimiento promedio de laeconomía colombiana fue de 4.9%; para el año 2007 el crecimiento alcanzó el 6.9%, la tasa más alta de las últimas décadas. (2) Aunque hubo un descenso en el año de mayor impacto de la crisis económica mundial (1.5% en 2009) en 2010 la economía creció 4.3% y 5.9% en el 2011 (DANE, marzo 2012).

Otros temas contrastaban con la visión exitosa del Plan Colombia; el auge económico contrastaba con el hecho de que el país se había convertido en uno de los más desiguales en el mundo ocupando el sexto lugar con la peor distribución del ingreso. En el ámbito político, la democracia era puesta a prueba como lo mostraban la búsqueda de un tercer mandato por parte del presidente Uribe, contrariando lo establecido en la constitución, los procesos judiciales a numerosos políticos cercanos al gobierno por su vínculos con grupos paramilitares, las escuchas ilegales llevadas a cabo por el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) a funcionarios, magistrados y miembros de la oposición, y la abierta pugna entre el Ejecutivo y el poder judicial. Todos estos asuntos generaron un ambiente de deterioro de la democracia y deriva autoritaria que preocupaba a Estados Unidos.

Pese a todo, Washington estimaba que Colombia bien podría ser visto como un "modelo de reconstrucción estatal". Tal vez el único caso de intervención estadounidense que podría considerarse exitoso en una década especialmente calamitosa luego de los desastres en Irak y Afganistán, y ante la inestabilidad creciente en Medio Oriente y África. Funcionarios estadounidenses de alto nivel reiteraron, una y otra vez, su satisfacción y sentido del deber cumplido al referirse al caso colombiano. Por ejemplo, en el balance de su misión diplomática, el saliente embajador estadounidense William Brownfield, señalaba que:

"Colombia cuenta hoy con una fuerza pública más profesional. El Estado colombiano tiene una muy buena capacidad institucional y financiera para atraer grandes cantidades de inversión y comercio. Hay una creciente inversión en el desarrollo económico y social, una mejor protección de los derechos humanos y una mayor igualdad racial y étnica. El orden público ha mejorado, así como la administración de la justicia en aquellas partes del país que se han visto más afectadas por el conflicto. De la misma manera, hay una creciente inversión estatal para proteger el medio ambiente, preservar la biodiversidad y expandir uno de los sistemas de parques nacionales." (Revista Semana Entrevista Brownfield, Agosto 2010).

En los círculos oficiales de Washington el Plan Colombia ha sido considerado "todo un éxito", tal y como lo reafirmaba en su visita al país en agosto de 2013 el Secretario de Estado John Kerry al sostener que "la de Colombia es una historia de éxito con talla mundial."

Para otras algunas ONG y Think Tanks en Estados Unidos, aunque la evaluación de los resultados de la estrategia de pacificación ha sido más ponderada, en general predomina un balance positivo, tal y como aparece en los reportes del Council on Foreign Relations. (CFR, 2008:28) del Center for Strategic and Internacional Studies. (DeShazo, 2009). Para Michael Shifter, director del Inter-American Dialogue, aún cuando existe polémica respecto a cómo medir los resultados, "el plan ha implicado ganancias para ambos países. Al impedir lo que se parecía ser el colapso del estado colombiano, y evitar el caos subsecuente y la violencia incontrolada, la política exterior estadounidense pudo impulsar sus metas en el hemisferio de protección de la democracia y defensa de vidas humanas. El Plan Colombia fue también una demostración acertada de cómo Estados Unidos podía alcanzar objetivos de seguridad con una inversión limitada de la fuerza militar." (Shiffter, 2012). Por ello que se recomienda seguir, en México, Guatemala, Honduras y El Salvador, una estrategia similar a la aplicada en Colombia.

Para otros sectores, los resultados del Plan han sido precarios y en algunos temas, francamente negativos: "Visto más de cerca, las mejoras de la seguridad en Colombia son parciales, posiblemente reversibles, y cargadas negativamente por los "daños colaterales." Esto ha implicado un gran costo en vidas y recursos. El progreso en materia de seguridad se ha estado estancando e incluso revirtiendo. […] En lugar de presentarlo como un ejemplo a seguir, copiar su modelo en otros casos sería desastroso. Los escándalos, abusos, engaños y altos costos del "Plan Colombia" impiden presentarlo como algo digno de imitar en otros Estados en problemas que reciben asistencia de Estados Unidos, tales como México o Afganistán. (Isacson, 2010).

En este ambiente contradictorio de éxitos y fracasos, la llegada del gobierno de Juan Manuel Santos, en agosto de 2010, parecía darle un nuevo aire a la relación bilateral y plantear la posibilidad de un rumbo más equilibrado en el propósito de encontrar una solución definitiva a la guerra en Colombia.

POR FIN, LA PROSPERIDAD…

Con el propósito de consolidar los avances logrados a través del Plan Colombia y de resolver los problemas heredados del gobierno anterior, el presidente Santos planteó en su "Política de Prosperidad Democrática", que vendría a ser la fase siguiente de la estrategia de pacificación. Se trataba entonces de afincar las condiciones para la terminación del conflicto armado interno a través de:

1) La apertura de un proceso de paz con las guerrillas

2) La búsqueda de una solución al problema de la propiedad de la tierra y del desplazamiento de la población con la "Ley de víctimas y restitución de tierras"

3) El afianzamiento del control territorial por medio de la estrategia de consolidación de la seguridad a través de la presencia integral del estado denominada "Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad".

En el Plan Colombia también se había planteado el objetivo de generar las condiciones de seguridad y estabilidad le permitieran al país alcanzar el nivel de crecimiento y, a largo plazo, de desarrollo económico, que subsanaran las condiciones de pobreza, violencia, marginalidad y desigualdad que afectaba la mayor parte de la población. El gobierno de Santos se propuso pues profundizar el modelo económico extrovertido adoptado por el país desde los años 90; de allí el impulso a lo que se denominó "las locomotoras de la prosperidad": los tratados de libre comercio, la atracción de la inversión extrajera, la reprimarización de la economía con el énfasis en la exportación de recursos energéticos y minerales, y el desarrollo de la infraestructura de transporte y comunicaciones para una mejor integración de la economía nacional a los mercados internacionales.

¿Cuál ha sido el interés de Estados Unidos en el proyecto del gobierno Santos? ¿Cuál es el papel que ha jugado la potencia del norte en la definición e implementación de estas políticas? ¿Ha implicado esto una reorientación sustancial de las relaciones bilaterales?

A su llegada el presidente Santos anunció su propósito de abandonar la visión de amigo-enemigo que había predominado durante el gobierno Uribe en el manejo de la política exterior. En cambio, la nueva administración asumía una actitud más pragmática; se trataba de diversificar las relaciones del país con el resto del mundo, al mismo tiempo que se mantendría una relación fluida y cooperativa con Estados Unidos para darle continuidad al respaldo militar, económico y político que había recibido el país a través del Plan Colombia. Además de la continuidad, se buscó también ampliar la agenda bilateral, de modo tal que fueran incluidos allí los temas del postconflicto y del desarrollo económico, con miras a establecer una alianza más "duradera y equilibrada".

Al no estar ya concentrada sólo en Estados Unidos ni en los asuntos de seguridad, la política exterior podría dedicarse también a restablecer y mejorar los deteriorados vínculos con los países vecinos, y volcar la atención sobre los asuntos de la región después de varios años de distanciamiento y de posiciones encontradas(3). Asimismo, los esfuerzos diplomáticos se orientarían hacia la conquista de los inversionistas extranjeros y la apertura de mercados en otras latitudes, como en la región de Asia-Pacífico, en China y en Europa.

En este ambiente de entusiasmo se desarrolló el primer encuentro que sostuvieron Obama y Santos en Nueva York el 24 de septiembre de 2010, en el marco de la Asamblea de la ONU; allí, los mandatarios acordaron elaborar una nueva agenda bilateral que ampliara la relación más allá de los temas militares y estratégicos, que incluyera temas como el desarrollo social, el crecimiento económico, el medio ambiente, la educación, la energía y los derechos humanos. Ello habría de concretarse a través del Diálogo de Alianza de Alto Nivel Estados Unidos-Colombia, un mecanismo de interlocución entre funcionarios estadounidenses y colombianos que se realiza periódicamente para evaluar el avance en la agenda planteada.

En términos generales, durante la administración Santos, la tendencia ha sido a mantener, y, en algunos casos profundizar, los temas que han gravitado en las relaciones bilaterales a lo largo de la última década: los asuntos de seguridad, el tratado de libre comercio y los derechos humanos. A ellos se agregó de manera inesperada, la polémica por los documentos diplomáticos filtrados por Wikileaks.

LA SEGURIDAD ANTE TODO

En la agenda bilateral, los asuntos de seguridad siguen estando en la lista de prioridades; a los ya tradicionales de ayuda militar y lucha antinarcóticos, se sumó el del proceso de paz, y se afianzó el de la alianza para cooperación regional en materia de seguridad. Todo ello bajo el precepto de que Colombia se hallaba en un proceso de transición hacia una situación de postconflicto.

Como corolario de la guerra contrainsurgente de la última década, la administración Santos dio lugar a diálogos con la guerrilla con mirar a asentar un proceso de paz. Estados Unidos ha manifestado desde el principio su respaldo a las negociaciones, no sin advertir que la lucha contra las drogas debe ser mantenida. Sin participar como un actor directo en la mesa de negociaciones, sin duda la posición de Washington tiene un peso significativo en la legitimación del proceso. En abril de 2013, 62 miembros del Congreso de EE.UU. enviaron una carta bipartidista, liderada por los Representantes James P. McGovern (D-MA) y Janice Schakowsky (D-IL), al Secretario de Estado estadounidense John Kerry pidiendo una política que respalde el proceso de paz, el desarrollo y los derechos humanos en Colombia. En ella se solicita también un paquete de asistencia para apoyar las políticas del postconflicto (Carta congresistas, abril 2013).

A la par del inicio de un proceso de negociación con las FARC, el gobierno nacional ha buscado consolidar los avances de seguridad alcanzados en la administración anterior y fijar las bases para lo que sigue. En el Plan Nacional de Consolidación (PNC) se propuso robustecer la acción estatal en el conjunto del territorio nacional no sólo con la presencia permanente de las Fuerzas Armadas, sino también mediante programas de desarrollo local, educación, salud y vivienda, (lo que a la larga es una resurrección de la llamada "Acción cívico-militar" de los años 60). Para ello la administración ha buscado no sólo darle continuidad sino profundizar la relación en los asuntos de seguridad y defensa con Estados Unidos.

Por su parte, Washington ha seguido apoyando la Iniciativa de Desarrollo Estratégico para Colombia (The Colombia Strategic Development Initiative, CSDI). (U.S. Department of State, March 2011). La CSDI fue definida por la Embajada Estados Unidos en Colombia para el período 2009-2013, con el fin de respaldar el Plan de Consolidación Nacional presentado por el gobierno Uribe en 2009 y al cual se la da continuidad bajo la administración Santos. Esta estrategia fue concebida para cumplir la tarea de nacionalizar los programas desarrollados bajo el Plan Colombia, pasando progresivamente la responsabilidad en su gestión así como en su financiación al estado colombiano; se ha considerado que al término de la iniciativa, es decir en el 2014, esta meta haya sido alcanzada.

Desde la perspectiva estadounidense, "la colombianización o nacionalización [del Plan Colombia] representa un cambio de la relación de asistencia actual a una relación de asociación (partnership), en la que se desarrolla la capacidad local, se incrementan las alianzas con el sector privado, aumenta la responsabilidad y la presencia del estado, se fortalecen las instituciones, y decrece la ayuda estadounidense." (Department of State, March 2006: 24). Con el CSDI se financian programas específicos en algunas de las zonas geográficas del PNC; actualmente, estos programas se concentran en 38 municipios de seis regiones del país: Montes de María, Nudo de Paramillo, Tolima, Nariño, Meta, y Río Caguan.

Este enfoque orientado hacia el postconflicto, que corresponde a una intervención tipo nationbuilding, se refleja también en un cambio en el destino de la ayuda estadounidense. Mientras al principio del Plan Colombia, en 2000, el 80% correspondía a la ayuda militar y sólo el 20% se destinaba a programas económicos y sociales, hoy esa proporción ha cambiado: el 60% de la ayuda es militar y el 40% se destina al desarrollo económico y a la política social.

No obstante, la ayuda estadounidense ha ido reduciéndose y al mismo tiempo cambiando sus prioridades. Debido a la decisión del gobierno estadounidense de "nacionalizar" el Plan Colombia, y a la crisis económica que ha obligado al gobierno federal a recortar la ayuda externa, los recursos para el país han venido disminuyendo progresivamente: de los US$ 630 millones que alcanzó a recibir anualmente durante los años del gobierno de George W. Bush, se pasó a US$ 520 millones en 2010, US$464 millones en 2011, US$ 400 millones en 2012 y US$ 328 millones en 2013. Para el 2014, el presupuesto destinado a Colombia es de US$ 319 millones; de ellos 142 millones estarían destinados a programas antinarcóticos, 28.5 serían en respaldo al Ejército y 140 estarán dedicados al Fondo de Apoyo Económico (ESF, por su sigla en inglés), que financia diversos programas de desarrollo y fortalecimiento institucional. En esta partida habría algunos recursos para respaldar la implementación de la ley de Víctimas y la restitución de tierras. Así mismo, se suma una pequeña partida de US$ 1.5 millones en educación militar. (El Tiempo, abril 2013).

Pese a los recortes, después de México, Colombia es el principal receptor de ayuda estadounidense en la región.

Imagen 1.

Parte de los programas que respaldan el PCN del gobierno nacional son financiados a través de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), quien lleva más de 50 años en el país De hecho, Colombia es el segundo país en la región, después de Haití, que recibe más ayuda. Según Mark Feierstein, Administrador Adjunto de USAID para la región: "Lo que hacemos en Colombia no es un proyecto de desarrollo típico, es más bien asistencia para una situación de posconflicto, porque Colombia no es un país pobre en comparación de otros. Lo que hacemos aquí es apoyar una transición en las zonas más conflictivas. Este es un proyecto conjunto que incluye elementos militares y también sociales. La idea es garantizar la seguridad y después llegar con servicios, salud y programas económicos, porque sin los programas sociales y sin crecimiento económico, la seguridad no se mantiene. Y sin seguridad no se pueden realizar programas sociales." (Revista Semana Restitución de tierras, dic 2010).

USAID financia proyectos en tres áreas: asistencia a víctimas del conflicto, proceso de desmovilización, y atención a poblaciones afrocolombianas e indígenas. Los recursos de USAID han respaldado el proceso del gobierno colombiano en la implementación de la Ley de víctimas y la Ley de restitución de tierras. Asimismo se le ha dado continuidad al apoyo al proceso de desmovilización y reintegración de los combatientes de grupos armados ilegales a través de la prestación de servicios psicosociales, educación formal, entrenamiento laboral y servicios de salud. En relación con el programa para las minorías, a las acciones desarrolladas en los años precedentes, se suma un Plan de Acción Sobre la Igualdad Racial y Étnica con el fin de afrontar la discriminación racial contra afrocolombianos e indígenas, particularmente en los sectores de educación, salud, vivienda y empleo.

A ello se agrega que, a finales de 2010, se firmó un acuerdo bilateral para el regreso los Cuerpos de Paz, un programa en el cual jóvenes estadounidenses viajan de forma voluntaria a países en vías de desarrollo para ayudar en tareas relacionadas por lo general con la educación y la agricultura. El programa fue creado bajo la administración Kennedy y los primeros participantes llegaron al país en los años 60 en el marco de la Alianza para el Progreso; cerca de 4.600 jóvenes vinieron a Colombia entre 1961 y 1981, cuando se dio por terminado el programa. La misión que regresa está conformada por nueve voluntarios que se dedican a la enseñanza del inglés en colegios públicos en ciudades de la costa norte. (Revista Semana, Dic. 2010).

¿COOPERACIÓN TRIANGULAR O OUTSOURCING?

La cooperación regional se ha convertido en otro de los elementos de la agenda bilateral. Durante la administración Santos, el país ha dejado de ser considerado una "amenaza" para convertirse en un "socio activo" de Estados Unidos en materia de lucha contra el narcotráfico y seguridad regional. Como lo señalaba el Jefe del Comando Sur en un informe al Congreso en Washington: "Colombia es quizás el mejor ejemplo del valor de la ayuda en materia de seguridad a la región. Antes a punto de caer bajo el poder de una poderosa insurgencia, Colombia ahora es un líder en las tácticas de contrainsurgencia y proporciona entrenamiento a contrapartes en África Occidental y Centroamérica". (SouthCom, March 2013).

Para volver operativa esa cooperación se conformó el U.S.-Colombia Security Cooperation Coordinating Group (SCCG), compuesto por funcionarios colombianos y estadounidenses de diversas agencias gubernamentales. El objetivo de este grupo es desarrollar programas de asistencia para países afectados por el crimen organizado transnacional. (US Embassy, agosto 2013).

El SCCG es el encargado de poner en marcha el Plan de Acción Estados Unidos-Colombia de Cooperación en Seguridad Regional. A través de este plan, los dos países acordaron enfocarse en iniciativas conjuntas en Centroamérica, que incluyen entrenamiento de seguridad y del sector justicia, fortalecimiento institucional para mejorar los esfuerzos de combate a crímenes financieros, extorsión, lavado y decomiso de activos; también incluye entrenamiento para ayudar a las capacidades de interdicción de esas naciones. (Revista Semana, dic.2012). En el informe del Ministerio de la Defensa al Congreso colombiano se señala que, "desde 2005 a mayo del 2013 se han capacitado 17.352 personas de aproximadamente 47 países en diferentes áreas de cooperación, especialmente relacionadas con la lucha contra el problema mundial de las drogas, prevención y control de fenómenos criminales, fortalecimiento de especialidades militares y policiales, seguridad ciudadana y desarrollo organizacional." (MDN, 2013: 124).

El significado y el alcance de este "partenariado" no son aún claros. A través de esta modalidad de cooperación se ha establecido una especie de outsourcing que le permite al gobierno estadounidense ofrecer cooperación militar a través de Colombia a más bajos costos, bajo su doctrina militar y sus propios parámetros operacionales, a países en donde la presencia de personal militar norteamericano resulta polémica o donde sus efectivos corren algún riesgo, como es el caso de México. Entretanto el gobierno colombiano considera que ésta estrecha cooperación militar puede servir como elemento disuasorio frente a Ecuador y Venezuela; es también la manera en la que el país puede tener alguna capacidad y algún grado de proyección internacional como un proveedor de servicios de seguridad bajo la égida de Estados Unidos.

En el 2012, la Comisión de Apropiaciones de la Cámara de Representantes de Estados Unidos aprobó una partida de US$ 18 millones para que Colombia entrenara a policías y militares de Centroamérica y el Caribe en la lucha contra el narcotráfico; para entonces, el país había entrenado ya a unos 11.000 policías y militares de la región, particularmente de México, Honduras y Guatemala. (El Tiempo, mayo 2012). En la misma dirección de profundizar los vínculos militares con Estados Unidos parece ir el acuerdo de cooperación que firmó el gobierno nacional con la OTAN a mediados de 2013.

¿VIRAJE DE LA POLÍTICA ANTINARCÓTICOS?

La lucha contra las drogas ha sido un tema central en las relaciones bilaterales desde hace cuatro décadas; no obstante para el período 2010-2013 se han presentado algunas variaciones que pueden ser indicadores de cambios mayores en el futuro.

La primera de ellas concierne a un descenso sostenido en el número de cultivos de coca y de la producción de cocaína en el país. La segunda variación corresponde al debate que se abre en torno a la necesidad de cambiar el enfoque de la lucha contra las drogas que se ha mantenido hasta hoy.

En la última década, las áreas de cultivo de hoja de coca en el territorio nacional han disminuido pasando de 140.000 hectáreas en 2001 a 100.000 en 2007, 62.000 en 2010 y 48.000 en 2012. De acuerdo con el informe de la oficina de la ONU contra las drogas, entre el 2011 y el 2012 la reducción de los cultivos fue del 25%, y la producción de cocaína también cayó de 345 a 309 toneladas. Los cultivos de coca se mantuvieron en 23 de los 32 departamentos pero disminuyeron en 17 de ellos, aumentaron en tres y permanecieron estables en otros tres. Los departamentos en los que se incrementó el cultivo de coca fueron Norte de Santander, Caquetá y Chocó. El 80 % de los cultivos de coca en el país se encuentra en 8 departamentos ycerca de la mitad de todos los cultivos están en 3 de ellos, Nariño, Putumayo y Guaviare. En el 2012 fueron fumigadas100.550 hectáreas de cultivo de coca y se erradicaron manualmente unas 30.500, una cantidad similar a la registrada en 2011. (UNODC, Colombia 2013).

Esta disminución en los cultivos de coca se explica por la conjunción de varios factores: en primer lugar, la aplicación de una política de erradicación sostenida, seguida por la redistribución geográfica de los cultivos ilícitos; ello ha hecho que la producción de coca esté aumentando en el Perú. En segundo lugar, el aumento constante en el rendimiento de los cultivos que ha hecho que el rendimiento por cada hectárea cultivada pueda llegar al doble de hace diez años ; y por último, un declive del mercado de la cocaína a nivel global en favor de las drogas sintéticas. (ONUDC, WDR 2013).

El segundo cambio tiene que ver con el cuestionamiento a la política antidrogas. En los últimos años ha venido avanzando el debate acerca de la efectividad de la llamada guerra contra las drogas"; a los cuestionamientos de los países productores, últimamente liderados por Colombia y los países centroamericanos, se han unido ONG, organizaciones e iniciativas internacionales como la Comisión Interamericana sobre Drogas y Democracia (conformada porlos expresidentes Cardoso, de Brasil, Zedillo, de México, y Gaviria, de Colombia), y la Comisión Global de Políticas de Drogas. (CGPD, 2011). (4)

Todos ellos critican el enfoque centrado, de un lado, en la interdicción de la producción, destruyendo plantaciones, laboratorios, interceptando cargamentos, apresando traficantes; y del otro, en la criminalización de los consumidores. Después de 40 años de aplicación, los costos económicos, sociales y políticos de la política antinarcóticos promovida por Washington son enormes y sus resultados muy magros. De allí la necesidad de un cambio sustancial de paradigma.

Aunque de lentamente, algunos pasos comienzan a darse en esta dirección. En la Cumbre de las Américas del 2012, se acordó dar un mandato a la OEA para iniciar un proceso de estudio a fin de explorar nuevos enfoques en la lucha contra las drogas narcotizantes y psicotrópicas. En mayo de 2013 el organismo regional presentó el Informe sobre el Problema de las Drogas en las Américas (OEA, 2013); asimismo la OEA convocó una sesión extraordinaria en el 2014 que se encargará de perfilar la nueva estrategia que regirá del 2016 al 2020. Pese a que no existe acuerdo en el tema de la legalización de las drogas, se plantea la necesidad de diseñar una estrategia integral que implique un viraje hacia la descriminalización y empiece a darle a las drogas ilícitas un enfoque hacia el problema de salud pública. Aunque la participación del gobierno Santos en este debate ha sido más bien, cautelosa, debido principalmente al interés por mantener en buenos términos la alianza con Washington tanto en los temas comerciales como en los de seguridad, para Colombia resulta clave impulsar una reforma sustancial de la política antinarcóticos.

Estados Unidos por su parte se ha mostrado renuente a un cambio radical en sus políticas y ha reiterado una y otra vez su desacuerdo con la legalización. (El Tiempo, mayo 2013). Sin embargo, en su política doméstica también se ven algunos signos de agotamiento y aparecen ensayos de medidas alternativas. Ejemplo de ello ha sido la aprobación de referéndums en dos estados de la Unión, Colorado y Washington para permitir el uso recreativo de la marihuana; después de una prolongada polémica, el gobierno federal anunció que no se opondrá al movimiento de flexibilizar las leyes sobre la marihuana en todo Estados Unidos; a esto se suma la decisión de no imponer largas condenas de prisión a delitos menores por posesión y uso de drogas, esto con el fin de reducir la enorme población carcelaria y de ahorrar los costos que ello implica.

VÍA LIBRE AL TLC

Mientras durante el gobierno Uribe la atención y los esfuerzos estuvieron enfocados, primero en la negociación del Tratado de Libre Comercio y posteriormente en que fuese aprobado por el Congreso de Estados Unidos, la administración Santos vio concretada la aspiración de que el acuerdo entrara en vigencia para poder concentrarse en los desafíos de su implementación.

Las relaciones económicas bilaterales han sido un asunto de primer orden para el gobierno nacional; Estados Unidos es el principal socio comercial de Colombia. El intercambio comercial promedio (exportaciones más importaciones) del país con sus socios comerciales "de siempre", entre 2007 y 2010, ha estado alrededor de los 28 000 millones de dólares, de los cuales 20 000 millones le corresponden a Estados Unidos, 6 000 millones a Venezuela y 2 000 millones a Ecuador. De acuerdo con los datos del Ministerio de Comercio, la balanza comercial bilateral le resulta favorable al país; para el 2012, Colombia exportó US$ 21.981 millones e importó US$13.579. El sector minero-energético (mayoritariamente petróleo) es el principal rubro de exportación y representa el 84% del total; Colombia se ubica entre los diez primeros exportadores de petróleo a Estados Unidos, con 365 000 barriles diarios; mientras la inversión directa de éste último entre el 2001 y el 2012 ha sido del 24.7%. (Mincomercio, 2012)

Tabla 1.

En el 2003 la administración de Bush anunció su intención de comenzar a negociar acuerdos de libre comercio con Colombia, Perú, Ecuador, y Bolivia. El objetivo era, según Washington, reducir y eliminar las trabas al comercio y la inversión, crear nuevos empleos, apoyar la democracia y luchar contra la producción de drogas ilícitas. Después de que las negociaciones regionales fracasaran se decidió negociar por separado acuerdos comerciales bilaterales con Colombia y Perú. Estados Unidos y Colombia firmaron el Tratado de Libre Comercio (TLC) el 22 de noviembre de 2006, después de 21 meses, 15 rondas y 100 reuniones entre las partes. (CRevista Semana, 2011:41). El acuerdo fue rápidamente ratificado en el Congreso colombiano mediante ley 1143 del 4 de julio de 2007 y la Corte Constitucional, lo declaró ajustado a la constitución, el 24 de julio de 2008, por medio de la sentencia C-750 de 2008. En Estados Unidos, al final del mes de agosto de 2006 el presidente Bush entregó al Congreso el texto final del acuerdo, para su discusión y aprobación; sin embargo, debido a que se convirtió en un tema de confrontación entre demócratas y republicanos el legislativo estadounidense se negó a ratificarlo.

Por su parte, el gobierno de Uribe adelantó un importante lobby en Washington para la aprobación del TLC al considerarlo un elemento estratégico en el crecimiento económico y un soporte para el proyecto de pacificación del país. Desde los años 90, los países andinos se beneficiaron de preferencias arancelarias unilaterales otorgadas por Estados Unidos como una manera de compensar a estos países en la lucha contra las drogas y estimular las alternativas económicas legales. Las preferencias arancelarias otorgadas a través del ATPDEA (Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act) y del Sistema General de Preferencias (que cubrían el 50% de las exportaciones colombianas a ese país) debían ser renovadas cada año en un escenario político inestable en Washington, generando incertidumbre entre los exportadores; por ello no resultaba casual que la firma del TLC entre los dos países ocupara un lugar central en la agenda del gobierno colombiano. Sin embargo este interés nacional en la aprobación del tratado intensificó el condicionamiento y la intervención de Washington en la política doméstica colombiana, sobre todo en materia de derechos humanos. ONG, sindicatos y movimientos políticos hicieron un fuerte lobby ante el Congreso de Estados Unidos para que la aprobación final del tratado estuviese condicionada a avances sustanciales en el tema.

El gobierno de Santos se planteó como prioridad lograr el asentimiento en Capitol Hill; para ello se llegó a un acuerdo con la administración Obama en el cual Colombia se comprometía a adoptar medidas eficaces para proteger a los sindicalistas amenazados por las organizaciones paramilitares y garantizar los derechos de los trabajadores.

Finalmente el TLC fue aprobado en Washington en octubre de 2011 y entró en vigor en mayo de 2012. No obstante, el significado y las expectativas frente al acuerdo habían cambiado; cuando se cerraron las negociaciones, 6 años atrás, existía un gran optimismo por el impacto positivo que podría tener el tratado en la economía colombiana; sin embargo la recesión económica en Estados Unidos así como la baja del precio de la materias primas en el mercado internacional que afectó las exportaciones colombianas, habían hecho que tales expectativas fueran revisadas a la baja.

La implementación del TLC ha implicado varios retos para el gobierno Santos. No sólo en cuanto a la adecuación de las normas nacionales al contenido del tratado y los incentivos a la oferta exportadora, sino también en relación con las condiciones estructurales para el aprovechamiento de las oportunidades y el cumplimiento de las exigencias que plantea. Todavía están pendientes asuntos cruciales como la diversificación de las exportaciones colombianas, la modernización de la infraestructura nacional y de la burocracia, y el mejoramiento en la formación de capital humano; temas todos en los que el país registra un retraso de décadas. (Revista Semana, mayo 2013)

Con respecto al balance del primer año de aplicación del TLC, mientras el gobierno resalta las oportunidades y minimiza los riesgos, otros sectores se muestran más críticos señalando que este primer año ha sido más bien desfavorable para Colombia en términos de la balanza comercial: entre el 15 de mayo de 2012 y el 31 de marzo de 2013, las importaciones provenientes de Estados Unidos crecieron 13,6 por ciento, mientras que las ventas colombianas a ese destino, sin combustibles, aumentaron apenas 3,3 por ciento. (Villamizar, mayo 2013).

Se ha presentado una avalancha de productos agrícolas importados de Estados Unidos que sencillamente han desplazado producción local, con efectos perversos sobre el empleo y la productividad. Esto ha dado lugar a protestas sociales tales como el paro agrario nacional en agosto de 2013. (Restrepo: agosto 2013).

Los vínculos económicos bilaterales se estrecharon también con un acuerdo de "Cielos Abiertos". El pacto entró en vigor en el 2012 y permite el incremento de rutas y frecuencias de aerolíneas entre los dos países; se espera que esto tenga un impacto en el aumento en los flujos de viajeros y el descenso en la tarifas. Durante el 2012 se registraron 978.490 pasajeros cuyo destino fue Estados Unidos mientras que, provenientes de ese país ingresaron a Colombia 328.949. (Mincomercio, 2012). A ello se sumó el anuncio de la administración Obama de la extensión de la vigencia de la visa a Estados Unidos para ciudadanos colombianos, que pasó de 5 a 10 años.

LAS REVELACIONES DE LOS "WIKILEAKS"

A finales de 2010, el sitio de internet Wikileaks reveló un cuarto de millón de cables confidenciales del Departamento de Estado de Estados Unidos que dan cuenta de las prácticas secretas de su diplomacia. Esta información fue entregada al diario español El País y al británico The Guardian, al estadounidense The New York Times, al francés Le Monde y a la revista alemana Der Spiegel.

Según el director del diario El País de España, de los 251.287 documentos que recibieron de WikiLeaks, 2.898 hacen referencia a Colombia. De esos informes, la mayoría -aproximadamente 2.416- han salido de la embajada de EEUU en Bogotá, y más de la mitad son documentos catalogados como confidenciales (1.106) y secretos (134). (Revista Semana, dic. 2010). La mayoría de documentos corresponden al período 2006-2010, y una parte fue hecha pública a través del periódico El Espectador y la revista Semana.

Los cables mostraron que, durante el segundo mandato de Uribe, la Embajada de Estados Unidos era una suerte de escenario paralelo de la confrontación institucional. Allí se vio reflejado el enfrentamiento entre funcionarios y políticos colombianos sobre temas cruciales tales como la desmovilización de los grupos paramilitares, las escuchas ilegales del DAS, los acercamientos con las FARC, las relaciones con Venezuela y la segunda reelección presidencial:

"Los cables dan la sensación de que en el búnker de la avenida Eldorado, donde funciona la embajada, hay una sede alterna de gobierno, a veces más importante que la oficial. Políticos que piden aprobación a sus candidaturas, policías y militares que ponen quejas sobre el gobierno, guerrilleros que buscan acuerdos y magistrados y opositores tratando de influir en las percepciones del tío Sam muestran que, para gran parte de la dirigencia colombiana, los dueños del circo son los gringos." (Revista Semana, feb 2011).

Estas revelaciones permitieron poner en evidencia el papel central que juega Estados Unidos en la política doméstica del país por cuenta de una "sumisión consentida": "Los cables sobre Colombia hasta ahora filtrados por WikiLeaks -diez secretos y ocho confidenciales- cambian la teoría que muchos tenían sobre las relaciones con Estados Unidos. Hasta ahora se pensaba que era el Tío Sam el que metía las narices en la política interna colombiana, pero en los cables, por el contrario, lo que se ve es una obsesión de la élite política por quedar bien con el entonces gobierno de George W. Bush." (Revista Semana, dic. 2010).

Pese al revuelo inicial, la controversia se concentró más en las revelaciones sobre temas espinosos que en lo que en el fondo se refleja a través de estos documentos: que Estados Unidos se ha convertido en una especie de instancia paralela de gobernabilidad en el país, aclamada y afincada por los sectores dirigentes y por la mayoría de la opinión pública. Esta casi indiferencia da cuenta de una especie de "naturalizacion" de la intervención estadounidense en Colombia.

Al escándalo por los cables revelados por Wikileaks se sumaron las revelaciones que a principios de 2013 hizo el excontratista de la Agencia de Seguridad Nacional (NSA por sus siglas en inglés), Edward Snowden, sobre el ciberespionaje sistemático que Estados Unidos hace a gobiernos, funcionarios y empresas en todas partes del mundo. Colombia apareció como el tercer país latinoamericano más espiado por la NSA, después de Brasil y México. Al respecto el gobierno de Santos prefirió hacer pasar de agache frente a Estados Unidos, actitud que contrastó con los fuertes reclamos y la demanda de explicaciones por parte de Brasil. (El Tiempo, julio 2013).

DERECHOS HUMANOS EN LA MIRA

Aunque con menor énfasis comparado con los años anteriores, el tema de los derechos humanos sigue siendo un asunto que produce tensiones en la relación bilateral. Al inicio de su mandato, el presidente Santos buscó darle un giro a la posición de la anterior administración. Se tendieron puentes de diálogo con las organizaciones de derechos humanos y se aprobó la legislación que busca reparar a las víctimas del conflicto armado, la llamada "Ley de Víctimas". Sin embargo a pesar de estos cambios, la situación de seguridad de defensores de derechos humanos, líderes sindicales, comunidades afro-colombianas e indígenas y líderes de la población desplazada sigue siendo crítica. De acuerdo con WOLA, los reportes de abusos cometidos por grupos paramilitares, guerrillas y las fuerzas armadas colombianas continúan, mientras que la impunidad para estos crímenes es la norma. (Wola, 2011).

En los informes sobre derechos humanos del Departamento de Estado en el 2012 y el 2013, se señala que los principales problemas en Colombia siguen siendo la impunidad, la corrupción, la discriminación social, y un sistema judicial ineficiente. Se indica también que, pese a los avances, las fuerzas de seguridad continúan cometiendo abusos contra los Derechos Humanos, entre ellos ejecuciones extrajudiciales, colaboración con grupos ilegales y torturas. Se advierte que durante 2012 la administración de justicia tuvo dificultades para tomar decisiones eficientes con respecto a los falsos positivos, que siguieron cometiéndose ejecuciones extrajudiciales, y que las autoridades no prestaron debida protección a los líderes campesinos en el proceso de restitución de tierras. El informe también da cuenta de los abusos de las guerrillas como secuestro, asesinato, uso de minas antipersonales y reclutamiento de menores. (Colombia Country Report, 2012-2013).

Del 2011 al 2013, pese a las denuncias y los señalamientos, Estados Unidos certificó a Colombia por su desempeño en materia de Derechos Humanos, lo cual permitió la entrega de la ayuda militar que depende de esta decisión.(5)

PERevista SemanaPECTIVAS

El análisis de las relaciones entre los dos países durante el gobierno Santos evidencia que Estados Unidos sigue jugando un papel central en el proyecto de pacificación nacional. Mientras durante la década pasada, los esfuerzos y recursos se concentraron en la guerra contrainsurgente y la lucha contra las drogas, ahora, la política de Washington hacia Colombia se ha orientado a crear las bases para una situación de postconflicto.

La fórmula para lograrlo parece clara: proceso de paz con las guerrillas, reinserción de los actores armados ilegales a la sociedad, control territorial y fortalecimiento institucional, economía de libre mercado e inserción plena en la economía globalizada, gobierno democrático y respeto por los derechos humanos. Sin embargo, en la práctica, la construcción de postconflicto es mucho más compleja debido a las contradicciones presentes, los males heredados y la esquizofrenia institucional que persisten en el país. Asimismo, la visión y la política estadounidense hacia Colombia no están exentas de contradicciones y dificultades provenientes tanto de su dinámica interna como del entorno internacional actual. Como lo han demostrado otros casos en el mundo, la reconstrucción de una sociedad después de una guerra prolongada no sólo requiere de una voluntad férrea sino también de recursos ingentes, años de esfuerzos sostenidos y mucha paciencia.

Colombia se proyecta ahora como campo de pruebas para una intervención tipo peacebuilding por parte de Estados Unidos. ¿Hay razones para ser optimista? ¿Se empieza a vislumbrar (por fin!) el fin del conflicto armado? ¿Colombia podría llegar a ser un caso exitoso de reconstrucción estatal? Las cartas están sobre la mesa y la partida está en pleno desarrollo.

Lo cierto es que en las condiciones actuales el objetivo planteado por el gobierno Santos de lograr un partenariado más equilibrado con Estados Unidos es más una aspiración que una realidad; seguimos en una posición de tutelaje consentido y la mayoría de edad no se vislumbra aún en el horizonte.

1. Para el detalle de los resultados del Plan Colombia ver el artículo (ROJAS 2013).

2. Para algunos analistas, este crecimiento de la economía colombiana no se debió tanto al mejoramiento de las condiciones de seguridad del país como a las dinámicas de la economía global que favorecieron a los países emergentes productores de materias primas durante estos años. (Acosta, agosto 2011), (Montenegro ,marzo 2011).

3. Muestra de esta disposición hacia una política más multilateral y atenta a la región fue la organización de la VI Cumbre de Las Américas en abril de 2012 en Cartagena.

4. Para el desarrollo del actual debate sobre la política contra las drogas ver el artículo del Francisco Thoumi, publicado en este mismo número de Análisis Político "La marihuana en los Estados Unidos y el régimen internacional de control de drogas: ¿por qué lo que vale afuera no vale adentro?".

5. En efecto, en virtud de la enmienda Leahy, adoptada por el Congreso estadounidense, el 30 por ciento de la ayuda militar que se le otorga al país depende de una evaluación en DDHH que se realiza anualmente.

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