http://dx.doi.org/10.15446/anpol.v27n82.49412

DOSSIER: VÍCTIMAS, TIERRAS Y JUSTÍCIA

 

Los autos de seguimiento de la Corte Constitucional ¿La Constitución de un imaginario simbólico de justicia por parte de la Corte?*

 

The "autos de seguimiento" of the Constitutional Court. ¿Does the establishment of an imaginary symbolic of justice by the Court?

 

 

Luisa Fernanda García Lozano

Abogada de la Universidad Santo Tomás de Colombia. Máster Oficial de la Universidad del País Vasco y de la Università degli Studi di Milano. Docente e investigadora de la Universidad Santo Tomas y la Universidad Militar Nueva Granada. Bogotá, Colombia. trevannian@gmail.com

 

 

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RESUMEN

El presente artículo pretende responder a la pregunta ¿Son los autos de seguimiento de la Corte Constitucional en el caso de Curvaradó y Jiguamiandó un imaginario simbólico?, para contestar a la pregunta el estudio se delimitó temporalmente hasta el año 2010, y se utilizó la metodología de Gilbert Durand y la sistematización de los autos. De esta forma, se comprobó como las sentencias que declaran estado de cosas inconstitucionales constituyen un símbolo social y la ineficacia de dichos autos les convierten en simbólicos, carentes de aplicabilidad para que estas comunidades retornen a sus tierras y superen la crisis humanitaria.

Palabras claves: Imaginario simbólico, Corte Constitucional, "Autos de Seguimiento".

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SUMMARY

This article aims to answer the question: ¿Are the "Autos de seguimiento" of Constitutional Court in the case of "Curvarado" and "Jiguamiando" a symbolic imagery?, To answer the question the study was temporally limited until 2010, and it used the methodology of Gilbert Durand and systematization of the "autos". In this way, it was shown that judgments declaring unconstitutional state of affairs are a social symbol and their ineffectiveness become symbolic, devoid of applicability for these communities to return to their land and overcome humanitarian crisis.

Keys words: Symbolic imaginary, Constitutional Court, "Autos de Seguimiento".

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INTRODUCCIÓN

A partir de 1991, la Corte Constitucional adopto el papel de garante de derecho cambiando el paradigma jurídico. La complejidad de un país en conflicto y en permanente desarrollo económico, permitió que el rol de las instituciones cambiara, por lo que la Corte Constitucional asumió competencias que en otros contextos no hubieran sido posibles.

Dentro de la necesidad de consolidación institucional en un país democrático, la Corte asumió la responsabilidad de consolidar los referentes sociales, a través de la Rama Judicial y buscar la eficacia y la eficiencia del sistema jurídico (Garcia Lozano, 2011), por tanto se realizaron modificaciones dentro de las acciones judiciales que permitiera materializar y garantizar los requerimientos sociales. La declaración de "cosas inconstitucionales" es un ejemplo de ello, puesto que esta figura produce dos efectos que nos son propios de la Rama Judicial: mantiene competencia a través del tiempo y ordena a las diferentes entidades del Estado. De esta forma se propende por que las instituciones del Estado actúen de forma expedita y se garantice protección a los grupos sociales que son víctimas de condiciones violatorias a la constitución.

Sin embargo, en la práctica dichas disposiciones producen diversos impactos en las instituciones y en su accionar, además de una diversidad de obligaciones que se disipan con cada uno de los autos de seguimiento, lo que produce que no sea tan claro el impacto de esta figura. Estos efectos han producido que la declaratoria de estado de cosas inconstitucionales y sus autos se convierta en un imaginario simbólico, puesto se presenta como un arquetipo ideal ante la sociedad, en su afán de solucionar la complejidad de situaciones de varias comunidades que se sitúan en medio del conflicto, la violencia y la pobreza, pero en la práctica se tornan ineficaces.

Con miras a responder la pregunta que orienta el presente texto: ¿los autos de la corte constitucional se constituyen en un imaginario simbólico?, en principio es necesario determinar cuál es el impacto de los autos de seguimiento de las sentencias que han declarado estado de cosas inconstitucionales, por lo tanto se delimitó el estudio al caso del caso de Curvaradó y Jiguamiandó y en el espacio de 2004 a 2010. Lo anterior en virtud que, primero estas familias tienen dos condiciones especiales, a) son parte de comunidades afrocolombianas, lo que significa que sus tierras tienen un carácter colectivo y b) tienen una condición de vulnerabilidad que produce una especial protección del Estado. Y segundo, a la fecha de estudio se habían expido 3 autos de seguimiento 005 de 2009, el auto del 18 de mayo de 2010, 384 de 2010. Igualmente, la delimitación temporal se realizó dado que en el año de 2011 se expidió la ley de víctimas y restitución de tierras, ley 1448 de 2011, lo que cambio el panorama y las acciones por parte de las instituciones que atienden este tipo de conflictos.

En el presente texto, se utilizan varia metodologías como son: la dogmática, análisis jurisprudencial y cuadros de sistematización cualitativa, además de utilizar los métodos utilizados por el antropólogo Gilbert Duran (La imaginación simbólica, 2007)(Las estructuras Antropológicas del imaginario, 2012), para establecer la relación entre instrumentos de la Corte Constitucional y los imaginarios simbólicos.

Así, en la primera parte se define el Estado de cosas inconstitucionales, se analiza la sentencia T025 de 2004, estableciendo estas como hacen parte de un arquetipo que puede constituir el imaginario simbólico, sus reflejos y representaciones, en la segunda parte se presenta un análisis de los resultados de la sistematización de los autos y su eficacia. Y finalmente, se presentarán algunas conclusiones.

 

ARQUETIPO - DECLARACIÓN DE COSAS INCONSTITUCIONALES

La primera vez que se utilizó el concepto Estado de Cosas inconstitucionales fue en 1997, cuando la Corte en sentencia SU-559, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, al realizar un análisis del situado fiscal en materia educativa, estableció la necesidad de aclarar el "estado de cosas" que componían el problema, con el fin de hallar las razones estructurales que ocasionaba que un número suficiente de personas interpusieran una acción de tutela por una misma causa.

En aquella ocasión la Corte fundamento la necesidad de aclarar el "estado de cosas" en razón de:

"(1) La Corte Constitucional tiene el deber de colaborar de manera armónica con los restantes órganos del Estado para la realización de sus fines (CP. art., 113). Del mismo modo que debe comunicarse a la autoridad competente la noticia relativa a la comisión de un delito, no se ve por qué deba omitirse la notificación de que un determinado estado de cosas resulta violatorio de la Constitución Política.

(2) El deber de colaboración se torna imperativo si el remedio administrativo oportuno puede evitar la excesiva utilización de la acción de tutela. Los recursos con que cuenta la administración de justicia son escasos. Si instar al cumplimiento diligente de las obligaciones constitucionales que pesan sobre una determinada autoridad contribuye a reducir el número de causas constitucionales, que de otro modo inexorablemente se presentarían, dicha acción se erige también en medio legítimo a través del cual la Corte realiza su función de guardiana de la integridad de la Constitución y de la efectividad de sus mandatos". (Sentencia SU-559, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz).

Además, fundamentó las decisiones de la sentencia con la obligación de hacer, esto en razón de: "En este evento, cabe entender que la notificación y el requerimiento conforman el repertorio de órdenes que puede librar la Corte, en sede de revisión, con el objeto de restablecer el orden fundamental quebrantado. La circunstancia de que el estado de cosas no solamente sirva de soporte causal de la lesión iusfundamental examinada, sino que, además, lo sea en relación con situaciones semejantes, no puede restringir el alcance del requerimiento que se formule". (Sentencia SU-559, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Con el tiempo y a través de la doctrina constitucional, el concepto es muto y se estableció la necesidad de transformar el nombre a "estados de cosas inconstitucionales", esto último en razón de las violaciones sistemáticas a los Derechos Humanos a un grupo poblacional especifico que se ubican en un marco de inconstitucional y puede hacer exigible los derechos a través de la tutela.

Igualmente, la Corte fundamenta ontológicamente y jurídicamente la posibilidad de realizar este tipo de decisiones desde el preámbulo de la Constitución en donde se establece que Colombia es un Estado Social de Derecho, este modelo de Estado produce que en la práctica las diferentes Ramas del Poder Público busquen su armonización desde una perspectiva reciproca en sus acciones. Además, cuando este principio se relaciona en conexidad con el artículo 1 "que protegen los derechos fundamentales, los derechos económicos, sociales y culturales y los derechos colectivos de las personas, como concreción amplia del principio de la dignidad humana y de la solidaridad", el artículo segundo.

"Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad,…garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan…asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares".

Asimismo, con el artículo 13, " El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados", y "protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan"; el artículo 334: "…el Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos"; y el mandato del artículo 366 de la Carta, "que otorga la máxima prioridad al gasto social en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales" (Sentencia T -025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

Del análisis anteriormente expuesto la Corte establece 2 tipos de deberes para el Estado:

"Por una parte, debe adoptar e implementar las políticas, programas o medidas positivas para lograr una igualdad real de condiciones y oportunidades entre los asociados y al hacerlo, dar cumplimiento a sus obligaciones constitucionales de satisfacción progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales básicos de la población en aplicación de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado "cláusula de erradicación de las injusticias presentes". Y, por otra, debe abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar la situación de injusticia, de exclusión o de marginación que se pretende corregir, sin que ello impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno goce de tales derechos" (Sentencia T-025 de 2004 M.P Manuel José Cepeda Espinosa).

Elementos que componen el estado de cosas institucionales:

1. se presenta una repetida violación de derechos fundamentales de muchas personas - que pueden entonces recurrir a la acción de tutela para obtener la defensa de sus derechos y colmar así los despachos judiciales.

2. Cuando la causa de esa vulneración no es imputable únicamente a la autoridad demandada, sino que reposa en factores estructurales.

3. La prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos.

4. La no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos.

5. La existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante.

6. Si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial" .(Sentencia T -025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

Por otro lado, dentro de las características más relevantes que cambio el paradigma de una acción judicial como es la tutela, son los efectos erga omnes de la misma, dado que, la tutela, en su sentido original busco mantener la filosofía de la administración de justicia, y mantener un efecto interpartes, empero, en razón de la identidad de los problemas jurídicos y la necesidad de intervenir en la problemática estructural del país, la Corte trasforma el efecto de sus decisiones y crea una figura como la que se está estudiando, cambiando así el paradigma de la armonización de los poderes públicos y la función social de la rama judicial.

Los fallos que hasta el 2004 se promulgaban, consistían en implementar las acciones que la Corte consideraba necesarias para superar los problemas institucionales estructurales, que se evidenciaban en el análisis exhaustivo que se realizaba en razón de las acciones presentadas.

 

SENTENCIA T -025 DE 2004 M.P. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA - LA POBLACIÓN EN CONDICIÓN DE DESPLAZAMIENTO, UN ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONALES

Dentro de las problemáticas más relevantes que han sido consecuencias del conflicto armado se encuentra el desplazamiento forzado, por tal motivo, la Corte Constitucional desde su creación ha tenido que conocer en múltiples ocasiones las dificultades institucionales por las que atraviesa dicha población.

Por lo cual, se ha establecido que la población tiene derecho a un trato preferente para solucionar sus problemáticas, dado que constituye, en términos de la Corte, el "punto de apoyo para proteger a quienes se hallan en situación de indefensión por el desplazamiento forzado interno", y debe caracterizarse, ante todo, por la prontitud en la atención a las necesidades de estas personas, ya que "de otra manera se estaría permitiendo que la vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones, se agravara".

Dentro de las funciones del Estado, se encuentra preservar las condiciones mínimas de orden público, sin embargo, en razón del conflicto interno se encuentra que existen múltiples dificultades para poder materializar dicha función en todos sus órganos y por ende a la población en general, en sentencia T-721 de 2003, la Corte expuso la función del Estado en relación a dicha problemática y su labor entorno a ella,

"esta Corporación ha considerado que al Estado le compete impedir que el desplazamiento se produzca, porque las autoridades han sido establecidas para respetar y hacer respetar la vida, honra y bienes de los asociados, pero también ha dicho que si 'no fue capaz de impedir que sus asociados fueran expulsados de sus lugares de origen, tiene por lo menos que garantizarle a los cientos de miles de colombianos que han tenido que abandonar sus hogares y afrontar condiciones extremas de existencia la atención necesaria para reconstruir sus vidas'. Lo anterior comporta que la situación de cada una de las personas y familias desplazadas por la violencia deba ser un asunto prioritario de las autoridades".

Varios son los derechos que son violados que se originan de dicha acción, empero, igualmente, son varios los derechos que se ponen en riesgo cuando no hay una atención efectiva por parte de las instituciones del Estado. Así, en razón de las graves condiciones de vulnerabilidad que se encuentra dicha población y de la ineficacia de las acciones que se han planteado para solucionar este problema, la Corte decidió denominar al desplazamiento como un problema estructural y en el 2004 confirmar la existencia de un estado de cosas inconstitucionales en la materia.

En la sentencia estudio, se analizaron 108 expedientes de tutelas pertenecientes a 1050 núcleos familiares en condiciones de desplazamiento, el problema jurídico de la tutela principalmente se centraba en la falta de atención por parte de las autoridades competentes que prestan los servicios de ayuda humanitaria, como son: la Red de Solidaridad Social, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los Ministerios de Salud y del Trabajo y Seguridad Social (hoy Ministerio de Protección Social), el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Educación, el INURBE, el INCORA, el SENA, así como contra varias administraciones municipales y departamentales, y los derechos que son violados en razón de los problemas estructurales de la institución.

Así, en razón de la magnitud de la problemática que se estaba siendo objeto de estudio, la Corte estableció y fundamentó por qué se evidencia una violación sistemática a la población en general y determina el carácter erga omnes del estudio:

"se han violado tanto a los actores en el presente proceso, como a la población desplazada en general, sus derechos a una vida digna, a la integridad personal, a la igualdad, de petición, al trabajo, a la salud, a la seguridad social, a la educación, al mínimo vital y a la protección especial debida a las personas de la tercera edad, a la mujer cabeza de familia y a los niños. Esta violación ha venido ocurriendo de manera masiva, prolongada y reiterada y no es imputable a una única autoridad, sino que obedece a un problema estructural que afecta a toda la política de atención diseñada por el Estado, y a sus distintos componentes, en razón a la insuficiencia de recursos destinados a financiar dicha política y a la precaria capacidad institucional para implementarla".

Igualmente, la Corte Constitucional ya había establecido el alcance de las medidas que las autoridades están obligadas a adoptar, y por lo cual adquiere mayor relevancia en relación a otro tipo de acciones gubernamentales, además de tornarse de carácter urgente, la sentencia T-268 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, estableció 3 principios, así: (i) el principio de favorabilidad en la interpretación de las normas que protegen a la población desplazada, (ii) los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno, y (iii) el principio de prevalencia del derecho sustancial en el contexto del Estado Social de Derecho. En síntesis, "las medidas especiales a favor de los desplazados facilitan que éstos se tornen menos vulnerables, agencian la reparación de las injusticias derivadas del desplazamiento involuntario y se orientan a la realización efectiva de ciertos derechos de bienestar mínimo que constituyen la base para la autonomía y el auto sostenimiento de los sujetos de desplazamiento."

En este sentido, bajo las consideraciones realizadas por la Corte se fundamenta el estado de cosas inconstitucionales a la población desplazada, así:

 

Tabla 1

 

Las conclusiones de la Corte acerca de los documentos presentados por el gobierno para realizar un análisis sobre la gestión institucional hacia la población desplazada fue:

"Primero, los documentos analizados por la Corte son prueba de un amplio y generalizado descontento de los organismos, tanto públicos como privados, que evalúan la respuesta institucional. Segundo, lo mismo puede decirse de las comunidades desplazadas, lo cual se hace evidente con la interposición de un número bastante elevado de acciones de tutela, a través de las cuales dichas personas intentan acceder a la oferta institucional, la cual es inalcanzable por medio de los programas estatales ordinarios".

En cuanto al diseño y el desarrollo reglamentario de la política, se evidencian los siguientes problemas:

1. No existe un plan de acción actualizado acerca del funcionamiento del SNAIPD, que permita una mirada integral de la política.

2. No se han fijado metas específicas o indicadores que permitan detectar si los fines de las políticas se han cumplido. No existen prioridades e indicadores claros.

3. La asignación de funciones y responsabilidades a las distintas entidades es difusa. Esto se evidencia en que (a) aunque a las entidades que componen el SNAIPD y las entidades territoriales se les designan funciones de acuerdo a sus competencias, la normatividad no es precisa acerca de qué debe cumplir cada una de ellas y en muchas ocasiones, las responsabilidades se encuentran duplicadas; (b) la Red de Solidaridad, que se supone tiene funciones de coordinación, pero no tiene instrumentos adecuados para ejercer una coordinación de manera efectiva respecto de las demás entidades integrantes del SNAIPD.

4. Se ha registrado la ausencia o grave insuficiencia de algunos elementos de la política considerados fundamentales por los que aportaron informes a este proceso. En este sentido, (a) no se establecen plazos para el cumplimiento de los objetivos propuestos, (b) no se señala el nivel necesario de apropiaciones para el cumplimiento de los fines propuestos, (c) no se prevé concretamente el equipo humano necesario para la implementación de las políticas, y (d), tampoco se disponen los recursos administrativos idóneos para la ejecución de las políticas.

5. Varias de las políticas de atención a la población desplazada no han contado con un desarrollo suficiente. En particular, esto sucede en los siguientes aspectos, según los informes presentados: (a) No ha sido regulada la participación de las población desplazada en el diseño y la ejecución de las políticas. No se han diseñado mecanismos eficientes dirigidos a la intervención real de la población desplazada. (b) La población desplazada no cuenta con información oportuna y completa acerca de sus derechos, la oferta institucional, los procedimientos y requisitos para acceder a ella, y las instituciones responsables de su prestación, (c) Existe un manejo desagregado y desordenado de la consecución y manejo de los recursos provenientes de la comunidad internacional. (d) Tampoco se observa un desarrollo integral y concreto de las políticas encaminadas a que la sociedad civil no desplazada adquiera conciencia de la magnitud del fenómeno, y a que el sector empresarial se involucre en programas dirigidos a su solución. (e) No ha habido un desarrollo integral de programas o proyectos encaminados a la preparación de funcionarios. Sobre todo a nivel territorial, los funcionarios públicos no se encuentran adecuadamente informados acerca de sus funciones y responsabilidades, de las características del fenómeno del desplazamiento, ni de los requerimientos de la población desplazada. Tampoco son entrenados para tratar con personas en condición de desplazamiento. (f) No han sido reglamentadas las políticas que faciliten el acceso a la oferta institucional a los grupos desplazados en situación de mayor debilidad, tales como las mujeres cabeza de familia, los niños, o los grupos étnicos. No existen programas especiales que respondan a las especificidades de los problemas que aquejan a dichos grupos.

Por su parte, algunas de las entidades territoriales, se abstienen de asignar los recursos financieros o humanos necesarios para cumplir con sus obligaciones, y no han conformado los comités territoriales. Lo anterior se evidencia en casi todos los componentes de la atención: (a) Los mecanismos de prevención, i.e. el sistema de Alertas Tempranas y el Decreto 2007 en relación con la congelación de los procesos de enajenación de predios rurales en áreas de riesgo de desplazamiento, no se han aplicado de manera integral, y no han logrado prevenir el fenómeno. (b) Los sistemas de información no incluyen la totalidad de ayudas recibidas por la población registrada, ni los bienes inmuebles abandonados en razón al desplazamiento. (c)La atención humanitaria de emergencia se presta en forma demorada y en grados de cobertura muy bajos. (d) En cuanto a la educación de la población escolar desplazada, a la escasez de cupos en algunos lugares se suma la falta de programas que faciliten apoyo en cuanto a libros, materiales y elementos mínimos exigidos por los distintos planteles, los cual estimula la deserción escolar. (e) Los programas de estabilización socioeconómica y adjudicación de tierras y vivienda se facilitan a un número mínimo de desplazados. En los pocos casos en los cuales se otorgan facilidades de crédito, las entidades responsables se abstienen de prestar la asesoría y acompañamiento necesarios. (f) En cuanto al componente de retorno, no se han aplicado los programas de reactivación económica, ni proporcionado los elementos que permitan que las comunidades que intentan volver a sus lugares de origen puedan sobrevivir de manera autónoma. Tampoco se han implementado los mecanismos que protegen la propiedad o la posesión de las tierras de las personas desplazadas.

En cuanto al seguimiento y la evaluación de la política, se observa lo siguiente:

1. En relación con los Sistema de Información: (a) subsiste el problema del subregistro, en particular cuando se trata de desplazamientos menores, o individuales, en los que no se acude a la Red para solicitar su inscripción. (b) El Sistema Único de Registro no comprende la ayuda que no es entregada por la Red de Solidaridad Social, lo cual excluye del registro el seguimiento de la prestación de los servicios de educación, salud y de vivienda. (c) Los sistemas de registro no son sensibles a la identificación de necesidades específicas de los desplazados que pertenecen a grupos bajo un mayor nivel de vulnerabilidad, tales como las mujeres cabeza de familia y los grupos étnicos. (d) Los sistemas de registro no incluyen información acerca de las tierras abandonadas por los desplazados. (e) La información sobre cada desplazado disponible no está encaminada a identificar sus posibilidades de generación autónoma de ingresos en la zona de recepción, lo cual entraba la implementación de las políticas de estabilización socioeconómica.

(ii) No existen sistemas de evaluación de la política. La política no prevé un sistema diseñado para detectar los errores y obstáculos de su diseño e implementación, y mucho menos, que permita una corrección adecuada y oportuna de dichas fallas. Ni en el ámbito nacional, ni en el territorial se dispone de sistemas o indicadores de verificación, seguimiento y evaluación de los resultados.

En virtud de lo anterior, la Corte Constitucional establece que el Estado sufre de graves deficiencias para brindar la atención institucional que requiere la población desplazada.

Por tanto ordena:

1. Al Consejo Nacional Para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia que asegure la coherencia entre las obligaciones fijadas por las autoridades competentes y el volumen de recursos efectivamente destinados a proteger los derechos de los desplazados. En caso de que concluya que los compromisos asumidos en la política estatal no podrán ser cumplidos, en aras de los principios de transparencia y eficacia, el Consejo debe redefinir públicamente tales compromisos, después de ofrecer oportunidades suficientes de participación a los representantes de los desplazados, de tal manera que las prioridades sean realmente atendidas y a todos y cada uno de los desplazados se les asegure el goce efectivo de sus derechos mínimos.

2. Fija un plazo de dos meses al Consejo Nacional de Atención Integral de la Población Desplazada para definir el nivel de recursos que efectivamente se destinarán a cumplir las obligaciones asumidas por el Estado, sin que los derechos mínimos anteriormente mencionados puedan dejar de ser protegidos de manera oportuna y eficaz. En caso de que sea necesario redefinir prioridades y modificar algunos aspectos de la política estatal para cumplir esta orden, se concederá al mismo Consejo un plazo de un año para este efecto, durante el cual en todo caso se habrán de respetar los mínimos señalados.

3. Dar respuesta de fondo, completa y oportuna a las peticiones de ayuda que originaron la presente demanda, siguiendo los lineamientos señalados por la jurisprudencia de la Corte.

Sin embargo, la Corte por la situación en la que se encontraban las poblaciones en situación de desplazamiento, el tribunal decidió conservar la competencia en el caso, y por ende, durante los años siguientes, el fallo ha estado acompañado por un proceso de seguimiento periódico, público y participativo. (Rodríguez Garavito & Rodríguez franco, 2010, pág. 85)

La Corte Constitucional con miras a realizar el seguimiento a las acciones por parte del Estado creo dos mecanismos, entre los que se encuentran: las audiencias públicas y los autos de seguimiento.

Bajo la necesidad de delimitación del tema en la presente investigación solo serán estudiados los autos de seguimiento, que tienen como" fin de darles continuidad a las órdenes impartidas en la sentencia, solicitar informes y acciones concretas, hacer seguimientos puntuales, e inclusive establecer indicadores de evaluación del grado de realización de los derechos de los desplazados". (Rodríguez Garavito & Rodríguez franco, 2010, pág. 85), sin embargo, y en virtud de las problemáticas que se presentaban al interior de las instituciones del Estado y el avance insatisfactorio demostrado por las instituciones ante la Corte, han habido 3 tipos de autos, de acuerdo al profesor Cesar Rodríguez: de juzgamiento, medición y construcción. "la Corte pasó de juzgar la política pública y dar lineamientos para fortalecer la política pública existente, a construir indicadores que permitan medir el progreso de los esfuerzos para superar el ECI y, finalmente, a reformular y contribuir al diseño de una nueva política, que incluye programas para grupos específicos". (2010, pág. 90) En el presente caso han utilizado los tres tipos de autos haciendo énfasis en el diseño de nuevas políticas públicas para grupos en condiciones de vulnerabilidad específicas.

 

EL CASO EN ESTUDIO: CURVARADÓ Y JIGUAMIANDÓ

Las comunidades de Curvaradó y Juguamiandó, se encuentran ubicadas en el municipio de Carmen del Darién, en el departamento del Choco, al ser parte de comunidades aforcolombianas "en el año 2000, el INCORA adjudicó 46.084 hectáreas al Consejo Comunitario de Curvaradó y 54.973 hectáreas al Consejo de Jiguamiandó como territorios colectivos" -(Memoria y dignidad avanzando procesos de verdad).

Sin embargo, desde mediados de la década de 1990, las familias que conforman esta comunidad se han visto sometidas al fenómeno del desplazamiento, en razón de la presencia de los paramilitares. Muertes y homicidios sistemáticos, se presentaron en los "Operativos conocidos como «Operación Génesis» o «Diciembre Negro» dejaron un rastro de muertes, desapariciones, saqueos, quema de propiedades y miles de desplazados en su camino. Solamente en Curbaradó y Jiguamandó fueron desplazadas aproximadamente 3.000 personas afrodescendientes y mestizas (PIB, 2011, pág. 8 y 9).

Igualmente, en las audiencias públicas contra los paramilitares, se reconocieron este tipo de actuaciones: "el jefe paramilitar Vicente Castaño reconoció que "en Urabá tenemos cultivos de palma. Yo mismo conseguí los empresarios para invertir en esos proyectos" (Comisión Colombiana de Juristas 2007). Algunos de estos cultivos de palma en Urabá fueron iniciados en 2001 tras las masacres, desapariciones y desplazamientos forzados masivos de las comunidades afrodescendientes que fueron despojadas del territorio en 1996 por las acciones de los grupos paramilitares. Desde entonces, han sido víctimas de por lo menos 114 asesinatos y desapariciones forzadas y 15 desplazamientos forzados (Comisión Colombiana de Juristas 2007)". (Rodríguez Garavito, Alfonso Sierra, & Cavelier Adarve, 2009, pág. 125).

Por otro lado, en el territorio chocoano el monocultivo de la palma aceitera ha sido parte del problema ya que 13 empresas palmeras, entre ellas Palmadó, Palmas de Curvaradó y la Extractora Bajirá, y la ganadera "La Tukeka" y la del Coronel Felipe Molano, se han apropiado de esas tierras y por medio de hostigamientos y violencia han desplazado a las comunidades (Comisión Interclesial de Justicia y Paz, 2009).

Las comunidades han estado bajo la violencia sistemática, desplazados de sus tierras en condiciones de vulnerabilidad y crisis humanitaria. Para la comunidad internacional la mayor preocupación consiste en la ineficacia de las acciones del Estado para atender la emergencia y realizar los procesos de restitución de tierras, puesto que los intereses económicos y políticos que enmarcan la situación producen que la complejidad del conflicto haya desbordado las acciones del Estado.

Las comunidades de Jiguamiandó y Curvaradó han sido destinatarias de una serie de medidas provisionales adoptadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en las Resoluciones del 6 de marzo de 2003, 7 de noviembre de 2004, 15 de marzo de 2005 y 7 de febrero de 2006. Entre dichas medidas, se ha incluido el requerimiento al Estado colombiano para que adopte y mantenga mecanismos de protección de la vida e integridad personal de los miembros y de las familias de las comunidades referidas; asegure a los sujetos pertenecientes a ellas, la posibilidad de seguir viviendo en las zonas donde han tradicionalmente habitado, sin coacción o amenaza, y garantizar a las comunidades, sus miembros y familias que se hayan desplazado, condiciones de seguridad para retornar a sus hogares".

 

SISTEMATIZACIÓN DE LOS AUTOS

Con el fin de organizar las decisiones de los autos, las instituciones responsables de ejecutar las acciones que se contemplan en ellos y establecer una organización de los mismos, se realizaron varios cuadros de sistematización que permitiera identificar categorías y patrones repetidos en los 5 autos de análisis.

Este primer cuadro pretende establecer si los hechos que conllevaron a que se decretara el estado de cosas inconstitucionales en la sentencia T-025 de 2004, a través del tiempo y en razón del seguimiento propuesto por la Corte, los autos, tuvo alguna transformación.

 

Tabla 2

 

En este segundo cuadro se busca analizar quienes son las instituciones encargadas de ejecutar cada acción ordenada por la Corte en los Autos, por tal motivo se resaltaron con diferentes colores. Determinar si había un logro o modificación de las ordenes, quienes eran los responsables y si se contemplaba el diseño institucional, y finalmente establecer un avance en el auto 384 de 2010.

 

Tabla 3

 

RESULTADOS DE LOS ANÁLISIS DE LOS AUTOS

Para sistematizar los autos 005 de 2009, auto del 18 de mayo, Auto 384-2010 se realizaron cuadros de análisis, además de buscar los informes y sistematizarlos. Posterior a este ejercicio se estableció:

Por analogía el análisis de los autos se realizará bajo la estructura de las sentencias judiciales, dado que plantean una estructura similar y contienen básicamente los mismos elementos con el fin de hacer un seguimiento a los hechos y poder determinar las acciones. La motivación de los Autos es reiterativa, la crisis humanitaria que están viviendo las familias entorno al desplazamiento forzado, la ineficacia de las acciones institucionales en torno al tema y el incumplimiento de las ordenes realizadas por la Corte.

No obstante, a través de la lectura y sistematización de los autos en la motivación se encuentran inmersas órdenes que contienen directrices específicas para las instituciones que dependen del ejecutivo, aun cuando aparentemente se busca dar más claridad de este proceso y legitimarlo ante el sistema jurídico, la complejidad para comprender los autos se produce en la parte resolutiva cuando al mandatar obligan a una entidad en específico, pero no vinculan a las demás entidades que consideraron en la motivación, ni colocan un ente administrador- coordinador expreso, lo que en el discurso jurídico permite la exclusión de la responsabilidad al ser entidades del Estado. En una orden judicial el texto debe claro con el fin de poder cumplir con el designio del tribunal.

Posterior a la sistematización de los autos, se encontró que la primera orden concreta que se evidencia en los diferentes autos es la definición de políticas públicas con enfoque diferencial. Bajo las consideraciones de la Corte la principal falencia por parte del Estado es la carencia de una política pública con enfoque diferencial que contenga los elementos contextuales que han generado la crisis y no han permitido que las acciones que se han realizado por parte del Estado sean efectivas.

No obstante y de forma paradójica, la Corte paralelo a dicho mandato ha establecido directrices que son parte de la política pública lo que crea dos directrices, por parte del Estado para asumir el diseño de dicha responsabilidad. Este elemento es importante en el presente texto dado que las Políticas públicas se constituyen en uno de les ejes principales para el reconocimiento de la gobernabilidad e institucionalidad de un país, principalmente en situaciones de tal complejidad, así se observa que frente a los resultados concretos que se observaron por parte de cada entidad que entregó reportes de avances negativos frente a sus obligaciones, se abre el debate por la institucionalidad y la institucionalización de las órdenes, de las políticas hacia las dichas comunidades y del Estado mismo.

Por lo tanto, dentro de los principales paradigmas que se presentan en un país como Colombia consiste en que pese a que el régimen político e institucional en Colombia se ha mantenido a través del tiempo, se encuentra la dualidad en los procesos sociales, la poca efectividad de las acciones del Estado, el caos social que vive inmersa la población, así como las instituciones. Es decir, la creación de directrices básicas entorno a los temas críticos del país no ha tenido los resultados esperados aun, esto evidencia que "Antes que revelar problemas de eficiencia administrativa, los problemas de cohesión externa, como problemas de institucionalización del orden, ponen en evidencia la irrupción incontrolada e incontrolable de una multiplicidad formas, instancias e instrumentos paralelos a las formas, instancias e instrumentos institucionales del Estado en la regulación y control de la vida en sociedad" (Medellín Torres, 2004, pág. 20).

Comprender las acciones de las diversas instituciones frente a la población pasan por un análisis cultural y de la estructura social (Portes, 2006), que son reflejos de las dinámicas sociales, por tanto el presente a análisis desde la institucionalización permite explicar cómo "las organizaciones adquieren valor y estabilidad en sus estructuras, funciones y procedimientos. El grado de institucionalización está determinado por la adaptabilidad, complejidad, autonomía y coherencia de las organizaciones estatales en sus estructuras, funciones y procedimientos (Huntington, 1991), es decir, la determinación de los procesos de dinámicas sociales y estatales.

Así cuando se analizan los elementos básicos para la elaboración de políticas públicas, como son: "(i). Los Objetivos, que corresponden a la determinación de los resultados que se pretenden alcanzar;(ii) Los Medios, que hacen referencia a las pautas y recursos con los que se pretenden alcanzar los resultados proyectados (recursos humanos, institucionales, financieros, legales, etc.); (iii) La Implementación, correspondiente a lo que efectivamente hacen o ejecutan las instancias de gobierno encargadas de las funciones públicas a nivel local, regional o nacional; y, El Seguimiento y Evaluación, correspondiente a las actividades que tiene por objeto verificar el alcance o no de los objetivos proyectados o pautados en la política" (Afrodes, 2010, pág. 11). Si se coteja con la sistematización elaborada de los autos la Corte Constitucional ha decidido sobre algunos de dichos pasos, lo que crea una contradicción para los procesos de elaboración de la política pública que deben tener su iniciativa en la rama ejecutiva como ente administrador del Estado, se ha ordenado por ejemplo: cómo se debe realizar en su parte sustancial y en algunos pasos en su estructura procedimental, auto 005 de 2009, ordenar a diversas instituciones su elaboración, SNAIPD, Ministerio del Interior, etc. Auto 005 de 2009, del 18 de mayo y Auto 384-2010, organizar las tareas para la atención de la población afrocolombiana en condición de desplazamiento, auto 005 de 2009, auto del 18 de mayo y auto 384 de 2010.

Igualmente, se hace evidente que existen entidades dentro de la organización gubernamental de la misma jerarquía, y los proceso de elaboración de política pública cuando se elabora entre diferentes entes "está sometida a un proceso permanente de selección, jerarquización y apropiación de las formas, relaciones y significados de gobierno" (Medellín Torres, 2004, pág. 27). Por lo tanto, los niveles de coordinación interinstitucional en dichos procesos deben ser constantes y con directrices específicas, más aun cuando por la diversidad de las funciones para poder atender la crisis de la población es difusa y la responsabilidad de ejecución en varias ocasiones se vuelve compleja al recaer la misma acción en diferentes instituciones del mismo nivel.

En este sentido, hasta el 2011 los autos se constituyen en un imaginario simbólico dado que en su reto por mandatar política pública, "se concentra en su adjetivación como instrumento público, calificativo que pareciera ser una categoría nominal, donde el Gobierno delega una responsabilidad constitucional en agentes privados, pero la vinculación de las comunidades aún está muy lejos de ser perceptible, y corresponde más a un ejercicio simbólico de legitimación donde se vende la idea de inclusión y empoderamiento, construcción horizontal y conjunta de las políticas entre las comunidades, el Gobierno y los grupos de interés, como esfuerzo colectivo para responder a demandas insatisfechas (Arroyave Alzate, 2011, pág. 111), tal como si fuera una política pública legitima y legalmente constituida.

Por otro lado es necesario evidenciar los problemas institucionales que evidencian los autos:

1. Problemas de contratación y presupuesto.

2. Ejecución de acciones de coordinación entre los entes territoriales locales, nacionales e interinstitucionales. A través de los informes desde la sentencia T- 025 de 2004 hasta el 2010 se encuentran evidencias para realizar las reuniones interinstitucionales.

3. Ineficacia de las labores institucionales. El conflicto armado en la zona es complejo. Las fuerzas militares no han retomado el control, el despojo de las tierras es constante, y la violencia contra líderes a pesar de la medida de protección es diaria.

4. Impartir órdenes a entidades específicas pero sin el conocimiento de la estructura interna para ordenar a las dependencias específicamente, por lo cual produce desorden institucional.

5. El diseño de los planes macro y rutas de reconocimiento de la población y sus contextos, atendiendo a la caracterización de la población Afrocolombiana, fue una orden explícita por parte de Corte Constitucional en 2009 pero por diversos motivos su creación y ejecución ha sido lenta y problemática, lo que produce que las demás ordenes no tengan posibilidad de ser ejecutadas.

 

CONCLUSIONES: EL IMAGINARIO SIMBÓLICO DE LOS AUTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL CASO CURVARADÓ Y JIGUAMIANDÓ

La problemática que se observa en las zonas de Curvaradó y Jiguamiandó es crítica y las respuestas que ha dado el Estado no han sido suficientes. Por más de 11 años la crisis y la violencia en la región es latente, no solo se evidencia las condiciones sociales sino la desestructuración institucional del país.

Por tal motivo, la declaración de Estado de cosas inconstitucionales se constituía en una garantía para promover las acciones del Estado, obligar a las diversas instituciones y atender la emergencia humanitaria. La primacía de la Corte Constitucional como principal veedor, además garante del proceso produjo que se convirtiera en una estructura ideal para atender el caso a la luz de las necesidades sociales, así se constituyó esta figura en un arquetipo, con un reflejo hacia la sociedad de seguimiento y control, además representó una garantía para la ciudadanía de cumplimiento.

Este símbolo se reforzó en relación de las prácticas que la Corte Constitucional en la década de 1990 había realizado con la acción de tutela y reivindicación de derecho a grupos históricamente excluidos (Fajardo Sanchez & Garcia Lozano, 2010). La Rama judicial a la fecha representaba la garantía de la democracia y un símbolo eficaz para la protección de derechos. El desplazamiento se constituía como una de las principales problemáticas del país, trayendo efectos estructurales a las relaciones que componían el Estado, su agudización en la década de 1990 impuso un reto a la rama ejecutiva que hasta el 2004 no había podido cumplir.

De esta manera, se concluye que las acciones de la Corte Constitucional se constituían como un símbolo de posibilidades para la materialización de los derechos de la población desplazada. Empero, al realizar el seguimiento y de acuerdo a la sistematización se estableció que pese a las órdenes dadas por la Corte la situación, para 2010, de las comunidades de Curvaradó y Jiguamiandó.

La construcción estructural del imaginario simbólico se constituye en la lectura de las órdenes, la contradicción de las órdenes, el desorden y ante todo la ineficacia de los mismos autos, reflejan su estructura imaginaria ante la sociedad. Por otro lado, el análisis de este símbolo contiene diversos elementos principalmente "culturales", que impactan las instituciones e instrumentos que se consideran necesarios para abordar esta problemática. Las disputas institucionales del poder producen problemas de coordinación que representan un caos al momento de cumplir las órdenes más aún cuando dependen de varias instancias a la vez. La necesidad de crear una política pública con enfoque diferencial sin los elementos esenciales, la ruta y el censo, que se complemente con la política pública existente, la del desplazamiento, impide la organización de las acciones.

Asimismo, la Corte en sus autos emite las pautas sustanciales para la creación de la política pública que contradice sus funciones, pero que progresivamente obliga la creación de la misma lo que evidencia una posibilidad para la población. Empero, la falta de claridad para crear y ejecutar las funciones necesarias para atender la sociedad en general, así como la incoherencia de las mismas, tal como lo demostró la sentencia T025 de 2004, hacen que el Estado se constituya en un estado fracasado y la Corte Constitucional con sus acciones aunque loables sean parte de un imaginario simbólico.

 

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SENTENCIAS Y AUTOS

Sentencia Su-559, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz

Sentencia T -025 De 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa

Auto 005 De 2009 M.P Manuel José Cepeda Espinosa

Auto Del 18 De Mayo. M.P Luis Ernesto Vargas Silva

Auto 384 de 2010, M.P Manuel José Cepeda

 

 

Fecha de recepción: 30/07/2013
Fecha de aprobación: 8/05/2014

 

 

* Este artículo es resultado de la investigación "Los efectos institucionales de los Autos de seguimiento de la Corte Constitucional: El caso de Curvaradó y Jiguamiandó", adscrito a la línea de investigación "derecho y sociedad", Universidad Santo Tomas.