http://dx.doi.org/10.15446/anpol.v27n82.49415

INTERNACIONAL

 

Colombia: logros en dos decadas de modelo de desarrollo aperturista - analisis según resultados de balanza comercial*

 

Colombia: achievements in two decades of development model openness - analysis results by trade balance

 

 

Jaime Torres González

Economista, Magister en Desarrollo y Ph.D. en Ciencias Políticas. Es Profesor Titular de Comercio Internacional en la Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano. Bogotá, Colombia.

 

 

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RESUMEN

Colombia ha seguido durante las dos últimas décadas un modelo de mayor apertura al comercio y los flujos internacionales de capital. Indicadores como la inversión en infraestructura, exportaciones industriales, tasas de educación y apertura al comercio exterior, muestran débiles resultados. Se realiza en este artículo un análisis de la balanza comercial a nivel sectorial: la mayor generación de divisas está constituida por la exportación de petróleo crudo, carbón, níquel y oro, que equilibran la balanza y aportan los recursos para importar grandes cantidades de bienes industriales que el país difícilmente produce. Esto implica que no se crean mayores opciones para desarrollar capacidades y adquirir conocimientos tecnológicos. La emergencia de fuertes flujos comerciales de la China coloca otro gran reto a nuestra capacidad para renovar estrategias de desarrollo.

Palabras claves: balanza comercial - desarrollo económico y social - seguridad alimentaria - empleo - librecomercio - exportaciones mineras

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SUMMARY

Colombia has followed up to now two decades of an economic model of openness to international trade and capital flows. Some indicators from infrastructure, literacy rates and openness to trade show weak results. One sectorial trade balance analysis is done in this article: the main exports of the country are now raw materials such as oil, coal, nickel and gold. These provide the foreign exchange required to reach equilibrium for the trade balance and compensate for the huge amount of the imported manufactured goods that the country barely produces. One effect is that we do not have the chance to develop sufficiently and take advantage of our industrial capacities and human talents, nor to acquire technological expertise to compete in a highly globalized world. Emergence of an influx of cheaper goods from China pose a new challenge to our industrial capabilities, situation which calls for new developmental strategies.

Keywords: trade balance - economic and social development - food security - employment - free trade - mining exports

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INTRODUCCIÓN

Las dinámicas del desarrollo económico, político y social de un país son producto tanto de tendencias histórico-sociales como de políticas explícitas aplicadas por sus sucesivos gobiernos. En Colombia el proceso de modernización que se dio a partir de la década de 1950 se caracterizó a nivel socio-económico por un rápido ritmo de urbanización, por la formación de unas clases media y obrera más robustas y definidas, así como por la creación de buena parte del parque industrial hoy existente. A nivel político-económico fue asistido por el cuerpo doctrinal concebido por la Comisión Económica de Naciones Unidas para América Latina -CEPAL, quien planteó una estrategia de desarrollo denominada "Industrialización por Sustitución de Importaciones", liderada por economistas del Cono sur como Raul Prebisch, Celso Furtado, Anibal Pinto y otros. Pero también se acompañó por un fuerte proceso de confrontación política y militar entre los partidos Liberal y Conservador, conocido como "La Violencia", que tuvo como teatro de operaciones principalmente las áreas rurales y que desplazó a millones de colombianas y colombianos de ellas, proceso que dejó incólumes las grandes diferencias de derechos y de propiedad heredados de la República y del modelo colonial hispano (Torres, 2011).

Dada la crisis de la deuda externa de los años 1980 en Latinoamérica, que redujo drásticamente el crecimiento económico e hizo que fuera llamada "la Década Perdida", a comienzos de los años 1990 los Estados Unidos a través del "Consenso de Washington", presionó a sus gobiernos -sin "consensuar" con sus sociedades- para abandonar la estrategia Cepalina de "crecimiento hacia adentro", para adoptar una de liberalización de las regulaciones establecidas y de apertura comercial al mercado de bienes y de flujos internacionales de capitales. La nueva directriz política incluyó como elemento filosófico central la reducción del papel del Estado como ejecutor y regulador en la economía y la sociedad. A principios del siglo XXI este modelo se profundiza en Colombia con la firma de numerosos Tratados de Libre Comercio -TLC, y se consolida con la entrada en vigencia en Mayo del 2012 del TLC con nuestro principal socio comercial, los Estados Unidos.

Es de observar que el cambio del modelo económico del "desarrollo hacia adentro" a la "apertura económica" no ayudó a reducir las graves tensiones políticas y sociales del país, y los procesos de violencia han continuado acompañando el devenir de la sociedad colombiana, haciendo posible que coexistan el crecimiento económico y la crisis social, expresada en cerca de cinco millones de personas desplazadas de sus moradas, quienes deambulan por nuestra geografía y trascienden las fronteras en condiciones de pobreza y desarraigo, hasta el presente sin soluciones por parte del Estado ni de la sociedad. Las negociaciones que al momento de escribir este texto se realizan en La Habana entre el gobierno y la guerrilla, de resultar exitosas, sin duda constituirán un gran paso adelante para desactivar uno de los ejes del conflicto, pero no serán suficientes para erradicar la violencia tradicional en el país, si no se acompañan con decididas políticas que integren al conjunto de nuestra sociedad a la educación y al trabajo, a través de la democratización de los activos económicos, del conocimiento y de la participación.

En este contexto de globalización galopante, de conflicto y de incertidumbre sobre "el modelo" de desarrollo, de viejos problemas insolutos, aparece con mucha fuerza un nuevo factor que está sacudiendo las estructuras productivas del país, especialmente las del aparato industrial: la inserción en el comercio internacional de la República Popular China. Ésta se ha constituido en sólo una década en el segundo proveedor de Colombia -después de los Estados Unidos-, y aporta un volumen ampliamente creciente de productos manufacturados tanto sencillos como de mayor complejidad, a precios muy competitivos.

El impacto que está produciendo el comercio de la China y de otras naciones del Asia -y que continuará ampliándose con la venidera inserción de India-, configura para Colombia un inmenso reto: resolver sus agudos problemas históricos, pero al mismo tiempo, realizar las transformaciones sociales, tecnológicas y comerciales, ambientales y políticas, para afrontar el duro reto que se impone a las generaciones actuales y próximas. Del logro de un adecuado equilibrio creativo entre las nuevas y pujantes fuerzas económicas internacionales con las políticas de integración que propicien el Estado y nuestra sociedad, dependerá en buena medida la calidad del desarrollo que consigan el país y su población en el futuro cercano.

 

LA POLITICA DE INSERCION INTERNACIONAL Y EL CAMBIO AL MODELO APERTURISTA

El modelo de creciente inserción internacional del país fue iniciado institucionalmente con el plan de desarrollo "La Revolución Pacífica" del presidente César Gaviria Trujillo (1990 - 94), que aplicó políticas de apertura a los flujos internacionales de mercancías y servicios, reducción radical de impuestos a las importaciones, procesos de privatización de empresas públicas, liberalización del movimiento de capitales, desregularización de la contratación laboral, del sistema de salud y del mercado financiero, con la convicción de que Colombia incrementaría sustancialmente su integración a los mercados mundiales y se convertiría en un país líder exportador de productos con alto contenido de mano de obra:

"El país no aprovechó suficientemente las oportunidades ofrecidas por la ampliación del comercio mundial en la post - guerra … De hecho, durante los [años] setenta y ochenta las exportaciones apenas alcanzaron un 15% del ingreso nacional … Con la creciente complejidad de las estructuras productivas que acompaña el desarrollo económico, es de esperar una contribución decreciente del uso de los recursos naturales como fuente de comercio. Dicha tendencia es normalmente compensada con crecientes exportaciones de bienes más intensivos en mano de obra."(La Revolución Pacífica, 1991, 32 / Negrillas del autor).

Dos décadas después del inicio de la nueva estrategia política, el índice de apertura al comercio internacional del país ha crecido sólo un poco más: del 15% al 16.9% (exportaciones Vs. PIB como promedio entre 2009 y 2012 - cifras Dane), pero con una sensible menor participación en las exportaciones totales por cuenta de los productos procesados e intensivos en mano de obra. Ha sido gracias a la gran concentración en la exportación de materias primas minerales (51.7% del total exportado entre 2009-12) que Colombia ganó tres puntos porcentuales en su grado de apertura, de manera contraria a lo que se esperaba con el modelo de "La Revolución Pacífica". En la Gr. 1 se aprecia la Balanza Comercial de Minerales exportados por Colombia, Balanza definida como la diferencia en el valor que presentan las exportaciones respecto de las importaciones, o sea el saldo neto del comercio exterior del país, que en este caso constituyó un claro superávit para el Petróleo (crudo). Otras exportaciones mineras poco o nada procesadas presentaron superávits, como carbón, ferroníquel y oro, mientras que cobre, hierro / aceros y aluminio, productos que se importan en forma de insumos o bienes procesados, exigieron cuantiosas importaciones. Los crecientes precios internacionales presentados desde mediados de la década del 2000 estimularon la mayor exploración y explotación de minerales en toda Suramérica, atrayendo las inversión de empresas transnacionales, y Colombia no fue la excepción.

 

 

La participación de las exportaciones industriales del país en el total declinó desde el 61.7% inmediatamente después del gobierno Gaviria (promedio 1995 - 98) al 43% los últimos 4 años, es decir, aquellos productos industriales y agroindustriales intensivos en mano de obra y que incorporan mayor valor agregado y generan más empleo, declinaron su participación en el total de ventas externas en poco más de 18 puntos porcentuales en dos décadas, de manera contraria a lo esperado con el modelo aperturista a principios de los años 90s. Las exportaciones a nuestro principal comprador, los Estados Unidos, presentaron en 2012 una estructura concentrada en Petróleo, Carbón y Oro, mientras que productos de las industrias del plástico, máquinas y equipos, productos químicos o confecciones y textiles, quedaron reducidos a valores marginales, como se aprecia en la Gr. 2, donde se incluye el 84.7% del total exportado a ese país en 2012:

 

 

Importantes expectativas crearon las élites gubernamentales locales y las de Washington, con el entierro del viejo y vilipendiado modelo de desarrollo y el inicio del nuevo e internacionalizado: un desarrollo económico y social más incluyente, un país más abierto a un mundo crecientemente globalizado, con la necesaria modernización de la infraestructura del país, objetivos que fueron planteadas en el Plan de Desarrollo del gobierno Gaviria en los siguientes términos:

"El Plan de Desarrollo … presenta un norte despejado en el terreno económico … el gobierno recogerá la tolda vieja de la intervención [estatal] con sus parches y goteras, para concentrar su capacidad de acción en unas áreas muy selectas … : Invertirá en la construcción de obras de infraestructura de transporte para garantizar el éxito de la apertura comercial. Se construirán los corredores viales, se rehabilitará la red férrea de acuerdo con criterios de rentabilidad, y se modernizarán los puertos … [se elevará] la cobertura de la educación secundaria del 40% al 70% en cuatro años." (La Revolución Pacífica, 1991, Prólogo, 3).

A pesar de las buenas intenciones y de la ejecución de elevados presupuestos, los avances enunciados en un elemento clave de la competitividad internacional de un país, como es la construcción de infraestructura, son modestos y el rezago con respecto a países de nivel similar de desarrollo es grande. Según el informe del Foro Económico Mundial -FEM del 2012, Colombia ocupa en una clasificación de 144 países los siguientes puestos: Calidad de Carreteras, puesto 126; Puertos 125; Red de Ferrocarriles 109; Aeropuertos 106. Con respecto a la falta de transparencia de las instituciones estatales que manejan las inversiones en infraestructura, indicadores del FEM para "Desviación de recursos públicos" ubica a Colombia en el puesto 118. (Foro Económico Mundial, Informe 2012). En otras palabras, el "Plan de Vías para la Apertura" que se inició en 1991 todavía sigue por concretar, a pesar de los gastos del presupuesto estatal realizados en más de dos décadas, y el país continúa presentando grandes desventajas competitivas a nivel global, que lo ubican todavía más cerca de las naciones de menor ingreso per-cápita, que de las líderes.

Otro importante indicador de las ventajas enunciadas del modelo de desarrollo aperturista, según las metas planteadas desde 1991 en el plano de la educación y para lograr "en cuatro años" la cobertura neta de 70% de jóvenes en Educación Secundaria, muestra que sólo hasta el año 2009 se logró dicha meta para el primero de los dos ciclos secundarios (cobertura del 70.49%), mientras que para el segundo ciclo (Educación Media) la cobertura neta sólo alcanzó el 40.98% en 2012. Es decir, para el total de la educación secundaria hasta el grado 11 la meta propuesta para lograr en 1995, aún no se había obtenido en el año 2012. (Mineducación, SIMAT 2003-2012).

En consecuencia, si se realiza una primera evaluación del grado de desarrollo económico y social conseguido por Colombia a partir del cambio del modelo desde 1991, utilizando los cuatro indicadores anteriores (grado de apertura comercial, participación de exportaciones de materias primas e industriales, infraestructura de comunicaciones y cubrimiento de la educación secundaria), se puede concluir que existen graves problemas en los tejidos político, económico y social del país, que hacen que varias de las más importantes estrategias aplicadas por el modelo aperturista no se pudieran concretar, o que sus alcances hayan sido sub-óptimos. En otras palabras, el diagnóstico tan propalado tantos años por nuestras autoridades del más alto nivel, en el sentido de que a Colombia lo que le faltaba era "abrirse a la competencia internacional", evidencia que no ha sido asertivo y que ese modelo económico - social que se profundiza hoy con la firma reiterada de Tratados de Libre Comercio, continúa presentando graves carencias y falta de enfoque respecto de los reales problemas a transformar.

 

BALANZA COMERCIAL DE COLOMBIA SEGÚN RAMAS PRODUCTIVAS

La Balanza comercial de un país muestra lo que el país fabrica, lo que vende y lo que compra, se puede afirmar que un país es -en gran parte-, lo que el país produce. Y cómo lo produce (Rodrik, 2005). Por tanto se realizará a continuación un análisis de las principales características del comercio exterior colombiano reciente, del aporte de cada sector a la balanza comercial del país y de algunas implicaciones que presenta para la vida de sus 47 millones de habitantes.

 

BALANZA EXTERIOR DEL SECTOR DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS

En la Gr. 3 se aprecian los cuatro mayores grupos de productos del sector agropecuario exportados e importados por Colombia: el tradicional Café -cultivado desde hace dos siglos y que llegó a emplear cerca de 2 millones de colombianos- (Junguito, 1991), representa actualmente ingresos por exportaciones por cerca de US$ 2.000 millones anuales, el cual junto con las Flores y Banano constituyen nuestra oferta exportable más representativa, generando un superávit en la Balanza Comercial.

 

 

Respecto de las compras al exterior, el rubro "Otros Agropecuarios" incluye las importaciones de Trigo, Soya, Aceites, Maíz y otros granos que se adquieren masivamente en Estados Unidos, Argentina, Bolivia, Canadá o Brasil, y que conforman buena parte de nuestra dieta alimenticia. El veloz crecimiento de su aporte al déficit en la Balanza Comercial de los Productos Agropecuarios -que se cuadruplicó entre el 2009 y 2011-, indica que los precios internacionales de estos "commodities" comestibles se dispararon al alza a raíz de la crisis financiera internacional, a la par que las producciones nacionales de varios de estos productos no responden a las necesidades locales¹. En otras palabras, buena parte de los Dólares necesarios para importar la comida que no producimos (o que producíamos y hemos dejado de hacerlo), es todavía generada por las exportaciones de café, banano y flores. El superávit que la exportación de estos productos había aportado tradicionalmente se ha deteriorado rápidamente desde 2010 debido al incremento de los precios internacionales de los cereales importados y a su baja producción local².

La seguridad alimentaria del país resultó entonces afectada por movimientos externos de precios que indican que la comida importada se puede encarecer súbitamente, por una parte, y por la otra, que las políticas, organización social y tecnologías utilizadas por gran parte de nuestros productores agrarios presentan importantes deficiencias para abastecer las necesidades internas, sin mencionar la potencialidad que podrían generar en un futuro significativas producciones exportables. Cabe observar que en Colombia después del desarrollo de la producción de Flores, no se han vuelto a crear otros sectores exportables del agro.

 

LA INDUSTRIA LIVIANA

En la Gr. 4 se aprecian los productos industriales que generan gran parte del empleo urbano en Colombia. Algunos de ellos han sido también importantes rubros exportables, tales como Textiles y Confecciones. Para el año 2007 se aprecia el amplio superávit que posibilitó la exportación de Confecciones, siendo Venezuela, Ecuador y los Estados Unidos los mayores mercados. A partir del 2008 se produjo un deterioro impresionante: el conflicto político con Venezuela³ cerró dicho mercado, el más importante para los confeccionistas colombianos.

 

 

Adicionalmente, el valor del Peso Colombiano completó al presente, 10 años de revaluación respecto del Dólar Estadounidense⁴ y por tanto continuó disminuyendo la rentabilidad de los exportadores. Por último, las importaciones desde la China y otros países desplazan persistentemente las confecciones y textiles locales, no sólo en Colombia, sino también en nuestros mercados tradicionales de exportación. Para los demás rubros de la Gr. 4, que son los más importantes de nuestras exportaciones de la Industria Liviana, la situación estable que tenían hasta el año 2008 se ha transformado en un declive muy preocupante, pues todos pierden participación y la Balanza Comercial se transforma en negativa, es decir, se importa de cada producto más de lo que se exporta. Es claro que la crisis financiera internacional del 2008 produjo un retroceso en las ventas externas de todos los países del mundo, pero la gran mayoría se empezaron a recuperar en el segundo semestre del año 2010 (IMF, 2010: 128). En cambio en Colombia pocas de nuestras industrias se han recuperado: la continuidad de la revaluación del Peso, lo costoso del crédito bancario para pequeñas y medianas industrias, la atrasada infraestructura vial y las débiles palancas empleadas hasta el presente para internacionalizar al país, continúan siendo obstáculos para que los planes de apertura económica sean benéficos para la mayoría de nuestros empresarios y trabajadores.

 

LA INDUSTRIA BÁSICA

En la Gr. 5 se aprecian las principales agrupaciones de la mediana y gran industria que exportan e importan en Colombia, así como la balanza acumulada para Agroindustria e industria Liviana. Para éstas dos últimas se observa cómo su moderado superávit se transformó en déficit a partir del año 2010.

 

 

Para las industrias de mayor tamaño, el resultado de las políticas de internacionalización durante el presente siglo indica con claridad que estas empresas colombianas son poco competitivas y por tanto el déficit comercial es ampliamente creciente: las mayores importaciones de autos y autopartes implicaron que su déficit ascendió a US$ 6.000 millones en 2012, el de las Industrias Básicas (Química, Metalúrgica y Papelera) se acercó a los US$ 10.000 millones y el de las empresas de Maquinaria y Equipos industriales alcanzó los US$ 16.000 millones. El déficit acumulado en estos tres sectores industriales en 2012 por cerca de US$ 36.000 millones fue compensado por el superávit generado por las exportaciones mineras (ver Gr. 1), lo que equilibra a nivel cuantitativo la Balanza Comercial del país. Sin embargo, se presenta un delicado problema cualitativo: a la par con la menor participación de las industrias en la producción nacional, el país pierde capacidades productivas y tecnológicas. En otros términos, con las exportaciones mineras generamos Dólares para importar más, pero perdemos capacidades empresariales para producir buena parte de los productos industriales que requerimos. Analizando el proceso de desarrollo de Korea, el profesor de la Universidad de Seúl, Kim Linsu observa algo que es muy pertinente para Colombia:

"En la mayoría de los países avanzados, la industrialización ha supuesto un proceso de cambio de una sociedad de tipo tradicional a una de corte moderno. La ciencia y la tecnología han desempeñado un papel crucial en dicho proceso. Hay numerosos estudios que muestran que más del 50% del crecimiento económico en los países avanzados se deriva de la innovación tecnológica (Grossman, 1991). Es decir, el desarrollo industrial es el proceso de fortalecimiento de las capacidades tecnológicas mediante el aprendizaje y conversión de las mismas en productos y procesos innovadores en el curso de un cambio tecnológico continuo (Pack y Westphal, 1986)." (Kim, 2001, 1)

Si nos preguntamos: cómo hacemos para aprender e innovar en la industria, si nuestra industria es poco dinámica?, estamos ante un problema estructural complejo que no se solucionará si no existen estrategias desde el Estado, los empresarios y la sociedad, para encontrar áreas industriales donde sea posible, rentable y sustentable, competir exitosamente en el entorno internacional y dinamizar el aprendizaje tecnológico, la formación de técnicos e investigadores y en general, crear empleo productivo y fuentes de actividad e ingresos que sustenten una adecuada internacionalización del país. Es evidente que buena parte de las industrias colombianas tiene grandes dificultades para innovar, competir y salir airosas en el competitivo mundo actual. Las estrategias de internacionalización que se han utilizado hasta el momento, poco han logrado para evitar su deterioro y para ayudarlas a recuperar sus capacidades tecnológicas y mercados.

 

BALANZA COMERCIAL DE COLOMBIA CON SUS PRINCIPALES SOCIOS COMERCIALES

Estados Unidos de América

Los Estados Unidos son el mayor comprador de productos colombianos (36.5% del total en 2012), mientras que Colombia importó de este país el 23.9%, configurándose un superávit comercial por US$ 7.947 millones que le permite cubrir los déficits que presenta con otras naciones. Colombia suscribió con los Estados Unidos un Tratado de Libre Comercio -TLC en Agosto 2012, el cual selló contractualmente y con plazo indefinido el régimen de libre-comercio que dio sus primeros pasos en 1991. Este Tratado le habilitaría a aumentar sus exportaciones distintas de materias primas, si los empresarios contaran con estímulos suficientes y estrategias comerciales para ampliar sus ventas. Al cumplirse un año de vigencia, aún no se presenta una tendencia positiva⁵ y el flujo exportador colombiano sigue dominado por la política estatal de vender petróleo crudo. Ver Gr. 6. Colombia, es decir, el Estado a través de Ecopetrol y las empresas petroleras transnacionales, están aprovechando los buenos precios internacionales del Petróleo y otras materias primas, los cuales eran poco remunerativos hasta inicios de los años 2000.

 

 

Sin embargo, existen dos factores claves que el país no debería perder de vista: En primer lugar, vendemos petróleo sin procesar en grandes cantidades a EEUU (cerca de US$ 14.000 millones en 2012), pero les hemos cuadruplicado nuestras compras del mismo producto entre el 2009 y 2012 (Ver Gr. 7), sólo que éste lo compramos procesado en forma de derivados, con mayor valor agregado por los trabajadores de EEUU, mientras que en nuestro país las refinerías a cargo de Ecopetrol, las que realizan un proceso similar, han presentado hasta hace pocos años graves problemas para acrecentar su capacidad instalada. En segundo término y a diferencia de la política de exportación de carbón, las Reservas Probadas de Petróleo en Colombia sólo tienen una duración de 6,9 años al ritmo actual de extracción de un millón de barriles diarios. En términos de la Agencia Nacional de Hidrocarburos:

 

 

"El número de reservas de crudo a 31 de diciembre de 2012 es de 2.377 millones de barriles. Esto significa un crecimiento del 5,22% frente a lo reportado en el año 2011, y supone un incremento en la relación de Reservas/Producción (R/P), que permite afirmar que el país cuenta con autosuficiencia de crudo para 6,9 años, si se mantiene el mismo nivel de producción." http://www.anh.gov.co/es/index.php?id=26 (Consultada el 19.07.13)

Mientras que las reservas probadas de carbón de Colombia (6.648 millones de toneladas métricas - UPME, 2012) alcanzan al ritmo actual de exportación para cerca de 100 años, las de Petróleo no llegan hoy a los 7 años. Si los hallazgos de nuevas reservas de petróleo no son en un futuro próximo altamente exitosos, el país podrá continuar siendo un mediano exportador mundial … por unos pocos años, pudiendo convertirse en importador de crudo (no sólo de derivados) en fecha cercana. Esta situación indica que la política comercial petrolera del país está privilegiando el consumo de otros países, al incrementar rápidamente la explotación y exportación, y siendo poco prudente respecto de las necesidades internas, dado que las reservas son tan cortas. También confirma la baja inversión que en el pasado hemos tenido en la industria petroquímica, pues la política central de los diferentes gobiernos (y el interés de las petroleras transnacionales) decidió exportar crudo e importar gasolina y otros derivados, en lugar de realizar un significativo esfuerzo para producirlos localmente y así impulsar uno de los sectores industriales más dinámicos de cualquier país del mundo, que sin duda apoyaría el desarrollo de muchas otras agrupaciones industriales, obrando de esta manera en contravía del proceso de desindustrialización que desde hace un par de décadas vive el país. Las dificultades que ha atravesado el país para lograr la ampliación de su capacidad de refinación petrolera se exponen en una publicación de Ecopetrol de la siguiente manera:

"Será entonces cuando se cierre el proceso iniciado en 1994, cuando un ejercicio de planeación de la entonces Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol) determinó que la Refinería de Cartagena estaba entrando en período de obsolescencia y que su ubicación estratégica en la geografía colombiana era una gran oportunidad de negocio si se le orientaba a los mercados internacionales, se ponía a tono con los más altos estándares ambientales y se duplicaba su producción. Con esas ideas claras se determinó la necesidad de contratar un estudio, conocido como Plan Maestro de Desarrollo, para establecer, en términos generales, el alcance y la configuración requerida para la modernización de la refinería. Fue entonces cuando, previa gestión de Ecopetrol, la Agencia de Comercio y Desarrollo de los Estados Unidos (USTDA) aprobó US$600 mil para realizarlo. Con esos recursos de cooperación internacional se abrió concurso para estructurar el Plan Maestro. Varias firmas norteamericanas mostraron interés y finalmente MWK ganó el concurso y fue encargada de elaborar la primera versión del Plan Maestro de Desarrollo. "Con el plan de desarrollo en las manos, comenzaron los esfuerzos frustrados por parte de Ecopetrol para conseguir la financiación del plan. Todos los esfuerzos chocaron por ser una refinería 100% del Estado colombiano, lo cual afectaba la economía del país. Nunca se obtuvo el visto bueno para endeudarse en la ejecución del proyecto" afirma Luis Javier Arroyave." (Carta Petrolera, 2010).

Como se puede leer, hubo que recurrir a una pequeña donación extranjera para iniciar la estructuración del Plan Maestro de Desarrollo y ampliar la capacidad de la Refinería de Cartagena -Reficar. Ya en 2006 Ecopetrol adjudicó el contrato de construcción a la firma suiza Glencore, con participación del 51% en el proyecto. Dado su incumplimiento, en 2009 Ecopetrol se vio forzada a comprarle su participación y hoy desarrolla sola el proyecto de ampliación hasta 165.000 barriles/día, obra que se espera concluir en 2013. La capacidad de refinación nacional subirá entonces de 330.000 b/d. (250.000 b/d en Barrancabermeja y 80.000 en Cartagena), a un total de 495.000 b/d. Las importaciones de derivados del petróleo (gasolina y diesel en su mayoría) sumaron US$ 4,913 millones en 2012 y provinieron básicamente de Estados Unidos y México, mientras que las exportaciones sumaron US$ 2.242 millones. Una vez entre en operación la planta de Cartagena, Colombia volverá a ser superavitaria en este rubro.

En la Gr. 6 también se observa la baja dinámica del otro tipo de exportaciones a los Estados Unidos (agropecuarias e industriales), mientras que en la Gr. 7 se aprecian las importaciones. Además del veloz crecimiento de los Derivados del Petróleo, las compras colombianas de Maquinaria, Equipo y Productos Químicos mantienen un favorable dinamismo, mientras que las Industrias Liviana y Automotriz crecen moderada pero establemente. Por su parte los productos agropecuarios importados por Colombia de EEUU redujeron a la mitad su participación, siendo desplazados por los cereales comprados a Argentina, Brasil y Canadá. Esto ha generado preocupación en los EEUU, razón por la cual consideran que con la firma del TLC recuperarán parte de esos mercados.

En un estudio presentado al Congreso de los Estados Unidos por su Comisión de Comercio Internacional (USITC) sobre las implicaciones del TLC, se concluye:

"The USITC study found that one of the impacts of a U.S.-Colombia FTA would be increased U.S. agriculture exports to Colombia as a result of enhanced U.S. access to the Colombian market in the agricultural sector, key findings of the study include the following: The removal of tariff and nontariff barriers would likely result in a higher level of U.S. exports of meat (beef and pork) to Colombia. U.S. imports of meat from Colombia would eventually increase, but are currently restricted by Colombia's lack of certification to export fresh, chilled, or frozen beef or pork to the United States. Colombia's elimination of trade barriers and certain government support measures under a CTTA [TLC] would likely result in increased U.S. grain exports to Colombia. Rice would account for most of the increase, with yellow corn and wheat accounting for the remaining balance. U.S. exports to Colombia in soybeans, soybean products, and animal feeds would likely increase under a CFTA". (Villarreal, 2012, 15)

Las autoridades norteamericanas tienen confianza en los resultados positivos que el TLC aportará a sus exportaciones de alimentos, gran parte de los cuales cuentan con subsidios que les permite abaratar sus precios, estrategia comercial que está prohibida para Colombia por la Organización Mundial del Comercio -OMC y por el mismo TLC con EEUU.

 

MÉXICO

El tercer mayor socio comercial de Colombia es México: 10.9% de nuestras importaciones en 2012 (US$ 6.362 millones), mientras que se le exportó el 1.4% (US$ 835 millones). El déficit comercial ascendió a US$5.527 millones y se multiplicó por cinco respecto del 2005. Como se aprecia en la Gr. 8, nuestra importación de Derivados del Petróleo se duplicó en años recientes, mientras que las compras de automotores y sus partes crecieron nueve veces sobre el 2005.

 

 

La Balanza para Derivados del Petróleo fue negativa en US$ 984 millones y para Automotriz en US$ 1.628 millones al 2012. Además, dado que fruto del TLC de Colombia con México (G-2) se eliminaron en 2011 los aranceles al comercio automotriz, todas las marcas que producen en México, tales como General Motors, Volkswagen, Dodge, Ford o Nissan, están vendiendo profusamente en Colombia. Una nueva e importante dinámica se inició al 2012 fueron las exportaciones colombianas de vehículos y autopartes a México, ya que crecieron desde casi cero en años anteriores hasta facturar US$ 165 millones, constituyéndose en el rubro de mayor participación, con el 20% del total exportado a ese país. Con relación al total de exportaciones colombianas a México (Gr. 9), se concluye que a diferencia de otros destinos, se encuentran más balanceadas y además del sector automotriz, también las industrias química, textil y confecciones, cosméticos y artículos de aseo, máquinas y equipos, productos agroindustriales, así como moderadas participaciones de carbón y derivados del petróleo, conforman un conjunto diversificado y que agrega valor local. El problema para Colombia reside en que los montos colocados son aún pequeños y los déficits sectoriales son amplios y se incrementan rápidamente.

 

 

ARGENTINA Y BRASIL / MERCOSUR

Continuando con el análisis de la Balanza Comercial con los principales países con quienes negocia Colombia, las importaciones sumadas de Brasil y Argentina representaron el 8.7% del total en 2012, mientras que nuestras exportaciones apenas participaron con el 2.6%. Se aprecia en la Gr. 10 la cuadruplicación en 2012 del valor de las importaciones de cereales desde estos países respecto del año 2008: trigo, soya, tortas y aceites de soya, maíz blanco y amarillo.

 

 

Dada la revaluación del Peso colombiano, estas importaciones se hacían relativamente más baratas con el paso de los años, lo que permitía la reducción del costo de la canasta alimentaria del colombiano medio, pero este efecto -sin dejar de actuar- ha sido drásticamente contrarrestado por el incremento del precio internacional de los alimentos⁶, situación que debe exigirle al país reactivar decididamente su producción interna de alimentos y revisar su política crecientemente importadora. Otros bienes importados de los países líderes del Mercosur, tales como Automotores, Productos Químicos y de la Industria Liviana, se han duplicado desde el 2005.

En la Gr. 11 se observa cómo las exportaciones colombianas a Brasil y Argentina también están creciendo rápidamente, especialmente para los Productos Químicos y el Carbón, los cuales más que se quintuplicaron desde el año 2005. Igualmente ha habido significativos avances en las ventas de productos de la Industria Liviana, Agropecuarios, Metalúrgica, Derivados del Petróleo y Maquinaria. Sin embargo, el desbalance comercial es grande y el déficit de impo / expo con estos dos países ascendió a US$ 3.197 millones en 2012, más del doble del 2005. La parte del león del déficit la explica la importación de cereales.

 

 

BLOQUES COMERCIALES - COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES, VENEZUELA Y ALIANZA PACÍFICO

El comercio exterior de Colombia con Estados Unidos está altamente concentrado en la exportación de minerales (84.5% del total en 2012), mientras que se importan básicamente productos manufacturados. Con México, Argentina y Brasil existe mayor diversificación del comercio mutuo y esto favorece el crecimiento de nuestras industrias y productores agropecuarios. Sin embargo, las balanzas con estos cuatro países americanos son bastante desfavorables para Colombia. El caso contrario se da en las relaciones comerciales con nuestros otros vecinos de la Comunidad Andina de Naciones -CAN y del bloque recientemente constituido "Alianza Pacífico", donde Colombia tiene balanzas superavitarias y exporta en mayor proporción artículos manufacturados. Estos dos bloques comerciales presentan hoy una clara realineación: Colombia y Perú (miembros de la CAN) han hecho ingreso a la recién constituida "Alianza Pacífico", junto con México, Chile, Costa Rica y Panamá, países que se alinean bajo políticas de libre-comercio y de convenios tipo TLCs. Venezuela por su parte, salió de la CAN y fue admitida en 2012 en el MERCOSUR, grupo al que Ecuador solicitó ingreso formal en 2013 y donde practican políticas de integración regional, mayor protección arancelaria y participación estatal más dinámica en sus economías. En otras palabras, en Latinoamérica algunos países -incluido Colombia-se orientan por intensificar su liberalización comercial, abriendo casi completamente sus mercados al comercio con los demás países, orientación liderada por los Estados Unidos, la Unión Europea y también a su manera China, mientras que el grupo de MERCOSUR alrededor de Brasil y Argentina, propugna una estrategia moderadamente más proteccionista e intervencionista por parte de sus Estados. Un fenómeno que ha beneficiado por igual a todas las naciones suramericanas en años recientes es el mejoramiento de los términos de intercambio, gracias a los altos precios internacionales que han alcanzado las materias primas, factor que podrían utilizar para inducir transformaciones importantes en sus economías.

Sin embargo, las diferencias de enfoque en las políticas de integración también estuvieron acompañadas por un elevado grado de ideologización en países como Colombia y Venezuela, donde sus carismáticos líderes y presidentes Alvaro Uribe y Hugo Chaves, rompieron la estrecha y benéfica relación comercial que habían mantenido hasta el año 2008, en la cual Colombia contaba con una balanza comercial ampliamente superavitaria y exportaba productos de mayor valor agregado que a las demás naciones. Dado el alto grado de conflictividad que alcanzaron las relaciones internacionales de ambos países, la acción colombiana de bombardeo del territorio ecuatoriano (atacando guerrilleros colombianos) el año 2009, originó una crisis que afectó en grado mayor las relaciones económicas. Las exportaciones colombianas a su entonces segundo mayor socio comercial, que sumaron US$ 6.092 millones en 2008 (con superávit cercano a los US$ 5.000 millones), se redujeron en 2010 a US$ 1.423 millones. En 2012 alcanzaron los US$ 2.556 millones, recuperación lenta que evidencia el estable desplazamiento de los productores colombianos por argentinos, brasileños y chinos. Si bien parte de los ingresos por exportaciones perdidas con Venezuela se han remplazado con los de materias primas, la reducción del componente de valor agregado y los empleos perdidos, no han podido ser compensados.

En la Gr. 12 se aprecia cómo todas las industrias, y especialmente aquellas que generan la mayor parte del empleo urbano e industrial en Colombia, como textiles y confecciones y otras industrias livianas, presentaron drásticas caídas después del 2008. Su recuperación al 2012 era modesta. El daño causado por un liderazgo político ideologizado ocasionó fuertes pérdidas a miles de empresarios colombianos y a sus trabajadores.

 

 

En la Gr. 13 se observan las principales exportaciones de Colombia a tres países vecinos al sur, donde los diferentes productos encuentran mercados dinámicos que permiten generar empleos localmente. El gran crecimiento de los productos mineros a partir del 2010 se debe a las compras de carbón y petróleo por parte de Chile, cuya Empresa Nacional de Petróleos -ENAP, alimenta su capacidad de refinación de 230.000 b/d parcialmente con crudo colombiano⁷.

 

 

Por su parte, en la Gr. 14 se encuentran los principales productos que Colombia importa del Grupo Alianza Pacífico, excluyendo a México y Panamá, donde también se constata un intercambio muy activo, creciente y diversificado entre nuestros países. Esto indica cómo el comercio entre naciones Latinoamericanas relativamente similares, presenta una interesante oportunidad para el desarrollo de muchas de sus industrias y empresas agropecuarias, generando empleo, ingresos, internacionalización y desarrollo económico - social. Una estructura similar se presenta para Colombia en el comercio con Venezuela y Ecuador.

 

 

COMERCIO CON CHINA

El último caso de análisis en este artículo corresponde al intercambio comercial con la República Popular China. Se considera muy importante dada la veloz inserción que esta nación está teniendo en el comercio mundial, tendencia de la cual Colombia no ha estado aislada. El comercio mutuo era casi nulo a principios del siglo, pero ha venido creciendo de tal manera que la China ya constituye el segundo mayor proveedor de Colombia, después de los Estados Unidos. Este comportamiento es mundial y China se ubica entre los tres primeros exportadores a todos los países del globo. Con datos de importaciones del año 2012 hasta Nov. (Gr. 15 y 16), su valor fue de US$ 8.687 millones mientras que las exportaciones colombianas sumaron US$ 3.343 millones hasta Dic. 2012, configurándose un déficit que supera los US$ 6.000 millones.

 

 

 

 

En la Gr. 15 se ve claramente que Colombia importa de China fundamentalmente tecnología: maquinaria, automotores, productos químicos y metalúrgicos, pero también otras manufacturas de bajos niveles tecnológicos que igualmente Colombia fabrica: textiles y confecciones, calzado, productos plásticos y otros de la industria Liviana. El hecho de que la China, a diferencia de los países desarrollados y los recién industrializados, cuente con contingentes de cientos millones de habitantes que se dedican a la producción de bienes sencillos intensivos en trabajo, implica que nuestras industrias livianas contarán con una fuerte y estable competencia durante muchos años por venir. Este es un fenómeno nuevo en los países que "ascienden en la escalera tecnológica", tal como lo hace China, puesto que su economía más moderna continúa escalando posiciones y exportando tecnología a todo el mundo, mientras que los millones de campesinos que se trasladan a las ciudades y se convierten en trabajadores fabriles de baja o media calificación, también aportan multitud de productos que serán exportados y parcialmente podrán desplazar lo que nuestros trabajadores y empresas venden localmente y exportan.

Se configura una situación doble: por una parte, la importación de confecciones, zapatos, juguetes y similares, está desplazando parte de lo que los productores colombianos venden localmente, más parte de lo que exportan (Torres, 2013) bien sea a Venezuela, Ecuador o los Estados Unidos, situación que ahonda la crisis económica y social de los trabajadores y pequeñas empresas dedicadas a estas labores. Por otra parte, una importante cantidad de equipos industriales, máquinas y herramientas chinas, componentes electrónicos e insumos industriales están llegando masiva y crecientemente al país a precios mucho menores que los importados de otros países, especialmente de EEUU, Europa y Japón. Esto constituye una oportunidad para que nuestras industrias pequeñas y grandes se abastezcan y mejoren sus equipamientos, posibilitando que "escalen" tecnológicamente a ritmos mayores que en el pasado, pudiendo proveer mejor a sus clientes nacionales y conquistar nuevos mercados de exportación. Dado lo novedoso de este impacto de China en Colombia, las tendencias aún no son muy claras y se requiere investigar con mayor detenimiento este fenómeno.

Lo que sí se evidencia como un problema (Ver Gr. 16) es el tipo de relacionamiento comercial que está desarrollando Colombia con China: compramos tecnología … y vendemos materias primas. En la gráfica se observa cómo nuestro producto estrella de exportación es petróleo crudo, seguido por carbón, ferroníquel y chatarra de cobre, todos éstos de buen precio actualmente, pero que generan pocos empleos y no revierten mayores avances tecnológicos. Nuestras exportaciones de bienes que cuentan con creciente demanda en China, tales como comida, son hasta el momento mínimas. Incluso países vecinos como Chile, Perú y Costa Rica, están desarrollando importantes líneas de ventas de productos agroindustriales a la China, todos ellos haciendo uso de TLCs recientemente firmados. Otras naciones como Argentina y Brasil le exportan masivamente materias primas alimenticias y están incursionando en bienes de mayor complejidad. El hecho es que el comercio con la China es tan dinámico, que exige a todos los países del mundo estrategias específicas para utilizarlo en beneficio mutuo. Sin embargo, en Colombia aún no se ven aquellas que marquen derroteros claros, que sin ninguna duda, tienen que ver con mayores niveles de producción industrial y agroindustrial que nos haga competitivos a nivel global, que creen empleo, empresa, ingresos y desarrollo tecnológico. Las naciones donde los Estados aportan infraestructura, educación masiva, incentivos para los productores, honradez en la administración, son aquellas que logran crear climas benéficos para que el conjunto de sus habitantes se integre a la producción y consiga una mejor calidad de vida, compitiendo en un mundo cada día más globalizado y desafiante.

 

LA BALANZA COMERCIAL GLOBAL DE COLOMBIA

En la Gr. 17 se presenta un acumulado del comercio exterior colombiano con los países analizados en este estudio (de América y del Asia), los cuales explicaron dos terceras partes del intercambio del país en 2012.

 

 

Es evidente que Colombia importa mayoritariamente productos industriales (US$ 30.869 millones), mientras sus exportaciones de este sector apenas alcanzaron los US$ 6.204 millones, con déficit mayor de US$ 24.000 millones. Con respecto a los productos agropecuarios y agroindustriales, un país tan verde, con tanta agua y con cerca de 11 millones de campesinos, exporta menos de lo que importa: el déficit con los países aquí analizados sumó US$ 1.223 millones. La producción industrial del petróleo, es decir, los Derivados producidos en las Refinerías, sumaron en 2012 más por importaciones que por exportaciones, arrojando otro déficit por US$ 3.094 millones. De esta manera, el único sector que presenta superávit es el de exportación de petróleo crudo: US$ 20.102 millones. Incluso el superávit para los demás mineros (carbón, ferroníquel, oro, cobre, hierro y aluminio) fue pequeño y sólo ascendió a US$ 522 millones en 2012. Colombia es claramente un exportador de materias primas y un importador de productos tecnológicos, sin lograr transformar su economía y sociedad en el sentido que logran las naciones emergentes del Asia, así como algunas de América Latina.

 

CONCLUSIONES

• Las dos décadas transcurridas de aplicación del modelo económico de apertura comercial poco le han servido a Colombia para obtener una integración internacional más dinámica a través de una producción y exportación diversificadas, pues sigue siendo, igual que a mediados del siglo XX, un país exportador de materias primas e importador de tecnología.
• La exportación minera genera pocos empleos, pocas compras a las industrias locales y exige productivamente poco al país, ya que las tecnologías aplicadas son desplegadas por las empresas transnacionales. El desarrollo de la Petroquímica por parte de Ecopetrol puede aportar una importante tendencia positiva hacia la apropiación nacional de tecnología y creación de clústeres productivos.
• Colombia importa poco más de US$ 30.000 millones en productos industriales, mientras que exporta cerca de US$ 6.000 millones, conformándose un gran desbalance que indica que nuestras industrias tienen pocos estímulos para competir y desarrollan escasas capacidades productivas que les permitan insertarse exitosamente en un mundo altamente competitivo. La calidad y volumen del empleo resultante de este gran desbalance es sub-óptima y la absorción tecnológica requiere con urgencia condiciones más favorables para imprimir dinámica a nuestro aparato productivo.
• La balanza comercial agropecuaria es todavía superavitaria, pero ésta se ha recortado drásticamente a raíz del encarecimiento súbito del precio de los cereales. La oferta local de maíz, trigo y otros granos es muy reducida respecto de las necesidades nacionales. El arroz enfrentará también graves problemas con los TLC, pues su precio local es el doble del internacional.
• Colombia mantiene grandes déficits comerciales con los tres mayores países Latinoamericanos: Brasil, Argentina y México, resultando afectada con las negociaciones que conducen al libre-comercio. Mientras tanto, mantiene un comercio más dinámico con países similares como Ecuador, Venezuela, Perú, Chile o Costa Rica, a quienes vende productos industriales de mayor valor agregado.
• El veloz crecimiento de los bienes industriales importados de China sin duda exigirá replanteamientos de las políticas de desarrollo del país, ya que al presente los altos precios internacionales de los minerales soportan los déficits comerciales del país con China y otras naciones, pero con el enfriamiento que se observa de la economía internacional, el país se sitúa en áreas de riesgo.
• Colombia debe establecer políticas muy dinámicas que recuperen sus producciones industriales y agropecuarias en un corto y mediano plazo, antes de que súbitos cambios de precios externos induzcan delicadas crisis económicas y sociales.

 

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Fecha de recepción: 12/11/2013
Fecha de aprobación: 12/04/2014

 

 

* El artículo hace parte de la investigación desarrollada en el Grupo de investigación en Teoría y Política Comercial - GITPC
1 La tonelada de maíz que en 2008 costaba US$ 150, a fines del 2012 había subido a US$ 300, de acuerdo con FENALCE. http://www.larepublica.co/agronegocios/colombia-tiene-un-alto-d%C3%A9ficit-en-la-producci%C3%B3n-de-ma%C3%ADz_25371 Consultada el 22.07.2013. Por otra parte, dada la crisis financiera internacional, flujos importantes de capitales se dirigieron a la compra - venta especulativa de alimentos en las grandes bolsas internacionales, http://www.ongd-clm.org/actualidad/l-latest-news/3090-la-especulacion-con-alimentos-basicos-un-negocio-seguro-para-los-mercados Consultada el 15.07.13
2 " Colombia es un país en el que la seguridad alimentaria recientemente ha sufrido una recaída. El problema básico es que más de tres millones 400 mil toneladas de maíz debe importar anualmente Colombia para atender la creciente demanda interna del cereal, según informe del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, presentado en Agroexpo 2011. Este informe también indica que de los 4 millones 107 mil toneladas que consumen los colombianos, el 85% son importadas, destinando un 77% a la industria de alimentos balanceados para consumo animal y, en una menor proporción, para el consumo humano." http://www.sic.gov.co/documents/10157/34b1525a-cl2b-4edd-al62-8505212f7bff Consultada el 22.07.13. Pg. 2.
3 Se generó por el bombardeo de las fuerzas armadas colombianas a un campamento guerrillero en el Ecuador.
4 http://www.eltiempo.com/economia/negocios/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-12587118.html Consultada el 22.07.13
5 Jorge Botero, exministro de Comercio de Colombia [y negociador del TLC], apuntó [al cumplirse un año del Tratado]: "Estos son proyectos a largo plazo (en la dimensión de liberación del comercio y en el proceso de modernización interna del país), para aprovechar las ventajas de acceso a mercados nuevos, a fin de competir en términos adecuados con la producción foránea que llega a la nación. Desafortunadamente, el país no está avanzando con la celeridad suficiente y existen fallas en los sectores de infraestructura, educación y mercado laboral. Aunque no se han producido los desastres que se pronosticaron antes de la entrada en vigencia, los resultados son frustrantes frente a lo que se esperaba". http://www.unradio.unal.edu.co/detalle/cat/un-analisis/article/un-ano-del-tlc-colombia-estados-unidos-de-america.html Consultada el 22.07.13.
6 El índice de la FAO para el precio internacional de los cereales pasó de 100 en 2002/4 a 260 al 2012. Para los aceites y grasas vegetales el índice nos informa que los precios se duplicaron en igual período. (FAO, 2012).
7 Ver: http://www.enap.cl/faq/faq_2.php. Chile cuenta con 3 refinerías de propiedad estatal que abastecen un 85% del consumo nacional de derivados del petróleo.