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Análisis Político

Print version ISSN 0121-4705

anal.polit. vol.28 no.83 Bogotá Jan./Apr. 2015

http://dx.doi.org/10.15446/anpol.v28n83.51647 

http://dx.doi.org/10.15446/anpol.v28n83.51647

DOSSIER:AMÉRICA LATINA: RETOS Y DINÁMICAS

 

¿PRESIDENTES DESATADOS?: REELECCIÓN PRESIDENCIAL Y CAMBIO INSTITUCIONAL EN EL ÁREA ANDINA*

 

PRESIDENTS UNTIED?: PRESIDENTIAL RE-ELECTION AND INSTITUTIONAL CHANGE IN THE ANDEAN REGION

 

Fabián Alejandro Acuña Villarraga

Docente e investigador de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá, Colombia. Correo electrónico: acuna.f@javeriana.edu.co, Twitter: acuna_fabian

 


RESUMEN

El presente artículo analiza la reelección presidencial en los países andinos. El debate se aborda desde la perspectiva de Jon Elster quien interpreta el constitucionalismo como un mecanismo de compromisos previos, en el que se establecen amarres o limitaciones institucionales para evitar que en tiempo futuro el gobernante se extra-limite por el exceso de poder "cantos de sirena". En este sentido se establecen trayectorias que permitieron-restringieron la reelección presidencial en los países del área andina, en las que la influencia del gobernante en ejercicio fue determinante para sus diferentes desenlaces: auto-amarre, des-amarre institucional, o amarrar a "otros".

Palabras clave: Reelección, Área Andina, Cambio Institucional, Compromisos Previos


SUMMARY

This article analyzes presidential reelection in the Andean countries. The debate is approached from the perspective of Jon Elster, who interprets constitutionalism as a mechanism of prior commitments in which institutional ties or constraints are established in order to prevent a ruler from exceeding his or her authority in the future due to an excess of power "mermaid songs". In this sense, trends that allowed or restricted presidential reelection in Andean countries were established. According to these trends, the influence of the incumbent ruler was instrumental in establishing different outcomes: self-tying, institutional untying, or tying oneself to "others."

Key words: Reelection, Andean region, institutional change, prior commitments.


 

INTRODUCCIÓN

Los países de la región andina han sufrido cambios institucionales a gran escala; todos han llevado a cabo reformas amplias a sus Constituciones, con el objetivo de superar sistemas políticos cerrados y excluyentes que favorecían la representación de estructuras partidistas tradicionales.

Las nuevas Constituciones andinas -Colombia 1991, Perú 1993, Venezuela 1999, Ecuador 2008 y Bolivia 2009 fueron producto -entre otros factoresde un proceso de renovación de la coalición política que se hizo al poder presidencial, constituyéndose en el principal gestor del cambio institucional; lo que permite entender la búsqueda de prerrogativas para el poder ejecutivo en detrimento de los otros poderes donde pudiera ubicarse algún sector de oposición -especialmente el legislativo; muestra de estos favorecimientos a la institución presidencial, fue la insistencia en establecer la reelección presidencial en el ordenamiento constitucional, en algunos casos acompañada de la ampliación del periodo.

El presente artículo pretende describir las diferentes trayectorias de cambio institucional que permitieron-restringieron la reelección presidencial en los países andinos, para lo cual se parte de algunas nociones fundamentales:

El estudio recoge la discusión de la reelección en el marco de regímenes presidenciales (Linz 1990, 1994), propio de los cinco países de estudio.

Ubicarnos en los países andinos aporta al análisis un contexto interesante de procesos de reconfiguración del sistema político (Mainwaring et al 2008); que aún está por decantarse (Gutiérrez 2005) y que de alguna manera se encuentra ligado a la suerte del poder presidencial en cada país.

Como se mencionó, las nuevas constituciones -y la reforma constitucional para el caso de Colombiaque permitieron la reelección presidencial, fueron iniciativa de presidentes con altos niveles de popularidad, con una clara intención de "refundación del Estado" a mediano y largo plazo, que lograron coaliciones de gobierno muy amplias, y además fueron beneficiarios directos de la aplicación de la reelección.

El contexto andino nos aporta evidencia de dos situaciones contrarias y pertinentes a la argumentación de "desamarre" y "amarre" institucional: a) contamos con reformas que permitieron la reelección presidencial, donde antes existía la restricción y b) además tenemos reformas -o intentos de reformaque la restringen donde se había permitido.

Por las razones expuestas anteriormente, hacemos énfasis en la figura presidencial que tiene la posibilidad de "desatarse" y/o "atar a otros" a través del cambio institucional, para lo cual se establece como principal referente conceptual, la noción de constitucionalismo como compromisos previos (Elster 1984), a través de los cuales el cuerpo político procura protegerse de sus "tendencias, predecibles, a tomar decisiones insensatas" (Elster 1998:70).

De esta forma, el texto se divide en cuatro secciones, la primera se encarga de una revisión del estado de la discusión sobre la reelección presidencial en América Latina, la segunda aborda las nociones de compromisos previos y amarre-desamarre institucional aplicado a la reelección; la tercera parte se encarga de los cambios institucionales que permiten-restringen la reelección en los países andinos entendiendo sus diferentes desarrollos, para finalizar con algunos comentarios a manera de conclusión.

1.  ESTADO DE LA DISCUSIÓN SOBRE LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL EN AMÉRICA LATINA

La reelección presidencial es un tema tradicional en la ciencia política latinoamericana, el principal marco de referencia es el debate entre presidencialismo y parlamentarismo, donde se discute sobre los "peligros" de regímenes presidencialistas característicos de la región, frente a modelos parlamentarios que según algunos autores, podrían tener "mejores" desarrollos en términos de equilibrios de poderes.

Entre los principales exponentes de esta orientación encontramos a Juan Linz (1990, 1994) y Arturo Valenzuela (1993, 2008), quienes coinciden que entre los problemas de los presidencialismos se encuentra su tendencia a la inestabilidad política, y al bloqueo institucional; aunque los autores mencionan varias dificultades para la presente discusión se rescatan algunas:

  1. El presidencialismo se caracteriza por una "legitimidad dual o en competencia", el ejecutivo como el legislativo son elegidos por voto popular y formalmente no existe jerarquía entre los dos poderes. (Valenzuela 2008).
  2. Los periodos de gobierno son "rígidos" y no gozan de flexibilidad y adaptación a momentos de crisis (Valenzuela 2008), al ser rígidos y relativamente cortos, no se propician políticas públicas de largo plazo tan necesarias para la acción de un Estado.
  3. En el presidencialismo existe el riesgo real, que una persona ocupe el cargo más alto de la administración, sin prerrequisitos como contar con una organización política fuerte, experiencia de gobierno, y coalición mayoritaria en el congreso.
  4. Según los autores estos son problemas que no se presentan en sistemas parlamentarios, donde el Legislativo es quien delega al Ejecutivo, esto indica que el gobierno no tiene un periodo fijo, dura tanto como la coalición mayoritaria que lo instauró en el parlamento, asegurando gobiernos que se juegan la reputación de partido más que de individuos (Niño 2003).

Los argumentos de Linz y Valenzuela definitivamente no son una regla general y deben tomarse con cautela, sin embargo, algunas de sus apreciaciones son retomadas en la discusión. Frente al argumento de la "legitimidad dual", es frecuente la competencia entre el ejecutivo y el legislativo, de hecho, en la práctica, el primero tiene incentivos para desacreditar a su contraparte, con éxito la mayoría de veces (Mainwaring 2008).

Por otro lado, ante el argumento de los peligros de gobiernos minoritarios o sin experiencia, la región fue testigo del ascenso de gobernantes que no venían del mundo político -algunos denominan outsiders (Mayorga 2008)como Fujimori y Correa -académicoso Chávez -militar; aquellos que procedían de los movimientos sociales contrarios a la élite política tradicional, como Evo Morales -líder cocalero; y disidentes de la política tradicional que se reinventaron como Álvaro Uribe; al comienzo de su mandato no contaba con mayorías propias -contrario a la explicación de Linz y Valenzuela, pero muy pronto por su popularidad o porque en sistemas presidenciales hay pocos incentivos para la oposición1, lograron mayorías amplias en el Congreso, que les permitió llevar a cabo una serie de reformas amplias del sistema político.

Por su parte Marsteintredet (2008), manifiesta una postura diferente a la de Linz y Valenzuela, indicando también que los sistemas parlamentarios tienen dificultades y que es erróneo indicar que uno es preferible al otro apartándose de las particularidades de cada caso, pero además destaca la manera en que sistemas presidenciales latinoamericanos han generado mecanismos para evitar que las crisis de gobierno se constituyan en crisis de régimen, como lo afirma Valenzuela (2008); la intención no es agotar el debate, sino indicar que la discusión sobre reelección presidencial, se encuentra inmersa en una discusión más amplia.

Por su parte, Zovatto menciona la incomparabilidad de la reelección indefinida en un sistema parlamentario y uno presidencial2, y manifiesta su postura sobre la inconveniencia de una reelección indefinida en el segundo: "la reelección indefinida refuerza la tendencia hacia el liderazgo personalista y hegemónico inherente al presidencialismo y expone al sistema político al riesgo de una "dictadura democrática" o bien a un sistema autoritario a secas" (Zovatto 2011).

La reelección presidencial es entendida -citando a Nohlen como "el derecho de un ciudadano (y no de un partido) que ha sido elegido y ha ejercido una función pública con renovación periódica de postular y de ser elegido una segunda vez o indefinidamente para el mismo cargo (Ejecutivo) o mandato (parlamentario)" (Zovatto 2014), e indica que para América Latina este es un tema particularmente complejo, debido a que con el retorno a la democracia para los años 80, las constituciones de la región en su mayoría prohibieron la reelección presidencial porque tenían aún en la memoria las dictaduras donde algunos líderes políticos en beneficio propio prolongaron su mandato en el tiempo (Serrafero 2011, Terminio 2014).

En la última década estamos ante una oleada de reformas institucionales que eliminaron las restricciones que impedían la reelección (Zovatto 2011)3. Este hecho ha suscitado diferentes posturas académicas y políticas a favor y en contra de la misma. Quienes se encuentran a favor de la reelección, aluden con frecuencia a los argumentos tradicionales que para el caso norteamericano alude "El Federalista" (Hamilton et al. 1994 (1788)4, que manifiesta su inconformidad con privar al pueblo de un hombre que ha adquirido experiencia, derivando en una discontinuidad y cambios drásticos de política, además indica que un periodo fijo eliminaría el estímulo para el obrar correcto, la corrupción sería producto de éste hecho, produciendo "finalidades mercenarias" (Serrafero 2011: 233).

Entre los contradictores, se esbozan argumentos que van desde el desequilibrio de poderes, la limitaciones democráticas, la concentración de poder en una sola persona, además de todas las ventajas que tiene sobre cualquier disputante en una competencia electoral: como mayor reconocimiento y visibilidad, acceso a los recursos del estado para su campaña, exposición continua en los medios de comunicación entre otros (Serrafero 2011:231).

Se pueden encontrar cinco variantes de la reelección presidencial (Serrafero 2011: 229):

  1. Reelección sin límites (indefinida).
  2. Reelección inmediata por una sola vez y abierta (con posibilidad de volver a ser candidato transcurrido cierto tiempo).
  3. Reelección inmediata por una sola vez y cerrada (no puede volver a ser candidato).
  4. Reelección no inmediata, abierta o cerrada (intervalo: mandato intermedio o término fijo en años).
  5. Prohibición absoluta (nunca más la misma persona puede ser candidato).

Una última categoría que propone Zovatto (2014 y 2011) más para la reflexión que como categoría analítica, es la "reelección conyugal", en el que menciona diferentes ejemplos: Mireya Moscoso en Panamá, Violeta Chamorro en Nicaragua, Néstor Kirchner, por su muerte prematura fue sucedido por su esposa Cristina Fernández de Kirchner; y ante la imposibilidad de reelección en Guatemala, la esposa de Álvaro Colom -Sandra Torresse divorcia para habilitarse como candidata indicando: "Me divorcio (del presidente Colom) para casarme con el pueblo" (Zovatto 2011). Cuadro 1

2.  CONSTITUCIONALISMO Y COMPROMISOS PREVIOS

Como se mencionó, la mayoría de Constituciones en la región con el tránsito a la democracia restringieron la posibilidad de reelección inmediata, algunas optaron por eliminar cualquier tipo de reelección, otras por permitirla teniendo como mínimo un periodo de intervalo. De esta forma, el auge de la reelección presidencial en los Andes necesariamente ha tenido que pasar por cambios cruciales del diseño institucional.

Douglas North (1995) uno de los principales exponentes del enfoque institucional, indica que las instituciones son reglas de juego que regulan la interacción de las relaciones humanas en una sociedad, y cumplen la función básica de reducir la incertidumbre, pero además es categórico en afirmar que la estabilidad no implica inmovilidad, por el contrario menciona que las instituciones son susceptibles al cambio de las sociedades5, la dificultad es establecer el punto de equilibrio entre estabilidad y adaptación de las reglas de juego en el tiempo.

Por su parte, autores como Rustow (1970) y Linz y Stepan (1994), indican que las democracias -y las institucionesnecesitan tiempo para habituarse, y establecerse, "los reformista han enfatizado en la necesidad de tiempo para fortalecer las instituciones estatales, desarrollar reglas y procedimientos para una mayor transparencia, crear y mejorar los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil y construir relaciones efectivas de trabajo entre las ramas ejecutiva y legislativa de gobierno" (Valenzuela 2008: 21).

La región andina se ha caracterizado por una dinámica de reformismo, de "orden presidencial" donde cada gobierno llega con su propio paquete de reformas, algunos de ellos con la intención expresa de "refundar el Estado" (Gutiérrez y Acuña 2012; Massal 2012; García 2012, Gómez 2012, Pachano 2007, Gutiérrez 2006); pero también se debe mencionar que en los casos en que se ha presentado alternación de poder, el nuevo mandatario también tiene sus propias reformas, que en ocasiones consiste en "reformar, las reformas del antecesor", siendo esto motivo de inestabilidad institucional y un estado de cambio permanente.

Por esta razón parece pertinente para el análisis de las reformas que permiten-restringen la reelección en los países andinos, el marco conceptual que presenta Jon Elster en su noción de constitucionalismo como compromiso previo, entendido éste como un mecanismo de limitación que se produce en un tiempo previo -Tiempo 1, para limitar acciones en tiempo futuro -Tiempo 2, con el fin de someter las pasiones y la incertidumbre que genera el futuro a la racionalidad en el tiempo presente (Elster 1984, 1998, 2006).

Para la explicación del concepto "compromisos previos", Elster hace una analogía con el mito griego de Ulises y las Sirenas: Ulises advertido del peligroso canto de las sirenas, que producían locura y desenfreno a los hombres que lo escuchaban, decide ordenarle a su tripulación que lo aten al mástil (T1) de tal forma que cuando las sirenas empiecen a cantar, él no se pueda soltar y tirarse al agua dejándose llevar por sus pasiones y la insensatez (T2). De esta forma Elster entiende al compromiso previo como las ataduras para no incurrir en el desenfreno cuando se está en el poder.

Siendo rigurosos con la historia de Ulises, él se "auto-amarra", al ordenarle a su tripulación que lo ataran (Elster 1984), pero en una revisión posterior, el mismo Elster indica que "en política, la gente nunca trata de limitarse a sí misma, sólo de limitar a los demás" (1998:70). De esta forma podemos diferenciar tres variaciones del compromiso previo, que son pertinentes para entender los procesos de reforma institucional en el área andina respecto a la reelección presidencial; por un lado se encuentra el "autoamarre", donde el gobernante se establece límites; en el "des-amarre", el gobernante traspasa los límites establecidos6 y "amarrar a otros", que menciona Elster es más racional en política.

3.  CAMBIOS  INSTITUCIONALES  QUE  PERMITEN-RESTRINGEN  LA  REELECCIÓN  PRESIDENCIAL  EN LOS PAÍSES ANDINOS.

En cuatro de los cinco casos -Perú, Venezuela, Bolivia y Ecuadorlas nuevas Constituciones fueron iniciativa de gobernantes con altos niveles de popularidad7, que se erigieron en contra de la clase política tradicional decadente, que no tenían posibilidad alguna de oponerse a las reformas del Estado planteadas por los nuevos presidentes, y de hacerlo, tenían que asumir grandes costos políticos. Por esta razón los presidentes no tuvieron mayor oposición, y el margen de maniobra para las reformas fue relativamente amplio (Gutiérrez y Acuña 2012).

En Colombia, la nueva Constitución también es producto del desgaste del bipartidismo, pero se trató de la confluencia de varios sectores -tradicionales, de izquierda e independientesquienes participaron en la promulgación de la nueva Carta. La cantidad de jugadores que tienen posibilidad de veto y determinación de reforma (Tsebelis 2002)8, es una gran diferencia con los otros procesos constituyentes de los otros países. En este sentido la Asamblea Constituyente de 1991, contó con diferentes actores para su promulgación y existía un consenso en limitar al poder ejecutivo, por lo cual se eliminó cualquier posibilidad de reelección9; los otros países contaban con mandatarios que tenían un proyecto político a largo plazo y la reforma Constitucional estuvo en cabeza del mismo, lo cual permitió eliminar en favor suyo las restricciones a la reelección presidencial que traían las Constituciones que habían sido promulgadas con el retorno a la democracia. La reforma constitucional que permitió la reelección presidencial en Colombia se dio en 2005, de la mano del presidente Álvaro Uribe que compartía algunas características mencionadas para sus pares andinos10, una coalición mayoritaria alrededor del mandatario, altos niveles de aceptación en el electorado, una débil oposición y condiciones adecuadas para cualquier reforma.

Las dinámicas reeleccionistas en la región tienen como particularidad que, a excepción de Colombia, el mismo gobernante que promovió y expidió la nueva constitución, es quien plantea una nueva interpretación de la constitución sobre la reelección o la reforma para permitir reelección inmediata. Fenómeno que puede ser explicado de forma precisa a partir de los efectos de amarre y desamarre institucional que plantea Elster y será el tema en que ocupe esta sección, como propuesta para entender las trayectorias de la reelección presidencial en los sistemas políticos andinos.

A.   "Desamarre de compromisos previos"

A.1 Rompiendo las ataduras impuestas por otros -Reelección Álvaro Uribe en Colombia

La Constitución de 1991 generó un amarre institucional restringiendo cualquier posibilidad de reelección presidencial. En 2002 un disidente del Partido Liberal llegó a la Presidencia con altos niveles de popularidad (Gutiérrez y Acuña 2010), que le ayudó para que en 2004, tras un tortuoso y controvertido trámite legislativo11, cambiara el "articulito" 12  de la Constitución para permitir la relección inmediata de Uribe en 2006; gracias a que contaba con mayorías en el Congreso.

Este es un claro ejemplo de "desamarre institucional", donde el presidente en ejercicio, rompe los compromisos previos establecidos por la Constitución de 1991; de hecho, no le bastó con lograr una reelección y, en 2009, ante la proximidad de una nueva elección, busca un nuevo trámite legislativo, esta vez consultando al electorado al electorado -que lo favorecíaa través de un referendo la posibilidad13 de cambiar nuevamente la Constitución para permitir una tercera elección. Nuevamente el trámite legislativo fue objeto de irregularidades y para esta ocasión la Corte Constitucional rechazó en febrero de 2010 la ley de convocatoria del referendo 14.

A.2 Rompiendo las ataduras propias

La particularidad de éstos escenarios es que los mismos presidentes que establecieron la nueva constitución -casi a su medida, a la postre vieron "auto-limitadas" sus aspiraciones de permanecer en el poder, por lo cual se dieron a la tarea del "desamarre" través de diferentes mecanismos: la interpretación de periodos permitidos por la nueva Constitución y la procura de reformas para hacer el tránsito de reelección inmediata a reelección indefinida.

A.2.1 Interpretación auténtica para permitir más reelecciones

En estos casos, la nueva constitución permite la reelección por una sola vez, pero los presidentes apelan a que su primera elección se había dado bajo la Constitución anterior. Estos hechos ocurrieron en Perú y Bolivia:

PERÚ

Alberto Fujimori fue elegido por primera vez para el período 1990-1995 (Tanaka 1998); debido a su popularidad decide en dar un autogolpe en abril de 1992, a través del "decreto-ley Bases del gobierno de emergencia y reconstrucción nacional" 15, donde expidió ocho "articulitos" que le permitieron gobernar por un periodo de transición; en él se estipulaban medidas como cerrar el Congreso, concentrar en el presidente el poder legislativo y de convocatoria de una asamblea constituyente (Gutiérrez y Acuña 2012).

En la Asamblea Constituyente, el oficialismo obtuvo 44 de los 80 escaños, lo que le permitió tramitar la Carta fujimorista; allí se establecía la reelección inmediata y alterna, es decir, luego de terminar el segundo periodo de mandato, debía tener un intervalo por lo menos de un periodo, y luego podía postularse nuevamente con la posibilidad de reelección -art 112 de la CCD. De esta forma, la reelección del presidente se dio para el periodo 1995-2000. Con el ánimo de no suspender su aspiración a un tercer mandato continuo, el Congreso -de mayoría oficialistaen 1996 tramitó la "Ley de Interpretación Auténtica"16, que consistía en indicar que el primer gobierno de Fujimori se había dado bajo el mandato de la constitución de 1979, de modo que no debía tenerse en cuenta para la reelección (Treminio 2013:68).

Es así como el primer mandato bajo la nueva constitución se habría extendido entre 1995 y 2000, de modo que Fujimori pudo postularse a un tercer mandato en las elecciones del 2000, donde fue elegido nuevamente; posteriormente vino la debacle del régimen que obligó al presidente a renunciar a su cargo a distancia -vía fax 17, que fue rechazada por el Congreso, declarando la "incapacidad moral permanente" 18  del presidente.

BOLIVIA

De igual forma ocurre en Bolivia con el gobierno de Evo Morales, quien recientemente fue elegido por tercera vez consecutiva requiriendo una interpretación por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional para permitir su postulación.

En 2005, Evo gana su primera elección para el período constitucional 2006-2011, pero en 2009 se tramita la nueva Constituyente en un proceso de permanente tensión con el partido de oposición PODEMOS, que obligó a una coexistencia de la Asamblea Constituyente y el Congreso (Gutiérrez y Acuña 2012). A pesar de que el MAS no contaba con las 2/3 partes ni en el Congreso ni en la Constituyente, buena parte de las propuestas del ejecutivo lograron ser tramitadas con éxito en la Constituyente, entre ellas, la posibilidad de reelección inmediata por una sola vez 19.

De esta forma Morales se convierte en el primer presidente boliviano que accede a la reelección inmediata "desde 1964 cuando Víctor Paz Estensoro inició otro mandato presidencial" (Serrafero 2011: 238). En 2010 asume su segundo mandato como lo permite la nueva Carta, pero muy pronto, la Cámara de Senadores somete a consulta del Tribunal Constitucional, la posibilidad que el presidente sea reelecto para el periodo 2015-2020 -siendo éste su tercer mandato consecutivo, aduciendo la necesidad de interpretar "el art. 168 y la disposición Transitoria Primera, parágrafo II de la Constitución, que establecen que en Bolivia, sólo es posible una reelección consecutiva, debiendo tenerse presente para tal fin "los mandatos anteriores a la vigencia de esta Constitución"" 20.

Este parágrafo fue una pelea que ganó la oposición en la Constituyente, limitando la reelección por una sola vez 21; a pesar de ello el oficialismo solicitó la interpretación. La Constitución indica que cuando se requiera interpretación del texto, el encargado es el Tribunal Constitucional, y el criterio de interpretación debe ser la voluntad del constituyente22; cuestión compleja que deja la decisión en manos del Tribunal. Quienes estaban a favor de la reelección de Evo, indicaban que la clave de interpretación es la palabra "mandato" que da cuenta de periodo terminado, y el primer periodo de Evo fue suspendido para dar paso al nuevo ordenamiento23. De esta forma, el oficialismo desató a Evo el compromiso establecido en su propia Constitución, para poder postularse a un tercer mandato; elección que ganó en octubre de 201424, y consiguió sobrepasar el umbral de las 2/3 partes del Congreso lo cual habilita para reformas sin tener que discutirlas con la oposición 25.

A.2.2 El tránsito de Reelección inmediata a indefinida

En estos escenarios, la nueva Constitución permite la reelección inmediata por una sola vez y los presidentes -proponentes yfirmantes de dicha Constitución, promueven una nueva reforma para ampliar las posibilidades, permitiendo así la reelección indefinida, como en Venezuela y Ecuador.

VENEZUELA

En Venezuela, además de permitir la reelección inmediata, la constituyente chavista de 1999 amplió el mandato de cinco a seis años. De esta forma, el primer período de Chávez se dio entre 1999 y 2001 -bajo la constitución de 1961; el segundo mandato -primero de la constitución de 1999va de 2001 a 2007, y el tercero de 2007 a 2013.

En 2007 Chávez pretendió reformar 69 artículos de su propia Constitución a través de referendo; el diseño del referendo establecía que se votarían en dos bloques (A y B) y sería multi-temático, de esta forma se consultó entre otrossobre beneficios sociales, administración pública, propiedad de la tierra, transformar a Venezuela en un Estado socialista, y permitir la reelección indefinida, acompañado nuevamente por una segunda ampliación del periodo de gobierno26. A pesar de los beneficios sociales que promovía el referendo, el presidente es derrotado por primera vez en las urnas por un estrecho margen (Gutiérrez y Acuña 2009) 27.

Ante el triunfo de la oposición con el "No", el presidente anunció que procuraría una nueva consulta al pueblo sobre el particular, pero como la anterior había sido de iniciativa gubernativa, no podía repetirse la iniciativa para el mismo periodo de gobierno, por lo cual requería una 2013. URL: http://www.la-razon.com/index.php?_url=/suplementos/la_gaceta_juridica/interpretacion-Constitucion_0_1783621723. html, consultado 6 noviembre de 2014. enmienda constitucional de iniciativa de un 15% de los ciudadanos o la Asamblea Nacional28; Chávez instó a que la reforma fuera de iniciativa legislativa porque el trámite de la misma por vía ciudadana podría tomar más tiempo y el proceso sería más engorroso 29. Como evidencia de legitimidad incuestionable de la propuesta, la coalición oficialista presentó la iniciativa y además presentó 4.760.485 firmas de apoyo30.

La enmienda de reelección indefinida fue ampliada a cualquier cargo de elección popular, cobijando así a los alcaldes y gobernadores31, lo que ayudó aún más a la movilización para conseguir la cantidad de votos requerida. El 15 de febrero de 2009 se realizó la consulta que contó con 54,3% de votos a favor, y 45,6% en contra (Gutiérrez y Acuña 2009)32. El éxito de la enmienda le permitió a Chávez postularse en las elecciones de 2012, obteniendo la Presidencia por cuarta ocasión; como es sabido, ganó esta última elección con graves problemas de salud y moriría en marzo de 2013.

ECUADOR

Rafael Correa fue elegido por primera vez para el periodo 2007-2011, y como era costumbre de los mandatarios ecuatorianos, llegaban con su propio "paquete de reformas", en este caso indicando que la Constitución de 1998, era una Carta de navegación para el Neoliberalismo, cosa que reñía con su propuesta de gobierno, por lo cual se dio a la tarea de convocar una Asamblea Constituyente, que también sería una buena excusa para combatir al Congreso desprestigiado, y con mayorías adversas a su gobierno33.

La nueva constitución mantuvo el periodo presidencial de cuatro años, y permitió la reelección inmediata por una vez, obligando a recortar el primer mandato de Correa y a adelantar las elecciones presidenciales para abril de 2009. Allí fue elegido por segunda vez (primera bajo la nueva constitución) para el período 2009-2013. Su tercer mandato (segundo permitido por la constitución) es el actual para el periodo comprendido entre 2013 y 2017.

En 2013, el partido del presidente propuso una nueva reforma a la constitución, dónde se permitiera la reelección indefinida del presidente, aunque luego para congregar más adeptos se sugirió que ésta se aplicara a todos los cargos de elección popular -como en Venezuela, donde buscaron un acuerdo con el alcalde de Guayaquil Jaime Nebot34. El presidente considera que no es necesario convocar al pueblo para la aprobación de la reforma, indicando que vía adecuada es la enmienda Constitucional bajo el argumento: "Vivimos en un Estado de derecho, no de opinión"35, pero una explicación alternativa es buscar un mecanismo expedito para la reforma36. Por su parte el presidente en repetidas ocasiones manifestó su intención de dejar el poder en 2017, pero ante la imposibilidad de generar una renovación de liderazgo que sostenga la bandera de la "revolución ciudadana" 37, no encuentra otra salida que el "autosacrificio" de una nueva postulación38.

Como era de esperarse, la Corte Constitucional falló a favor de la propuesta oficial permitiendo la reelección indefinida para todos los cargos de elección popular39. la oposición manifestó su inconformidad, anunciando la recolección de firmas en contra de la decisión del Tribunal, pero el presidente los desafió a una consulta popular, indicando que nadie los va a escuchar: "La enmienda no hace presidente a nadie, le permite ser candidato. Son los votos del pueblo ecuatoriano los que hacen presidente a alguien", sostuvo el mandatario"40.

B.   Amarrar a otros" re-estableciendo las restricciones -compromisos previos

El último escenario es la contra-reforma, es decir la eliminación de las posibilidades de reelección una vez que el presidente que la implementó sale del poder. Ejemplos de ello son Perú y Colombia actualmente.

PERÚ POS-FUJIMORI

En Perú, como se indicó, la constitución de 1993 permitió la reelección inmediata, y luego fue reinterpretada para permitir un tercer mandato. Una vez cayó el gobierno de Fujimori por desgaste y escándalos de corrupción, la principal reforma consistió en eliminar la reelección, manteniendo el período presidencial en cinco años.

"Así luego de la experiencia de Fujimori, el Perú -mediante la ley 27.365, publicada el 5 de noviembre de 2000 dejó de lado la reelección inmediata y adoptó la reelección no inmediata y abierta. Dice el artículo 112: "el mandato presidencial es de cinco años, no hay reelección inmediata. Transcurrido otro periodo constitucional, como mínimo, el expresidente puede volver a postular"" (Serrafero 2011: 240).

Esta limitación redundó en "amarrar" futuras candidaturas. Perú ya cuenta con tres periodos presidenciales continuos bajo el precepto de la alternación: Alejandro Toledo (2001-2006); Alán García (2006-2011), y el actual, Ollanta Humala (2011-2016).

COLOMBIA "POSURIBE"

Por su parte en Colombia, tras ocho años de Uribe, y ante la negativa de la Corte Constitucional de permitir un referendo para una nueva reelección, en la campaña presidencial de 2010 varios candidatos anunciaron que una de sus primeras reformas sería prohibir la reelección presidencial.

Entre quienes hicieron este anuncio se encontraba el entonces candidato Juan Manuel Santos, pero cuando fue elegido no volvió a referirse a este asunto. Una vez Santos se sirvió de la figura al ser reelegido tras una fuerte competencia contra Oscar Iván Zuluaga, apadrinado por el expresidente Uribe (Acuña 2014b), retomó su idea inicial de prohibirla, por lo cual radicó recientemente en el Congreso la iniciativa que denominó "reforma de equilibrio de poderes", que su principal motivación es la eliminación de la reelección presidencial, aunque "el proyecto del gobierno añade que la prohibición no solo afectaría al Ejecutivo sino a los titulares de otros cargos importantes, como los organismos de control, lo cual movilizo el consenso de diversos sectores" (Acuña 2014a).

En diálogos previos con los partidos que conforman la coalición oficial -Unidad Nacionalse propuso como medida de "compensación" ampliar el período presidencial a cinco o seis años, pero no se llegó a ningún acuerdo, básicamente porque alterar más lo establecido originalmente en la Constitución de 1991 sería un despropósito a la intención de "equilibrio de poderes" (Acuña 2014a). Esta iniciativa en la actualidad se encuentra en trámite41. No debe ser entendida como una medida de "autoamarre", debido a que el presidente que la propone, esperó ser beneficiario de la posibilidad de reelección, y luego si tramitar su restricción original, lo que se constituye en una clara señal de "amarrar a otros".

4. COMENTARIOS FINALES Y CONCLUSIONES

A manera de recapitulación se puede indicar que, en un sistema presidencialista como el que predomina en la región, las grandes reformas pasan por la institución presidencial, ya sea por iniciativa del mismo o en su contra. Es así como en todos los casos de habilitación o restricción de la reelección presidencial, se constituyó en propuesta fundamental del gobierno de turno, que se caracterizaba por tener altos niveles de popularidad, modos de concentración de poder, y una coalición mayoritaria alrededor del líder, permitiendo así la modificación de la constitución en favor suyo.

Cabe resaltar el hecho que para los presidentes Fujimori, Chávez, Evo y Correa, que fueron los autores intelectuales de sus constituciones, no fueron suficientes los periodos presidenciales autorizados por "Su" Constitución, buscando re-interpretaciones o reformas para quitar las restricciones iniciales, ampliar el número de periodos en el poder o perpetuarse, como mecanismo de des-amarre de los compromisos previos establecidos por ellos mismos.

En los dos casos que se reformó buscando la reelección indefinida -Venezuela y Ecuadorla medida fue acompañada de la habilitación de la misma para beneficio de las autoridades subnacionales con el fin de ganar adeptos en la política local, o reducir la oposición regional.

Por otro lado, la concentración del poder en el nivel ejecutivo se evidencia con la holgura de sus compromisos previos, en la medida en que aquellos que gozan de niveles de aceptación pueden, sin muchas dificultades desatarse y hacer uso de las reformas constitucionales en favor suyo; rompiendo así los compromisos -previosestablecidos precisamente para evitar el desenfreno y la extralimitación que producen "los cantos de sirena" cuando se está en el ejercicio del poder.

 

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Fecha de recepción: 20/09/2014
Fecha de aprobación: 01/11/2014

 

Notas

* Una versión previa a este artículo fue presentada como ponencia en el II Congreso Nacional  de  Estudios  Electorales,  organizado  por  la  Escuela Electoral y de Gobernabilidad, Lima, 27 29 de noviembre de 2014. Agradezco los valiosos comentarios y sugerencias de Lina María Cabezas y José Manuel Rivas en una versión muy preliminar.

1 Marginarse de quien tiene el poder en este caso el ejecutivosiempre es muy costoso en términos políticos, pero la unanimidad irreflexiva, es más nociva para la democracia.

2 Se debe mencionar que en el momento en que se estaba tramitando en el Congreso de Colombia, el referendo que consultaba al electorado sobre la posibilidad que el presidente Uribe tuviera una segunda reelección, es el mismo ministro del interior de la época, quien plantea el debate presidencialismo-parlamentarismo, al ver que estaba perdiendo apoyos para su iniciativa; indicando que en Colombia deberíamos transitar a un sistema parlamentario, precisamente para evitar los periodos fijos, cuando se tiene la coalición mayoritaria en el legislativo. "Mininterior desempolva propuesta de régimen parlamentario". El Espectador. 17 febrero 2010. http://www.elespectador.com/impreso/articuloimpreso188397-mininterior-desempolva-propuesta-derégimenparlamentario

3 Podemos citar numerosos estudios sobre el tema para indicar la relevancia académica del tema en la actualidad: Zovatto 2014 y 2011; Acuña 2104; Terminio 2014 y 2013; Serrafero 2011 y 2009; Carey 2003.

4 Que le viene bien a autores como Linz y Valenzuela, que mencionan que el único sistema presidencial que funciona en la práctica es el norteamericano, pero más por voluntad política que por diseño institucional.

5 ;Las instituciones formales (constituciones, leyes, códigos etc) cambian con mayor facilidad y rapidez, que las instituciones informales (costumbres, creencias etc).

6 Como se mencionará, en el área andina los presidentes aún traspasaron límites auto-establecidos.

7 Alberto Fujimori (1990), Hugo Chávez (1998), Evo Morales (2006) y Rafael Correa (2007).

8 George Tsebelis en su texto sobre jugadores de veto indica que las posibilidades de modificar el statu quo está relacionada con el número de actores con posibilidades reales de veto, de esta forma, cuando existe sólo un actor de veto, o que concentra el poder, menores restricciones encuentra para modificar las reglas de juego, por el contrario, en la medida en que aumente el número de actores se restringe la posibilidad de cambio.

9 Antes de 1991, en Colombia se permitía la reelección presidencial con intervalo de por lo menos un periodo de gobierno.

10 Debo mencionar que no pretendo reducir la complejidad y particularidad política que estaba viviendo cada país para el momento de la reforma, pero hay unas características similares -en diferentes condiciones. Además es interesante para la comparación que las diferencias ideológicas de los presidentes son muy marcada: Fujimori y Uribe son presidentes de derecha; Chávez, Evo y Correa, de izquierda.

11 La congresista Yidis Medina se auto-incriminó del delito de cohecho, confesando que había recibido una serie de prebendas del presidente -notarías en su departamento, entre otrospara votar en favor de la reelección en el Congreso, este proceso judicial se conoce como "yidispolítica", en el que están implicados miembros de ese gobierno, pero sólo la representante ha sido condenada, en un proceso de "cohecho sin cohechante"

12 En Colombia, reformar la constitución para permitir la reelección del presidente Uribe, era tomado como un cambio menor por algunos sectores que acompañaban al presidente, así fue como uno de sus más altos consejeros, el empresario Fabio Echeverri acuñó la frase que se debía cambiar "el articulito", que la prohibía en la constitución.

13 Como ya se había tramitado una reforma constitucional vía congreso, fue necesario buscar otro mecanismo de reforma constitucional, que fue el referendo.

14 "La mayoría de jueces determinaron que había vicios insalvables en el trámite parlamentario… se señaló que no hubo sólo irregularidades, sino violaciones sustanciales al principio democrático relativo a la transparencia y los derechos de los electores. Entre otras cuestiones, la sesión legislativa se había realizado antes de que se publicara su convocatoria -violando lo prescripto por la normativay se había excedido en los gastado en relación con los montos máximos autorizados por las autoridades electorales ara la recaudación de firmas en apoyo a la presentación del proyecto de ley" (Serraferro 2011:238-239).

15Decreto-ley No 25418 de 1992

16 "Interprétase de modo auténtico, que la reelección a que se refiere el Artículo 112o. de la Constitución, está referida y condicionada a los mandatos presidenciales iniciados con posterioridad a la fecha de promulgación del referido texto constitucional. En consecuencia, interprétase auténticamente, que en el cómputo no se tiene en cuenta retroactivamente, los períodos presidenciales iniciados antes de la vigencia de la Constitución." Ley Nº 26657

17"He vuelto, entonces, a interrogarme sobre la conveniencia para el país de mi presencia y participación en este proceso de transición. Y he llegado a la conclusión de que debo renunciar, formalmente, a la Presidencia de la República, situación que contempla nuestra Constitución, para, de este modo, abrir paso a una etapa de definitiva distensión política que permita una transición ordenada y, algo no menos importante, preservar la solidez de nuestra economía." A. Fujimori, Tokio 19 de noviembre 2000

18 Resolución Legislativa No. 018-2000CR, "que inhabilita en el ejercicio de la función pública hasta por diez años al señor Alberto Fujimori Fujimori", 23 de febrero de 2001

19 Art 168 de la nueva Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia "El periodo de mandato de la Presidenta o del Presidente y de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del estado es de cinco años, y pueden ser reelectas o reelectos por una sola vez de manera continua"

20 La explicación del catedrático Henry Pinto es apropiada. "La interpretación de la Constitución". En La Razón. 22 de febrero

21 Ya se tenían la experiencia fujimorista de la interpretación auténtica.

22 Artículo 196 inciso I establece que "en su función interpretativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional, aplicará como criterio de interpretación, con preferencia, la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto".

23 "En efecto, si seguimos la interpretación literal del término "mandato" tal como está previsto en el Disposición Transitoria Primera de la Constitución, bien podríamos concluir que, efectivamente, el Presidente tiene derecho a un mandato más, por cuanto el mandato anterior a la vigencia de la actual Constitución fue interrumpido justamente para dar paso al nuevo Estado Plurinacional a partir del 7 de febrero de 2009" Henry Pinto, La Razón

24 "Bolivia reelige a Evo Morales para un tercer mandato". El País, 13 de octubre. URL: http://internacional.elpais.com/internacional/2014/10/12/actualidad/1413146256_185646.html. Consultado 6 de noviembre de 2014.

25 Con esta ventaja estratégica, no se extrañaría un nuevo cambio institucional buscando la reelección indefinida.

26El referendo cambiaría el Artículo 230, dejándolo así: "Sobre el periodo presidencial. Se modifica de 6 a 7 años. Se retiran los límites para ser reelegido".

27 Bloque A: Si: 49,34%; No: 50,65%; Bloque B: Si: 48,99%; No: 51,01%

28"Reelección presidencial puede lograrse con una Constituyente o una enmienda, según Roberto Hernández". Agencia Bolivariana de Noticias (ABN), 7 de diciembre de 2007. URL. http://www.aporrea.org/actualidad/n105967.html, consultado 6 de noviembre de 2014

29 "Chávez se muestra a favor de que sea la AN la que active la enmienda": El Universal. 3 de diciembre de 2008. URL: http://www.eluniversal.com/2008/12/03/pol_ava_chavez-se-muestra-a_03A2155325; consultado 6 de noviembre de 2014

30 "Más de cuatro millones de firmas apoyan propuesta de enmienda constitucional". Europa Press, 19 de diciembre de 2008. URL: http://www.europapress.es/nacional/noticia-venezuela-mas-cuatro-millones-firmas-apoyan-enmienda-reeleccion-indefinidachavez-20081219031836.html; consultado 6 de noviembre de 2014

31 La pregunta del referendo: "¿Aprueba usted la enmienda de los artículos 160, 162, 174, 192 y 230 de la Constitución de la República, tramitada por la Asamblea Nacional, que amplía los derechos políticos del pueblo con el fin de permitir que cualquier ciudadano o ciudadana, en ejercicio de un cargo de elección popular, pueda ser sujeto de postulación como candidato o candidata para el mismo cargo por el tiempo establecido constitucionalmente dependiendo su posible elección exclusivamente del voto popular?": SI, NO.

32 La oposición organizada alrededor del "NO", obtuvo una victoria representativa en Caracas, hasta ese momento, fuerte político del oficialismo.

33"Se supone que el Congreso es la máxima expresión de una democracia representativa, pero el 93% de los ciudadanos no se sienten representados por el Parlamento". En: "¿Es viable una asamblea constituyente?". La Hora 28 de noviembre de 2006. URL: http://www.lahora.com.ec/index.php/noticias/show/504669/-1/%C2%BFEs_viable_una_Asamblea_Constituyente%3F.html#. VGCnmTSG91Y, consultado 7 de noviembre de 2014

34"Alianza País propone impulsar las reformas para la reelección indefinida al alcalde de Guayaquil". Agencia Pública de Noticias del Ecuador y Suramérica -AndresURL: http://www.andes.info.ec/es/politica/alianza-pais-propone-impulsar-reformas-reeleccionindefinida-alcalde-guayaquil.html, consultado 7 de noviembre de 2014

35"Rafael Correa rechaza consulta en reelección indefinida". El Universo. 4 de junio de 2014. URL: http://www.eluniverso.com/ nota, consultado 7 de noviembre de 2014

36 "Reelección: el oficialismo quiere un trámite expedito". Diario Hoy. 3 de junio de 2014. URL: http://www.hoy.com.ec/noticiasecuador/reeleccion-el-oficialismo-quiere-un-tramite-expedito-607595.html. Consultado el 27 de octubre de 2014.

37 "La reelección muestra la carencia de liderazgo por fuera de Correa". El Comercio. http://www.elcomercio.com.ec/actualidad/politica/reeleccion-muestra-carencia-de-liderazgo.html.

38 No es el único presidente que indica que por su pueblo, dejaría de lado su intención de retirarse, recuérdese la "encrucijada del alma" de Álvaro Uribe, buscando la segunda reelección, que fue rechazada por la Corte Constitucional.

39"La reelección presidencial indefinida, una posibilidad en Ecuador". El Mundo. 2 de noviembre de 2014. URL: http://www.elmundo.com/portal/noticias/internacional/la_reeleccion_presidencial_indefinida_una_posibilidad_en_ecuador.php#.VGCYDSG91Z. Consultado 7 de noviembre de 2014

40 "Correa defiende reelección indefinida en Ecuador y desafía a opositores". El Comercio. 4 de noviembre de 2014. URL: http:// www.elcomercio.com/actualidad/correa-defiende-reeleccion-constitucion-ecuador.html. Consultado el 7 de noviembre de 2014

41 Para el momento en que se escribe este artículo, la propuesta lleva dos de ocho debates requeridos para su aprobación en el legislativo.