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Análisis Político

versão impressa ISSN 0121-4705

anal.polit. vol.28 no.83 Bogotá jan./abr. 2015

http://dx.doi.org/10.15446/anpol.v28n83.51649 

http://dx.doi.org/10.15446/anpol.v28n83.51647

DOSSIER:AMÉRICA LATINA: RETOS Y DINÁMICAS

 

LA REGIÓN ANDINA EN LA GEOPOLÍTICA DE LOS RECURSOS ESTRATÉGICOS*

 

THE ANDEAN REGION IN THE GEOPOLITICS OF STRATEGIC RESOURCES

 

Diana Marcela Rojas

Profesora asociada e investigadora del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, IEPRI, de la Universidad Nacional de Colombia. Bogotá, Colombia.

 


RESUMEN

En la economía globalizada de principios del siglo XXI, las potencias rivalizan por el acceso y control de los recursos estratégicos a nivel planetario; en virtud de su dotación natural y la orientación de sus actuales políticas económicas, los países andinos juegan en esta disputa un papel significativo. Esta posición de relevancia les ha planteado el doble reto de desarrollar una estrategia de diversificación de sus relaciones económicas con miras a beneficiarse del auge económico actual, por un lado; así como de adquirir un mayor margen de maniobra en el escenario internacional para impulsar otros temas de sus agendas exteriores, del otro. Sin embargo, no existe consenso en torno a la mejor manera de emplear esos recursos en pos del crecimiento y desarrollo económico nacional sostenible y a largo plazo, ni tampoco acerca de cómo aprovechar la coyuntura para mejorar el posicionamiento internacional de la región en su conjunto.

Palabras clave: Región andina, geopolítica, recursos estratégicos, desarrollo económico, política exterior Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela.


SUMMARY

In the economy of the early 21st century, world powers vie for access and control of strategic resources at the global level. By virtue of their natural endowments and the orientation of their current economic policies, the Andean countries play a significant role in this dispute. This position of importance has given rise to a dual challenge: of developing a diversification strategy for their economic relations with a view to take advantage of the current economic boom on the one hand, and on the other, of acquiring greater room for movement on the international stage in order to promote other points on their foreign agendas. However, there is no consensus regarding the best way to use these resources in pursuit of growth and sustainable national economic development in the long term, nor about how take advantage of the situation to improve the international position of the region as a whole.

Key words: Andean region, geopolitics, strategic resources, economic development, foreign policy in Bolivia, Colombia, Ecuador, Peru and Venezuela.


 

INTRODUCCIÓN

La región andina ha experimentado en los últimos años una serie de retos y tensiones en relación con el manejo y el aprovechamiento de sus recursos estratégicos naturales. A diario encontramos en las noticias múltiples ejemplos de ello que nos muestran a qué punto tales recursos constituyen el centro de las políticas gubernamentales y el eje del posicionamiento de la región en el mundo globalizado.

Por ejemplo, el Estado colombiano ha ofrecido una superficie de millón y medio de hectáreas en 18 bloques petroleros para ser explotada con la técnica de fracturación hidráulica o fracking; el gobierno espera que con esta nueva técnica el país triplique sus reservas petroleras en 10 o 15 años; se considera que tales recursos podrían financiar el postconflicto una vez culminado el proceso de paz con la guerrilla. El problema radica en que este modo de explotación puede tener un impacto negativo en las fuentes de agua subterráneas y generar inestabilidad sísmica, con lo cual se puede ver seriamente afectado el medio ambiente y la salud de los habitantes de esas regiones. (Orduz,  2015).

Por su parte, el gobierno ecuatoriano planteó una iniciativa para mantener indefinidamente inexplotadas las reservas de 950 millones de barriles de petróleo en el campo ITT (IshpingoTambococha-Tiputini), equivalentes al 20% de las reservas del país, localizadas en el Parque Nacional Yasuní en la Amazonía ecuatoriana. En contraprestación, se esperaba que la comunidad internacional contribuyera financieramente con 3.600 millones de dólares, equivalentes al 50% de los recursos que percibiría el Estado en caso de optar por la explotación petrolera. Pese a que la iniciativa permitiría evitar la emisión de 407 millones de toneladas de CO2, contribuyendo a paliar el cambio climático, ésta obtuvo muy poco respaldo; en consecuencia, en agosto de 2013, el Presidente Correa anunció la decisión gubernamental de extraer el petróleo existente en el parque natural amazónico generando fuertes críticas por parte de grupos ambientalistas locales e internacionales. (Vaughan, 2014).

Asimismo, hasta el 2014 Venezuela y China habían firmado 450 convenios en diferentes campos desde que Chávez llegó al poder, en 1999. China es hoy el segundo socio comercial de la República Bolivariana y su principal prestamista: créditos por $45.000 millones de dólares han sido otorgados para financiar proyectos en todo tipo de áreas, en especial petróleo, minería y electricidad. Gran parte de esos recursos están respaldados en la producción futura de petróleo venezolano. (Pardo, 2015).

Entre tanto, la caída de los precios de la plata, el estaño y el zinc durante el 2014 ha hecho que el sector minero boliviano se encuentre en estado de incertidumbre. Ante ello se urge al gobierno de Evo Morales para que realice nuevas exploraciones y explotaciones de minas como la del Mutún, la única gran reserva a nivel mundial de 40 mil millones de toneladas de hierro y 10 mil millones de toneladas de manganeso. Se le insta también a establecer medidas de seguridad jurídica para las nuevas inversiones y a disminuir los impuestos que se establecen en la nueva Ley Minera. (Mendoza, 2015).

En la economía globalizada de principios del siglo XXI, las potencias rivalizan por el acceso y control de los recursos estratégicos a nivel planetario; dados su dotación natural y la orientación de sus actuales políticas económicas, los países andinos juegan en esta disputa un papel significativo. Esta posición de relevancia les ha planteado el doble reto de desarrollar una estrategia de diversificación de sus relaciones económicas con miras a beneficiarse del auge económico actual, por un lado; así como de adquirir un mayor margen de maniobra en el escenario internacional para impulsar otros temas de sus agendas exteriores, del otro. Sin embargo, no existe consenso en torno a la mejor manera de emplear esos recursos en pos del crecimiento y desarrollo económico nacional sostenible y a largo plazo, ni tampoco acerca de cómo aprovechar la coyuntura para mejorar el posicionamiento internacional de la región en su conjunto. Las remembranzas de anteriores bonanzas, y las quimeras y decepciones surgidas de ellas, hacen que el optimismo de la década pasada de prosperidad deba ser matizado con un escepticismo prudente en los años que vienen.

Así pues, en la disputa mundial por los recursos estratégicos, la región andina tiene tanto por ganar como por perder; se trata sin duda de uno de los asuntos centrales hoy ya que concierne no sólo las políticas nacionales sino que define, de manera sustancial, la posición y la visión de la región en su conjunto frente a las dinámicas globalizadoras.

Para analizar este tema se hará, en primer lugar, una caracterización general de la competencia mundial en curso por los recursos estratégicos; en segundo lugar, se dará cuenta del papel que juega la región andina en esa rivalidad a partir de la identificación de las riquezas con las que cuenta y de los rasgos del modelo económico vigente. En tercer lugar, se analizarán las estrategias desarrolladas por los gobiernos de la región para insertarse y posicionarse en el mercado mundial de los recursos energéticos, mineros y naturales. Así mismo se dará cuenta de la vinculación de los asuntos económicos con otros temas de la política internacional de los países andinos. Finalmente se presentará una breve reflexión sobre los retos que enfrenta la región de cara a la configuración de un nuevo orden mundial regido por la pugna en torno a los recursos escasos.

LA COMPETENCIA GLOBAL POR LOS RECURSOS ESTRATÉGICOS

Los recursos naturales estratégicos (RNE) son aquellos que se obtienen directamente de la naturaleza sin que sea necesaria la mediación humana para su generación. Se trata de recursos básicos que sustentan buena parte de la producción industrial en las sociedades contemporáneas. Estos recursos se clasifican en renovables y no renovables. Los primeros son aquellos cuya utilización no los agota, en la medida en que la naturaleza los regenera en una proporción superior a su uso. Los recursos no renovables son aquellos que existen en cantidades limitadas en la naturaleza o cuyas posibilidades de renovación se encuentra por debajo de la tasa de explotación por parte de la sociedad. Ejemplo de los primeros son la flora y la fauna, el agua, las tierras fértiles, los bosques., etc. Los recursos no renovables son los energéticos, es decir, aquellos que se utilizan como fuente de energía eficiente: el petróleo, el gas, el carbón; y los minerales, utilizados ampliamente en la fabricación de productos de diversa índole, como el cobre, azufre, hierro, estaño, oro, plata, litio, etc., Para efectos del análisis en el presente artículo, se tendrán en cuenta sólo los recursos no renovables, esto es, los energéticos y los mineros.

Los primeros años del siglo XXI se han caracterizado por una dinámica de competencia en torno al acceso y control de los RNE. Esta pugna está dando lugar, a su vez, a una reconfiguración del escenario internacional en la que los países se enfrentan, conforman alianzas, y reposicionan, de acuerdo con su dotación y/o necesidad de tales recursos.

El aumento en los precios internacionales del petróleo, los minerales y otros bienes primarios se originó en el incremento de la demanda mundial de estos recursos, debido a la vertiginosa expansión económica de los países asiáticos durante los últimos años. En particular, el crecimiento de China desde la década de 1990 y su aceleración a partir del inicio del milenio ha jalonado los procesos de expansión de otras economías emergentes como India. Desde 2002 y hasta comienzos de 2009, la demanda mundial inició un fuerte proceso expansivo que se expresó en un aumento tanto de los volúmenes exportados como de los precios de los productos básicos:

"En la última década, se observaron aumentos anuales de más del 30% en el consumo de diversos minerales, como aluminio, cobre, níquel, plomo y zinc. '[…] la demanda de metales como hierro, cobre y aluminio, entre otros, está asociada al crecimiento de los sectores de la construcción, la infraestructura y la manufactura (que requieren acero, conductores eléctricos y metales industriales, entre otros); estos sectores muestran una rápida expansión en el marco del proceso de aceleración del desarrollo económico que vienen experimentando las economías emergentes." (CEPAL,   2013:22).

Dada la tendencia al mantenimiento de altas tasas de crecimiento por parte de los países emergentes, los expertos esperan que continúe el impulso de la demanda mundial de recursos estratégicos y, con ello, se prolongue el actual ciclo favorable de los precios internacionales de los minerales y otras exportaciones primarias en los años venideros. No obstante, es preciso recordar el carácter cíclico de los precios de las materias primas en la larga duración. (Ocampo y Parra, 2003). Gráfico 1

En efecto, este veloz crecimiento económico también ha contribuido a impulsar la demanda mundial de recursos energéticos, tales como el petróleo, el gas natural y el carbón. Se proyecta que China e India aumenten considerablemente su consumo de energía al punto de representar el 50% de la demanda energética para mediados del siglo XXI. (Klare, 2008:51). Gráfico 2

Esta demanda global de recursos genera una competencia entre actores internacionales de diversa naturaleza por obtener el acceso y el control de los recursos estratégicos no renovables. En general, las potencias, incluidas las emergentes, son altamente dependientes de las importaciones para el abastecimiento de minerales y recursos energéticos para sus industrias1.

Al constituirse en un elemento central para el desarrollo de industrias de tecnología de punta, como la industria aeroespacial, satelital, producción de nuevos materiales, nanotecnología o energía nuclear, el dominio de los recursos estratégicos a nivel global, además de garantizar el crecimiento económico, es un asunto de seguridad nacional para países como Estados Unidos y, más recientemente, China. Es por ello que, tanto los Estados como las multinacionales vienen desplegando estrategias orientadas a asegurar el acceso y el control de tales recursos, así como a enfrentar las amenazas que obstaculizan este acceso. El objetivo fundamental es pues garantizar mercados abiertos, condiciones favorables a la inversión extranjera, mano de obra barata e incluso, en algunos casos, estabilidad política.

En esta dirección, las potencias han desarrollado estrategias múltiples en las que se apelan a todas las herramientas de poder a disposición en pos de alcanzar tales objetivos: estrategias económicas, como la oferta de contratos de explotación promisorios, créditos en condiciones favorables, compra anticipada de recursos, e inversión en infraestructura; políticas, como la intervención en asuntos domésticos y la cooptación de las élites políticas locales; militares, como el aprovisionamiento de material bélico, o el uso abierto de la fuerza, como en el caso de la invasión estadounidense a Irak y la agresión rusa a Ucrania.

Ello se ejemplifica el sector de los hidrocarburos:

"En el mercado petrolero manda la economía política, y eso implica consideraciones que tienen que ver con el dominio de espacios geográficos, tanto de reservas como de explotación, así como de rutas para el tráfico comercial. Por ser un bien estratégico ligado a la seguridad nacional, el petróleo no está sujeto solamente a las fuerzas del mercado. Su comercio involucra una compleja articulación de intereses, tanto de países como de empresas, para controlar las disponibilidades de abastecimiento y apropiarse de las rentas de la explotación. La distribución de esta renta es motivo de permanente negociación, pero también de una presión que no está libre del poder militar. Al mismo tiempo, los juegos de poder son muy asimétricos, ya que la distribución de las reservas hace que los países más grandes del mundo dependan de otros de pequeña dimensión." (Albavera, 2006: 39).

Por su parte, regiones enteras de África, Medio Oriente y América Latina se constituyen en proveedores netos de materias primas y, por tanto, en terreno de disputas, prosperidad súbita y coyunturas favorables que prometen, por fin, oportunidades para salir del atraso.

Así, nos encontramos ante la configuración de un nuevo orden mundial caracterizado por la competencia por recursos estratégicos cada vez más escasos. Klare (2008; 2012). En este nuevo orden geopolítico, la rivalidad por la obtención del acceso a los recursos entre las potencias de los países desarrollados y los países emergentes, se encuentra con la necesidad y la voluntad por parte de los países andinos de valorizar sus recursos y usarlos estratégicamente en pos de su desarrollo.

La región andina sustenta así su posicionamiento internacional en el impulso de un modelo económico extractivo que busca aprovechar la oportunidades de una demanda mundial creciente por los recursos naturales. ¿Cuáles han sido las estrategias para lograrlo? ¿Qué impacto están teniendo?

¿Se trata de una oportunidad para que la región adquiera mayor protagonismo internacional y amplíe sus márgenes de maniobra en ámbitos que van más allá del económico? O por el contrario,

¿estamos ante uno más de los ciclos de bonanza en los que, pasada la prosperidad, quedan pocos beneficios perdurables y se acentúan la vulnerabilidad frente a las transformaciones globales?

LA DÉCADA "DE ORO" DE LA REGIÓN ANDINA

En contraste con la llamada "década pérdida" en los años 80, sin duda la primera década del milenio puede ser calificada como "de oro" para América Latina, dada la prosperidad inusitada resultante de las profundas transformaciones en la economía global. De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina de la ONU, CEPAL, el conjunto de la región ha experimentado un auge en el valor de las exportaciones de los sectores primarios desde 2003, alcanzando su máximo histórico en el 2007: "aun cuando la crisis financiera internacional del período 2008-2009 resultó en algunas correcciones a la baja, en términos reales el precio de los metales durante 2009-2011 continuó siendo altamente favorable en comparación con los niveles medios de los últimos 30 años. Cabe señalar que los precios reales de estos productos habían disminuido durante las dos décadas precedentes (de 1980 a 2001)". (CEPAL, 2013: 21).2

Así, para el período 2000-2009, América Latina y el Caribe representó el 11,8% del total mundial en las exportaciones mundiales de minerales. (Tabla 1)

Los países andinos ocupan un lugar relevante en la producción minera a nivel mundial: Perú se ubica entre los primeros productores mundiales de plata, cobre, oro y plomo: es el tercer productor mundial de cobre con el 8% de la producción total, es también el tercer productor de oro, con el 6% de la producción mundial mientras Colombia ocupa el puesto 19. Perú es también el tercer mayor productor mundial de plata y concentra cerca del 16,7% de las reservas mundiales, mientras Bolivia ocupa el 7º lugar. Este último es el cuarto productor de estaño de mina y el sexto productor de plata, y ocupa posiciones importantes en la producción de otros minerales. Colombia es el noveno productor de níquel. (U.S. Geological Survey, 2014)

En relación con la producción de petróleo, Venezuela es el mayor productor con 2,470 millones de barriles diarios y ocupa el puesto 13 a nivel mundial, Colombia produce 1 millón y ocupa el puesto 23 mientras Ecuador produce 0,55 millones. (Tabla 2)

Tan solo dos países de la región son productores de carbón, en 2013 Colombia ocupó el undécimo lugar en la producción mundial de carbón, con un 1.4% del total y cuenta con el 0.8% de las reservas mundiales. Venezuela ocupa una posición mucho más modesta pues apenas cuenta con el 0.1% de las reservas al mismo tiempo que su producción ha declinado sustancialmente en los últimos años. (BP, 2014:30,32).

Además, la región posee reservas considerables 3: con 298.000 millones de barriles, Venezuela es el tercer país con las mayores reservas probadas de petróleo del mundo (17.7%) y posee la segunda reserva de gas natural del hemisferio occidental. Ecuador se encuentra en el puesto 20 con 8.200 millones y Colombia en el puesto 34 con 2.400 millones de barriles de petróleo. Bolivia posee cerca del 70% de las reservas mundiales de litio, material clave en la construcción de baterías para aparatos electrónicos y, en el futuro, para automóviles. Perú cuenta con reservas de minerales que lo ubican entre los primeros del mundo: ocupa el 1er lugar con el 22% de la reservas de plata, el segundo lugar con el 13% de las reservas de cobre, el 3er lugar con el 7,3% de las reservas de zinc y el 4° lugar con el 9% de las reservas mundiales de plomo. (CEPAL, 2013). (U.S. Geological Survey, 2014).

Esta prosperidad ha hecho posible el mantenimiento de tasas de crecimiento económico excepcionalmente altas y sostenidas por cerca de una década; sobresale Perú, con el aumento más significativo y constante, que contrasta con la posición de Venezuela, que inició con niveles muy altos pero cuyo crecimiento fue negativo entre 2009 y 2010. En general, los países andinos se han mantenido por encima del promedio del conjunto de América Latina y el Caribe. (Tabla 3)

En consecuencia, la región andina ha venido consolidando un modelo económico de expansión de las exportaciones de bienes primarios o commodities, en el que el peso de los recursos energéticos y minerales es muy alto, ubicándose muy por encima del promedio de América Latina y el Caribe. Este modelo de "reprimarización" de las economías andinas implica la reducción de la participación de bienes con valor agregado como las manufacturas, en el total de las exportaciones de los países. Como lo muestran las cifras, en los últimos años, las economías andinas ha reforzado su carácter de exportadoras netas de bienes primarios; el caso más dramático de este proceso de desindustrialización de la región lo constituye Colombia cuya producción manufacturera descendió del 34.7% en 2005 al 16.5% en 2012. (Tabla 4)

En el conjunto de la región, las exportaciones de Venezuela son las que más se encuentran concentradas en un solo bien: el petróleo y sus derivados representan el 93,6% del total. El principal producto de exportación de Bolivia es el gas que corresponde al 42,3% del total, seguido de la plata y el platino (11,9%), el zinc (10,3%) y el estaño (4.3%). Por su parte, Ecuador exporta mayoritariamente petróleo y derivados (57.5%), seguido de bananos (10%), Pescados y frutos de mar (9,2%) y flores (3%). Colombia exporta petróleo (51.4%), carbón (12.9%), químicos (5%) y oro (5,6%). Perú exporta fundamentalmente minerales: cobre (23,4%), oro (21.7%), productos derivados del petróleo (6.4%) y plomo (4%). (CEPAL, Anuario estadístico, 2013).

Sin embargo no ha bastado con la mera posesión de los recursos, los países andinos han buscado que esta riqueza se traduzca tanto en fuente de poder económico como en baza de negociación en el ámbito internacional.

LA GOBERNANZA DE LOS RECURSOS NATURALES

La bonanza generada por el aumento en la demanda de los recursos naturales estratégicos ha planteado a los países andinos grandes desafíos, tanto económicos como institucionales y políticos. Los ingresos provenientes de los recursos energéticos y mineros les proporcionan a los gobiernos un margen mayor de acción, interno y externo; buena parte de los ingresos de esos sectores se destinan al presupuesto público y financian el Estado. Si bien hay consenso respecto al carácter estratégico de esos recursos y la necesidad de aprovecharlos como motor del crecimiento económico, entre los gobiernos de la región existen diferencias con respecto al manejo que se les debe dar.

Las políticas y estrategias desplegadas por los gobiernos conciernen de una parte, la explotación y manejo mismo de los recursos estratégicos a nivel nacional; y de otra, la inserción en los circuitos comerciales globales así como la ampliación de su participación en escenarios regionales e internacionales.

La gobernanza de los recursos involucra aspectos regulatorios, fiscales y de manejo macroeconómico, planificación estratégica, formulación e implementación de políticas públicas y gestión de conflictos. Los países andinos han desarrollados diferentes instrumentos jurídicos y económicos para apropiarse y distribuir las rentas derivadas de la explotación de los recursos naturales relacionados con la minería, y los hidrocarburos. Tales instrumentos regulan tres aspectos fundamentales:

  1. El tipo y los mecanismos de participación (directa o indirecta) en la explotación de los recursos, por parte del Estado y del sector privado.
  2. La fiscalización y distribución de las rentas provenientes de los recursos
  3. La resolución de los conflictos socio-ambientales derivados de las actividades extractivas.

Con respecto al primer aspecto, los gobiernos de Bolivia, Ecuador y Venezuela asumieron la posición de que los recursos estratégicos debían ser explorados y comercializados por el propio Estado4; después de un largo historial de explotación por parte de empresas extranjeras que se llevaban buena parte de las ganancias, los gobiernos de estos países deciden nacionalizar sus recursos, regular muy fuertemente estos sectores productivos, (incluyendo el control de precios y la renegociación contractual), limitando la participación extranjera y garantizando una mayor participación del Estado tanto en la explotación como en las ganancias. Con la nacionalización se buscó también contrarrestar la tendencia de actores externos (países y empresas) a intervenir en los asuntos de política interna.

En contraste, los gobiernos peruano y colombiano le han apostado una política de liberalización en la que, más que el control directo de los recursos naturales, resultaba crucial garantizar la explotación eficiente de tales recursos y el consecuente aprovechamiento de la riqueza generada por ellos. Ante la carencia de experticia y tecnología, y la necesidad de capitales que compartieran los riesgos, la asociación del Estado con empresas extranjeras les ha permitido generar una fuente de ingresos constante que contribuye a financiar los programas de gobierno.

Mientras en la visión nacionalista se corre el riesgo de que al limitar la inversión extrajera se reduzca la capacidad de innovación, para aquellos que han asumido una política de mercados abiertos, las condiciones del capital extranjero suelen restringir la facultad de regulación por parte del Estado así como los beneficios que se quedan en el país.

En ambas vías, la nacionalista y la neoliberal, y ante un contexto internacional oscilante y una constante volatilidad de precios, los gobiernos andinos han buscado hacer compatibles objetivos diversos y a veces hasta opuestos, dichos propósitos van "desde maximizar su apropiación de renta petrolera hasta atraer inversiones para desarrollar el sector, pasando por lograr el abastecimiento del mercado interno y una producción eficiente de hidrocarburos y minerales." (CEPAL, 2013: 33).

Este primer elemento regulatorio concierne también las políticas de atracción a la inversión extranjera.

Desde el 2003 se ha presentado una tendencia mundial de aumento de las inversiones en exploración minera, dentro de la cual América Latina se ubica como el principal destino: "Entre 2003 y 2010, los presupuestos de exploración en la región se han multiplicado más de cinco veces, pasando de 566 millones de dólares a 3.024 millones de dólares anuales. El oro es el metal que recibe más de la mitad del presupuesto exploratorio mundial, siendo el cobre el segundo destino". (CEPAL, 2013:26). En la región andina, Colombia y Perú concentran la mayor cantidad de inversión extrajera directa, representando más del 20% del total de América Latina para el 2012. Para el 2014, de acuerdo con la consultora internacional de la industria minera, Behre Dolbear, Perú se situó como el séptimo (detrás de Brasil y México), y Colombia como el undécimo país en el Ranking de Mejores Destinos para Inversiones Mineras 2014. (Behre Dolbear, 2014). ( Tabla 5)

Esta capacidad de atracción de la inversión extranjera se explica porque desde la década anterior los gobiernos de Perú y Colombia definieron unas reglas de juego para la inversión minera altamente competitivas que han incluido incentivos tributarios y marcos legales favorables, tales como contratos de estabilidad tributaria por períodos prolongados:

"En los inicios de la década de 1990, el gasto en exploración minera de países como Australia, el Canadá y los Estados Unidos se desvió hacia América Latina, debido a los mayores costos de esta actividad que se observaban en esas economías por diversos factores, como el agotamiento de las reservas de algunas zonas mineras, la cancelación de incentivos fiscales y el aumento de las exigencias ambientales, entre otros. Estos factores, sumados a los procesos de liberalización, desencadenaron un vertiginoso crecimiento de las inversiones de exploración en América Latina, que se convirtió en el principal destino de la exploración minera mundial durante dos décadas." (CEPAL,  2013:  22).

En relación con el segundo elemento de regulación del sector, la fiscalización y distribución de las rentas, los ingresos fiscales provenientes de la explotación de productos primarios (minería, hidrocarburos y exportaciones agrícolas) se han incrementado en términos del PIB en todos los países andinos; los gobiernos se han enfrentado al reto de convertir este capital natural no renovable "en otras formas de capital perdurable (por ejemplo, capital humano, infraestructura productiva y otras) que puedan sostener el ingreso nacional y el proceso de desarrollo más allá del ciclo de vida de los recursos." (CEPAL, 2013: 13). A fin de resistir las tentaciones y las presiones políticas por consumir los recursos extraordinarios en el presente, se han creado fondos públicos de ahorro e inversión de destino para impulsar inversiones públicas en educación, salud, infraestructura e innovación y desarrollo tecnológico que en el futuro puedan reemplazar los recursos extraídos; asimismo se han constituido fondos de estabilización macrofiscal que permitan contrarrestar la futura volatilidad de precios.

    En particular, para los países petroleros, se señala que:
    "El entorno externo futuro de estos países estará muy marcado por la evolución del precio de los hidrocarburos, mercado que experimentará cambios estructurales ante el surgimiento de nuevas fuentes y nuevos proveedores de hidrocarburos, y por el hecho de estar sometido continuamente a episodios de aguda incertidumbre debido a conflictos geopolíticos. En consecuencia, la incertidumbre externa seguirá siendo elevada para estos países, los que deberán enfrentar importantes desafíos de política fiscal." (CEPAL,  Estudios  Económico  AL,  2014:  114).

El tercer elemento de regulación concierne la respuesta del Estado frente a los conflictos en torno a la gobernanza de los recursos. Es preciso reconocer pues que existe un fuerte debate político en torno a la manera como se explotan los recursos estratégicos; estas disputas revelan conflictos sociales y políticos de vieja data vinculados a los títulos de propiedad de la tierra, los derechos de las comunidades locales concernidas y más recientemente, al impacto de las industrias extractivas sobre el medio ambiente.

Los asuntos medioambientales son motivo de conflicto social en los países andinos debido a los efectos que produce la explotación de hidrocarburos y minera sobre el entorno natural y los recursos hídricos, y que afecta a las comunidades locales. Ejemplo de ello es el caso del debate sobre la explotación de petróleo en la reserva Yasuni-ITT en Ecuador, y el proyecto Conga en Perú.

En los países andinos, el movimiento indígena ha desarrollado una alta capacidad de movilización y presión política. La visión de estos movimientos cuestiona el modelo económico vigente, capitalista y depredador, y pone de presente el daño que conlleva sobre el entorno natural así como los efectos perjudiciales para las comunidades. De acuerdo con el Atlas Global de Justicia Ambiental, elaborado por el Instituto de Ciencia y Tecnología Ambiental de la Universidad Autónoma de Barcelona, en América Latina se identifican actualmente más de 400 conflictos ecológicos; de ellos, 98 se ubican en Colombia, 62 en Brasil, 13 en Bolivia, 49 en Ecuador, 32 en Perú, y 35 en Chile. (EJA, 2014):

"En la mayoría de los países se ha producido una multiplicación y judicialización creciente de conflictos asociados al desarrollo de proyectos e infraestructura energética, minera y de transporte (entre otros) necesarios para el desarrollo de los sectores de recursos naturales. Esta tendencia ha hecho evidente la carencia de políticas de Estado, capacidad institucional y mecanismos expeditos de compensación y de resolución de conflictos, mediante los cuales se logre conciliar las legítimas demandas sociales de los grupos afectados con el desarrollo del potencial económico de los recursos que constituyen las principales ventajas comparativas de la región en el comercio internacional." (CEPAL,  2013:  11).

Los gobiernos andinos muestran pues un déficit institucional y político para hacer una gestión efectiva de los conflictos derivados de la explotación de sus recursos estratégicos.

RECURSOS ESTRATÉGICOS Y POSICIONAMIENTO INTERNACIONAL

En términos generales, con la posesión de recursos estratégicos, energéticos y mineros, la región andina cuenta hoy con una baza importante de negociación tanto en términos de una inserción más asertiva en la economía global como en relación con la posibilidad de desempeñar un papel internacional más activo en temas de la agenda regional y global; temas tales como el cambio climático, la reducción de gases de invernadero, la búsqueda de energías limpias, el acceso al agua y la conservación de la biodiversidad. No obstante, tanto las capacidades como las estrategias internacionales para aprovechar la coyuntura han sido variables entre los gobiernos andinos, haciendo que, si bien se puedan identificar avances en algunos temas, en otros el perfil internacional de la región siga siendo modesto.

En la última década la región andina ha tenido un cambio en la estructura de sus exportaciones, cambio que se profundizó con la crisis económica del 2008-2009. La participación de Asia, principalmente de China, aumentó mientras el peso de Estados Unidos disminuyó. A su vez, China ha comenzado a desplazar a la Unión Europea como segundo socio comercial de la región.

Como en el resto de América Latina, las economías andinas también han venido experimentando una tendencia hacia la concentración en los mercados de destino, lo que las hace vulnerables y dependientes de la evolución económica de sus socios comerciales. Sin embargo, la región presenta un panorama contrastado en los destinos de sus exportaciones: la mayor parte de sus exportaciones van hacia Estados Unidos, los países de la Unión Europea y China. El comercio intrarregional también representa una parte importante de las exportaciones de algunos países la región; mientras Bolivia envía su principal producto de exportación, el gas, a Brasil y Argentina; Colombia y Ecuador exportan primordialmente hacia Estados Unidos, seguido por la Unión Europea y otros países latinoamericanos. Perú y Venezuela presentan el mayor nivel de diversificación en sus mercados de exportación; dentro de ellos, China ocupa un lugar relevante. Este último se ha convertido en el primer socio comercial de Perú y el segundo de Venezuela. Mientras para Colombia y Ecuador, Estados Unidos sigue siendo el primero, seguido de la Unión Europea. (Tabla 6)

De este modo, en virtud de su dotación en recursos naturales, la región andina ha adquirido relevancia en la economía globalizada, entrando a formar parte del juego geopolítico que se despliega a principios del siglo XXI.

Mientras los países demandantes de recursos energéticos y minerales despliegan estrategias dirigidas a asegurar el acceso y la explotación de tales recursos así como el control sobre las reservas mundiales, tanto a través de mecanismos económicos como políticos e incluso militares, los países andinos buscan rentabilizar su dotación natural estableciendo alianzas estratégicas, intra y extraregionales, adoptando medidas de atracción de la inversión extranjera y diversificando sus mercados.

Es de destacar el ascenso de China un socio comercial de gran interés para América Latina y el Caribe: "Es el primer mercado de destino de las exportaciones del Brasil y Chile, y el segundo del Perú, Cuba y Costa Rica. También es el tercer país entre los principales orígenes de las importaciones de América Latina y el Caribe, con un valor que representa el 13% del total de las importaciones de la subregión y, a su vez, América Latina y el Caribe se ha transformado en uno de los destinos más destacados de la IED (Inversión Extrajera Directa) china." (Rosales, 2012:12). La mayor parte de la IED china en la región andina se dirigió a la explotación de recursos estratégicos como cobre, petróleo, gas natural, mineral de hierro y carbón, algunas otras inversiones se han orientado hacia el sector automotriz, de telecomunicaciones y de turismo.

En efecto, China se ha ido consolidando como uno de los principales socios comerciales en la región andina. Es el caso de Perú, con $14 mil millones dólares anuales en exportaciones en el sector minero. China recibió el 23,5% de las exportaciones mineras de Perú en el 2012. La relación de Venezuela con el gigante asiático se basa en el pago de la deuda que se tiene con este país con barriles de petróleo, además de la venta del barril a bajo costo; esto sin contar con la firma de millonarios acuerdos bilaterales de explotación minera a cambio del financiamiento de programas sociales y políticos, bandera del actual régimen venezolano. (Bruckmann, 2011: 49-50).En Ecuador, China se ha convertido en el mayor acreedor extranjero, al adquirir hasta el 60% de su deuda pública. El crédito chino está financiando plantas hidroeléctricas y un complejo petroquímico en la costa pacífica del Ecuador, además de otras infraestructuras (Polga-Hecimovich, 2013: 142). El gobierno boliviano ha firmado con el gobierno chino acuerdos de cooperación en las áreas de ciencia, tecnología e industria para la defensa; China construyó el satélite de comunicaciones Tupak Katari que fue puesto en órbita a finales de 2013 y tiene proyectos para la explotación de las reservas bolivianas de litio. También se convirtió en el segundo socio comercial de Colombia, tanto en exportaciones como en importaciones, después de Estados Unidos; de hecho, el país andino ha planteado el inicio de conversaciones para un posible TLC con el país asiático

Todo esto hace de China un socio clave en el proceso de diversificación de mercados para los países andinos en la región de Asia y el Pacífico. No obstante, el aumento exponencial de las importaciones procedentes de esta región hacia los países andinos ha generado un creciente déficit comercial haciendo temer por la competitividad de las industrias nacionales e impulsando a los gobiernos en la concreción de acuerdos de libre comercio con países del Asia-Pacífico.

EN LA BÚSQUEDA DE ALIANZAS

Los países andinos han implementado políticas económicas dirigidas a alcanzar una asertiva inserción en la economía global y el aprovechamiento del actual auge en los precios de sus recursos estratégicos.

Todos los gobiernos andinos se han propuesto ampliar sus alianzas económicas multiplicando el número de acuerdos comerciales. Perú y Colombia han seguido la vía de los Tratados de Libre Comercio (TLC), mientras Ecuador, Bolivia y Venezuela han privilegiado los acuerdos económicos de alcance parcial. En los últimos años esta dinámica se ha acelerado en la idea de que los TLC se justifican porque el comercio internacional es indispensable para mantener un dinamismo económico sostenido5, Perú tiene vigentes 15 acuerdos de libre comercio mientras Colombia posee 14, ambos países tanto con Estados Unidos como con la Unión Europea (Ver cuadro); Perú es el país de la región que más ha diversificado sus alianzas económicas, privilegiando sus vínculos con Asia. Asimismo la aspiración de Colombia a pertenecer a la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) reafirma su voluntad por ser considerada una promisoria economía emergente y posicionarse mejor frente a los países desarrollados. Desde su llegada al poder en agosto de 2010, el Presidente Santos anunció su intención de solicitar el ingreso al denominado "Club de los ricos" 6; Perú, por su parte, ha manifestado también su interés en ser parte de este foro.

Asimismo y dada la creciente importancia económica y comercial que la región Asia-Pacífico tiene para América latina, dos de los países andinos, Perú y Colombia, junto con México y Chile, han suscrito el acuerdo de la Alianza Pacífico. Se trata de una estrategia coordinada para intensificar los vínculos comerciales y de inversión con esa región, y particularmente con  China.

Entre tanto los países andinos del ALBA han sido muy críticos con los tratados de libre comercio al identificarlos como instrumentos de la globalización neoliberal promovida por Estados Unidos. Sus gobiernos han preferido suscribir acuerdos comerciales de alcance parcial, la mayor parte de ellos, con países latinoamericanos. Además, han buscado diversificar sus relaciones por fuera de la región, ya no sólo en términos comerciales; en los últimos años los gobiernos de Venezuela, Ecuador y Bolivia han suscrito acuerdos bilaterales y de cooperación, tanto en el ámbito de innovación y tecnología, como en el ámbito comercial, petrolero y armamentístico con países como Irán, China, Rusia y Bielorrusia. Venezuela, por su parte, mantiene su alianza Petrocaribe con Bolivia, Cuba, Nicaragua y otros países del Caribe, a través de la cual otorga ayudas económicas, además de la distribución de petróleo bajo condiciones particulares y claramente privilegiadas (préstamos flexibles, facilidades de financiamiento, precios bajos). (Tabla 7)

 

¿UNA POLÍTICA INTERNACIONAL MÁS ASERTIVA?

La existencia de varios competidores por recursos escasos hace que los países andinos puedan desarrollar estrategias de diversificación y construir alianzas múltiples que les permiten conjurar la influencia excesiva de un solo actor internacional. Esta política de "no poner todos los huevos en la misma canasta" hace posible ampliar el margen de maniobra internacional de la región. La diversificación de los vínculos internacionales no sólo implica acceso a nuevos mercados sino que, conlleva ventajas de cooperación e intercambio en otros ámbitos como los de la tecnología, la educación, la cultura, el militar, etc., La multiplicación de las conexiones internacionales también es susceptible de convertirse en capital político a la hora de defender los intereses nacionales como lo han demostrado en muchas ocasiones Venezuela con sus aliados del ALBA, Colombia en La región andina en la geopolítica de los recursos estratégicos el respaldo internacional al proceso de paz, o Bolivia y Ecuador en el posicionamiento de temas medioambientales en la agenda internacional.

Esta ampliación de los márgenes de maniobra en el escenario internacional ha hecho que los gobiernos de Venezuela, Bolivia y Ecuador desafíen la tradicional hegemonía estadounidense y se declaren partidarios de un orden regional e internacional más multipolar.7 De los tres países andinos, el proyecto chavista es el que ha tenido una dimensión internacional de mayor envergadura, a través de la activa promoción internacional del Socialismo del Siglo XXI; en el ejercicio de lo que se ha denominado la "diplomacia petrolera", Venezuela ha buscado influir en otros gobiernos afines ideológicamente y consolidar un bloque regional que sirva de sustento a su proyección como actor relevante la política internacional. Entre tanto, y más en el ámbito político y militar que en el económico, Colombia y Perú decidieron mantener y consolidar su perenne alianza con Washington.

De otra parte, con resultados contrastados, durante los primeros años del milenio los países andinos se han interesado en promover foros de diálogo y participar activamente en nuevos mecanismos de integración regional. Todos los países andinos coinciden en que la promoción de la integración regional es un elemento estratégico en el impulso a sus propios proyectos nacionales; se considera que el desarrollo de mecanismos de cooperación a diferentes niveles fortalece sus capacidades de negociación frente a actores extrarregionales, amplía el margen de maniobra frente a la tradicional hegemonía estadounidense, potencia el desarrollo de complementariedades económicas, promueve la creación de instancias colectivas de gestión de los conflictos y, en general, posiciona a la región como un actor confiable y relevante en el escenario internacional. Iniciativas como Unasur y CELAC serían muestra de esta disposición.

Brevemente también en necesario mencionar que los recursos estratégicos no se refieren solamente al petróleo, el carbón y los minerales; la región andina es una de las zonas del mundo con mayor biodiversidad. Todos los países andinos forman parte de la cuenca amazónica la cual cuenta con el 16% de las reservas de agua dulce a nivel mundial. Estos elementos hacen que los temas medioambientales jueguen un papel cada vez más relevante en las agendas de política exterior y formen parte de los cálculos geoestratégicos de la política global. Los gobiernos de Bolivia y Ecuador se han propuesto darle centralidad a estos asuntos con el planteamiento entorno al Derecho al Medioambiente. Ello se vio reflejado en la Conferencia de los Pueblos sobre el Cambio Climático y los Derechos de la Madre Tierra, realizada en Cochabamba Bolivia, en abril de 2010, y más recientemente, en la XX Conferencia Internacional sobre Cambio Climático llevada a cabo en Perú en diciembre de 2014.

En términos generales, con la posesión de recursos estratégicos, energéticos, mineros y naturales la región andina cuenta hoy con una baza importante de negociación tanto en términos de inserción en la economía global como en relación con la posibilidad de desempeñar un papel internacional más activo en temáticas como el cambio climático, la implementación de modelos sustentables de desarrollo, la búsqueda de energías limpias, la conservación de la biodiversidad y la participación de la sociedad civil en las decisiones en torno a la explotación de los recursos naturales.

DESAFÍOS

La región andina enfrenta varios retos en los años por venir debido a la tendencia que se presenta desde el 2012 de estancamiento y caída en los precios de las materias primas que exportan los países8; ello se debe fundamentalmente a la desaceleración del crecimiento económico en las economías emergentes, India, y particularmente China, así como al aumento de la oferta de estos bienes en otras partes del mundo, producto de las inversiones realizadas en los sectores de recursos naturales y de los avances tecnológicos alcanzados durante el período de auge de los precios de la década anterior.

Tales factores han implicado, a su vez, la desaceleración de la actividad económica y la disminución de los menores ingresos fiscales, lo cual plantea una situación de inestabilidad para los gobiernos andinos: "los países de la región son muy vulnerables a la coyuntura externa, que se transmite a través del canal comercial debido al alto nivel de concentración de sus exportaciones, en algunos casos en términos de los productos, en otros casos en cuanto a los mercados de destino y en algunos países respecto de ambas alternativas." (CEPAL, 2014: 91).

No obstante, los expertos consideran que la desaceleración en el ritmo de crecimiento económico (sobretodo chino), y el descenso en los precios internacionales es una tendencia de corto y mediano plazo, pues la demanda de materias primas seguirá aumentando en términos absolutos.

Frente a este escenario global, caracterizado por la incertidumbre y la competencia oscilante por recursos escasos, los países de la región se enfrentan a varios retos: de una parte, deben revisar sus estrategias de desarrollo y generar políticas adaptativas que les permitan diversificar sus exportaciones a través de la incorporación de mayor valor y conocimiento; se trata de establecer alianzas que hagan posible la transferencia de tecnologías y la formación de capital humano innovador, de modo que puedan generar internamente las condiciones para un crecimiento económico sostenido y un desarrollo sustentable en el largo plazo. (Rosales, 2012:11). Asimismo, los gobiernos andinos deberán ampliar su capacidad de negociación con las potencias demandantes para mejorar las condiciones de intercambio y de comercialización e incidir en la formación internacional del precio de los recursos minerales y energéticos; en este sentido, "se hace necesaria una política latinoamericana para formación internacional de precios de los commodities, no a partir de la especulación en los mercados financieros, sino basada en un cálculo de las reservas que la región tiene de estos recursos, en las tasas de agotamiento de los mismos y en las tendencias del consumo global marcadas por los ciclos tecnológicos." (Bruckmann, 2011: 25).

En la consecución de tales objetivos resulta indispensable también el aprovechamiento de la baza que representan los recursos estratégicos para la ampliación del margen de maniobra internacional de los países andinos; tanto en términos económicos y comerciales, en pos de un desarrollo sustentable, como también en relación con el avance en los procesos de democratización y en las prácticas de buena gobernanza, nacional y global.

Para hacer frente a estos desafíos se requiere de consensos políticos amplios y democráticos que le permitan a los gobiernos canalizar la inversión de las rentas obtenidas en infraestructura, innovación y recursos humanos, con miras a transformar la renta de los recursos naturales en formas variadas de capital humano de modo tal que posibiliten en el largo plazo la diversificación de las exportaciones y el aumento de la competitividad internacional. Se requiere también de una participación activa en la conformación de agendas y en la discusión internacional respecto al modelo de desarrollo y las maneras de compatibilizar el crecimiento económico con el cuidado del medio ambiente, la igualdad social y la participación ciudadana, de modo tal que ésta redunde en un bienestar social a nivel tanto local como global. En esta coyuntura, los países andinos tienen pues la posibilidad de dejar ser meros observadores o víctimas de la globalización y convertirse en agentes activos en la configuración de un nuevo orden planetario.

 

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Fecha de recepción: 24/09/2014
Fecha de aprobación: 01/11/2014

 

Notas

* Este artículo es uno de los resultados de la investigación "El estado del arte de la política exterior en América Latina y el Caribe", realizado en el marco del grupo de investigación en relaciones internacionales del IEPRI y financiado por la Universidad Nacional de Colombia.

1 En el 2013, los 10 países de mayor consumo energético fueron en su orden: China, Estados Unidos, India, Rusia, Japón, Alemania, Brasil, Corea del sur, Canadá y Francia. (Enerdata, 2014).

2 El aumento de los precios de los recursos minero-energéticos que exporta América Latina ha sido exponencial durante la última década; los mayores incrementos se han dado en el petróleo, el carbón, la plata, el estaño y el oro. Para las cifras ver: CEPAL 2013 Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe, p. 130. En el caso del petróleo los precios se mantuvieron hasta hace poco por encima de los 100 dólares el barril. (IEA, 2014).

3 América Latina y el Caribe es la segunda zona del mundo con mayor cantidad de reservas petroleras (después de Oriente Medio) y concentra una proporción superior al 20%. El crecimiento de las existencias de petróleo y gas natural a partir de 2008 se debió a la certificación de reservas en el marco del proyecto Magna Reserva, en la faja del Orinoco, por parte de la República Bolivariana de Venezuela, y a exploraciones exitosas en Brasil, Colombia y Ecuador. (CEPAL. dic 2013: 34, 37).

4 Las constituciones de Bolivia y Ecuador hacen una declaración explícita de soberanía sobre los recursos naturales planteándola como elemento central para su administración y gestión. En ellas se incluyen "artículos específicos sobre la participación mínima del Estado en la propiedad de las empresas o en proyectos de exploración y explotación de recursos naturales, sobre la necesidad de regular el pago de regalías por la extracción de minerales, así como la protección de los registros y patentes del patrimonio genético." (Bruckmann, 2011: 7).

5 Los tratados de libre comercio incluyen no solo capítulos sobre desgravación de bienes, sino también otros relacionados con los servicios, las inversiones, las medidas sanitarias y fitosanitarias, las medidas contingentes, las barreras técnicas al comercio, la propiedad intelectual y los mecanismos de solución de controversias, entre otros.

6 La petición de ingreso a la OCDE fue oficializada en octubre de 2013, sin embargo el ingreso de Colombia está sujeto al cumplimiento de altos estándares en temas como igualdad social, mejoramiento de las condiciones económicas y nivel educativo de la población.

7 La llegada al poder de Hugo Chávez en Venezuela en 1998, el ascenso del líder cocalero Evo Morales a la presidencia de Bolivia en el 2006, así como el triunfo electoral de Rafael Correa en Ecuador en el 2007, después de varios años de gobiernos inestables y protestas sociales ininterrumpidas, son sucesos que marcan un hito en esta búsqueda de opciones alternativas en la región. La instauración de estos gobiernos forma parte del giro ideológico que se dio durante la primera década del siglo XXI en la mayor parte de América Latina.

8 En efecto, se ha presentado un descenso en el precio internacional de la mayoría de los bienes energéticos u minerales y particularmente, en el precio de los hidrocarburos: el precio del petróleo ha caído casi un 50% desde junio de 2014 hasta alcanzar su nivel mínimo de los últimos cinco años. El destino de la industria es uno de los principales problemas para la economía mundial en 2015. (Kraussjan 2015).