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Análisis Político

Print version ISSN 0121-4705

anal.polit. vol.29 no.86 Bogotá Jan./Apr. 2016

http://dx.doi.org/10.15446/anpol.v29n86.58044 

http://dx.doi.org/10.15446/anpol.v29n86.58044

LEGITIMIDAD Y EFECTIVIDAD COMO FACTORES PARA EL ESTUDIO DEL DESGASTE POLÍTICO EN CHILE POSTAUTORITARIO. (1990-2014)*

LEGITIMACY AND EFFECTIVENESS AS FACTORS FOR THE STUDY OF POLITICAL WEAR IN CHILE POST-AUTHORITARIAN. (1990-2014)

Marcelo Mella Polanco**

** Profesor Asociado, Departamento de Historia, Universidad de Santiago de Chile. Doctor en Estudios Americanos, Instituto de Estudios Avanzados, Universidad de Santiago de Chile; Magíster en Ciencia Política, Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile; Licenciado en Historia, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. Correo electrónico: marcelo.mella@usach.cl


RESUMEN

El presente trabajo analiza la estructura y evolución del desgaste presidencial en Chile desde 1990 a 2014, incluyendo los gobiernos de Patricio Aylwin (1990-1993), Eduardo Frei RT (1994-1999), Ricardo Lagos (2000-2005), Michelle Bachelet (2006-2009) y Sebastián Piñera (2010-2014). Como se trata de cuatro administraciones de la Concertación y una de la Alianza, nuestra perspectiva enfatiza el estudio longitudinal del cambio en los apoyos políticos, buscando esclarecer la importancia, para este proceso, de las expectativas sociales y las percepciones sobre el desempeño gubernamental. Para el análisis propuesto, se utilizan dos mediciones anuales de la encuesta de opinión del Centro de Estudios Públicos (CEP) desde 1990 a 2014.

Los objetivos centrales de este estudio son: i) Explicar la evolución de los apoyos políticos de los gobiernos en el período 1990 a 2014, identificando rasgos particulares de cada gobierno, así como también patrones generales, ii) Explicar tendencias y coyunturas de desgaste presidencial con el propósito de identificar ciclos comunes de erosión en los apoyos gubernamentales, y iii) Analizar la relación entre la variación del apoyo político y la percepción sobre legitimidad y efectividad del gobierno.

Palabras claves: desgaste político, legitimidad democrática, democratización, política chilena.


ABSTRACT

This paper analyzes the structure and evolution of the presidential wear in Chile from 1990-2014, including the governments of Patricio Aylwin (1990-1993), Eduardo Frei RT (1994-1999), Ricardo Lagos (2000-2005), Michelle Bachelet ( 2006-2009) and Sebastián Piñera (2010-2014). As it is four administrations of the Concertación, and one of the Alianza, our perspective emphasizes the longitudinal study of change in political support, seeking to clarify the importance, for this process, social expectations and perceptions of government performance. For the analysis proposed two annual measurements of the public opinion poll of the Centro de Estudios Públicos (CEP) from 1990-2014 are used.

The main objectives of this study are: i) Explain the evolution of the political support of governments in the period 1990-2014, identifying particular features of each government, as well as general patterns, ii) Explain trends and presidential joints wear with In order to identify common cycles of erosion in government support, and iii) analyze the relationship between the change of political support and perceived legitimacy and effectiveness of government.

Keywords: political erosion, democratic legitimacy, democratization, Chilean politics.


INTRODUCCIÓN

Existe en América Latina cierta inclinación a estudiar el desgaste político unido a episodios dramáticos de inestabilidad presidencial, como es el caso de los quiebres de régimen y las caídas de gobiernos (Huntington, 1996; Pérez Liñán, 2009; Linz & Stepan, 1996; Valenzuela, 2013). Esto es así, por la larga experiencia de gobiernos interrumpidos que caracteriza a la Región; que produce un interés activo por comprender las crisis políticas y las coyunturas de ruptura institucional. Como contraparte, se advierte poca investigación específica referida al desgaste en contextos de democracia consolidada o en procesos donde no está en juego el cumplimiento normal del período presidencial.1 Estos casos, igualmente, presentan procesos de desgaste pero con resultados menos catastróficos, aunque no menos importantes, en la calidad de las instituciones y las políticas públicas.

Sostenemos que el estudio del desgaste político tiene alta relevancia para América Latina porque no se comprende en profundidad, las bases del apoyo gubernamental y los complejos factores que gatillan la pérdida de éste, en el contexto de la democratización que transcurre bajo economías de mercado (Tanaka & Jácome, 2010; Corrales, 2010). A modo de ejemplo, poco sabemos si las fluctuaciones en los apoyos políticos se deben a factores "egotrópicos" o "sociotrópicos", como tampoco entendemos cabalmente el impacto del desempeño gubernamental, de las creencias morales y de los mecanismos de intercambio en las preferencias de la opinión pública.

En relación a Chile, examinar los principales factores y efectos del desgaste desde el gobierno de Patricio Aylwin hasta la administración de Sebastián Piñera, posibilita una nueva perspectiva para el estudio del funcionamiento de la democracia después de Pinochet y un análisis más certero sobre la variación del apoyo político de los gobiernos desde 1990 a 2014. (Navia, Morales & Briceño, 2009) Para los cuatro gobiernos consecutivos de la Concertación (1990 a 2010) y para el de la Alianza (2010 a 2014), se ha explicado la fluctuación en los apoyos por tres vías: i) mediante la respuesta de la opinión pública a un largo listado de "eventos inesperados" (desde el "Ejercicio de Enlace" en mayo de 1990 a la movilización estudiantil de 2011, por cierto, incluyendo la variación de los indicadores económicos), ii) mediante el estudio de los atributos "idiosincráticos" del liderazgo presidencial respectivo (incluidas sus diferentes "narrativas" y estilos de conducción) y, iii) mediante la capacidad de transformar la implementación de políticas, o su mero anuncio, en apoyo de la opinión pública (Flisfisch, 1989). Sin embargo, estos enfoques no permiten entender adecuadamente cómo se construyen los apoyos "específicos" o "difusos" de los gobernantes, ni tampoco hace posible distinguir la composición o estructura interna de dichos apoyos.

Propongo abordar, para el caso de Chile, dos problemas generales: ¿Porque se desgasta la aprobación presidencial en Chile en el período 1990 a 2014? y ¿Cómo afecta las percepciones sobre la legitimidad y eficacia gubernamental la evolución de los apoyos en las diferentes administraciones del período?

Los objetivos centrales de este estudio son:

»» Explicar la evolución de los apoyos políticos de los gobiernos en el período 1990 a 2014, identificando rasgos particulares de cada gobierno, así como también patrones generales.

»» Explicar las tendencias y coyunturas de desgaste presidencial con el propósito de identificar ciclos comunes de erosión en los apoyos gubernamentales.

»» Analizar la relación entre la variación del apoyo político y la percepción sobre legitimidad y efectividad de los gobiernos.

El supuesto básico de que los niveles de apoyo gubernamental está relacionado con el grado de satisfacción frente al desempeño económico constituye la perspectiva mayoritaria, aunque con gran heterogeneidad de autores; algunos tributarios de la "teoría del agregado psicológico" (Skocpol, 1979; Mora & Araujo y Schwartzman, 1967), otros de enfoques politológicos (Przeworski, 1995 y 2010; Kinder, 1981), o estrictamente económicos (Hibbs & Vasilatos, 1982). Que usualmente los ciudadanos responsabilicen al gobierno por el estado de la economía no significa que en los hechos dicha atribución de responsabilidad tenga un fundamento empírico efectivo; no obstante, dicha creencia puede tener alta capacidad performativa en un sentido político. En esta investigación nos interesa examinar si esta creencia dominante en la literatura sobre apoyo gubernamental se confirma en el caso chileno o surgen otras variables relevantes para la explicación del desgaste político.

En la parte inicial del artículo discuto conceptos vinculados a la perspectiva de análisis de esta investigación y de las variables explicativas en uso. Luego, se explica a grandes rasgos, el concepto de apoyo político, sus tipos y características principales, así como su evolución general en Chile para el período 1990 a 2014. Posteriormente, describo la evolución del desgaste político para los cinco gobiernos comprendidos en el período en estudio, identificando rasgos propios de cada administración, como también características agregadas para el período en su conjunto. En el apartado siguiente, se analizan las correlaciones entre las variables en estudio, vale decir, la relación entre: percepción sobre la situación económica (X1), expectativas futuras (X2) y nivel de apoyo gubernamental (Y). Finalmente, se establecen un conjunto de conclusiones sobre los problemas abordados en esta investigación.

MARCO TEÓRICO Y CUESTIONES DE METODO

Para este trabajo suponemos, siguiendo a Ortiz y García (2014), que existen dos perspectivas generales para analizar la aprobación presidencial. Primero, aquel enfoque que enfatiza la importancia de la legitimidad del gobernante, sea por la vía de los atributos idiosincráticos del liderazgo o sea por la congruencia entre las creencias del representante y el representado. (Aldrich, Gronke, & Grynaviski, 2000; Kinder, Abelson & Fiske, 1979; Merolla & Zechmeister, 2009) En segundo término, la perspectiva que afirma que la aprobación presidencial depende de fluctuaciones en la situación económica, o de la interiorización de dichas condiciones objetivas; vale decir, el apoyo político sería explicado extensivamente en base a la teoría del voto económico (Kinder, 1981; MacKuen, Erikson, & Stimson, 1992; Clarke & Stewart, 1994).

Se acostumbra a referir los trabajos de David Easton (1975) como estudios seminales en el análisis del concepto de apoyo político, de sus factores causales e implicancias para el funcionamiento del sistema democrático y la capacidad de los gobiernos. Particularmente, Easton distingue entre "objetos" de apoyo (comunidad política, régimen y autoridades) y "tipos" de apoyo (difuso y específico). Vale la pena reiterar que este trabajo se orienta a examinar la evolución de los apoyos que reciben los gobiernos en un período de tiempo. Dentro de los "tipos", el apoyo difuso consiste en aquella actitud persistente de respaldo al régimen o autoridades por criterios de "lealtad" y "afecto", mientras el apoyo específico refiere a respaldo al régimen o autoridades por criterios de "resultado". (Easton, 1975: 44)

Autores como Dieter Fuchs (1993; 1995; 1998) y Hans Dieter Klingemann (1995) han puesto en duda la relevancia teórica de la dicotomía apoyo difuso - apoyo específico, debido a las fuertes interacciones entre ambas nociones y a la dificultad de sostener dicha distinción por criterios de "resultado" o "salida". (Fuchs, 1998) Por ejemplo, resulta evidente que la existencia de apoyo difuso puede modificar la evaluación sobre los resultados del régimen o autoridades; como así también, la existencia de apoyo específico (por "resultados") puede modificar los niveles de apoyo difuso. De tal suerte, no sería verosímil distinguir de manera tajante los apoyos vinculados a la efectividad de los apoyos vinculados a los afectos, por cuanto en la práctica aparecen como rutinariamente interconectados.

En esta perspectiva, la tabla 1 esquematiza los elementos que, a juicio de Fuchs (1993) y Klingemann (1998), integran el concepto de apoyo político, distinguiendo entre "objetos" de apoyo (comunidad, régimen y autoridades) y "actitudes" de apoyo (desagrega distinción entre apoyo difuso y apoyo específico). Respecto a las "actitudes", estos autores coinciden en que en el apoyo difuso se integran dos mecanismos que pueden ser desagregados analíticamente: a) Actitud Expresiva, como afinidad o identificación construida, preferentemente, por mecanismos de socialización primaria y, b) Actitud Moral, como correspondencia entre principios morales entre el sujeto y el objeto de apoyo (Moral).

La mayor precisión y refinamiento, que reemplaza los "tipos de apoyo" por las "actitudes de apoyo", desarrollada en este nuevo esquema, permitirá apreciar dos nuevos componentes incluidos en el apoyo difuso; la identificación con las autoridades y la legitimización de las autoridades. A su vez, esta distinción hace posible visualizar mejor las interacciones entre apoyo por "resultado" y apoyo por "afecto". En este esquema, puede suceder que la efectividad incida sobre la legitimidad, pero parece poco probable que afecte la identificación o las creencias primarias de los sujetos. Asimismo, puede ser que la identificación con un gobierno condicione su legitimidad, sin embargo parece poco probable que modifique las creencias acerca de la efectividad de las autoridades.

A pesar de las precisiones posteriores al modelo de Easton, subyace en gran número de investigaciones un foco de atención centrado en los apoyos al régimen político y la estabilidad del sistema democrático. Seymour Martin Lipset (1988), ha heredado la creencia de que legitimidad y eficacia son variables cruciales para explicar el apoyo de las instituciones. Para Lipset la eficacia se define como: "…el grado en que el sistema satisface las funciones básicas de gobierno tales como las consideran la mayoría de la población y grupos (…) poderosos dentro de ella…". (Lipset, 1988: 67) Por su parte, la legitimidad consiste en: "…la capacidad del sistema para engendrar y mantener la creencia de que las instituciones políticas existentes son las más apropiadas para la sociedad". (Idem)

Considerando que la literatura politológica tiene un sesgo que la dirige al estudio del régimen y sus instituciones (Morales, 2008), que se corresponde con los vaivenes y procesos de la historia reciente, existen dos enfoques que se centran en explicar la estructura y evolución de los apoyos gubernamentales. Un primer camino consiste en analizar las "bases sociales" del apoyo de los gobiernos, es decir, indagar como los cambios en la composición de la sociedad influyen sobre las creencias y actitudes de los sujetos. (Paramio, 2011; Paramio 2012; Luna, 2008; Luna 2010; Hopenhayn, 2010) El segundo camino, analiza los procesos de erosión de los apoyos gubernamentales a partir de una combinación de resultados económicos, "efectos mecánicos" de los resultados electorales, activación de nuevos actores sociales ("coaliciones callejeras") y episodios de "escándalos políticos". (Pérez Liñán, 2009; Hochstetler, 2006; Singer & Carlin, 2013; Carlin, Love & Martínez-Gallardo, 2014) Se trata, en este último caso, de factores que en su mayor parte "sobrevienen" y que resultan de difícil manejo para los gobiernos.

Respecto del caso chileno, el análisis del apoyo gubernamental se ha explicado, preferentemente, mediante tres perspectivas. En primer término, como resultado de una constelación de "eventos inesperados", esto es, de acontecimientos que responden a factores "externos" a cada administración, que provienen de la decisión de otros actores o aparecen de manera fortuita (Por ejemplo, el "Ejercicio de Enlace" en 1990, la movilización estudiantil en 2011 o la variación de los indicadores económicos). (Segovia et al., 2008; Segovia y Gamboa, 2012) De algún modo, esta aproximación surge de la necesidad de explicar "ideográficamente" las variaciones de opinión en las encuestas de aplicación sistemática en Chile, considerando como condiciones causales acontecimientos individuales o, en el mejor de los casos, constelaciones causales representativas de un contexto específico.

También se ha examinado el apoyo gubernamental en Chile mediante el estudio de los atributos "idiosincráticos" del liderazgo presidencial respectivo (incluidas sus diferentes "narrativas" y estilos de conducción). (Tironi, 2010; Mella, 2010; Mella, 2014; Huneeus, 2014) En esta ruta, diversos estudios han analizado la adhesión de los gobiernos mediante la relación entre clivajes operantes y características de los liderazgos presidenciales. Siguiendo esta línea, la capacidad de "apropiación" de estos clivajes por parte de candidatos, liderazgos presidenciales y gobiernos, aparece como la clave para generar apoyos políticos. (Tironi, 2010: 27-53) Pareciera que la legitimidad de los gobiernos se juega en la capacidad de "apropiarse" de estas fisuras que estructuran y polarizan las sociedades en diferentes momentos. Aunque resulta evidente que la adhesión a una candidatura presidencial es algo diferente a los apoyos gubernamentales a medida que avanza una administración, esta mirada entiende que las "ideas fuerza" son recursos para maximizar la legitimidad y el poder de los actores. Otros autores (Huneeus, 2014; Mella, 2014) han coincidido en que la evolución de la economía desde 1990 no resulta predictora de los niveles de apoyo gubernamental, salvo para los años finales de Frei Ruiz Tagle, debido en parte a la estabilidad del "modelo chileno", y a que el respaldo de los gobiernos evoluciona a partir de la relación de los liderazgos, sus narrativas y cierto sentido común operante en la sociedad.

Asimismo, otra perspectiva analítica supone que la formación de apoyo reside, ya no en la capacidad del representante de hacer propias las creencias sociales mayoritarias, sino en la calidad de la gestión política del gobierno. De este modo, la legitimidad de un gobierno sería un resultado de la capacidad de los gobiernos de transformar la implementación de políticas, o su propaganda, en adhesión de la opinión pública. (Flisfisch, 1989) Ángel Flisfisch supone, en concordancia con la teoría económica de la acción política de Downs (1957), que la función social de un gobierno es un subproducto de sus motivaciones privadas, siendo una de las principales aumentar su respaldo. Para este propósito, los gobiernos deberían tomar decisiones "oportunas", eficaces desde un punto de vista político (mejoren los niveles de apoyo) y consistentes entre sí.

Con el propósito de determinar la evolución de los respaldos y desgaste en Chile desde 1990 utilizamos datos de la Encuesta Nacional del Centro de Estudios Públicos (CEP),2 ya que su regularidad permite cobertura para los gobiernos de los presidentes Patricio Aylwin, Eduardo Frei Ruiz-Tagle, Michelle Bachelet y Sebastián Piñera con disponibilidad de dos oleadas por cada semestre. Se ha seleccionado una encuesta por semestre (Tabla 2.), desde el primer al tercer año de cada administración (Seis observaciones durante cinco gobiernos = treinta observaciones). El cuarto año no ha sido considerado debido a que se trata de la fase de salida del gobierno (salvo para el caso de Frei RT que va desde marzo de 1994 a marzo de 2000), caracterizado por el surgimiento de otros factores que inciden en el respaldo político, por ejemplo: nuevos liderazgos con proyección presidencial y descenso de las demandas programáticas. Sostenemos que, en esta fase, las creencias son un resultado de la racionalidad adaptativa, producto de la cual se ajusta el número de alternativas de elección a las oportunidades disponibles. (Elster, 2003: 23 a 30)

Hemos escogido la última encuesta semestral porque resume los niveles de apoyo y desgaste gubernamental en dos momentos claves durante el año político en Chile: el término del primer semestre (junio-julio aprox.), que registra el desgaste por las movilizaciones sociales próximas a la cuenta pública del 21 de mayo y el término del segundo semestre (noviembre-diciembre aprox.), que registra el estado de apoyos del gobierno durante la discusión de la ley de presupuesto anual. Para los casos de Eduardo Frei RT y Ricardo Lagos, no disponemos de una medición en el primer semestre de su administración, por lo que se opta por extrapolar los valores de la segunda medición (Segundo semestre del primer año) con el propósito de posibilitar la mirada comparativa.

En base a las preguntas directrices y objetivos del presente estudio, las variables son las siguientes;

Variable de interés (Y=aprobación presidencial): Porcentaje de encuestados que aprueban conducción del gobierno (Información proveniente de la pregunta realizada por la encuesta del CEP "Independiente de su posición política, ¿Ud. aprueba o desaprueba la forma como [Presidente respectivo] está conduciendo su Gobierno?"),

Variable explicativa (X1=situación económica actual): Porcentaje de encuestados que responden la situación económica del país es "buena" y "muy buena" (Información proveniente de la pregunta realizada por la encuesta del CEP "¿Cómo calificaría usted la actual situación económica del país?"),

Variable explicativa (X2=expectativas): Porcentaje de encuestados que responden que el país se encuentra "progresando" (Información proveniente de la pregunta realizada por la encuesta del CEP "¿Ud. cree que en el momento actual Chile está: Progresando, estancado o en decadencia?").

LOS DATOS DE LA EVOLUCIÓN DEL APOYO

Para determinar la evolución de aprobación de gobiernos de Patricio Aylwin, Eduardo Frei, Ricardo Lagos, Michelle Bachelet y Sebastián Piñera seleccionamos la pregunta: "Independientemente de su posición política, ¿Ud. aprueba o desaprueba la forma como (Presidente respectivo) está conduciendo su Gobierno?", interrogante que ha sido aplicada a población urbana y formulada sucesivamente en todas las mediciones permitiendo una visión completa del período en estudio. La pregunta permite determinar el respaldo al manejo del gobierno (variable dependiente del estudio) mediante el porcentaje de aprobación y de este modo, establecer la evolución del apoyo o desgaste en cada una de las administraciones.

La tabla 3 contiene el porcentaje de votación obtenida por cada uno de los cinco presidentes en estudio, así como seis mediciones del respaldo obtenido en sus tres primeros años. Se podrá reparar, tal como se ha señalado, que existieron en el período dos presidentes mayoritarios (Aylwin y Frei RT) y tres minoritarios (Lagos, Bachelet y Piñera), registrándose solo un caso (Aylwin, 1° y 2° medición) en el que su respaldo aumenta de manera significativa en relación al apoyo electoral. Patricio Aylwin, al igual que Ricardo Lagos y Michelle Bachelet aumentaron su respaldo en sus primeros años. En el caso de Sebastián Piñera, la pérdida de respaldo constituyó un antecedente de la incapacidad de la Alianza para reproducirse como coalición de gobierno en el período siguiente. El caso contrario lo constituyó Eduardo Frei RT, quien a pesar de una sostenida pérdida de apoyo desde su primer año, no impidió que la Concertación constituyera gobierno en 1999, luego del triunfo de Lagos.

Sabemos por otros estudios que mecanismos incidentes en la capacidad de reproducción de una coalición en el gobierno son el surgimiento de liderazgos competitivos y la elección de estrategias de competencia de las coaliciones. (Norris, 2009) Si estos factores atenuantes de los efectos del desgaste operan en el caso chileno en este período, podría establecer una diferencia entre las dos coaliciones mayores en su capacidad de reproducirse en el gobierno. Estas diferencias entre la Concertación y la Alianza corresponden principalmente a; los niveles de disciplina interna, la existencia de mecanismos eficientes para la selección de candidatos presidenciales, el respaldo de los candidatos presidenciales y la definición de estrategias de competencia electoral.

En el gráfico 1 se describe la evolución del respaldo de los gobiernos en seis mediciones por cada administración, a razón de dos por año. Advertimos en los gráficos que, en las primeras dos mediciones, (julio-diciembre de 1990) el gobierno de Aylwin alcanza un respaldo que supera la votación obtenida, situación que se puede interpretar en el contexto de la complejidad del proceso de transición y la disminución del accountability vertical. Las múltiples restricciones y amenazas que enfrentó esta administración contribuyeron a distender la relación del gobierno y la opinión pública. Entre estas restricciones se cuentan; el papel todavía activo de Pinochet y las FFAA, la incierta relación entre el gobierno y el empresariado, la capacidad de Aylwin de contener a los actores sociales que demandaban mayores rupturas con el régimen Autoritario, la relación del presidente con su coalición de partidos en un esfuerzo de articulación inédito por su amplitud ideológica. (Tironi, 1990; Boeninger, 1997; Huneeus; 2014)

Para analizar los procesos de desgaste presidencial en Chile en el período 1989 a 2014, utilizamos como valor de inicio (t = 0), la votación obtenida en primera vuelta electoral, dato importante si se considera que Ricardo Lagos, Michelle Bachelet y Sebastián Piñera, dada su condición de presidentes minoritarios, fueron elegidos en segunda instancia mediante ballotage. Se puede desprender de lo anterior que los guarismos correspondientes a desgaste tienen un significado relativo a las condiciones iniciales de apoyo.

La pérdida de respaldo se hace más nítida desde el primer semestre del segundo año de gobierno, momento en el que se activan las demandas y presiones "programáticas" de los actores políticos y sociales. Antes de este momento, predominan "creencias" y componentes emocionales que determinan la delegación del poder durante la coyuntura electoral. Esta situación queda reflejada en la caída del apoyo entre la segunda medición del primer año y la primera del segundo año de las administraciones Aylwin (73,6% dic. 1990 a 49,8% jun. – jul. 1991), Lagos (48,6% dic. 2000 a 40,6% jun. 2001), Bachelet (50% dic. 2006 a 40% jun. 2007) y Piñera (44% nov. – dic. 2010 a 27% jun.-jul. 2011). Durante el gobierno de Frei RT se registró, no obstante, una caída sistemática del respaldo de la opinión pública desde el primer año, alcanzando una disminución de 21,6% (puntos porcentuales) en noviembre – diciembre de 1996 (segunda medición del tercer año). El segundo gobierno con mayor disminución del respaldo en los primeros tres años fue la administración de Piñera, período en que el apoyo cayó 14,1% (puntos porcentuales).

Como se podrá ver, los diferentes efectos políticos derivados de la pérdida de respaldo en los gobiernos de Frei RT y Piñera, se pueden entender: i) Por un respaldo inicial asimétrico (Frei RT obtuvo la mayor votación entre los cinco presidentes del período [58%], mientras Piñera la menor votación [44,1%]), ii) por factores de desgaste diferenciado (En el caso de Frei RT los efectos internos de la crisis económica internacional, en el caso de Piñera una gestión política deficiente frente a demandas sociales dirigidas a reformas), iii) Por apoyo difuso asimétrico (En el caso de Frei RT mayor apoyo difuso por identificación y legitimidad, en el caso de Piñera bajo apoyo difuso en identificación) y iv) por diferencias en disciplina de cada coalición y en su capacidad para generar candidatos para sucesión (Mayores dificultades en Alianza para definir procedimiento para la selección del candidato presidencial).

¿Es posible sostener entonces que los datos consignados en el gráfico 1 corroboran la tesis de los dos momentos de la representación política? Uno preferentemente emocional y centrado en las creencias de los electores que hace posible la movilización y participación electoral, en suma, las prácticas delegativas que constituyen la representación en su acepción más formal. Otro, especialmente centrado en la racionalidad que se manifiesta en múltiples mecanismos de demandas, interpelaciones y control "vertical" de los actores sociales sobre los representantes (accountability vertical). Parece ser que, la complejidad en los mecanismos que intervienen en la representación política, que explican la evolución en los apoyos presidenciales y sus implicancias, responden a la alternancia entre el "apoyo difuso", fundado en la confianza producida por disposiciones emocionales, y el "apoyo específico", fundado en la percepción sobre la efectividad y los resultados de la gestión gubernamental.

EL DESGASTE PRESIDENCIAL EN CINCO GOBIERNOS

Suponemos que la diferencia en la pérdida de apoyo entre el año 1 y 3 de los gobiernos de Aylwin y Piñera, se explica por modos de gestión política, habilidades y coyunturas históricas diversas. Aunque también esta diferencia surge de mayores presiones programáticas para el caso del gobierno de la Alianza. Dichas presiones deben asimilarse a lo que Fuchs (1995; 1998) y, posteriormente, Klingemann (1998) han llamado apoyo por "efectividad de las autoridades" ¿Es posible que el desgaste sea más intenso y con efectos prolongados durante cuando es el resultado de presiones programáticas? Klingemann sostiene que las democracias ineficaces en el cumplimiento de expectativas durante un lapso prolongado pueden afectar su legitimidad con un riesgo de degaste para el gobierno respectivo.

El nivel de desgaste se ha estimado calculando la diferencia entre el porcentaje de votos obtenidos por el Presidente en primera vuelta (t = 0) y el porcentaje de su popularidad en cada una de las seis mediciones que hemos seleccionado de la encuesta del CEP. Se entiende que no es lo mismo estimar el apoyo de cada presidente por la votación obtenida en la elección respectiva y determinar su apoyo en una encuesta de opinión, sin embargo esta última constituye a nuestro juicio, la mejor aproximación disponible para estimar la evolución del desgaste por pérdida de apoyo, en el período de tiempo entre elecciones.

Examinando el gráfico 2, se pueden establecer las siguientes afirmaciones:

i. El primer año es un período de bajo desgaste, en términos comparativos con los años siguientes, situación que confirma la baja conflictividad durante los meses iniciales que distingue al presidencialismo chileno. Este período, conocido como "luna de miel", se caracteriza por bajas presiones y demandas, resultado de un reconocimiento extendido de las restricciones iniciales (políticas, económicas, organizativas) que acompañan el comienzo de la nueva administración. Por otra parte, el momento "delegativo" de la elección presidencial, opera como una coyuntura marcada por la presencia de actitudes "expresivas" y de "legitimación moral" hacia el nuevo gobierno; lo que puede entenderse en sentido contrario como un momento de retracción de los apoyos "instrumentales" que, en tanto mecanismos racionales y específicos de control, son el motor de los procesos de desgaste por "efectividad" del gobierno.

ii. El tercer año de cada administración es el momento de mayor desgaste, lo que podría confirmar la creencia sobre una "ventana" en la que se manifiestan los apoyos en base a criterios de desempeño y efectividad. Por tanto, en este momento aparecería con mayor nitidez una evaluación racional frente a los liderazgos representativos y, por tanto, la disminución en el apoyo podría ser manifestación de mayor frustración por expectativas insatisfechas. Como se aprecia en el gráfico 2, la tendencia al aumento en el desgaste alcanza hasta la quinta medición (Primer semestre del tercer año), momento desde el cual los gobiernos (salvo Frei RT afectado por la crisis económica internacional) han visto disminuir la presión social por el cumplimiento del programa. Es cierto que durante el último año (Cuarto año), los presidentes pierden cierto control de su administración pues se despliegan diversas fuerzas centrífugas en la coalición nacidas del debate por la sucesión entre las diferentes facciones, la salida del gobierno de aquellos ministros con mayor liderazgo; aunque al mismo tiempo, la opinión pública se centra más en las alternativas políticas futuras, lo que produce, como efecto indirecto, una evaluación más tolerante del gobierno saliente. Por otra parte, la operacionalización de la frustración política no parece ser un asunto sencillo, existiendo alta heterogeneidad de perspectivas, desde aquellas que analizan variables "objetivas" de desempeño económico hasta los estudios centrados en variables "subjetivas" relacionadas a la evolución de la opinión pública. En esta última posición, hemos seleccionado dos preguntas de la encuesta CEP que puede aproximarnos al fenómeno del desgaste por frustración, a saber: i) la evaluación condiciones económicas actuales y las expectativas construidas a partir de la evaluación del presente.

iii. Resulta contra-intuitivo que, a pesar de que los primeros semestres son los períodos donde los gobiernos enfrentan mayor oposición social asociada a las movilizaciones sectoriales próximas al Mensaje Presidencial del 21 de mayo, el promedio de las mediciones impares registren un desgaste levente inferior respecto del promedio de la medición correspondiente a noviembre-diciembre de cada año (-5,83 para el primer semestre, contra -5,87 para el segundo semestre). La explicación habría que buscarla mediante la desagregación del desgaste promedio registrado en la primera medición del primer año, que conforme a los valores agregados del gráfico 2, llevaría a pensar que los presidentes electos tienden a aumentar su apoyo durante su primer semestre de ejercicio del cargo.

En el gráfico 3, se presenta la evolución del desgaste para cada uno de los cinco presidentes del período en seis momentos. La primera medición, correspondiente al gobierno de Patricio Aylwin, constituye una excepción respecto de todas las administraciones posteriores, por cuanto registra 18,4% de aumento en el apoyo a fines del primer semestre, lo que resulta comprensible si se atiende a las condiciones políticas particulares en los inicios de la transición. En este sentido, no puede extrañar que la votación obtenida por Aylwin en diciembre de 1989 (55,2%), fuese superada por un nivel de apoyo más amplio pocos meses después, al disiparse las opacidades provocadas por la fórmula de gobierno de coalición que integraba a democristianos y socialistas, así como por la capacidad de veto de los actores "facticos" de la transición (Pinochet y FFAA, empresarios, organizaciones sociales y actores políticos que se mantenían en una estrategia insurreccional).

Se observa, asimismo, que Eduardo Frei RT fue el único presidente que en las seis mediciones presenta una tendencia sostenida de desgaste, acrecentada por los efectos de la crisis internacional y la consiguiente desaceleración de la economía chilena. La última medición de Frei RT registra -21,6% de desgaste constituyendo una de las coyunturas de mayor erosión del apoyo de un presidente en el período estudiado.

Otro aspecto destacado, es la abrupta caída en el respaldo de Sebastián Piñera en el primer semestre del segundo año, coincidente con el punto más alto de la movilización estudiantil en el 2011. La prolongación de la movilización y la capacidad de las organizaciones estudiantiles para conectar intersectorialmente las demandas del movimiento, junto con la necesidad de recuperar apoyos por parte de la Concertación (En el rol de coalición opositora, después de veinte años en el poder), produjeron el momento de mayor desgaste para un gobierno en la serie 1990 a 2013, siendo el segundo semestre del segundo año el momento de mayor erosión en los apoyos para el Presidente de la Alianza (-22,1%).

¿SITUACIÓN ECONÓMICA O EXPECTATIVAS?

Si partimos del supuesto que la mudanza de los apoyos responde, en alguna medida, de los niveles de satisfacción/frustración, la encuesta CEP ofrece dos interrogantes claves para el análisis, siendo la primera de éstas: "¿Cómo calificaría usted la actual situación económica del país?" Esta pregunta agrega las opiniones en siete alternativas (muy mala, mala, ni buena ni mala, buena, muy buena, no sabe, no contesta) y posibilita conocer la opinión sobre el desempeño económico e indirectamente, sobre la efectividad gubernamental, además de otros factores intervinientes. Se presume, siguiendo la creencia de la "teoría del voto económico" (entre otras perspectivas), que los ciudadanos responsabilizan al gobierno del desempeño económico.

La segunda pregunta seleccionada es: "¿Ud. cree que en el momento actual Chile está: Progresando, estancado o en decadencia?". Esta interrogante establece cinco alternativas (progresando, estancado, decadencia, no sabe, no responde) y refiere a una opinión acerca de la direccionalidad del proceso que vive el País incorporando creencias y expectativas no exclusivamente respaldadas en la opinión sobre el desempeño económico. Aunque es evidente que esta interrogante puede ser respondida (e interpretada) de manera "retrospectiva", la hemos utilizado como proxy del nivel de aspiraciones e indirectamente, de la legitimidad que poseen quienes lideran el proceso político y económico (Estamos progresando porque estamos mejor que antes, pero creo que estamos peor que en unos años más).

En el gráfico 4 se muestra la evolución de la opinión pública en relación a la aprobación del gobierno, la situación económica actual y las expectativas sobre el proceso que vive el país. Hemos considerado para la evaluación de la situación económica del país solo las respuestas "buena" y "muy buena". Para la estimación de las expectativas consideramos solo la respuesta "progresando". Se identifica para el período en estudio una tendencia general a la baja en la aprobación a los gobiernos, una baja en las expectativas con una caída significativa durante los primeros años de Lagos y un mejoramiento paulatino de la percepción acerca de la situación económica del país. Al igual que en las expectativas sobre el proceso, en este último indicador se aprecia una caída durante la fase inicial de la administración Lagos, todo ello consistente con la desaceleración que afectó a la economía chilena a fines de la década de 1990.

Se visualiza también, una tendencia a disminuir la diferencia entre la evaluación "buena" y "muy buena" de la situación actual y la creencia que el país se encuentra "progresando", lo que podría significar que los niveles de frustración social tienden a disminuir, en tanto, se acorta la brecha entre expectativas sociales y apreciación acerca del desempeño económico. Por otra parte, la mayor diferencia entre expectativas y creencias sobre los resultados coexiste con los mayores niveles de aprobación de los gobiernos durante toda la serie, tal como se aprecia en el período comprendido entre junio de 1990 y diciembre de 1992 (Aylwin). Salvo en el período junio-julio de 2010 a diciembre de 2012, correspondiente a la administración Piñera, las creencias acerca de la situación actual y las expectativas no siguen la misma trayectoria que la aprobación presidencial. En el caso de Piñera, la tendencia descendente de la aprobación desde noviembre – diciembre de 2010, coexiste con la caída drástica de las expectativas y de la apreciación positiva de la coyuntura económica.

La creencia extendida es que el desempeño económico, así como, la percepción sobre él, afecta los apoyos políticos en cualquier escenario. Por cierto, la evolución económica del país entre 1990 y 2014, muestra un desempeño relativamente estable, por tanto, los hallazgos de este trabajo se encuentran limitados en su validez a sistemas políticos con trayectoria similar y desempeños equivalentes.

Conforme a los siguientes gráficos, no existe evidencia de que la percepción positiva sobre la situación actual ("buena" y "muy buena") incida sobre el apoyo presidencial. De hecho, el gráfico 5A muestra que existe una correlación negativa muy baja entre las variables "situación económica actual" y "apoyo presidencial", con un coeficiente de correlación ( r ) -0,1896 y un coeficiente de determinación ( r^2 ) de 0,0359, lo que muestra debilidad en la relación lineal de ambas variables.

Por su parte, si se explora la relación entre expectativas y aprobación (Gráfico 5B), se obtiene una correlación positiva moderada entre "expectativas" y "apoyo presidencial" con un coeficiente de correlación ( r ) 0,53180 y un coeficiente de determinación ( r^2 ) de 0,2828, lo que sugiere la necesidad de testear otras variables independientes para una mejor explicación de la variación en los niveles de apoyo presidencial.

En el mismo sentido, los datos (Gráfico 5C) demuestran que existe una correlación positiva moderada entre la percepción de la situación económica actual y las expectativas, registrando entre ambas variables un coeficiente de Pearson ( r ) de 0,6449 y un coeficiente de determinación ( r^2 ) de 0,4159. Sin embargo, puesto que la sensibilidad de la variable dependiente (aprobación) aumenta cuando se explora la correlación con la variable "expectativas" se podría sostener que, si existe alguna relación entre la percepción de la situación actual y el respaldo presidencial, esta es más nítida cuando la percepción de la situación actual afecta a la variable "expectativas".

Parece ser que en Chile, durante el período 1990 a 2013, el apoyo presidencial está más ligado al volumen de expectativas existentes en la opinión pública que a la evaluación del desempeño institucional o a la gestión gubernamental. Si ello es así, es posible que el desgaste más intenso ocurra por una menor capacidad de generar expectativas y no por incumplimiento de compromisos y desempeño de los gobiernos.

La tabla 4 muestra los resultados del análisis de regresión utilizando la variable dependiente "aprobación presidencial" (Y) y de dos variables independientes: "situación económica actual" (X1) y "expectativas" (X2). Por tanto, se analizará la variación de la variable independiente (Y) en relación a dos variables dependientes agregadas (X1 y X2) utilizando la ecuación lineal:

Y = ß0 + ß1 X1 + ß2 X2 + m

Donde:

Y: Aprobación presidencial (porcentaje de encuestados que aprueban conducción del gobierno),

X1: Situación económica actual (porcentaje de encuestados que responden la situación económica del país es "buena" y "muy buena")

X2: Expectativas (porcentaje de encuestados que responden que el país se encuentra "progresando")

m: Error o Residuo

El análisis de los resultados de la regresión permite establecer que:

»» Al 95% de confianza los estimadores resultan ser significativos.

»» Para la muestra de observaciones utilizada (30 observaciones encuesta CEP), cuando las variables independientes se encuentran en 0 (intercepto), el porcentaje de apoyo presidencial "autónomo" alcanza 24,31%.

»» Si aumenta en 1% el porcentaje de encuestados que responden: la situación económica del país es "buena" y "muy buena", el porcentaje de aprobación presidencial decrece en 1,54%, manteniéndose constante X2 (porcentaje de encuestados que responden que el país se encuentra "progresando").

»» Por otra parte, si crece en 1% el porcentaje de encuestados que responden: el país se encuentra "progresando", el porcentaje de aprobación presidencial aumenta en un 1,1 %, manteniéndose constante X1 (porcentaje de encuestados que responden la situación económica del país es "buena" y "muy buena").

»» El Coeficiente de Determinación ( r^2 ), significa que ambas variables independientes X1 y X2, explican la variación porcentual de la aprobación presidencial (Y) en un 77 %, con buen ajuste del modelo a los datos.

CONCLUSIONES

En este estudio hemos indagado sobre la estructura y evolución del desgaste político en Chile durante cinco gobiernos en el período 1990 a 2014. Se ha presentado la evolución del apoyo de los cuatro gobiernos de la Concertación y en la administración de la Alianza, destacando ciertos atributos particulares y constantes para toda esta etapa. Entre los rasgos de cada administración se consigna que para el gobierno de Patricio Aylwin no existió caída entre el primer y tercer año, mientras para los casos de Eduardo Frei RT y Michelle Bachelet se advierte un marcado desgaste de ambos gobiernos con distinto desenlace. Desde el punto de vista general, existe una clara tendencia al decrecimiento en los apoyos durante esta serie de veinticuatro años, así como también, una concentración del desgaste en el segundo y tercer año, especialmente, durante los primeros semestres, como resultado de las movilizaciones que anticipan el mensaje presidencial del 21 de mayo.

Los datos analizados muestran que si se descarta el aumento del apoyo obtenido por Aylwin en su primer semestre (Que hemos interpretado como un fenómeno reactivo, por disipación del temor e incertidumbre), los semestres impares son de mayor desgaste para los gobiernos de los restantes cuatro presidentes. Acaso este patrón se relaciona con cambios en la estructura de los apoyos políticos que respaldan la creencia en dos momentos de la representación; uno preferentemente emocional y delegativo y otro más racional orientado al control horizontal / vertical y a la efectividad del gobierno.

Otro hallazgo relevante consiste en el descubrimiento de que la evolución de los apoyos (y por tanto del desgaste) sigue una trayectoria similar a la de las expectativas, independiente de la evaluación acerca de la situación económica actual y el desempeño gubernamental. Esto convierte al "apoyo difuso" y a los procesos de formación de creencias en aspectos decisivos para comprender la "genética" del apoyo político en este período. Asimismo, la evidencia disponible confirma que el "apoyo específico" y los respaldos generados por la percepción respecto de la capacidad de respuesta del gobierno, en base a los datos analizados, no constituyen un factor explicativo de la fluctuación del desgaste.

Un aspecto central consiste en dilucidar en qué medida estos respaldos están correlacionados con las percepciones sobre la legitimidad y cuanto con las percepciones sobre la eficacia de los gobiernos. El respecto, observamos una correlación negativa muy baja entre efectividad y apoyo presidencial, una correlación positiva moderada entre expectativas y apoyo presidencial y una correlación positiva moderada entre efectividad y expectativas. Esto último significa que, considerando el desempeño económico efectivo del País durante este lapso (lo que supone que modificando el desempeño económico las conclusiones podrían cambiar), resulta más incidente en la evolución del desgaste, la formación de expectativas en el sistema político.

Al examinar los outputs del análisis de regresión contenido en la tabla 4, se rechaza la hipótesis nula y se muestra una relación estadísticamente significativa, con un buen nivel de ajuste para las variables en estudio. La explicación de Y por las variables independientes X1 y X2 alcanza un 75%, con coeficientes parciales de -1,54 para X1 y de 1,06 para X2.

Los resultados del análisis exige preguntarse ¿por qué a pesar de que la percepción de la situación económica mejora en Chile desde 1990, el apoyo de los gobiernos disminuye? Podemos responder basándonos en la evidencia examinada que, el desarrollo económico sostenido no genera necesariamente legitimidad institucional. Por tanto, la conversión de políticas exitosas en apoyos políticos no puede ser entendido como un proceso mecánico. En el caso de Chile durante el período en estudio, el apoyo de los gobiernos se produce, más que por evaluación racional de resultados, por afinidad normativa entre representantes y representados. Puede ocurrir entonces que un gobierno que cumple en alto porcentaje su programa y posee una producción legislativa sobresaliente sea castigado en sus apoyos por escaza legitimidad. Como también puede suceder que un gobierno mediocre en resultados tenga buen nivel de apoyo debido a su capacidad de representación simbólica.

De este modo, si la evolución de los apoyos presidenciales se correlaciona con los cambios en las expectativas, las crisis y rupturas institucionales, por extensión, debieran vincularse más con la "economía de las emociones" que con la efectividad de los gobiernos. También sabemos que la capacidad de reproducción de los gobiernos no depende exclusivamente del desgaste, sino de otros factores anexos, tales como calidad de liderazgos emergentes, disciplina intrapartidaria e intracoalición y, por cierto, la magnitud del "apoyo difuso" para un liderazgo. Todos estos fenómenos hacen posible reestudiar, con nueva evidencia, el impacto de los "factores emocionales" y del "comportamiento irracional" en el funcionamiento del sistema político chileno.

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Fecha de recepción: 31/01/2016
Fecha de aprobación: 09/03/2016

NOTAS

* Este artículo ha sido elaborado en el marco de los proyectos: DICYT, Universidad de Santiago de Chile, código 031152MP y FONDECYT Regular, código 1130323. El autor agradece los comentarios a versiones preliminares de los profesores Aníbal Pérez-Liñán, Sébastian Dubé y Alfonso Dingemans.

1 Excepciones son los trabajos de Leonardo Morlino, Mark Jones, Scott Mainwaring, Altman & Pérez Liñán, Larry Diamond, Frances Hagopian y, por cierto, el libro seminal de Adam Przeworski (1995), entre otros.

2 Los datos de la Encuesta Nacional del Centro de Estudios Públicos (CEP) se encuentran disponibles en: http://www.cepchile.cl/dms/lang_1/encuestasCEP.htm

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