I. LAS DIFICULTADES MATERIALES DE LA TERRITORIALIZACIÓN DE LA ACCIÓN PÚBLICA EN COLOMBIA

Para ^{Vanier (2010}), el territorio es un espacio de construcción y apropiación social, que representa al mismo tiempo un marco de regulación; un área para la acción estatal y un referente de identidad. Ahora bien, en lo relacionado con la acción estatal, la territorialización, hace referencia a los dispositivos mediante los cuales el Estado cubre todo el territorio y así mismo, a los principios de cohesión interna que rigen al Estado en su relación con la sociedad y con los mercados (^{Medellín, 2004}, p. 48).

En el mismo sentido, ^{Fisman y Gatti (2002}), sostienen que la territorialización de la acción pública está fuertemente ligada al proceso de descentralización¹, puesto que, se reconocen en este proceso, efectos positivos, como el hecho de acercar el Estado al ciudadano, aumentar la legitimidad del nivel local, fomentar la eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios públicos e incentivar la participación ciudadana (^{Gutiérrez, 2010}). Pero en el caso colombiano, algunos autores sugieren que el proceso de descentralización que fue impulsado para “promover la democracia y la autonomía local, polarizó aún más el conflicto armado y expuso a los civiles activos en política local a las amenazas de guerrillas, paramilitares o fuerzas de seguridad” (^{Romero, 2003}, p. 127).

Lo cierto es que, como señalan ^{Smith (1985}), ^{Garay (2008}) y Garay y Salcedo (2010), existe evidencia de que los Estados descentralizados con democracias débiles configuran un entorno más propicio para la captura de las autoridades en el nivel local. En ese sentido, el análisis de la capacidad institucional tanto del Estado como de las administraciones locales para adelantar procesos de territorialización de políticas públicas, es multidimensional e incluye variables tan diversas como la capacidad de las administraciones locales para imponerse frente a los grupos ilegales y adelantar los procesos de gestión administrativa con independencia de intereses particulares.

En ese sentido, las dificultades de la territorialización de la acción pública en Colombia, está relacionada con la diversidad de actores y, por lo tanto, la diversidad de intereses, legales e ilegales, que pueden llegar a influenciar la actividad de las administraciones locales (^{Duque, 2015}). Si se tiene en cuenta esta premisa, se logran identificar algunas características de las interacciones entre diferentes grupos de ciudadanos e instituciones en el nivel local, por ejemplo: “(...) la presencia de corrupción de naturaleza cuasi-sistémica, en algunas instancias y niveles de la administración, ante la inclinación al irrespeto de reglas; la concepción de las instituciones formales como mecanismos manipulables para conseguir fines propios y parcializados, y la acumulación de aprendizaje criminal de distintos grupos ilegales, y alianza, cooperación o subordinación de intereses legales a intereses de índole ilegal o ilegítimos socialmente” (^{Garay y Salcedo, 2010}, p. 90).

En Colombia, diferentes grupos armados ilegales, cuentan con capacidad suficiente para perturbar o cooptar el funcionamiento estatal-institucional en el territorio². Algunas de estas estructuras armadas se han aliados con líderes políticos y económicos, para hacer valer sus intereses, y como resultado de esto, el Estado colombiano ha visto debilitarse desde hace varias décadas, el monopolio de la violencia y el control de la administración de la coerción³. En algunos territorios, las guerrillas, los grupos paramilitares y estructuras armadas de los grupos de narcotraficantes han asumido el control de la gestión administrativa local, la administración de justicia⁴ y la dosificación de la violencia (^{Ávila, 2012}).

La presencia de los actores armados ilegales en el territorio es una condición necesaria, aunque no suficiente, para su incidencia en la gestión pública, se encuentran también elementos de tipo social, político y económico que han creado las condiciones para la captura de las administraciones locales por intereses particulares asociados con la ilegalidad⁵.

Además de las guerrillas y de los grupos paramilitares, tradicionales actores del conflicto armado colombiano, en las últimas dos décadas también han tenido influencia en las administraciones locales organizaciones del narcotráfico y “otros actores”, categoría esta última que según ^{Velázquez (2009}) “corresponde, de un lado, a personas o grupos familiares que, con una sólida base de poder económico, social y político, han ejercido un fuerte control territorial y, de otro, a organizaciones ligadas al narcotráfico y grupos emergentes surgidos después de la desmovilización de algunos grupos paramilitares (...)” (p.203). Y en varios casos, hay presencia de todos los actores del conflicto armado en una misma entidad territorial⁶.

En este contexto, los municipios deben ser entendidos como la suma de tres componentes estratégicos, el territorio como espacio geográfico, lo social como fuente de apoyo y finanzas, y lo político como elemento generador de legitimidad, rentas e impunidad. En estas regiones, cada actor armado busca implantar su modelo de orden social, estableciendo una nueva institucionalidad que se relacione directamente con su tipo de sociedad ideal y funcionalidad orgánica⁷.

Fuente: Misión de Observación Electoral, 2016.

Mapa 1 Actores Ilegales en el Territorio Colombiano (Bandas Criminales 2014-2016) 

Fuente: Misión de Observación Electoral, 2016

Mapa 2 Actores Ilegales en el Territorio Colombiano (Ejército de Liberación Nacional, 2014-2016) 

Fuente: Misión de Observación Elector

Mapa 3 Actores Ilegales en el Territorio Colombiano (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia Ejército del Pueblo 2014-2015) 

En relación con esto, es importante señalar que, si bien el panorama de actores armados ilegales es diverso y complejo, todos tienen una característica en común: las estrategias que despliegan en el territorio poseen un marcado talante autoritario⁸, producto del uso de la violencia o la amenaza real de su uso, para el logro de sus objetivos tanto locales como nacionales (^{Gutiérrez, 2016}). Con esto, buscan el sometimiento de la población a las orientaciones ideológicas y de conducta individual y colectiva impuesta por ellos, situación que al final produce cambios importantes en las dinámicas sociales, culturales, económicas y políticas en los territorios donde despliegan su influencia⁹.

Como ejemplo de lo anterior, podemos mencionar el caso de las guerrillas del ELN y de las FARC-EP, si bien esta última llegó recientemente a un acuerdo con el gobierno colombiano para la dejación de las armas y constituirse en una organización política legal, durante su actuar como grupo armado, recurrió a las estrategias mencionadas. Así mismo, se pueden mencionar “otros actores”, que igualmente recurren al uso de la violencia, pero desarrollan sus estrategias en un marco difuso de legalidad e ilegalidad.

En el caso del Ejército de Liberación Nacional (ELN), en los territorios en los que hace presencia activa, se presenta como un actor que dinamiza y promueve la participación de las comunidades en los asuntos más relevantes de la vida local, esta actividad es ejecutada por las comisiones de Trabajo Político Organizativo (TPO) y los responsables de masas de los frentes guerrilleros y los frentes de guerra, quienes dentro de sus funciones crean, promocionan y orientan organizaciones sociales legales como las Juntas de Acción Comunal, comités deportivos, grupos de cuidado de caminos, entre otras; e ilegales como los grupos de estudio y trabajo (GET) de milicianos. En este sentido, ^{Medina (1996)} sostiene que, en algunos territorios como Arauca, el ELN ha logrado mantener su base social distribuyendo los beneficios producidos por los grandes proyectos de explotación minera y petrolera a través de la coacción armada a las empresas extractoras (^{Trejos, 2012}).

Según ^{Trejos (2013)}, la estrategia política del ELN, con respecto a las administraciones locales se encuentra resumida en el documento “Poder Popular” (1997), que en uno de sus apartados reza lo siguiente: “copar y penetrar las entidades administrativas y de gobierno regional y municipal para condicionarlo y bloquearlo” (^{Rangel, 1999}, p. 38). En el mismo sentido, el ELN busca el control de las administraciones locales para edificar su modelo de orden social, sustituyendo gradualmente al Estado.

En este sentido, cabe destacar que en muchas ocasiones los territorios en disputa no solo enfrentan al Estado con la insurgencia, sino que también estas disputas son entre actores armados ilegales. Esta situación se ejemplifico en el año 2009 en el departamento de Arauca, cuando las FARC-EP y el ELN se declararon la guerra, entre otras razones por el control del territorio y la percepción de cada organización frente a los cultivos ilícitos¹⁰.

Cabe señalar, que ante la directriz del Frente Domingo Lain del ELN de promover la sustitución de los cultivos de hoja de coca, el Frente X de las FARC-EP (Guadalupe Salcedo) que compartía el mismo territorio, lo acusó de ser un nuevo batallón antinarcóticos del Ejército colombiano (^{Trejos, 2013}).

En cuanto a las FARC-EP, sus formas de control territorial, estas se vinculan directamente con su origen campesino, es por esto que regulaban todas las dinámicas sociales y económicas ligadas a la siembra y producción de hoja de coca y clorhidrato de cocaína respectivamente y en algunos casos, llegaron incluso a ser parte integral de las economías locales¹¹. En este sentido, la Fundación Ideas para la Paz (FIP), sostiene que en su momento: “Frentes como el 1° en el Departamento del Guaviare han establecido esquemas donde todo trabajador tiene su carnet y recibe su pago en vales o especie”. FIP (2006).

Tabla N° 1 Cadena Productiva del narcotráfico y su relación FARC-EP-Mafia Narcotraficante 

Fuente: ^{Ávila (2009)}

Pero en sus áreas de control, no solo se dedicaban a la regulación del narcotráfico y las relaciones sociales resultantes del mismo¹², sino que también desarrollaban ciertos proyectos productivos, construyeron obras básicas de infraestructura como puentes y caminos y además emitían órdenes políticas que debían acatar las autoridades locales. Un ejemplo de esta situación, se presentó en el saboteo de las elecciones locales en el municipio de Cartagena del Chaira en el departamento de Caquetá en 1997, en ese municipio las FARC-EP iniciaron la supervisión de los procesos electorales en sus zonas de control (^{Ferro y Uribe, 2002}).

El siguiente testimonio de los comandantes de las FARC-EP Iván Ríos y Fernando Caicedo, ilustra lo antes expuesto:

“Era un poco sentar de entrada un precedente y es que en las áreas controladas por nosotros el bipartidismo no va a tener fuerza. Convocamos a la gente primero al abstencionismo y luego a realizar cabildos abiertos, asambleas populares y a escoger entre todo el pueblo un candidato que reúna las condiciones y que satisfaga el interés de todo el pueblo (...), desde allí comienza a generarse una nueva forma de gobernar, candidatos que indudablemente van a contar con el apoyo nuestro, al menos con la observación de los acuerdos a los que la comunidad llega. Por eso tienen que hacer un programa, y preguntarse cómo lo van a desarrollar, porque no es que vayamos a llamar a cuentas a los alcaldes, pero si les pediremos que nos informen cuál es su plan de gobierno y qué es lo que han cumplido. Nosotros concebimos ese nuevo poder es a partir de la organización del pueblo mismo, sin distingo de ninguna naturaleza, de color político, de sexo, de religión. Unificado no en torno a una persona, sino a un programa de gobierno que identifique, o que al menos apunte, a la solución de los problemas más sentidos de la gran mayoría del pueblo en el nivel municipal o de corregimiento” (^{Ferro y Uribe, 2002}, p. 140).

Otra de sus funciones de ordenamiento social, consistía en tramitar las quejas y reclamos de los habitantes de los territorios bajo su control y eran muy activos en la regulación de asuntos públicos y privados, todo sustentado en una justicia conservadora e implacable (^{Trejos, 2013}).

Con respecto a las FARC-EP y la administración de justicia¹³, el Comandante Jairo Martínez, afirmaba:

“Cuando llegamos en enero a la zona de despeje, en San Vicente del Caguán, fue tan impresionante la multitud de gente que se agolpó solicitando nuestra intermediación en problemas tan variados como abigeato, vencimiento de letras, cheques, lesiones personales, violaciones, desapariciones, violencia intrafamiliar (...), a la Comisión Política le tocó asumir funciones no previstas. Después se nombró otra comisión aparte que se llamó de quejas y reclamos que aun hoy, después de 10 meses, permanece saturada de trabajo. Es una realidad que el pueblo estaba y está ávido de justicia imparcial y efectiva” (PNUD, 2003, p. 69).

En el caso de los grupos paramilitares y las Bandas Criminales, debido a la multiplicidad de actores e intereses que se traslapan en su origen y desarrollo, tales como narcotraficantes latifundistas, empresarios privados, ganaderos y agentes públicos y privados con carácter contrainsurgente, resulta una tarea compleja hacer una caracterización que explique de una manera general su proyecto político-militar, ya que en unos territorios se presentan como actores generadores de seguridad y protectores de los derechos de propiedad que son amenazados por la presencia de insurgencia armada y en otros lugares son defensores y garantes del status quo, es decir, de las estructuras locales de poder¹⁴. En otras regiones operan como empresarios de la protección muy al estilo de las mafias italianas, en estos lugares prestan servicios de seguridad privada a empresarios (legales e ilegales), ganaderos y comerciantes, asumiendo la defensa de sus intereses y propiedades frente a terceros, incluyendo el Estado.

Pero en la región caribe colombiana, lograron reconfigurar cooptadamente el Estado local. En este sentido, ^{Duncan (2014}) sostiene que infiltrar los cargos de elección popular en el plano local (consejos y alcaldías), les produce ganancias por efecto de la predación de las rentas públicas (contratación estatal que cooptan), la creación de su red clientelar propia e impunidad judicial.

La evidencia de lo antes expuesto, se hizo pública en 2006 (a pesar de que el pacto se realizó en julio de 2001), en esta última fecha, las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) firmaron junto a 11 congresistas activos en ese momento y varios servidores públicos de diferentes municipios de la región caribe, un “pacto político”, que se conoció como el “Acuerdo de Ralito”, cuyo contenido materializo el modelo de país que los paramilitares buscaban construir.

La relevancia de este “acuerdo político”, radica en que fue la primera evidencia documental de la magnitud de la penetración paramilitar en las instituciones públicas en el plano local y regional.

Este pacto, se encuadraba dentro de una estrategia de las AUC que pretendía capturar mañosamente el Estado, al “refundar nuestra patria” bajo “un nuevo contrato social” (^{Trejos, 2015}).

No obstante, es necesario aclarar, que no se está asegurando que el proceso de descentralización, o la territorialización de la acción pública por sí mismos, pongan en riesgo la estabilidad estatal o afecten la profundización de la democracia local; por el contrario, son las condiciones de debilidad institucional de las administraciones locales, de ausencia del nivel estatal en el territorio, así como la fragilidad social y política, las que hacen en palabras de ^{Garay y Salcedo (2010}), que la implementación de un modelo descentralizador pueda conducir a retrocesos en la profundización de la descentralización, en un Estado en proceso de consolidación (Velásquez, 2009, p. 197).

En el siglo XX, cuando se adoptó el modelo de descentralización, principalmente durante las discusiones para la aprobación de la Constitución de 1991, fue aceptado que las entidades territoriales colombianas, presentaban graves fallas administrativas y que estas fallas tenían impacto directo en problemas de gestión de recursos. En el marco del conflicto armado que vive la nación colombiana, estas fallas administrativas han sido caldo de cultivo para la reproducción de situaciones de corrupción y captura de las administraciones locales por actores cercanos a la ilegalidad.

En este sentido, la posibilidad de que los actores antes citados puedan aprovechar las fallas institucionales, o las debilidades técnicas y administrativas presentes en muchas administraciones locales, para poner la estructura institucional local al servicio de sus propios intereses, constituye uno de los principales riesgos para la territorialización de la acción pública en Colombia.

En los territorios más alejados del centro, se encuentran un alto número de administraciones locales que no cuentan con la capacidad técnica y administrativa requerida para administrar recursos transferidos, en el marco de las responsabilidades asignadas por el marco Constitucional, para prestar los servicios públicos de base. En ocasiones esta situación, se ha presentado debido tanto a los elementos antes señalados, como a la falta de recurso humano calificado¹⁵.

En la misma línea, ^{Rangel (1999}) sostenía que el proceso descentralizador, favoreció el copamiento municipal de los actores armados, ya que:

“(...) fortalecido por los cambios constitucionales del 91, abrió nuevos espacios políticos a nivel local, al tiempo que el municipio y los departamentos ganaron más autonomía y robustecieron sus presupuestos. Sin embargo, esta ampliación de autonomía local se continúa realizando en el marco de una gran debilidad institucional, sobre todo en lo relacionado con la capacidad del Estado para hacer cumplir las leyes en las localidades (39)”.

Esta falta de capacidad técnica y administrativa ha sido una constante en muchas de las entidades territoriales que desde 1991 tuvieron que asumir legalmente la administración descentralizada de los recursos de inversión y funcionamiento. Creándose así espacios de oportunidad para que distintos grupos de interés, tanto legal como ilegal, que se encuentran dentro de la categoría de “otros actores” puedan tomar provecho en la administración y orientación de los recursos que son transferidos a las administraciones locales (^{Ocampo, 2014}).

El caso de Enilse López¹⁶, es un ejemplo de lo antes señalado, ya que se enmarca en la categoría de “otros actores”. López, logró convertirse en la mayor operadora del Chance (apuestas) de la Región Caribe desde mediados de la década anterior.

^{Trejos y Rendón (2015)}, sostienen que su base electoral se ubica en el municipio de Magangué, Bolívar. Ahí, López logró capturar y reconfigurar cooptadamente el Estado para ponerlo en función de la satisfacción de sus intereses particulares.

En este marco, López logra que su hijo mayor Jorge Luis Alfonso López, sea elegido Alcalde para el periodo 2003-2007. Este, con complicidad de otros funcionarios públicos de su administración, por medio de contratos irregulares, se apropió de 7 mil millones de pesos destinados a la salud. En este caso, la Fiscalía General de la Nación concluyó que: “el dinero que recibió la Cooperativa por prestación de servicios posiblemente terminó en las cuentas personales del alcalde de Magangué y de la Empresa Uniapuestas en Barranquilla, de propiedad de Enilse López” (^{Romero, Olaya y Pedraza, 2011}, p. 51).

En febrero de 2010 Jorge Luis Alfonso López, fue destituido e inhabilitado por 20 años para el ejercicio de funciones públicas. En agosto de 2008 fue capturado por la Fiscalía por estar implicado en dos homicidios ocurridos en Magangué en los años 2004 y 2005. Su hijo menor, Héctor Julio Alfonso López, fue elegido Representante a la Cámara para el periodo 2006-2010 y posteriormente paso al Senado de la república en el periodo 2010-2014, en ambos casos con altas votaciones 100.000 y 69.734 votos respectivamente. Su hermana Emilia Rosa López, fue elegida para la Asamblea departamental de Bolívar para el período 2012-2015 (^{Trejos y Rendón, 2015}).

Por esto, el fortalecimiento de las instituciones locales, a través del traslado de competencias administrativas, del aumento de recursos, de la promoción de la participación política, incluso las competencias para implementar lo acordado en la Habana entre el Gobierno y las FARC, no producen los efectos esperados, a menos que dichos procesos tengan en cuenta tanto las condiciones institucionales como las condiciones fácticas, de tipo social, político y económico que permiten dicho fortalecimiento.

Se trata entonces de un proceso simultáneo, no escalonado, en donde los objetivos de la descentralización, la pacificación de los territorios, la democracia participativa, el desarrollo local, se construyen de manera conjunta con el fortalecimiento del Estado en el nivel local, a través de su interacción recíproca (García et al., 2011). Es decir, la construcción del Estado en el plano local debe tener en cuenta las particularidades propias de cada territorio, en pocas palabras, su enfoque debe ser territorial con un carácter diferenciador (^{Barrera, 2015}).

II. GESTIÓN PÚBLICA Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES

Las administraciones locales constituyen quizás el principal instrumento para concretar la acción estatal en el territorio. Cada administración, a través de un complejo de organismos y conjunto de funcionarios, buscan satisfacer las necesidades de la población en el marco del interés público, cumpliendo con los fines del sistema político.

Por su parte, la gestión pública, hace referencia a la organización y el manejo por parte de las autoridades locales y nacionales, de los recursos humanos, jurídicos, tecnológicos y financieros que tienen a su disposición, para proporcionar a los distintos sectores y grupos de la población, los insumos necesarios para la satisfacción de sus necesidades individuales y/o colectivas en los campos de sus competencias (Velásquez, 2009, p. 188). Para el caso en estudio, se debe tener en cuenta, como variable de análisis, el contexto institucional, por los efectos del conflicto armado y la incidencia de actores ilegales en la gestión pública local en Colombia.

Ahora bien, para cumplir con los cometidos de la gestión pública, antes citados, las administraciones locales deben contar con capacidad institucional. Siguiendo la metodología expuesta por García etal. (2011), dicha capacidad, hace referencia al poder infraestructural, es decir, la capacidad del Estado para implementar decisiones a lo largo de su territorio, con independencia de quién tome dichas decisiones. Según Michel Mann, “se requiere que el Estado posea infraestructuras que penetren de forma universal en la sociedad civil, que sirvan como medios para que las élites extraigan recursos de, y suministren recursos a, todos los súbditos” (Mann, 1993, p. 24). Así, cuando se hace mención en este artículo, a la capacidad institucional de las administraciones locales, se parte del concepto de poder infraestructural en los términos antes señalados.

En cuanto a la capacidad institucional de las entidades territoriales, desde su dimensión administrativa, a través de un marco legal, la ley 715 de 2001, se establecieron normas orgánicas en materia de recursos y competencias entre el nivel central y las administraciones locales, asignando a los municipios y departamentos colombianos competencias en los campos de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, así como en servicios públicos, vivienda, sector agropecuario, transporte, ambiente, centros de reclusión, deporte y recreación, cultura, prevención y atención de desastres, promoción del desarrollo, atención a grupos vulnerables, equipamiento municipal, desarrollo comunitario, fortalecimiento institucional, justicia, orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del ciudadano, restaurantes escolares y empleo (Velásquez, 2009, p 188).

Siguiendo la reflexión de García et al. (2011), para evaluar qué tan buenos son los municipios en la gestión diaria del aparato burocrático, en qué porcentaje cumplen las obligaciones que les asignan la Constitución y la ley, y qué tan eficientes, eficaces y capaces son como aparatos de gestión administrativa, aspectos que en últimas definen la capacidad institucional de las administraciones locales, desde su dimensión administrativa, el DNP diseñó una metodología de medición y análisis del desempeño integral municipal¹⁷.

Esta herramienta les permite a las secretarias de planeación departamental cumplir con las exigencias legales que en materia de seguimiento y evaluación¹⁸, así como a los niveles nacional, departamental y municipal evaluar la gestión pública de los municipios, la toma de decisiones de política pública y de asignación de recursos con base en los resultados y la problemática local (Departamento Nacional de Planeación, 2014, p. 6).

integrados: Eficacia¹⁹, Eficiencia, Cumplimiento de requisitos legales y Gestión, el índice de Gestión mide, la capacidad administrativa y financiera de un municipio (Departamento Nacional de Planeación, 2014, p. 7-17).

Fuente: Elaboración propia a partir de Departamento Nacional de Planeación. Evaluación del Desempeño Integral de los municipios y distritos, vigencia 2013, p. 6.

Gráfico N°1 Componentes del Desempeño Integral Municipal 

El análisis de los indicadores del desempeño integral de las entidades territoriales, permite identificar aquellas administraciones locales con mayor debilidad en la gestión de los recursos a su disposición, y donde serían necesarios una serie de ajustes institucionales, que dinamicen la implementación de las políticas del posconflicto. Aunque es necesario señalar que en 2015 persiste una situación similar a 2014 de departamentos que no presentaron información completa y consistente, estos departamentos fuero: Chocó, Amazonas, Guainía, Guaviare, San Andrés y Vaupés (Departamento Nacional de Planeación, 2016, p. 8).

Tabla N° 2 Rangos de calificación Desempeño Integral Municipal 

*Incluye los municipios sin información o no evaluables por inconsistencias

Tomado de: Departamento Nacional de Planeación. Evaluación del Desempeño Integral de los municipios y distritos, vigencia 2015.

En la evaluación de capacidad la institucional de los municipios, desde su dimensión administrativa, a través del indicador de desempeño integral de los municipios colombianos para la vigencia 2015²⁰, se obtuvo un promedio de 71,4% lo que lo ubica en un rango de calificación Satisfactorio (entre 70 y 80 puntos). En este sentido, el Gráfico 2 muestra la distribución según los rangos de calificación, ubica a 27% de los municipios en nivel Sobresaliente (296 municipios), 35% en el rango Satisfactorio (386 municipios), 21%, en rango Medio (236 municipios), 15% en rango de calificación Bajo (162 municipios) y 2% en el rango de calificación “Crítico” (21 municipios). (Departamento Nacional de Planeación, 2016, p. 10).

Para el caso del componente de eficiencia 120 municipios se ubicaron en el rango de calificación crítica; 420 municipios en el rango de calificación bajo, 305 municipios en el rango de calificación medio; 182 en el rango de calificación satisfactorio y 74 en el rango de calificación sobresaliente.

En el caso del componente de requisitos legales, se establecieron como rango de calificación los de: igual cero, incumplimiento alto, incumplimiento medio, incumplimiento bajo, cumplimiento óptimo. Los resultados fueron los siguientes: 33 municipios se ubicaron en el rango de calificación igual a cero; 94 municipios en el rango de calificación de incumplimiento alto; 327 municipios en el rango de calificación de incumplimiento medio; 424 municipios en el rango de calificación de incumplimiento bajo, y 223 municipios en el rango de calificación de cumplimiento óptimo.

Ahora bien, al analizar la evaluación del componente de gestión, es necesario tener en cuenta que los resultados son el promedio de la calificación de los componentes de:

En sentido, en el caso del componentes de capacidad administrativa, se establecieron como rango de calificación los de crítico, bajo, medio, satisfactorio o sobresaliente, la evaluación arrojó los siguientes resultados: 43 municipios se ubicaron en el rango de calificación critica; 64 municipios en el rango de calificación bajo, 85 municipios en el rango de calificación medio; 189 en el rango de calificación satisfactorio y 720 en el rango de calificación sobresaliente (Departamento Nacional de Planeación , 2016, p. 11).

20 Los resultados alcanzados por las entidades territoriales en 2015 se interpretaron de acuerdo al envío de información, la calidad de la misma y al nivel de cumplimiento alcanzado de acuerdo a los rangos que establece la metodología de cálculo.

Por último, en el componente de desempeño fiscal se establecieron como rango de calificación los de: deterioro, riesgo, vulnerable, sostenible, solvente. Los resultados fueron los siguientes: 5 municipios se ubicaron en el rango de calificación de deterioro; 67 municipios se ubicaron en el rango de calificación de riesgo; 419 municipios en el rango de calificación vulnerable; 510 en el rango de calificación sostenible y 100 en el rango de calificación solvente.

Si se analizan estos resultados del desempeño integral por departamentos, agregando los resultados municipales con el objetivo de evidenciar los promedios para cada departamento, se puede constatar que presentan mediciones disímiles y que ningún departamento alcanza una evaluación sobresaliente. No obstante, 16 de los departamentos registraron promedios en el rango Satisfactorio: Huila, Cundinamarca, Quindío, Vichada, Risaralda, Caldas, Nariño, Atlántico, Antioquia, Cauca, Boyacá, Casanare, Arauca, Santander, Valle del Cauca y Meta.

En el rango de calificación medio se ubicaron los departamentos de: Norte de Santander, Caquetá, Tolima, Vaupés, Córdoba, Guajira, Choco, Putumayo, Cesar, y Sucre. Por último, en el rango de clasificación bajo, se ubicaron los departamentos de Bolívar, Magdalena, Guaviare, Guainía; Amazonas y San Andrés. Si bien, ningún departamento se encuentra en el rango Sobresaliente, tampoco hay departamentos que se encuentren en el rango Crítico. (Departamento Nacional de Planeación, 2016, p. 13-14).

Otro aspecto, importante de la evaluación de capacidades institucionales de las entidades territoriales colombianas, es que el DNP, presentó la consolidación de los resultados del desempeño integral con una óptica regional, para realizar comparaciones entre territorios vecinos que comparten características geográficas y culturales (Departamento Nacional de Planeación, 2016, p. 17).

De esta forma, se establecieron 5 regiones:

Al analizar los promedios regionales²¹ se evidencian mediciones altas en las zonas como Eje Cafetero (74,34 puntos), Centro Oriente (74,56 puntos) y Pacífico (72,24 puntos), mientras que los resultados intermedios se concentran en Llano (70,63 puntos) y Centro Sur (69,98 puntos). Por su parte, Caribe registra un promedio de 62,46 puntos, resultado que es explicado principalmente por los bajos promedios en los componentes de Eficacia y Eficiencia. (Departamento Nacional de Planeación, 2016, p. 18).

Fuente: Departamento Nacional de Planeación. Evaluación del Desempeño Integral de los municipios y distritos, vigencia 2015.

Mapa 4 Promedio desempeño Integral Por Región 

Pero si se toman los valores desagregados por categoría de la evaluación del DNP, se evidencia que el mayor porcentaje de municipios (35%) obtuvo una calificación que se ubicó en el rango de calificación Satisfactorio (entre 70 y 80 puntos) lo que corresponde a 386 entidades territoriales. Seguido por el 27% de los municipios (296) que obtuvieron una calificación Sobresaliente. Por otro lado 21% de los municipios que se ubican en el rango de calificación Medio (entre 60 y 70 puntos) lo que equivale a 236 municipios, mientras que 15% (162 municipios) calificó en rango Bajo (entre 40 y 60 puntos). Por último, el 0,1% de las administraciones registran débiles prácticas administrativas con una calificación Crítica que representa a 21 entidades territoriales. (Departamento Nacional de Planeación, 2016, p. 32).

Estos resultados muestran que, si bien hay muchos aspectos a mejorar en el nivel local, de los 1.101 municipios evaluados, ciento ochenta y tres de ellos son los que se encuentran en un rango de calificación bajo o crítico, tendrían entonces las condiciones institucionales menos favorables para el traslado de competencias a través de procesos de descentralización, o serían proclives a la cooptación por parte de actores asociados a la criminalidad y la ilegalidad. Por el contrario, más de la mitad, es decir, 918 municipios obtuvieron calificaciones en el rango de calificación de medio, satisfactorio o sobresaliente, lo que evidenciaría condiciones institucionales quizás más favorables para profundizar el proceso de descentralización o la implementación territorial de los acuerdos del Gobierno colombiano con las FARC.

Por último, otro aspecto importante, es que cuando se realiza el análisis desde el nivel departamental, los resultados ubican menos entidades territoriales en el rango de calificación crítico. Así mismo, la lectura regional de los resultados, muy a pesar de que no hay regiones como entidades territoriales en Colombia, permite identificar los territorios con mayores debilidades institucionales. Esta lectura regional debe ir más allá del simple entendido geográfico o cultural, puesto que permitiría elaborar políticas para equilibrar los desajustes o desequilibrios territoriales al interior de una región. Teniendo en cuenta que municipios o departamentos con debilidades institucionales manifiestas, podrían beneficiarse del conocimiento y el saber-hacer de administraciones locales más fuertes institucionalmente, que están ubicadas al interior de la misma región.

III. UN ENFOQUE TERRITORIAL PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS ACUERDOS PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO CON LAS FARC

Indiscutiblemente la implementación de los acuerdos firmados por el gobierno colombiano y las FARC, para la terminación del conflicto armado, tendrán como protagonistas a las autoridades locales. Consciente de esto, el alto comisionado para la paz, Sergio Jaramillo, introdujo como elemento de análisis para la construcción de escenarios de posconflicto, el concepto de Paz territorial, a este respecto, señaló que:

“Lo que necesitamos es imponer una lógica de inclusión e integración territorial, basada en una nueva alianza entre el Estado y las comunidades para construir conjuntamente institucionalidad en el territorio. “Institucionalidad” entendida nuevamente no sólo como la presencia de unas entidades estatales, sino como el establecimiento conjunto de unas prácticas y normas que regulen la vida pública y produzcan bienestar” (Jaramillo, 2014).²²

Ahora bien, se han establecido territorios de 26 municipios ubicados en 14 departamentos para la implementación de las Zonas Verdales de Transición y Normalización (ZVTN) y los Puntos de Transición y Normalización (PTN). Las ZVTN, son territorios de ubicación que contienes varios campamentos, fueron diseñados para que los integrantes de las FARC inicien el tránsito a la legalidad y dejen las armas, los PTN cumplen la misma función, pero contiene un solo campamento. Con estas Zonas, se busca garantizar el cese el fuego y de hostilidades de manera definitiva y que las FARC dejen las armas en manos de la ONU.

Estas Zonas estarán ubicadas principalmente en el área rural de varios municipios colombianos, por esto, el nombre de Zonas Veredales. La Vereda es una subdivisión territorial de los diferentes municipios colombianos y comprenden principalmente áreas rurales, aunque en ocasiones puede contener un centro microurbano, con una población aproximada de entre 50 y 1200 habitantes.

Tabla N° 3 Municipios ZVTN y PTN 

Fuente: Elaboración propia a partir de información del Oficina del Alto Comisionado par la Paz.

*ZVTN: Zona Veredal Transitoria de Normalización;

**PTN: Punto Transitorio de Normalización

Si bien estas ZVTN son de carácter temporal²³, puesto que tendrán una duración de 180 días, estarán ubicadas en territorios donde tradicionalmente se ha desarrollado el conflicto armado colombiano y donde tiene presencia la guerrilla de las FARC, y en ocasiones, otros actores armados²⁴. Por esto, constituyen territorios donde impactará inicialmente el proceso de desmovilización de este grupo armado y cuyas administraciones locales deben contar con fortalezas institucionales, para la implementación de los acuerdos en sus territorios.

Tabla 4 Presencia de actores armados y economías ilegales en los municipios de ubicación de las ZVTN y los PTN. 

Fuente: elaboración propia con datos de la MOE (2016).

Fuente: http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/herramientas/Documents/Zonas-de-ubicacion.pdf

Mapa N° 5 Zonas veredales para la dejación de armas de las FARC 

Si analizamos con base en el índice de desempeño integral elaborado por el DNP (2016), las capacidades institucionales de estos departamentos, agregando los resultados municipales, encontramos que de los 14 departamentos solo dos (2) Nariño y Cauca, registraron promedios en el rango Satisfactorio. Por otro lado, los departamentos de Arauca, Meta, Caquetá, Guajira, Tolima, Cesar, Antioquia, Guaviare, Norte de Santander, Chocó, Putumayo, presentan promedios en el rango Medio (11). Y el promedio del departamento de Córdoba, se ubica en el rango Bajo (1).

Pero, al analizar los resultados agregados del Índice de Desempeño Integral, para determinar la capacidad institucional, desde su dimensión administrativa, de los municipios en cuyos territorios estarán ubicadas las ZVTN y los PTN, encontramos que los resultados son iguales o diferentes de los obtenidos por el nivel departamental.

Tabla N° 5 Resultados de IDI de Departamentos y Municipios (ZVTN -PTN) 

*Tomado de la Base de Desempeño Integral Municipal-DNP 2013

** ZVTN: Zona Veredal Transitoria de Normalización; PTN: Punto Transitorio de Normalización

Mientras el departamento de Nariño que obtiene un puntaje satisfactorio, los municipios de Policarpa y Tumaco donde estarán ubicadas las ZVTN, en este departamento, obtiene puntajes sobresaliente y satisfactorio respectivamente. Igualmente, el departamento del Meta que tiene un puntaje satisfactorio, los municipios de La Macarena, y Vistahermosa obtienen también un resultado satisfactorio y Mesetas, resultados en el nivel medio.

En el caso del departamento de la Guajira que obtuvo un puntaje medio, el municipio de Fonseca donde estarán ubicado una PTN, obtuvo un puntaje medio. El departamento del Cesar con un puntaje medio, cuenta con el municipio de La Paz que obtuvo resultados en el nivel satisfactorio. El departamento del Tolima que tiene un nivel medio, presenta resultados similares en sus municipios, Planadas y Icononzo obtuvieron puntajes en el nivel Medio.

En el departamento de Antioquia, los resultados son disímiles, mientras este cuenta con un nivel satisfactorio, los municipio de Remedios y Vigía del Fuerte tienen un nivel medio, mientras que los municipios antioqueños de Ituango, Dabeiba y Anarí cuentan con un nivel satisfactorio. Igualmente, se presentan resultados dispares, en el caso del departamento de Arauca con puntaje satisfactorio, pero el municipio de Arauquita con nivel bajo. En el caso del departamento del Caquetá que presenta un puntaje medio, los municipios destinados para la concentración de las FARC, que son San Vicente de Caguán con un nivel medio y la Montañita, con resultados en el rango sobresaliente.

El departamento del Chocó que obtuvo resultados del nivel medio, cuenta con el municipio de Riosucio que obtuvo un puntaje satisfactorio. En el caso del departamento de Guaviare, donde igualmente se ubicará una ZVTN, este departamento tiene un puntaje bajo al igual que su municipio de San José del Guaviare con puntaje bajo. El departamento del Cauca con nivel satisfactorio, cuenta con sus tres municipios en el mismo nivel.

Por otro lado, el departamento del Putumayo con nivel medio, cuanta con el municipio de Puerto Asís con un puntaje bajo. Por el contrario, el departamento de Norte de Santander que tiene un nivel medio y el municipio de Tibú, obtuvo resultados que lo ubicaron en el nivel satisfactorio.

La situación quizás más interesante de cara la implementación territorial de los acuerdos para la terminación del conflicto armado, se presenta en los departamentos de Córdoba que tiene un puntaje medio y el municipio de Tierra Alta donde habrá un PTN, logró pasar de un nivel crítico a un nivel satisfactorio según lo medición del 2016.

En ese sentido, si se toman los datos para el análisis regional, encontramos que en la Región Caribe, la Región Centro Sur y la Región Eje Cafetero y Región LLano, se encuentran ubicadas las ZVTN y los PTN, que demandaran mayores esfuerzos en materia de gestión pública local, teniendo en cuenta que los municipios donde estarán ubicadas, tienen resultados en un nivel medio o bajo en el índice de desempeño integral.

En resumen, del análisis del Índice de Desempeño Integral de los municipios donde estarán ubicadas la ZVTN, encontramos que tres (3) de los territorios de estas administraciones locales, se ubican en un nivel Sobresaliente, ocho (8) en el nivel Satisfactorio, nueve (9) en el nivel Medio, quince (5) en el nivel Bajo y uno (1), en el nivel Crítico.

Teniendo en cuenta estos resultados disimiles en materia de capacidad administrativa en territorios de departamentos, pero principalmente de municipios que serán escenarios no solo para la ubicación de las ZVTN y lo PTN, sino para la implementación de las políticas públicas del posconflicto, son necesarios nuevos enfoques para la implementación territorial de los acuerdos, o para la construcción de una paz territorial.

En este sentido, no puede existir una lectura homogénea de la realidad o capacidad institucional de las administraciones locales colombianas para la construcción de la paz territorial. Siguiendo a ^{García Villegas (2016})²⁵, se podrían plantear cuatro categorías de territorios para la implementación territorial de los acuerdos, el primero es el territorio en disputa, donde existe una competencia por la regulación económica, social y política entre la administración local y algunos actores ilegales antes mencionados. La segunda categoría es la del territorio paralelo, donde existe un control diferenciado del mismo, es decir, el área urbana por la institucionalidad pública y el área rural por un actor armado rural. La tercera, es el territorio cooptado donde hay una captura de instituciones locales por organizaciones criminales. Y por último, el territorio abandonado, donde el conflicto armado no es la variable determinante, sino, la falta de capacidad técnica o administrativa de la administración local.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

El desempeño integral de las administraciones locales es bastante asimétrico a lo largo del territorio, entre más distantes del centro, las capacidades administrativas de las entidades territoriales son más débiles (García et al., 2011). Ahora bien, teniendo en cuenta el análisis anteriormente expuesto, la formulación de las políticas públicas que busquen implementar el acuerdo de paz suscrito con las FARC en los territorios, debe estar acompañada necesariamente de un proceso de gestión publica local que:

Primero, se base en el principio de descentralización y autonomía, desvirtuado por las recientes reformas al Régimen de Transferencias y al Fondo Nacional de Regalías. En ese sentido, es necesario revisar el tema de la asignación de competencias y recursos tanto al poder central, como a las entidades territoriales. Estableciendo con claridad, aquellas que pueden ser compartidas, más allá de los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia (^{Trujillo y Pérez, 2016}).

Segundo, implemente el modelo de Estado regional. Actualmente, el nivel central con el apoyo del DNP, acogió el enfoque regional en el Plan Nacional de Desarrollo, conformando regiones para la materialización de políticas estatales. El objetivo de esta decisión, es llevar a cabo acciones en territorios con características más o menos comunes, que permitan superar los desequilibrios territoriales existentes en Colombia.

Más allá, de la visión regional en los proceso de planeación, la importancia del modelo regional para la implementación del posconflicto en los territorios, radica en que este facilita la construcción de plataformas para compartir esfuerzos y experiencias entre autoridades territoriales en temas locales, regionales, nacionales e internacionales y superar así, las debilidades institucionales individuales. Así mismo, sienta las bases para que las entidades territoriales elaboren políticas públicas de alcance regional, entre esas, las relacionadas con la “paz territorial”.

Por otro lado, la planificación con enfoque regional, le permite al territorio que conforma la región, establecer líneas estratégicas para lograr tanto el desarrollo del territorio como la atención a víctimas y excombatientes. Es importante entonces, un proceso de planeación multinivel que asegure la articulación territorial a través de la construcción de instrumentos conjuntos de planeación y ordenamiento del territorio, y así mismo, facilite la coordinación interinstitucional para la implementación de los acuerdos.

Tercero, siente las bases para la construcción de una política de seguridad territorial. La seguridad es una de las principales preocupaciones del ciudadano común, por tal motivo, es preciso elaborar una política de seguridad descentralizada, que otorgue a las autoridades territoriales y a sus respectivas comunidades herramientas efectivas para garantizar un adecuado manejo del posconflicto.

Las competencias relativas a seguridad y justicia, asignadas al poder central, pueden ser compartidas con las autoridades del nivel local. Actualmente, como señala ^{Trujillo (2016)}, “los alcaldes son jefes de policía, pero no de la Policía, cuya naturaleza es nacional”. Nada se opone a que la Policía Nacional coexista con una policía de proximidad, es decir, del orden municipal, departamental o regional.

Cuarto, incorpore en el marco del Sistema General de Participaciones, tal como se hizo con educación, salud y agua potable y saneamiento básico, la distribución de competencias entre el nivel central y las entidades territoriales en materia de desarrollo territorial, atención a la población víctima del conflicto y participación ciudadana. Esta distribución de competencias debe fundamentarse, como lo señala ^{Maldonado (2016)}, en un análisis de las necesidades básicas insatisfechas, que sirva de base para fijar las metas de impacto y controles tanto a la ejecución de los recursos como a los resultados.

Para esto, es necesario igualmente, intervenir la estructura institucional para garantizar el recurso humano para la gestión territorial de las competencias en desarrollo rural, atención a la población víctima y participación ciudadana.

Quinto, como agrega ^{Maldonado (2016)}, la implementación de acciones de control institucional enfocadas en resultados, con el objetivo de garantizar el cumplimiento efectivo de las responsabilidades y uso adecuado de los recursos públicos. Así mismo, es necesario fortalecer los espacios de rendición de cuentas de las administraciones territoriales, e igualmente, las competencias de la ciudadanía en control político y el papel de los consejos territoriales de planeación. También es necesario poner en marcha planes municipales y departamentales que incluyan metas, acciones y recursos de los tres niveles de gobierno en los temas prioritarios del posconflicto.

Un enfoque territorial y diferencial entre diferentes tipos de territorios, para la implementación de los acuerdos, constituye quizás la clave de este proceso, teniendo en cuenta que en el contexto colombiano, puede ocurrir, que buenos “resultados de la capacidad institucional pueden esconder el problema de la captura de las instituciones. No hay que excluir la posibilidad de que municipios tomados por intereses mafiosos o corruptos presenten altos índices de capacidad institucional” (^{García Villegas, García, Rodríguez, Revelo y Espinosa, 2011}, p. 32).

En resumen, el éxito de este proceso, no está en la implementación centralizada de lo acordado, ni en una implementación descentralización sin regulación alguna, sino, principalmente en el fortalecimiento de la democracia local, la participación ciudadana, las capacidad administrativa y técnica del nivel local, elementos estos, fundamentales en la construcción del Estado de Derecho con una solida institucionalidad, lo que en el mediano y largo plazo evitaría el surgimiento y evolución de rentas criminales controladas por actores legales e ilegales que buscan capturar el Estado en el plano local con el fin de ponerlo en función de la satisfacción de interés privados en detrimento del desarrollo fortalecimiento de lo público.