INTRODUCCIÓN

La corrupción constituye un fenómeno característico de las sociedades humanas, el cual ha estado presente tanto en países en vía de desarrollo como en países desarrollados (^{Aidt, 2003}; ^{Bardhan, 1997}). Diversas áreas del conocimiento como las ciencias políticas, la sociología, la antropología, la psicología, el derecho y la economía, han realizado algunas contribuciones sobre este fenómeno y han señalado los impactos económicos que genera. Es por esto que la corrupción es uno de los temas centrales de la agenda de investigación de organismos internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (Aidt, 2003; ^{Serra, 2006}).

Si bien la corrupción puede presentarse en diferentes esferas de la sociedad, su impacto económico y político se ha estudiado principalmente sobre el sector público. En este sentido, la corrupción política (CP) no solo afecta el desarrollo económico de un país, sino también su desarrollo político. A pesar de que los efectos de la CP han sido medidos y valorados en términos de su impacto económico, no existe una visión unitaria sobre este fenómeno, sino algunas controversias de orden conceptual y metodológico en la literatura académica (^{Serra, 2006}; ^{Soto, 2003}).

Para autores como ^{Aidt (2003)}, la mayoría de modelos económicos de corrupción toman una visión centrada principalmente en el mercado de corrupción o de soborno. Para este autor, el punto de partida de la teorización económica, es la consideración de este problema como un acto en el cual el poder de una oficina pública es usado de alguna manera para el beneficio personal, lo que infringe las reglas del juego. De acuerdo con lo anterior, existen tres factores para que la corrupción se origine o persista: (i) el poder discrecional: el funcionario público debe poseer la autoridad para diseñar o administrar regulaciones o políticas de un modo discrecional, (ii) rentas económicas: el poder discrecional debe permitir la extracción de rentas o crear las rentas que pueden ser extraídas, y (iii) instituciones débiles: los incentivos involucrados en las institucionales políticas, administrativas o legales, permiten que los funcionarios se queden con una parte para explotar su poder discrecional de modo que puedan sacar o crear rentas (Aidt, 2003).

Los efectos de la CP se han analizado a luz de la efectividad del Estado en la aplicación de las políticas económicas y su calidad, y el modo en que distorsiona el diseño y la aplicación de la regulación y, por ende, la dinámica de la justicia (^{Soto, 2003}). Asimismo, los efectos negativos de la CP se han probado en el desarrollo económico, la educación, los derechos, la apertura al comercio, la circulación de la información, entre otras variables (^{Serra, 2006}). En el contexto latinoamericano, este fenómeno representa uno de los principales obstáculos para el progreso de los países y por lo tanto, constituye un desafío para los gobiernos centrales. De acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional (2016), la mayoría de los países de esta región se encuentran entre los más corruptos del mundo.

Colombia no es ajena a este fenómeno. Diversos medios de comunicación reportan con frecuencia casos de CP que vinculan actores políticos y privados. Según ^{Newman y Ángel (2017)}, durante el 2009 y 2016 se registraron 3966 casos en el sistema penal oral acusatorio, relacionados con delitos de diversas formas de corrupción. Del total de dichos casos, más del 75 % se asocia con cohecho por dar u ofrecer, omisión del agente retenedor o recaudador, peculado por apropiación y concusión. Estos casos son las formas de corrupción de soborno, apropiación de bienes públicos y bienes privados, y extorsión (Newman y Ángel, 2017).

En el mismo periodo, se encontró que de un total de 1663 sanciones disciplinarias imputadas a alcaldes de todo el territorio nacional, el 22 % se vincula con alguna forma de corrupción, principalmente la apropiación de bienes públicos y bienes de uso privado y nepotismo (^{Newman y Ángel, 2017}). Para Newman y Ángel (2017) en Colombia el fenómeno de la CP no solo se produce y reproduce por condiciones institucionales, sino también por condiciones sociopolíticas y culturales, entre las que se destacan la debilidad institucional del Estado, el clientelismo¹ y el narcotráfico.

Este artículo tiene como objetivo analizar las redes de corrupción en Colombia, partiendo de los aportes de la Escuela de Public Choice, en los que se reconoce que la CP se configura en el marco de los mercados políticos, tras los cuales subyace la relación del votante con el político. El texto se estructura en cuatro partes: en la primera se analizan algunos elementos básicos que definen los mercados políticos. En la segunda se establecen los lineamientos generales de una red de corrupción. En la tercera sección se contrasta la noción de redes de corrupción con el caso colombiano y en la última se presentan las conclusiones y las implicaciones para futuras investigaciones.

MERCADOS POLÍTICOS: UN ANÁLISIS DESDE LA ECONOMÍA

Si bien la CP constituye un fenómeno político y social, este puede ser visto a la luz de la economía. La Escuela del Public Choice fue pionera en vincular la economía con la política a través del Estado, para comprender los factores que determinan las políticas que elige el Estado entre las diferentes opciones que se le presentan. La premisa fundamental del Public Choice sugiere que el comportamiento de los funcionarios públicos (entre ellos los políticos) es maximizador del presupuesto público, orientado a los intereses propios, para luego concentrarse en el bienestar social.

De acuerdo con Lakatos (1978) el Public Choice, como un programa de investigación, está formado por tres presupuestos: (i) individualismo metodológico, (ii) elección racional y (iii) política como intercambio. Dicha escuela define un análisis de la política y de la conducta de las personas que deben tomar decisiones públicas ya se trate de votantes, políticos o burócratas.

El Public Choice se centra en las denominadas “fallas del Estado” como una respuesta a quienes sostienen que el gobierno debe intervenir ante las fallas del mercado; así, postula que la evidencia científica señala al gobierno (y no al mercado) como el ente que debe ser limitado o reducido para el bienestar de la sociedad².

Las decisiones políticas de estamentos gubernamentales encargados del manejo estatal, necesariamente generan costos a los particulares y a la sociedad en su conjunto; es decir, las decisiones políticas no le cuestan al Estado como tal, sino a todos los que se encuentran en su dominio. Por ende, el costo de la toma de decisión se convierte en un factor que influye en la eficiencia y los efectos de la decisión política.

Debido a que los Estados administran bienes y fondos, los cuales por definición son públicos, el Public Choice se concentra en la importancia de las reglas institucionales desde las cuales los individuos persiguen sus propios objetivos. Por reglas institucionales se entiende todo el marco constitucional, jurídico y político que define y regula las actuaciones de los funcionarios públicos³, asumiendo que todo sujeto actúa por incentivos que orientan su maximización de beneficios personales, pero que en el caso de los funcionarios públicos, debe buscar el bien común; y es aquí donde el Public Choice caracteriza una serie de dificultades propias del sistema democrático moderno que desorienta el tránsito de la búsqueda del bien individual al bien común, desde el espacio de la actuación estatal.

La actuación de los funcionarios públicos, agencia ciertas asignaciones que incrementan el bienestar social, esto es, en los sistemas políticos estructurados por el mecanismo de voto popular, el Estado es un proveedor de una serie de bienes (leyes, infraestructura, educación, etc.) que se asignan en función de los lineamientos (programas de campaña) definidos por los políticos, los cuales son validados por su elección a través del mecanismo del voto. En consecuencia, ¿qué se busca a través del Estado y la política? De manera general podría decirse que nada distinto a lo que se busca en los mercados. Si es así, se puede hablar de mercados políticos, como un espacio de encuentro entre dos tipos de agentes complementarios, que guiados por ciertos incentivos y elementos de señalización, realizan un proceso de intercambio.

Según lo anterior, ¿qué se observa en el funcionamiento del mercado? Al analizar un mercado, se evidencia un proceso con el que se revelan las preferencias de los consumidores. Este proceso de revelación de preferencias se convierte en información que es transmitida a quienes van a satisfacer esas preferencias. Este es el mecanismo del sistema de precios: los consumidores al revelar sus preferencias en el mercado, generan información e incentivos que dirigen las acciones de los productores para satisfacer dichas necesidades. En este sentido, los precios son un sistema de señalización que guía los intercambios (acciones) entre dos grupos de agentes (consumidores y productores), y a partir de la búsqueda del beneficio personal, se define un bien común, que es el proceso de autorregulación de los mercados que edifica toda sociedad mercantil.

De acuerdo con ^{Buchanan (1954)} la política puede entenderse como un mercado y debe existir un mecanismo con el cual, los funcionarios públicos al procurar su bien personal, generen un bien común. Para esto hace falta conocer cuáles son las preferencias de los individuos frente al Estado. Luego, esta información debe ser transmitida a aquellas personas electas (políticos) para que satisfagan las necesidades de los ciudadanos. Todo esto, desde un marco de incentivos que propicie dicho mecanismo. En este sentido, existe un mecanismo con cierto grado de similitud en cuanto a la función que cumplen los mercados y el Estado (o la política).

Según ^{González (2017)}, la teoría de la elección pública (a diferencia de la teoría de la elección social) se reconoce por hacer explícita la lógica costo/beneficio:

Desde el punto de vista del análisis racional, la pregunta relevante es por qué la persona acepta participar en elecciones si el costo es muy elevado frente al beneficio (…). El comportamiento del elector se podría considerar irracional, cuando se evalúa desde un marco estrecho del costo/beneficio (…), es necesario considerar otras dimensiones (que motivan el voto) como las lealtades políticas, las pasiones, los sueños sobre la sociedad deseada, etc. (^{González, 2017}, p. 79).

Desde esta perspectiva, el Public Choice examina el funcionamiento de la democracia, ya que parte esencial del problema de la corrupción moderna, asociada a los regímenes democráticos, es que el sistema político se ha acompañado de un sistemático proceso de desgravación a los límites del poder. Con el advenimiento y la popularidad de la democracia, la categoría de Estado recoge la totalidad del colectivo social, lo que diluye la diferencia entre Estado, gobierno y sociedad en general. Esta noción universal del Estado como un todo social, crea la ilusión de que en el marco de las sociedades democráticas se concreta la realización efectiva de todas las demandas y preferencias sociales, lo cual no solo es una inferencia incorrecta, sino parte del desencanto que se manifiesta de forma creciente en las sociedades occidentales de vocación democrática.

Más allá del Public Choice

^{Arrow (1963)} expresa el siguiente paradigma: ¿es posible agregar los órdenes de preferencias individuales entre los Estados sociales de tal forma que genere un orden (social) que satisfaga las condiciones de racionalidad semejantes a las que son características de los órdenes individuales?; en otras palabras, ¿existe un método de agregación de preferencias a partir del cual se pueda establecer una estructura de preferencias sociales que recoja las preferencias individuales del colectivo social? Puede decirse que este es el núcleo del sistema democrático.

Partiendo de lo anterior, ^{Arrow (1963)} demostró desde la lógica simbólica, que semejante ordenamiento no puede alcanzarse a menos que se impongan restricciones fuertes sobre los órdenes de preferencia individuales. El teorema de imposibilidad de Arrow (1963), expone precisamente que la democracia, interpretada como equivalente a la elección de las mayorías, tiene limitantes frente a la respuesta de las distintas demandas o preferencias individuales que instituyen un orden social. Además, logró demostrar que los resultados del proceso de votación, independientemente de la metodología utilizada, varían según los órdenes de comparación y los ciclos de votación; esto es, el sistema de votación puede ser ajustado por un grupo dominante de poder, con el amparo de la libre voluntad de elección que en apariencia recrea el sistema democrático.

Desde esta óptica, ¿cómo se puede reclamar legitimidad normativa en una democracia (principio organizativo de la estructura política), si las reglas de la mayoría podrían funcionar para producir resultados ineficientes e injustos?, y ¿si la estabilidad política solo se asegura mediante la discriminación en contra de las minorías, ¿cómo pueden asegurarse los votantes, de que un intercambio último con el Estado deparará beneficios netos positivos? ¿Cómo asegurar que el juego político sea un juego de suma positiva?

^{Buchanan y Tullock (1962)} argumentan que si surge una oportunidad para obtener un rendimiento de mercado, la gente invertirá tiempo y recursos en captar para sí esos valores. En otros términos, las personas invierten tiempo y esfuerzo en acciones políticas, a través de las cuales tengan la oportunidad de ganar valor. Además, si este valor adopta la forma de una transferencia de un grupo a otros, la inversión es un derroche en el sentido de valor agregado. Desde esta lógica, gran parte de la política moderna puede interpretarse como búsqueda de rentas, que es el elemento central de la corrupción actual, es decir, que no se centra en malas conductas, sino que es parte de la estructura del mercado político, que se reproduce desde una lógica de adaptabilidad estratégica por parte de los agentes que pertenecen a una red de corrupción, entendida como captura de rentas.

Becker (1995, p. 16) expresa que “la gente tiende a creer que la corrupción en su país es única, pero la fuente de la corrupción es la misma en todas partes: gobiernos enormes con el poder para dispensar favores a diferentes grupos”. Cualquier regulación, ley o programa público puede ser manipulado para favorecer intereses particulares. Las empresas y grupos de interés tratan de influir sobre las decisiones del gobierno por medios legales, pero algunos utilizan sobornos y otros medios ilegales.

Una vez definida la relación votante-político como génesis de los mercados políticos que legitiman la actuación de los funcionarios públicos desde un sistema democrático, es preciso profundizar en los elementos que caracterizan la actuación de los votantes y políticos en dichos mercados. Como se expresó líneas arriba, lo importante es conocer las preferencias de los votantes, seguidamente entender cómo esta información se transmite a los representantes electos (políticos y funcionarios públicos) y cómo se definen los incentivos para que las actuaciones de los políticos respondan a las demandas (y preferencias) sociales. En primer lugar, no es fácil conocer las preferencias del votante, sobre todo porque si toda actuación social responde a un marco de incentivos, no existen incentivos claros para que los votantes obtengan un nivel de información eficiente que les permita definir un sistema de preferencias consistente.

El votante no tiene incentivos claros para estar informado, ya que, al no definir el resultado de una elección, este tiende a ser racionalmente apático. ^{Downs (1957)} evidencia que desde la estructura de los mercados políticos caracterizados por el Public Choice, el acto de votar es irracional, ya que la probabilidad de que el voto de un sujeto determine el resultado de una elección es asombrosamente baja. El individuo i tiene una total injerencia en el resultado de una elección, si y solo si el resto de votantes está distribuido uniformemente en el menú de elección, supuesto bastante restrictivo en una contienda electoral. La predicción de Downs (1957) es que la participación de los votantes será cada vez menor, si estos son cada vez más racionales: si comprenden el poco impacto de su voto en el resultado final.

Según esto, la estructura de preferencias que genera la acción de votar está motivada en mayor proporción por las emociones, es decir, la razón del votante no es dominante. Es por esto que el discurso político (electoral), realizado por los políticos, apela a las emociones del votante, principalmente a aquellas socialmente deseadas en término medio. Esto hace que la demagogia se apodere cada vez más de las disertaciones políticas, no como producto de malas prácticas políticas, sino por el contrario, como respuesta racional de la clase política para capturar cada vez más al votante medio, que en últimas expresa la mayoría en un sistema democrático.

Para ^{Caplan (2007)} los votantes son irracionales en la esfera política y tienen ideas sistemáticamente sesgadas acerca de la economía. Los principales sesgos definidos por este autor son:

Según ^{Caplan (2007)} estos sesgos aparecen entre los votantes porque existe un alto costo de información y dominio de los temas; lo que refuerza la apatía racional descrita anteriormente y motiva una estructura de preferencias del votante altamente irracional. En este sentido, el poder de mercado del votante es limitado, ya que, al generar un sistema de información difuso, en cuanto a sus demandas del mercado político, se produce un elevado margen de estrategias a la clase política.

Así pues, la ignorancia del votante es aprovechada por los políticos, los cuales sí tienen un interés claro y directamente vinculado al resultado que van a obtener, esto es, tienen altos incentivos de estar informados, en buena medida para decirle al votante lo que quiere oír. El político, si quiere tener éxito en la carrera electoral, debe decirle al votante lo que él quiere escuchar, lo crea o no, porque de eso depende su carrera.

Por lo tanto, el político al tener bien definidos sus incentivos, cuenta con una mayor concentración y persistencia en su accionar, dado que tiene una carrera política por delante y es consciente de que el éxito depende de las decisiones que tome. Entonces, el político está atento a las consecuencias de sus acciones y al enfrentarse a una población sin incentivos claros de información, apela a la demagogia como principal método de disuasión. El político siempre apela a los siguientes tipos de argumentos:

Las paradojas que se presentan en los mercados políticos evidencian un grave problema de señalización, ya que ¿cuánta información suministra el votante frente a sus preferencias o necesidades? ¿Qué es lo que el votante quiere? En términos generales, según el Public Choice, ni el mismo votante sabe lo que quiere, lo que se convierte en un problema importante de la sociedad, puesto que el primer paso para el funcionamiento correcto de la política (mercado político) es conocer las preferencias reales de los votantes: la revelación de sus preferencias.

Desde esta perspectiva, la CP entendida como captura de rentas públicas, es un fenómeno fundamentado en los procesos de adaptabilidad estratégica de los políticos y funcionarios públicos, que en función del poder de mercado que les otorga la estructura descrita⁴, potencian el saber-hacer corrupto. Estas acciones corruptas se fortalecen por la estructuración de redes que profundizan el impacto de la corrupción en el funcionamiento del Estado, y exigen ampliar el análisis desde una mirada estratégica individualista a una estructura de redes.

Por último, la CP en el marco de sistemas democráticos con bajo nivel de control social por parte del ciudadano (constituyente primario), origina otro tipo de prácticas y redes que potencian las redes y prácticas corruptas existentes; estas son el clientelismo y el favorecimiento judicial. La primera incumbe al afianzamiento de maquinarias políticas que buscan cooptar el voto popular en los procesos electorales, concretando el poder territorial para consolidar captura de rentas. La segunda red, el favorecimiento judicial, alude a un proceso de cobertura en riesgo que hacen los políticos y funcionarios públicos, frente a funcionarios judiciales que definen las sentencias en casos de corrupción probada. Esta última red se analizará con detalle en el tercer apartado del artículo, debido a que refuerza la idea de adaptabilidad estratégica de las prácticas corruptas, sobre todo en el caso colombiano.

APUESTA METODOLÓGICA PARA EL ESTUDIO DE REDES DE CORRUPCIÓN

Una vez definidas las interacciones estratégicas de los agentes del mercado político, es importante establecer una noción de la actividad corrupta, enfatizando que el problema no pasa por una lógica individualista sino por una lógica sistémica; por ello, la transformación de las interacciones corruptas se traduce en un reconocimiento de la corrupción como una red de interrelaciones estratégicamente definidas⁵.

^{Aidt (2003)} en relación con lo anterior, distingue dos enfoques analíticos de la corrupción: el grado de benevolencia del funcionario encargado de implementar las políticas y las instituciones de diseño, y el papel de las instituciones frente a la historia como determinante de los niveles de corrupción. Por ende, la profundidad, cobertura y perdurabilidad de la corrupción están ligadas al desarrollo institucional de la administración pública, entendida como una estructura organizacional que define los incentivos de actuación de los funcionarios públicos, y a su vez, un sistema de pesos y contrapesos que condicione eficientemente las actuaciones discrecionales de los funcionarios públicos.

La corrupción no es la expresión individual de malas conductas, es la evidencia de los incentivos que edifican la actuación de los funcionarios públicos en un marco institucional. Es decir, la corrupción tiene un carácter sistémico y la fuerza o debilidad de las actuaciones corruptas de los funcionarios públicos son el resultado de la complejidad y nivel de articulación de sus interrelaciones.

MÁS ALLÁ DE LA CORRUPCIÓN POLÍTICA EN COLOMBIA

Desde la perspectiva anterior, la concreción transaccional de los mercados políticos se manifiesta con mayor fuerza en las democracias modernas en las elecciones, tanto de orden nacional como local. En dichos sistemas electorales, determinar quién tiene el derecho a sufragar es un paso fundamental para legitimar el proceso electoral. Además, la definición espacial de dónde pueden votar los ciudadanos es cardinal, principalmente en elecciones de orden local, ya que cada municipio constituye una circunscripción electoral distinta y la definición de los resultados se puede definir por un escaso margen de diferencia de votos (MOE, 2015).

En Colombia, el censo electoral lo define la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC), que en el contexto constitucional es la institución encargada del registro civil y la identificación de los ciudadanos (Constitución Política de Colombia [1991], 2016), así como de la recopilación del censo electoral y la inscripción al mismo (Código Electoral Colombiano artículos 66, 76 y 86; ^{Villar, 2006}). Además, el derecho al voto se dispone para todos aquellos ciudadanos mayores de dieciocho años que no formen parte de las Fuerzas Armadas, ni que tengan penas condenatorias que los priven del ejercicio de sus derechos políticos⁹ (MOE, 2015).

Pasando a un plano histórico, se puede afirmar que la democracia colombiana es un sistema paradójico, ya que a lo largo de sus dos siglos de existencia ha desarrollado una convivencia relativamente estable entre prácticas electorales legítimas y formas violentas de acción política. El proceso democrático en Colombia ha estado articulado a formas no democráticas de acción política: corrupción, clientelismo, violencia política y violencia en general (sobre todo asociada a bandas criminales adscritas al narcotráfico), que por múltiples razones de orden social, económico, político y cultural, se han ido legitimando desde lo político, allí donde los desajustes sociales son evidentes desde el territorio. Según la Misión de Observación Electoral (MOE) (2015) la cúspide del proceso anterior se da en el contexto de la parapolítica, que llegó a dominar el sistema electoral entre finales de la década de 1990 e inicios de la década de 2000.

Conforme con cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane) (proyecciones oficiales 2017), Colombia registró una población total de 49.435.956 habitantes en 2016, y se estima un potencial de votantes de 34.889.945 (RNEC, 2016). En el mapa 1 se destacan los enormes reservorios de votantes que representan las grandes ciudades, las cuales concentran una tercera parte del potencial de votantes colombianos¹⁰, lo que puede resultar decisivo para unas elecciones de autoridades nacionales, como es el caso de elecciones para Congreso y Presidencia. Por el contrario, en elecciones de autoridades locales, dicha concentración del potencial de votantes en las siete principales ciudades del país, no define una importancia estratégica, dirigiendo la atención a los pequeños círculos del mapa, dado que, en poblaciones pequeñas, la elección de un candidato se define por estrechos márgenes, generando un mayor nivel de vulnerabilidad ante el fraude electoral.

El mapa 1 refuerza la importancia de las maquinarias políticas en pocas zonas del territorio para elecciones de orden nacional (Congreso y Presidencia), ya que cooptando el voto de pocas zonas, en términos territoriales, se garantiza la elección, sin la necesidad de una legitimidad media territorial, medida por un promedio ponderado de votos por zonas regionales. Además, revalida la necesidad de articular, como en efecto sucede, las redes de clientelismo del orden nacional y local, ya que los varones políticos de ciertas zonas específicas del territorio, pueden negociar los votos para elecciones nacionales, asegurando recursos provenientes de un orden nacional, que permiten capturar rentas (corrupción) en un orden local.

Fuente: Misión de Observación Electoral (2015).

Mapa 1 Dimensión del potencial electoral de la totalidad de municipios de Colombia (2014)¹¹  

Además de lo precedente, el sistema electoral colombiano se enfrenta, en términos generales, a dos problemáticas estratégicas, la violencia y la corrupción. “Cada una de ellas involucra una gran diversidad de actores y procesos, y no son excluyentes entre sí; de hecho, la experiencia observada (…) muestra que tienden a ser complementarias” (MOE, 2015, p. 121). Según la MOE (2015), para el año 2015, 487 municipios del país (43 % de Colombia) presentaron niveles considerables de riesgo electoral, 438 (39 %) tuvieron niveles de riesgo por violencia, y en 204 municipios convergen ambos tipos de riesgo. Esto dimensiona la cooptación de las prácticas corruptas, clientelistas y violentas en el proceso democrático colombiano, que constituye la concreción de los mercados políticos.

El gráfico 1 muestra que la convergencia del riesgo electoral y de violencia disminuyó entre 2007 y 2015, esto guarda relación con el contexto de violencia paramilitar de la época (MOE, 2015). Aunque efectivamente la violencia directa ha perdido fuerza en el proceso de cooptación del voto popular, nuevas formas de cooptación ilícita se han desplegado en el territorio, sobre todo asociadas a estrategias de intimidación simbólica por parte de bandas criminales (^{Gómez, 2017}) y a procesos clientelistas, financiados por contratistas de alto impacto regional y nacional.

Fuente: Misión de Observación Electoral (2015).

Gráfico 1 Número de municipios en riesgo por coincidencia de factores indicativos de riesgo electoral y de violencia 2007-2015 

La corrupción electoral es también una empresa que se inicia con bastante antelación al día electoral. Uno de los pasos fundamentales en el camino hacia la manipulación fraudulenta del sufragio de los ciudadanos es hacerlos votar en lugares donde se facilite el control sobre su decisión. Acorde con la MOE (2015), existe un número importante de municipios donde el censo electoral es mayor que el tamaño poblacional; es decir, hay municipios donde están habilitados para votar más ciudadanos que su total de habitantes (véase tabla 1). Lo anterior es una variante territorial primordial, pues la relocalización electoral pone en riesgo los derechos políticos de las personas oriundas de dichos lugares, además de expandir la zona de influencia de las redes clientelistas a otros municipios.

Por si fuera poco, el riesgo asociado a la trashumancia¹² tiene un número significativamente mayor de municipios (608) que el riesgo medido sobre la votación. Una explicación para esta brecha es que las variables indicativas de fraude en la inscripción de cédulas evidencian patrones que se pueden asociar con mayor facilidad a comportamientos fraudulentos. La tabla 1 y el gráfico 2 muestran que a diferencia del ideal del sistema político, los votantes no se motivan autónomamente para manifestar su voluntad por medio del voto, sino que, por el contrario, los electores tienden a ejercer un papel pasivo y a ser movilizados por líderes interesados en adquirir su voto (Schumpeter, 2008).

Tabla 1 Número de municipios con diferencia negativa entre censo electoral y proyección de población por departamento, 2015 

Fuente: Misión de Observación Electoral (2015).

Fuente: Misión de Observación Electoral (2015).

Gráfico 2 Número de municipios en riesgo por factores indicativos de fraude electoral y de fraude en inscripción de cédulas, 2015 

Varios autores sostienen, respecto a las causas históricas del clientelismo, que este fenómeno se reproduce estratégicamente en Colombia por factores ligados a la pobreza, la exclusión social y la baja presencia estatal en múltiples regiones del país (^{Díaz, 1986}; ^{Leal y Dávila, 1990}; ^{Miranda, 1977}). El gráfico 3 resalta que a mayores índices de pobreza (rural y urbana) y necesidades básicas insatisfechas, mayor el riesgo electoral. Además, esto se asocia con índices de desempeño de las autoridades locales: existe una correlación negativa entre la eficiencia gubernamental y el riesgo electoral. Esto claramente demuestra el usufructo de la pobreza por parte de las redes de clientelismo para la perdurabilidad y reproducción de sus estructuras, que refuerzan la captura de rentas, y con ello, el bajo desempeño estatal, que prolonga los estados de pobreza en dichos territorios.

Fuente: Misión de Observación Electoral (2015).¹³

Gráfico 3 Características de los municipios en riesgo por vulnerabilidades socioeconómicas e institucionales, 2015 

Al panorama complejo de los mercados políticos descritos anteriormente, se suma que en 2011, según la MOE (2015), fueron avalados y electos 586 funcionarios con sanciones penales, disciplinarias y fiscales. Asimismo, durante el periodo para el que fueron elegidos, otros 306 funcionarios fueron sancionados en el ejercicio del cargo, lo que muestra un panorama preocupante frente al rol cumplido por los partidos de favorecer el acceso de los ciudadanos al manejo de la administración pública.

Red de favorecimientos judiciales: la adaptabilidad estratégica de la corrupción y el clientelismo político en Colombia

En el proceso de adaptabilidad estratégica de las redes de corrupción y clientelismo en Colombia, se constata una estructura que permite a los agentes vinculados, realizar una estrategia de cobertura de riesgo: consolidación de redes de favorecimiento judicial. Esta estrategia facilita desestimar el papel de la justicia penal o disciplinaria en las investigaciones sobre actos de corrupción probados. Teniendo en cuenta que esto es prueba de la complejidad estructural del problema de la corrupción en Colombia, a continuación se describe de forma general, el “Cartel de la Toga”, como una expresión de la adaptabilidad estratégica de las redes de corrupción en el país.

La construcción de la red de favorecimientos se sustenta en las declaraciones del exfiscal anticorrupción Luis Gustavo Moreno ante la Fiscalía General de la Nación, declaraciones que han sido objeto de múltiples trabajos periodísticos de Semana, El Tiempo y El Espectador, entre otros medios de comunicación. Dado que el proceso, jurídicamente hablando, se encuentra en etapa de investigación, y que mucha de la información suministrada por Moreno puede llegar a no tener validez jurídica, se omiten los nombres propios de los integrantes de dicho cartel, para evitar el riesgo de afectación al “buen nombre” de todo ciudadano¹⁴. En lugar del nombre, se define una etiqueta de la afiliación institucional y de la región de cada uno de los agentes mencionados por Moreno.

El Cartel de la Toga es una estructura ilegal de favorecimientos judiciales en Colombia, que vincula a magistrados de la Corte Suprema de Justicia (CSJ), abogados litigantes ante la CSJ y aforados¹⁵. Esta estructura de favorecimientos judiciales expresa la adaptabilidad estratégica de las redes de corrupción y clientelismo en Colombia, ya que optaron por generar una red ilegal (paralela) que permite realizar una cobertura en riesgo, ante la posibilidad de detección y captura por procesos de corrupción o clientelismo.

La metodología de análisis de estructuras en red tipo jerarquía agrupada, jerarquía central y mundos pequeños; permite evidenciar la complejidad del problema de la corrupción en Colombia, ya que es un híbrido de múltiples interconexiones entre estructuras con diferentes objetivos.

En primer lugar, se encuentra el subgrafo de alta discrecionalidad (g ^D ) (véase gráfico 4), que es el núcleo de la actividad ilegal. En él están los funcionarios de más alta discrecionalidad; por esta razón existen registros de magistrados de la CSJ, los cuales generaron una estructura cerrada y con cierto grado de continuidad temporal, en la que se definían los precios del favorecimiento para los aforados, en los procesos de investigación judicial. A pesar de que este subgrafo es la estructura central de la red, tenían interconexiones con agentes estratégicos, que entregaban información a los interesados y la concreción de los cobros, sin conexión directa con el núcleo. Lo anterior corrobora una estrategia de invisibilidad de los agentes centrales de las redes de corrupción, clientelismo y favorecimiento judicial, ya que pese a ser los agentes de mayor discrecionalidad y, por ende, de mayor poder en la red, no generan una alta exposición, lo que dificulta su detección y arresto.

Fuente: elaboración propia con base en Semana, El Espectador y El Tiempo (2017). g ^D : Subgrafo de alta discrecionalidad (núcleo). g ^I : Subgrafo de agentes de intermediación (periferia central). g ^P : Subgrafo de periferia.

Gráfico 4 Red de favorecimientos: Cartel de la Toga 

Las interconexiones estratégicas del núcleo (g ^D ) están definidas por el subgrafo de agentes de intermediación (g ^I ). Hay dos tipos de agentes: por un lado, están algunos magistrados auxiliares de los magistrados pertenecientes a la estructura central; los auxiliares se encargaban de hacer seguimiento y control a la operación, y eran los lazos de confianza con el núcleo. Por otro lado, se encuentran los abogados de algunos aforados, encargados de ser puentes de información y dinero entre los aforados y los agentes del núcleo.

Es precisamente uno de los agentes del subgrafo de periferia central (g ^I ) quien alcanzó una mayor visibilidad por su capacidad de articular la periferia y el núcleo. Luis Gustavo Moreno era un reconocido abogado de aforados ante la CSJ, y fue el principal puente entre sus clientes (aforados) y los magistrados de la CSJ. Su efectiva intermediación le permitió ganar reconocimiento, ya que la absolución y el archivo de procesos de sus clientes, generaban un aura de eficiencia en su quehacer como abogado, que le posibilitó convertirse en el fiscal anticorrupción en 2016. El nuevo cargo le impidió a Moreno continuar al frente de la defensa de aforados y por consiguiente del proceso de intermediación. Por esta razón, entra de forma vinculante a la red Leonardo Luis Pinilla, antiguo socio de Moreno. El poder que le otorgó a Moreno ser fiscal anticorrupción, le permitió entregar información privilegiada a Pinilla, fortaleciendo la conexión entre la periferia y el núcleo, lo cual los llevó a incrementar el precio de los favorecimientos (pasando de cobrar alrededor de 2000 millones de pesos a 4000 millones de pesos/proceso en 2016). Lo anterior evidencia que el poder de discrecionalidad es directamente proporcional al cobro de tarifas ilegales, tanto en procesos de corrupción, clientelismo o favorecimientos judiciales.

El subgrafo de periferia (g ^P ) vincula a todos los agentes aforados que buscan beneficiarse en los procesos de investigación abiertos por la CSJ, principalmente por parapolítica, apropiación indebida de recursos, concierto para delinquir, defraudación, etc. El subgrafo de periferia (g ^P ) enlaza otro tipo de prácticas ilegales, ya que de cada uno de los aforados, se desprenden otras redes que interconectan diferentes eslabones que forman parte de la corrupción. Esto define la existencia de mundos pequeños, pues la conexión entre la periferia y el núcleo no demanda un número grande de conexiones previas. Lo dicho, posibilita un encriptamiento de las prácticas corruptas desde el plano local (municipios-regiones) hasta el plano nacional, generando una alta densidad en las diferentes formas de la corrupción en Colombia.

En este sentido, el Cartel de la Toga es una respuesta racional de las redes de corrupción y clientelismo en Colombia, que, a través de la cooptación de la CSJ, han logrado eliminar, en su mayoría, las posibilidades de sanción, aun en casos probados de corrupción. Esto complejiza el panorama de corrupción en Colombia, ya que son diferentes estructuras en red que se entrelazan y producen efectos complementarios, que dificultan de manera significativa la capacidad de actuación de las autoridades de control nacionales; más aún cuando son ellas mismas, las que estructuran y dinamizan la actividad ilegal.

CONCLUSIONES

La CP en Colombia, entendida en el marco de una estructura en red que articula distintas prácticas ilegales como la corrupción propiamente dicha, el clientelismo y los favorecimientos judiciales, impone un alto desafío a las autoridades de control en el proceso de reconocimiento de la estructura de dichas organizaciones, estructura que traza ciertas prácticas y objetivos propios. Por ende, no considerar la adaptabilidad estratégica de este tipo de organizaciones, reduce el impacto de detección y arresto de las autoridades de control, además de profundizar el impacto de dicha problemática, al activar la capacidad de adaptación estratégica de estas organizaciones, como se evidencia en el caso del Cartel de la Toga, entre otros.

Es importante detallar que la estructura de las redes de corrupción expuestas genera una suerte de retroalimentación de la estructura de las redes sobre esta misma, lo que permite su propia reproducción. Según esto, la estructura de las redes depende de las decisiones individuales, pero estas últimas también dependen de la primera. Sin embargo, conocer la estructura de la red y las reglas del juego no evita que más tarde que temprano todos caigan, hasta los de más altas jerarquías, como es el caso del Cartel de la Toga, un claro ejemplo de una red de favorecimientos judiciales, articulado a procesos de corrupción y clientelismo.

La CP es uno de los principales desafíos para países como Colombia, ya que permite consolidar toda una estructura de corrupción que coopta instancias significativas del Estado, permitiendo no solo la operación de dichas redes, sino su reproducción, pero lo más paradójico, su legitimación social, pues en la búsqueda de perdurabilidad temporal de dichas estructuras o de algunos agentes de dichas redes de CP, estos cumplen con ciertos objetivos de su mandato (alto desempeño gubernamental), para poder ampliar sus capturas de rentas en cargos de mayor discrecionalidad, es decir, se forja una suerte de corrupción benevolente. Este panorama, asociado a los múltiples desafíos sociales del país, configura todo un escenario de trampas de pobreza, por que dichas estructuras de CP agencian con mayor impacto en territorios marginales, lo cual impide controvertir dichos estados de alta vulnerabilidad social.

Los elementos metodológicos definidos en el presente análisis permiten, en el futuro, el desarrollo de un modelo analítico que se concentre en las interacciones estratégicas de carácter dinámico (secuencial) entre las decisiones de un núcleo discrecional de actividades de captura de rentas (decisiones estratégicas de corrupción) en un primera etapa del juego, y las estrategias de los políticos en los mercados políticos como tal (maximización de una función de ganancias esperada), en una segunda etapa del juego. Sería un intento por desarrollar un modelo formal de mercados políticos y corrupción en Colombia, utilizando juegos secuenciales y teoría de redes.