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Análisis Político

Print version ISSN 0121-4705

anal.polit. vol.31 no.93 Bogotá May/Aug. 2018

https://doi.org/10.15446/anpol.v31n93.75615 

DOSSIER

DDR Y COMISIONES DE VERDAD, LÍMITES Y PUNTOS DE ENCUENTRO: EVIDENCIA DESDE LOS CASOS DE NAMIBIA, EL CONGO, INDONESIA Y COLOMBIA

DDR AND TRUTH COMMISSIONS, LIMITS AND MEETING POINTS: EVIDENCE FROM THE CASES OF NAMIBIA, CONGO, INDONESIA AND COLOMBIA

Javier Alonso Cárdenas Díaz *  

Nadia Stefania Pérez Páez **  

Raúl Iván Clavijo Mejía ***  

*Candidato a PhD en Ciencia Política, Universidad de los Andes. Correo electrónico: ja.cardenas909@uniandes.edu.co

**Politóloga, Hertie School of Governance. Correo electrónico: nstefaniap@gmail.com

*** Sociólogo, Universidad Santo Tomás. Correo electrónico: raulclavijo@usantotomas.edu.co


RESUMEN

El fin de la Guerra Fría permitió posicionar en el escenario mundial, la necesidad de solucionar los conflictos internos en distintos continentes. En consecuencia, surgieron las primeras experiencias de Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR) basándose en la estabilización de los países en términos de seguridad, que en algunos casos, tuvieron en cuenta aspectos como el derecho de las víctimas a la verdad. Sin embargo, en los últimos años ha emergido una preocupación frente a la articulación de procesos de DDR y comisiones de la verdad, pues la experiencia ha demostrado gran dificultad para coordinar el desarrollo y objetivos de dichos procesos. Así pues, esta investigación realiza un análisis comparativo enfocado en casos no emblemáticos de comisiones de verdad, pero sí de DDR, como los son Namibia, el Congo, Indonesia y Colombia, con el fin de analizar el impacto de los procesos robustos de Desarme, Desmovilización y Reintegración en procesos de comisiones de verdad.

Palabras clave: DDR; Reintegración; Justicia Transicional; Comisión de la verdad.

ABSTRACT

The end of the Cold War made it possible to position on the world stage the need to resolve internal conflicts on different continents. Consequently, the first experiences of Disarmament, Demobilization and Reintegration (DDR) arose, based on the stabilization of countries in terms of security, which in some cases took into account aspects such as the victims’ right to the truth. However, in recent years a concern has emerged regarding the articulation of DDR processes and truth commissions, as experience has shown great difficulty in coordinating the development and objectives of these processes. Thus, this research carries out a comparative analysis focused on cases that are not emblematic of truth commissions, but of DDR, such as Namibia, Congo, Indonesia and Colombia, in order to analyze the impact of the robust processes of Disarmament, Demobilization and Reintegration in truth commission processes.

Keywords: DDR; Reintegration; Transitional Justice; Truth Commission.

INTRODUCCIÓN

Qué hacer con los soldados y combatientes después de que finaliza una guerra o confrontación armada ha sido una cuestión tan antigua como la guerra misma. A lo largo de la historia se han presentado diferentes esfuerzos dirigidos a lidiar con esta situación. En la antigua Grecia, por ejemplo, los soldados eran ciudadanos libres quienes podían regresar a sus labores normales tras el fin del conflicto (Contribución de Cartagena al DDR, 2009, pág. 7). Los combatientes volvían a su hogar ya fuera con nuevos terrenos o con botines de guerra, a manera de recompensa por su servicio y lealtad (McMullin, 2013, pág. 48). El Imperio Romano usó métodos similares para controlar el regreso de soldados: distribuyó tierra entre sus antiguas fuerzas militares con el objetivo de crear colonias que expandieran el Imperio, y de paso evitar que los soldados vendieran sus habilidades a grupos ilegales (Shaw, 1984, pág. 29).

Con la aparición de los Estados modernos y la creación de ejércitos nacionales, el antiguo oficio de soldado desapareció, y los ciudadanos se unían a las filas por un tiempo determinado, tras el cual podían regresar a su vida civil. Durante gran parte del siglo XX, los programas de reabsorción de este tipo de población eran liderados por y para las instituciones militares, enfocándose en la reducción de las tropas. Sin embargo, la reinserción de excombatientes fue teniendo repercusiones que iban más allá del desmantelamiento de las fuerzas activas tras la guerra. Los casos de Alemania y Estados Unidos dejaron en evidencia que la entrada de gran cantidad de veteranos al mercado laboral, la falta de atención psicológica adecuada, y una inefectiva recolección de armas, tuvieron efectos negativos no sólo en la calidad de vida de los antiguos soldados, sino también en la consolidación de instituciones democráticas, y la estabilidad económica (Pérez, 2016).

Hacia finales de la década de los 70, se dan los primeros ejercicios para facilitar estas transiciones en términos de seguridad, a través del desarme. Por ejemplo, entre 1979 y 1980, el Reino Unido brindó cooperación técnica militar en Zimbabue, la cual incluía el desarme y desmantelamiento de tropas (Mazarire y Rupiya, 2000). Estas intervenciones se concentraron mayormente en la restructuración de instituciones militares en países menos desarrollados, restringidas a acuerdos en términos de seguridad, y enmarcadas en intereses geopolíticos.

El fin de la guerra fría y la necesidad de resolución de conflictos internos que habían sido contenidos por los intereses de las dos potencias trajeron consigo varios retos. Entre ellos, qué hacer con los combatientes que regresaban a la vida civil, pero también, cómo alcanzar ciertos niveles de esclarecimiento de la verdad, rendición de cuentas, y reparación a las víctimas. Contrario a los procesos de Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR), las necesidades de las víctimas de violación de derechos humanos y la protección de sus derechos han adquirido relevancia internacional sólo desde las últimas tres décadas (De Feyter et al, 2005; De Greiff, 2006). Un poco más atrás en el tiempo, en Uganda se realizó la primera comisión para investigar las desapariciones que se dieron desde 1971, en el marco de la guerra civil ugandesa. Esta comisión buscaba establecer la verdad sobre lo ocurrido con cientos de personas en los primeros años del gobierno Idi Amin Dada. Esta primera experiencia en el marco de la resolución de conflictos violentos coincidía con el desarrollo de los principios de la justicia restaurativa como una alternativa a la justicia retributiva, dando respuesta a una profunda insatisfacción con los sistemas tradicionales de justicia penal (Cohen, 2001). Pero las prácticas y el discurso de protección de los derechos de las víctimas a la reparación, la justicia y la verdad terminó asentándose desde la década de los noventa, momento que coincide con la necesidad de desactivar las guerras internas en regiones que habían sido periféricas en el marco de las dinámicas de tensión de la Guerra Fría (Parlevliet, 2000).

Estos retos se han asumido de manera separada y desarticulada, evidenciando una tensión natural entre el DDR y comisiones de la verdad y perdiendo oportunidades de innovación e integración (Sharp, 2012). Esto ha generado que cada proceso trabaje de manera aislada y sin tener en cuenta la estructura y objetivos del otro programa (Sriram et al, 2012; USIP, 2010). Específicamente para el caso de las comisiones de verdad, no hay un vínculo respecto a su coordinación con los procesos de reintegración de excombatientes. Como respuesta, las Naciones Unidas en 2006 adoptan el enfoque “integrado” del DDR que vincula la seguridad, los derechos humanos y el desarrollo. Los Estándares de Desarme, Desmovilización y Reintegración (IDDRS) resultantes añadieron un componente sobre los vínculos entre DDR y la justicia transicional. El módulo tiene como objetivo promover “una coordinación más sistemática y mejorada entre el proceso de DDR y la justicia transicional, a fin de apoyar mejor la transición exitosa del conflicto a la paz sostenible” (DPKO, 2006).

A pesar de ello, algunas investigaciones han señalado que la justicia transicional y los procesos de construcción de paz no son necesariamente complementarios. Tradicionalmente, la literatura y las prácticas de consolidación de la paz y de justicia transicional han encontrado que ambos procesos se han definido en función de tensiones, o incluso en relaciones de oposición (Lekha Sriram et al, 2012). Diversos estudios resaltan el hecho de que los procesos de DDR y las comisiones de la verdad se han desarrollado de manera separada, producto de la incertidumbre sobre sus objetivos finales. La mayoría de autores que exploran la relación DDR- Comisiones de la verdad, identifican que generalmente, esta disyuntiva se explica en términos de la búsqueda de la seguridad (DDR) versus justicia (derecho a la verdad), o solucionar las necesidades de los combatientes frente a las de las víctimas (Clark, 2013; Patel, 2010; Duthie y Spetch, 2009). Esto se debe en parte que se interpreta que la consolidación de la paz de largo aliento entra necesariamente en tensión respecto a las reivindicaciones de justicia de corto plazo (Sharp, 2012). De hecho, han indicado que la justicia transicional obstruye la consolidación de la paz (Sriram, 2014; Lambourne, 2009; Thallinger, 2007). Sin embargo, existen otras opiniones que indican que la justicia transicional en general promueve la paz y puede disuadir futuros abusos (Huyse, 2001), así como prevenir la reactivación de la violencia o las represalias (Naciones Unidas, 2011).

Otros estudios han indicado que la falta de persecución de la responsabilidad por los actos sucedidos en condiciones de violencia quebranta el estado de derecho y debilita la legitimidad del gobierno posterior a la transición (Huyse, 2001). Algunos defensores de la justicia transicional argumentan que estos mecanismos deben satisfacer las necesidades de las víctimas, haciendo una clara distinción entre lo conveniente para quienes sufrieron la violencia y las necesidades de quienes la perpetraron (Hayner, 2001).

La literatura señala además que los programas de DDR no profundizan sobre la participación de excombatientes en comisiones de verdad, porque lo ven como un obstáculo que desincentiva a los excombatientes a desarmarse y reintegrarse (ICTJ, 2010). Además, los excombatientes pueden percibir su colaboración en estas comisiones como un riesgo para su seguridad jurídica, pues pueden ser enjuiciados; así como su seguridad personal, pues hablar sobre su participación en el conflicto puede aumentar la estigmatización de la comunidad. Incluso, en algunos casos se afirma que el DDR no funciona a menos que este claramente separado de los esfuerzos de justicia ­transicional (USIP, 2010). Existen otros estudios que han indicado que los excombatientes que han sido acusados de la responsabilidad de cometer abusos en medio de la guerra pueden convertirse en saboteadores y abandonar los acuerdos de paz tras la implementación de mecanismos de justicia transicional (Sriram & Mahmoud, 2006).

Sin embargo, algunos autores destacan que esta diferencia entre procesos disminuyó en los casos de Uganda y Ruanda pues logró una aparente articulación efectiva entre DDR y comisiones de verdad. En Ruanda, la no selección de excombatientes por su participación en delitos graves logró alentar la desmovilización, a la vez que se crearon diferentes instancias para procesar los crímenes de acuerdo al nivel de los excombatientes juzgados (Edmonds et al., 2009; Takeuchi, 2012; Waldford, 2003 y 2013). En Uganda, la articulación de DDR y las comisiones de verdad a través del proceso de amnistía, recibió un amplio apoyo por parte de la población del norte del país (Blattman y Annan, 2008). Esto debido a que la mayoría de los combatientes eran niños secuestrados, y se consideraba que no debían ser juzgados penalmente por los crímenes.

A pesar de esto, la distinción de niveles y penas entre combatientes rasos y comandantes, sumado a la disparidad entre los beneficios y ayudas entregadas a los excombatientes y la falta de apoyo para las comunidades, causó un malestar generalizado (Allen y Schomerus, 2006; Blattman y Annan 2008). Además, en muchos casos los sobrevivientes de los conflictos consideraban como los principales victimarios no a los líderes de las facciones en disputa, sino a un sinnúmero de ciudadanos comunes que participaron en la confrontación y que no ingresaron a procesos de juicio o de verdad (OHCHR, 2007). Estos hechos abrieron el debate de quién o quienes debían ser considerados víctimas y victimarios, a la vez que generaron choques entre excombatientes, pues algunos fueron juzgados por genocidio, obligados a contar la verdad y a pasar largos períodos en cárceles y otros, fueron acogidos por los procesos de amnistía y DDR sin establecer sus responsabilidades en la guerra (Clark, 2013).

Cómo interactúan la justicia y la verdad con los procesos de DDR es la pregunta que guía este documento. ¿Deberían los procesos de DDR integrar las necesidades de las víctimas y promover los procesos de verdad? O ¿deberían existir instancias separadas de verdad y protección de derechos de las víctimas respecto a los procesos de DDR, pero con alguna coordinación? En este artículo nos enfocamos en varios aspectos. En primer lugar, adoptamos la perspectiva del DDR, pues usualmente involucra tanto a los comandantes, mandos medios, como a los soldados rasos. Dentro del amplio espectro del desarme, la desmovilización y la reintegración, nos enfocamos en este último aspecto, por considerar que su propósito tiene una mayor relación con la verdad y la protección de los derechos de las víctimas. Así, se entiende la reintegración como el proceso a través de los cuales los excombatientes adquieren un estatus civil, un empleo e ingresos sustentables. “La reintegración es esencialmente un proceso económico y social en un periodo de tiempo indefinido, desarrollado en las comunidades, a nivel local” (Contribución de Cartagena al DDR, 2009, pág. 5).

Escogemos los casos de Namibia, República Democrática del Congo, Indonesia y Colombia pues estos procesos de DDR han involucrado, en mayor o menor medida, a las víctimas y las comunidades. Como se verá más adelante, la adopción de un enfoque de DDR que involucre la reparación y la verdad para las víctimas y la participación de las comunidades obedece más a las circunstancias y coyunturas críticas, a la negociación política entre actores políticos, o a la injerencia internacional, que a un diseño institucional coordinado y sólido. Como en el caso de Uganda, Ruanda, Indonesia o Colombia, han existido contactos entre la justicia retributiva, la verdad y reparación a las víctimas o comunidades sin un diseño institucional claro, y más producto de las necesidades territoriales. Para facilitar el análisis, hemos concentrado nuestra atención en algunas variables que pueden o no ­compartir los procesos del DDR, y que indican en todo caso cierta maduración o complejidad de estos programas. Las variables escogidas también obedecen a la necesidad de identificar la presencia o no de algunos aspectos importantes de la justicia transicional en los procesos de DDR enfocada hacia las víctimas. La Tabla 1 identifica y define las siguientes variables: 1) acciones de reparación a las víctimas; 2) participación de las víctimas en el proceso de reintegración; 3) presencia de rituales religiosos o comunitarios en el proceso de reintegración; 4) influencia de programas internacionales o financiación del proceso de reintegración; 5) presencia del enfoque comunitario; 6) interacción con tribunales o comisiones de verdad. Desde este enfoque, nos preguntamos cómo las cuestiones de justicia y verdad, usualmente bajo la sombrilla de una comisión de la verdad, intentan articular los procesos de DDR. Las comisiones de verdad son un mecanismo de justicia transicional que cumplen con 4 principales características: están enfocadas en eventos pasados y no presentes; investigan patrones de eventos y no eventos específicos; es una instancia temporal que concluye con la presentación de un reporte; y está autorizada y empoderada por el Estado (Hayner, 2011). Entendemos que este es un concepto ideal, y por ende, admitimos casos en los que probablemente alguna de las características de las comisiones de la verdad no estén presentes para alguno de los casos. Aclaramos esto porque la riqueza de los casos escogidos reside precisamente en las dificultades que pueden llegar a presentarse entre los procesos de DDR y los mecanismos de verdad para las víctimas. Por ello los casos son paradigmáticos, no precisamente por representar completamente la idea de una Comisión de la Verdad, sino por señalar una falta o ausencia.

Tabla 1 Definición de variables 

Fuente: elaboración propia

Este artículo comienza con una descripción de la metodología. Después explora cuatro casos emblema de DDR con vistas a los desafíos de la justicia transicional, en particular sobre la verdad y la participación de las víctimas. Finalmente, entrega unas conclusiones acerca de cómo podrían coordinarse los mecanismos de DDR con procesos de justicia transicional, especialmente en aquellos aspectos que involucran la verdad. Estos resultados podrían empezar a entender la brecha entre ambos procesos, con el fin de que académicos y formuladores de política promuevan la articulación entre ambas dimensiones de las transiciones hacia la paz.

METODOLOGÍA

Se toma el método comparativo para analizar las diferencias y similitudes de 4 casos emblemáticos en procesos de DDR, ya sea por sus debilidades o fortalezas, pero poco o nada exitosos en términos de comisiones de verdad, a saber: Namibia, República Democrática del Congo, la provincia de Aceh en Indonesia y Colombia. Este método permite examinar patrones de parecidos y diferencias entre un número de casos considerando cómo las diferentes partes de cada caso se corresponden entre sí (Ragin, 2007), a la vez que posibilita confrontar propiedades enunciadas en dos o más objetos, en un momento preciso o en un arco de tiempo más o menos amplio (Sartori, 1984; Fideli, 1998).Para efectos de esta investigación, la selección de los casos a estudiar se estableció mediante el método de diferencia. Esta es una estrategia bajo la cual el investigador selecciona casos positivos y negativos, lo que permite observar variación en la variable dependiente (Pérez, 2007), para este caso, lo puntos de encuentro entre DDR y comisiones de la verdad, generados por la evolución del concepto reintegración.

La recolección de la información de los casos se llevó a cabo mediante entrevistas e informes obtenidos de la participación en las Giras de Cooperación técnica Sur-Sur de la Agencia para la Normalización y la Reincorporación ARN (Bogotá, 2014). Además, se realizó un trabajo documental y de archivo, analizando fuentes primarias como reportes, manuales, recomendaciones, discursos y estándares de producción internacional que reflejaban la posición oficial de lo que se concebía por reintegración, y de comisiones de verdad, y que a su vez demostraban la transformación desde la década de los 80, hasta ahora. Adicionalmente se retomaron otros documentos históricos y oficiales de las políticas y programas de reintegración de casos específicos, para analizar la relación DDR-Comisiones de verdad.

NAMIBIA: EMERGENCIA DE LA REINTEGRACIÓN Y LA VERDAD DESDE “ABAJO”

Por más de dos décadas un conflicto de baja intensidad enfrentó al Ejército de Liberación del Pueblo de Namibia (PLAN), contra las Fuerzas de Defensa Sudafricana (SADF), y las Fuerzas Territoriales de África del Sudoeste (SWATF), en el territorio de lo que hoy se conoce como Namibia. El 29 de septiembre de 1978 las Naciones Unidas firmaron la resolución 435 a través de la cual se creó el Grupo de Asistencia de las Naciones Unidas para el Período de Transición (GANUPT) con el objetivo de facilitar el fin de la ocupación sudafricana y la transición hacia la independencia del pueblo de Namibia (ONU, 1978). Sin embargo, fue hasta 1989, cuando a través de la resolución 629, se inició el proceso de implementación (ONU, 1989). Durante la operación de paz en Namibia en 1989, aparece el primer componente de DDR moderno1 y específicamente el primer programa con una fase posterior a la desmovilización (Muggah 2005, pág. 248). Este caso resulta relevante por ser el momento en que aparecerán las primeras experiencias de reinserción.

Inicialmente el mandato del GANUPT para Namibia incluía verificar la desmovilización y desmantelamiento de todos los grupos armados, el abandono de las tropas sudafricanas de Namibia, el retorno de todos los refugiados al territorio namibio y la celebración de elecciones libres a finales de ese mismo año (ONU, 1989). El proceso de desmovilización de las tropas se dio en diferentes bases monitoreadas con presencia internacional, desde donde los excombatientes luego fueron repatriados a sus lugares de origen. Sin embargo, Naciones Unidas y el naciente gobierno de Namibia concibieron un proceso de repatriación general que incluía a refugiados, exiliados y excombatientes por igual. La falta de distinción entre civiles y combatientes para estos procesos, reflejó la noción de que el regreso y reintegración pasaría de manera similar y fluida para todos los repatriados y que no había necesidad de un tratamiento diferencial. En realidad, no había algo así como un proceso que incluyera la provisión de empleos, asistencia psicológica y generación de ingresos sostenible.

Esta presunción ingenua tanto del nuevo gobierno de Namibia como de la comunidad internacional, suponía que todos regresarían a retomar la vida que habían dejado antes de la guerra (Kingma, 1997). Rápidamente fue evidente que esta transición generalizada y espontánea no se daría. Antes de cumplirse el primer año posterior a las elecciones, los excombatientes de PLAN manifestaban su descontento por la falta de empleo y oportunidades, el trato diferencial que recibían los excombatientes de SWAFT por parte del gobierno sudafricano, y la baja calidad de vida. Mientras que los excombatientes pertenecientes al SWATF recibieron un salario por parte del gobierno de Sudáfrica, la mayoría de los excombatientes de PLAN seguían habitando el norte del país con escasas posibilidades de subsistencia, y esperando la provisión del partido y el gobierno. (Dzinesa 2006, pág. 263) Esta situación dejaba una sensación de injusticia e inequidad2. La entrada masiva de excombatientes a la vida civil a una economía débil que recién empezaba a recuperarse después de años de ocupación y conflicto complicó la situación. La tasa de desempleo a nivel nacional era alrededor del 35%, y entre los excombatientes ascendía al 80% (Keener, 1993, pág. 52). Consecuentemente los excombatientes empezaron a demandar principalmente oportunidades laborales y mejoramiento de la calidad de vida (The Namibian, 1990b), y aunque algunos excombatientes tenían mayor oportunidad que otros, el descontento era generalizado para todos los grupos desmovilizados.

Sin existir una política de reintegración clara, los excombatientes empezaron a demandar principalmente oportunidades laborales y mejoramiento de la calidad de vida a través de reportajes en los principales periódicos del país (The Namibian 1990b). Y aunque algunos excombatientes tenían mayor oportunidad que otros, el descontento era generalizado para todos los grupos desmovilizados. Las constantes frustraciones de este grupo social con conocimiento militar y acceso a armas, que representaba alrededor del 5% de toda la población del país, se convirtieron en una amenaza para la estabilidad social. Incluso se conoció que algunos excombatientes sin empleo, vendían sus habilidades como mercenarios a UNITA y MPLA en Angola (Preston 1997, pág. 463). La creciente posibilidad de desorden civil y disrupciones mayores y un escalamiento regional forzó a tomar rápidamente medidas que mitigaran el descontento y reforzara la legitimidad del nuevo gobierno.

Inicialmente, y siguiendo el ejemplo de Sudáfrica, se decidió realizar una compensación directa en efectivo para los excombatientes que se encontraran activos al momento de la implementación de la resolución 435 y no tuvieran ingresos (Preston, 1997). El impacto de este pago fue limitado y principalmente simbólico pues contuvo las manifestaciones sólo por corto tiempo. Como medida complementaria se creó un programa a mediano plazo de formación práctica y vocacional bautizado como “Brigadas de Desarrollo”. Este proyecto buscaba entrenar a excombatientes en temas agrícolas y de construcción para fortalecer habilidades que pudieran aportar a la reactivación económica del país después del conflicto.

El Ministerio de Tierras, Reasentamiento y Rehabilitación (MLRR) se estableció para administrar y gestionar la implementación de dicho programa. Estas medidas reflejan que se entendía el proceso de regreso a la sociedad civil con una visión de corto plazo, y orientado principalmente a un sentido material y pragmático. Sin embargo las Brigadas encontraron muchas dificultades, incluyendo la falta de recursos, de personal calificado, y de entrenamiento inadecuado. Incluso, algunos donantes como la Agencia Internacional de Cooperación para el Desarrollo Sueco retiraron su patrocinio basado en reportes negativos sobre el desempeño de las brigadas. Estas iniciativas tuvieron un impacto mínimo y las manifestaciones continuaron. A finales de la década de los 90, alrededor del 25% de excombatientes aún se encontraban sin empleo o sustento (Dzinesa 2006, pág. 264).

Así pues, se evidencia que el tema de la reintegración no fue pensado a priori (en parte también por la falta de conceptualización y de desarrollo de capacidades técnicas para esta fase), sino que por el contrario existía el supuesto que la euforia de la independencia facilitaría el proceso y el regreso a la vida civil se daría manera natural. Este hecho también relegó la construcción de comisiones de la verdad, tribunales de justicia y procesos de reparación para las víctimas, pues los esfuerzos se concentraron en la definición de la estructura del Estado naciente. A su vez, la amnistía fue otorgada de manera general a los excombatientes y el nuevo gobierno de Namibia se embarcó en una política de reconciliación que rechazaba el pasado (Parlevliet, 2000).

Esta política de reconciliación generó malestar en diversos sectores de la sociedad de Namibia, pero se agudizó con la publicación del libro El muro del silencio 1995-1996, escrito por un religioso alemán. En él, se relataban las torturas y violaciones de derechos humanos cometidas durante el conflicto, y se cuestionaba fuertemente la decisión política de rechazar el pasado para preservar la paz del país (Parlevliet, 2000). Esta publicación causó revuelo en el gobierno de Namibia, pues fue considerado una afrenta a la paz, pero a su vez promovió la creación del Comité Rompiendo el Muro del Silencio -BWS por sus siglas en inglés- que movilizó a la ciudadanía que reclamaba verdad. En definitiva, Namibia representa un caso emergente de reintegración y de verdad, que no estuvo diseñado, sino que se visibilizó solamente desde las dificultades de los excombatientes tras el acuerdo de paz, como de los relatos informales de las víctimas que sólo fueron conocidas años después de haber terminado formalmente el conflicto gracias a un libro. Namibia es pues un caso apasionante porque condensa la emergencia desde debajo de la necesidad de reintegración de excombatientes y de verdad para las víctimas.

EL CASO DEL CONGO: UN PROCESO AMBICIOSO CON POCOS RESULTADOS

Al inicio del milenio, aproximadamente 25 programas de DDR se habían implementado en todo el mundo, la mayoría de ellos en el continente africano, incluyendo casos como Sierra Leona, Liberia, y Etiopia (Kingma, 2001). Sin embargo, un conflicto importante continuaba en el corazón de África. La República Democrática del Congo (RDC) enfrentaba una confrontación de proporciones regionales, que acabaría un par de años más tarde con la celebración de elecciones libres en 2003.

En la década de los noventa, la RDC experimentó dos fuertes conflictos que dejaron más de 3 millones de muertos (Turner 2007, pág. 2). Observando la inestabilidad de la región, en 1999 la Organización de Naciones Unidas decidió crear la Misión de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUC), a través de la resolución 1279, con el fin de adelantar una operación de paz que apoyara el Acuerdo de Alto el Fuego de Lusaka y contribuyera al fin del conflicto y precipitara la seguridad regional (ONU, 1999). El mandato de MONUC incluía implementar el cese al fuego, la verificación de las armas, y un programa integral de desmovilización, desarme, reasentamiento y reintegración de todos los miembros de todos los grupos armados involucrados (ONU, 2000).

Sin embargo, fue hasta el 2002, con la firma del acuerdo de Pretoria que realmente inició la transición hacia la paz. En ese mismo año, el acta de Sun City sistematizó los acuerdos logrados: la libertad de presos y rehenes; el nombramiento de un mediador y el inicio de conversaciones; el despliegue de las fuerzas de paz de Naciones Unidas; la cooperación en temas de seguridad en las fronteras comunes y la creación de una Unidad Nacional de Supervisión de los Derechos Humanos, una Comisión de la Verdad y la Reconciliación y un tribunal penal internacional (Escola de Cultura de Pau, s.f. p. 2). En 2003 se estableció el gobierno de transición, y se creó Comisión Nacional para el DDR (CONADER), con el fin de liderar y coordinar las acciones del Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio de Asuntos Sociales y el Ministerio de la solidaridad y asuntos humanitarios. Esto en aras de garantizar la ejecución de un programa de DDR que respondiera a la coyuntura (Kasongo, 2006). El programa de DDR que se diseñó en su momento fue el más ambicioso que se hubiera implementado hasta entonces.

El Plan Nacional de DDR fue firmado en mayo de 2004 e incluía dos ejes transversales: la atención a personas nacionales que pertenecieran a alguno de los grupos armados, a través de su Programa Nacional de Desarme, Desmovilización y Reinserción (PNDDR) y la atención, reubicación y apoyo a excombatientes no nacionales en sus respectivos países -principalmente Rwanda y Uganda-, a través del programa de Desarme, Desmovilización, Repatriación, Reasentamiento y Reintegración (DDRRR) (Kasongo, 2006).

Como primera medida, al finalizar el proceso de desmovilización, los excombatientes recibían una asignación (safety net) que incluía bienes de primera necesidad y una suma de dinero. Adicionalmente, y con una orientación a mediano plazo, se diseñaron programas de formación profesional y de actividades generadoras de ingresos (Projetd’appui a la Reinsertion Socio Economique Post-Conflit PARSEC, 2007, pág. 15). Así mismo, el reasentamiento y la reintegración estaban orientados a esta noción de mediano plazo, pues su objetivo era establecer medios sostenibles a nivel económico y social (PARSEC, pág. 21). Adicionalmente, el Plan Nacional de la República Democrática del Congo se articulaba con el Programa Multi-país de Desmovilización y Reintegración (MDRP), liderado por el Banco Mundial para la región africana de los Grandes Lagos. Este programa tenía como objetivo mejorar las posibilidades de estabilidad y recuperación en la región, y buscaba apoyar y facilitar los procesos de transición a través del eje DDRRR, en 7 países de la región.

La Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR), cuyo objetivo era examinar conflictos políticos, económicos y sociales en la RDC desde la independencia en 1960 hasta el final de la transición (ICTJ, s.f) se creó en el 2004 mediante la Ley N° 4/018. Sin embargo, el hecho de que los miembros de la CVR fueran nombrados por los grupos en conflicto, redujo la credibilidad de su trabajo (Hayner, 2011). El informe final presentado en febrero de 2007 al parlamento congolés, recomendó una nueva comisión de la verdad dada la ausencia de investigaciones serias y de participación de víctimas, testigos y victimarios en las audiencias.

Este programa de DDR ha sido uno de los más complejos de implementar hasta el momento, y continúa como uno de los de mayor envergadura, no sólo por su alcance, sino por el gran número de personas a desmovilizar -alrededor de150.000- y por la complejidad regional del conflicto. Además, para este proceso se evidenció una mayor preparación en términos técnicos y conceptuales, y evidenció la importancia de incorporar en el diseño del acuerdo de paz mecanismos de Justicia Transicional, como una Comisión de la Verdad, esto producto de las experiencias ganadas en años anteriores. Así, se empieza a considerar necesaria la articulación de los objetivos finales de los procesos de DDR y comisiones de verdad, sin que en la práctica se haya formulado un diseño institucional para lograr este propósito. De hecho, los esfuerzos pasados por edificar una Comisión de la Verdad, los cuales fueron saboteados por las partes en conflicto, deslegitimaron cualquier otro intento futuro por establecer un mecanismo de verdad. Esto coindice con el hecho de que la RDC ha implementado varias extensiones del programa de DDR, los cuales dependen de las Naciones Unidas, razón por la cual no ha existido apropiación nacional de estos procesos.

LA EXPERIENCIA DE ACEH, INDONESIA: LA REINTEGRACIÓN LOCAL CON PARTICIPACIÓN DE LAS VÍCTIMAS

Si bien el continente africano ha concentrado el mayor número de conflictos internos en las últimas décadas, el continente asiático también ha tenido conflictos de larga duración. Por ejemplo, la República de Indonesia ha hecho frente a varios conflictos internos, siendo uno de los más importantes el librado entre el gobierno central y la provincia ubicada al extremo noroccidental del país, Aceh. El conflicto entre Aceh y el gobierno central de Indonesia se puede rastrear hasta 1976 con la creación del Gerakan Aceh Merdeka (GMA) (Movimiento Aceh Libre), y la declaración de independencia de la provincia. Se prolongó por varias décadas y dejó miles de muertos, desplazamientos, violaciones masivas de derechos humanos y pérdidas económicas incalculables (Froedin 2008). En diciembre del 2004, un tsunami sacudió la región de Asia suroriental, dejando pérdidas humanas, materiales y económicas.

Las consecuencias de este desastre natural llevaron a un cese de hostilidades y un alto al fuego para permitir el ingreso de ayuda humanitaria. La comunidad internacional condicionó la cooperación para la reconstrucción a la existencia de un proceso de paz, lo que precipitó el fin del conflicto en menos de un año (Aspinall 2005, pág. 12). El proceso de DDR en Indonesia surge como resultado del Memorándum de Entendimiento de 2005. Las 3,000 personas que ingresaron en el programa y la cantidad de armas entregadas fueron un número acordado como consecuencia de intereses políticos y el cálculo de ambas partes. Esto implica que la totalidad de miembros del Movimiento Aceh Libre (Gerakan Aceh Merdeka, GAM) no fue incluida en el proceso de DDR y que la gran mayoría de estos retornaron a la sociedad sin ayuda del Estado. En 2005, con la firma del Memorando de Entendimiento (MoU), el GMA accedió a desarmarse y desmantelar el grupo armado, mientras que el gobierno se comprometió a retirar todas las fuerzas militares no-orgánicas y a conceder amnistía a los excombatientes. La Amnistía fue concedida a alrededor de 200 miembros del GAM que se ­encontraba en el exilio y 1,400 miembros del mismo grupo que habían sido puestos en prisión fueron liberados. El proceso de desarme y desmovilización del GAM fue progresivo y se llevó a cabo de forma paralela con la retirada de las Fuerza Armadas oficiales. Cerca de 1,400 soldados del Gobierno Central permanecieron en la provincia de Aceh con el fin de garantizar la transición y la estabilidad, y más de 30,000 abandonaron la región. Otro de los puntos centrales fue el programa de reintegración, el cual estaba dirigido a tres grupos: los excombatientes del GMA y sus redes de apoyo, los prisioneros políticos y los civiles (Froedin 2008, pág. 55). El Acuerdo también incluía el establecimiento de un sistema de cortes independientes, una Corte de Derechos Humanos y una Comisión de la Verdad y la Reconciliación. (Cardenas et al, 2015)

El programa para excombatientes tenía dos componentes principales: una fase de reinserción que duraría 6 meses, y una fase de reintegración con una proyección de alrededor de18 meses. La fase de reinserción tenía una visión a corto plazo y buscaba brindar orientación sobre el acuerdo de paz y las posibilidades de reintegración, así como tres pagos bimensuales a manera de red de seguridad transicional. Por su parte la fase de reintegración tenía una visión a mediano y largo plazo, y con un enfoque comunitario brindando más beneficios colectivos que individuales.

Por ejemplo, se proyectó hacer un pago a las comunidades por cada excombatiente que recibieran. Además, se buscó implementar proyectos de impacto rápido y comunitario como la reconstrucción de infraestructuras afectada por el tsunami y el conflicto, financiados a través del Programa de Desarrollo Kecamatan (KDP) (Aguswandi, 2008). El programa sería implementado principalmente por el gobierno nacional y regional, y con la participación de algunos organismos internacionales como la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Mundial (BM). La Agencia para la Reintegración de Aceh (BRA) administraba los recursos y coordinaba los fondos internacionales. Si bien el programa era ejecutado por estos actores, buscaba promover la participación de la comunidad en la decisión y destinación de los fondos, por ejemplo a través del KDP. A su vez, todo el proceso estaba bajo la observación y el seguimiento de la Misión de Monitoreo de Aceh (AMM) (Aguswandi, 2008).

El proceso de reintegración se enmarcaría en una perspectiva comunitaria. 4 fases fueron implementadas: 1) Asistencia a la población, prisioneros amnistiados y ex combatientes. 2) Finanzas comunitarias y programas a corto plazo, que contemplaron la reconstrucción de los puntos de salud, escuelas, puentes, con la remuneración para la comunidad. 3) Desarrollo de la comunidad desde abajo hacia arriba, con una compensación para todas las víctimas del conflicto armado. 4) Transición al desarrollo a largo plazo y construcción de paz, así como refuerzo de la base institucional (Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo, 2008).

El Programa Nacional para la Reintegración Comunitaria (PNPM) fue creado por el Gobierno de Indonesia en 2007 con el objetivo de reducir la pobreza, fortalecer los gobiernos locales y la prestación de servicios, pero también con el fin de abordar otras cuestiones como la protección del medio ambiente (UNSDN, 2013). Ahora bien, el programa destinado a ayudar a las víctimas de la guerra mediante la aplicación de un enfoque basado en la comunidad, supone que las aldeas reciben una subvención la cual pueden dividir y utilizar por sí mismas, ya sea para financiar la ­infraestructura pública o bienes privados económicamente rentables. Tanto el programa PNPM como el BRA-PDK, implementados con un enfoque de comunidad con miras hacia la reintegración, les permitieron a las aldeas decidir acerca de qué hacer con sus propios fondos y por lo tanto mejorar su posición económica, así como también fortalecer las relaciones de la sociedad.

La cantidad de la subvención se calculó en función del tamaño de la población de la villa y de la intensidad del conflicto en el lugar, así la suma de dinero concedida se estimó entre los 6,000 y 17, 000 dólares estadounidenses (Morel, Watanabe, & Worbel, 2009). En total el fondo mantuvo 21,7 millones de dólares, y ayudó a 1724 aldeas. En las reuniones de las mismas los habitantes decidieron sobre aspectos tales como quién debía declararse como una víctima, y la forma cómo debían dividirse las subvenciones. En Aceh, el 90% de la subvención se utilizó en infraestructura.

Las experiencias también denotaron aspectos positivos que facilitaron el proceso de reintegración. Durante el conflicto, la causa del GMA tenía una importante base social, y existía un vínculo importante entre los civiles y los combatientes. Consecuentemente, durante el proceso de retorno a la vida civil, los excombatientes se encontraron con altos niveles de aceptación en las comunidades receptoras. Incluso en algunos casos disfrutaban de mayor respeto y recibían más responsabilidades, lo que permitía que fueran mucho más activos en su vida social (Small Arm Survey 2006). Además, aspectos culturales como la celebración de ceremonias tradicionales de reconciliación y perdón facilitaron la reintegración (Cárdenas et al, 2015).

En la provincia de Aceh, la reconciliación dentro de las comunidades ha sido un proceso de gran relevancia el cual se ha llevado a cabo con los desmovilizados por medio, principalmente, de tradiciones religiosas. A las ceremonias denominadas peusijuek asistieron La Misión de Monitoreo de Aceh, oficiales de policía, militares, víctimas y usualmente toda la aldea. El peusijuek usualmente implicaba el vertimiento de agua sagrada, arroz amarillo o polvo sobre los bendecidos luego de la reconciliación de una disputa. Simboliza que las partes están en paz. Tales rituales provienen de una tradición pre-islámica con una influencia budista desde principios de Aceh. 77% de los miembros del GAM encuestados afirmaron haber asistido a una ceremonia de bienvenida en sus aldeas (World Bank, 2006). Los ex combatientes también experimentaron ceremonias de reconciliación y sermones por parte de los imanes de las mezquitas de sus pueblos. En ocasiones a las personas que habían participado en el conflicto se les pedía se dieran la mano en presencia de una líder tradicional, y que recitaran algunas oraciones seleccionadas del Corán. Otro ritual heredado de la tradición musulmana fue el halal bi halal, en el que los cristianos se acercaban a las casas de los musulmanes a pedir perdón, el cual posee relevancia para el caso específico de Indonesia ya que hace parte de una tradición de perdón mutuo (Llewellyn & Philpott, 2014).

El islam ha sido también un factor que ha contribuido en la exitosa reintegración de los ex combatientes, por ejemplo, uno de los programas se basa en el concepto legal de la dyat. Esta se refiere al pago que se realiza a los familiares de la víctima en caso de asesinato con o sin intención de acuerdo a la jurisprudencia islámica clásica. Este procedimiento específico sería tomado ­posteriormente por la Agencia de Reintegración de Aceh, motivo por el cual se sostiene que la Ley Islámica ha influenciado el proceso de justicia transicional en esta provincia (Stewart, 2014).

La focalización en la fase de reintegración fue acompañada de la creación de un tribunal de derechos humanos y una comisión de verdad y reconciliación, sumado a la amnistía general a 2.000 miembros del GAM. Sin embargo, a pesar de que La Ley sobre Gobierno de Aceh (LoGA) aprobada en julio de 2006, estableció que la Comisión de la Verdad y Reconciliación sería creada por la Comisión Indonesa de Verdad y Reconciliación, la Corte Constitucional derogó esta responsabilidad, dificultando el proceso (Escola de Cultura de Pau, s.f). Además, el Gobierno de Indonesia expresó desde el inicio que el tribunal únicamente tendría “potestad para juzgar asuntos posteriores a la fecha de la firma de los acuerdos, dejando por fuera los delitos cometidos durante el conflicto” (Sanz, 2009, p, 1). Con el décimo aniversario de la firma del MoU en 2015, numerosas organizaciones de derechos humanos solicitaron al Gobierno de Indonesia una nueva Comisión de la Verdad, con el fin de esclarecer los crímenes cometidos durante el conflicto (ABC, 2015).

Ahora bien, aunque desde el caso de la República Democrática del Congo ya se estaba evidenciando esta visión más amplia de la reinserción, este desplazamiento hacia una visión a mediano plazo de reintegración se hace explícita en el proceso de Aceh. La evolución de la perspectiva del proceso también se evidencia en la aparición de otros elementos: la dimensión política, la dimensión comunitaria, los procesos de perdón y reconciliación. Si bien ya existían ciertas señales sobre estos temas en los procesos anteriores, es durante el proceso de Aceh que adquieren mayor relevancia.

Simultáneamente a la negociación y firma del MoU en la provincia de Aceh en 2005, se consolida la Iniciativa de Estocolmo en DDR (SIDDR), en la que se hace un primer esfuerzo por brindar recomendaciones técnicas sobre los procesos de DDR. El surgimiento de estos referentes mundiales que buscan definir el concepto de reintegración, tiene como objetivo recoger las lecciones aprendidas e incidir en experiencias futuras. Estos nuevos estándares, que se autodenominan como el repositorio más completo de las mejores prácticas de DDR, llegaron a conocerse como DDR de segunda generación (Muggah, 2009). Esta nueva generación amplió su enfoque a otros grupos afectados por el conflicto, tiene en cuenta la relación con la justicia transicional y comisiones de verdad, y vincula las actividades del DDR a una noción de desarrollo, esbozando la reintegración comunitaria como una perspectiva complementaria. Estos elementos se evidencian desde el caso de Aceh.

COLOMBIA: APROPIACIÓN NACIONAL, BAJA COORDINACIÓN ENTRE LA REINTEGRACIÓN Y LA VERDAD

El proceso de reintegración en Colombia resulta particular porque, en primer lugar, se ha abordado con un conflicto armado activo y ha permanecido en funcionamiento por más de una década gracias a la evolución y adaptación de su capacidad institucional. En segundo lugar, a diferencia de la mayoría de los programas implementados alrededor del mundo, ha contado con una mínima participación internacional tanto de carácter técnico como económico. Esto se debe a que el gobierno colombiano cuenta con una tradición de tres décadas de desmovilizar y atender a excombatientes (Cárdenas et al, 2015).

El proceso de DDR en Colombia comenzó a finales de 2003, con la negociación entre el gobierno nacional y las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), y resultó en la desmovilización masiva de este grupo paramilitar. En el mismo periodo, y como estrategia de debilitamiento militar, el gobierno abrió la posibilidad de las desmovilizaciones individuales para combatientes pertenecientes a los grupos de guerrillas. En consecuencia, durante esta primera etapa, los excombatientes eran atendidos por una institución diferente dependiendo de si se habían desmovilizado de manera individual o colectiva.

El Programa de Reincorporación a la vida Civil (PVRC), recibía desmovilizados individuales, mientras que la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP) recibía desmovilizados colectivos de grupos paramilitares. Aun así, ambas instituciones tenían un enfoque a corto plazo de reinserción y brindaban principalmente asistencia humanitaria para un periodo de transición. Cada desmovilizado y su familia recibían alojamiento, asistencia económica, vestuario, salud y seguridad (Centro Mundial de Investigación y Capacitación para la Resolución de Conflictos 2010, pág. 136). Las experiencias de estos primeros años dejaron varios hallazgos para el proceso. Por ejemplo, casi el 90% de los excombatientes presentaban algún tipo de Trastorno de Estrés post Traumático (TEPT), por lo que se evidenció la necesidad de brindar atención psicosocial. También la formulación de proyectos productivos colectivos como medios para la generación de ingresos reproducía las estructuras de mando de los grupos armados y dificultaban la interacción con otros actores de la sociedad.

Para apoyar el proceso de DDR de las AUC, se estableció la Ley 975 de 2005 de Justicia y Paz cuyo objetivo era garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación integral. Esta ley estableció como criterio para la reducción de penas que los excombatientes contaran la verdad sobre los hechos violentos en los que participaron, con el fin de esclarecerlos, establecer responsabilidades y reparar a las víctimas. En las audiencias de Justicia y Paz las víctimas podían acceder a la reparación judicial y/o administrativa en su dimensión individual, colectiva, simbólica y económica (Ministerio de Justicia, 2015). De igual manera, podían presentar, las estimaciones en relación con los perjuicios y daños causados para que las acciones de reparación fueran determinadas en la sentencia.

Aunque de que el derecho a la verdad para las víctimas estaba consagrado en la Ley 975, los tribunales de Justicia y Paz no aprovecharon la información que tenía la justicia ordinaria para esclarecer crímenes cometidos. Esto se sumó a que sólo la tercera parte de las víctimas pudo asistir a las versiones libres de los excombatientes y así realizar preguntas sobre los crímenes de los que fueron víctimas (El Tiempo, 2018). Lo anterior se tradujo en el hecho de que sólo aquellos afectados que contaran con los recursos necesarios y que se encontraran en las ciudades donde se llevaban a cabo las versiones libres, pudieran asistir a ellas (Fondo de Justicia Transicional, 2011). En consecuencia, esto impidió que los habitantes de áreas rurales golpeadas por la violencia accedieran a la verdad, justicia y reparación integral.

A pesar de que no hubo una comisión de la verdad diseñada como parte del proceso de paz con las AUC, se realizaron esfuerzos para sistematizar relatos de las víctimas y así contrastarlos con las versiones de los paramilitares, con el fin de recrear la memoria de las víctimas. Estos procesos liderados por el Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH) dieron como resultado la publicación de libros como Memoria de la infamia: Desaparición forzada en el Magdalena Medio, Desmovilización y Reintegración Paramiltiar, Ojalá nos alcance la vida, entre otros. Por su parte, para las ­desmovilizaciones individuales de otros grupos guerrilleros, no existía ningún mecanismo institucional de contribución a la verdad.

Por otra parte, durante los primeros años se presentaron altas tasas de estigmatización, rechazo y victimización de la población desmovilizada por parte de la sociedad civil. De esta manera, este enfoque evidenció el limitado impacto de la reinserción, al no proveer medios de subsistencia sostenibles, desconocer dinámicas regionales y causar rechazo por parte de las comunidades receptoras (ACR, 2014b). En el 2006 y como consecuencia del aumento acelerado de la población desmovilizada, así como de los resultados y experiencias de ambos programas y las limitaciones institucionales, se decide unificar el trato a la población desmovilizada a través de la creación de la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de personas y grupos alzados en armas (ACR, 2014a). Este nuevo modelo de atención se centraba principalmente en la atención psicosocial, la promoción de la educación y la formación vocacional, así como el replanteamiento de la generación de ingresos sostenibles, priorizando los proyectos colectivos individuales. Con el constante aumento de población a atender, el cambio de gobierno y de cara a un eventual proceso de paz, en el 2011 se da un nuevo giro institucional y se crea la Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR).

El nacimiento de la Agencia reflejó el crecimiento técnico y la voluntad política para adelantar este proceso, y propende por la descentralización territorial y el fortalecimiento de la reintegración en las regiones, de acuerdo a las dinámicas y los contextos locales. La nueva institución además recogió las lecciones aprendidas de su gestión y amplia el enfoque de reintegración. Este nuevo enfoque se materializó a través de la implementación de una Ruta de Reintegración, que busca desarrollar el proceso de reintegración de acuerdo a las particularidades de cada individuo, en 8 dimensiones específicas: ciudadana, de seguridad, personal, productiva, educación, salud, familiar y habitabilidad. De acuerdo con la ACR a junio de 2015 alrededor de 57.000 personas habían ingresado al programa de reintegración, y más de 10.000 de ellas ya habían finalizado su proceso que puede durar entre 6 y 9 años.

Como aspecto transversal, la ACR ha implementado un modelo de reintegración comunitaria (Holguín, 2010). Desde 2007, ha existido un modelo de intervención específica y promoción de la convivencia y la reconciliación en comunidades acogida. Dichas intervenciones tienen como finalidad promover la sensibilización y educación democrática entre las comunidades de acogida y los ex combatientes. Cada proyecto se desarrolla en una zona específica de un municipio, y tiene una duración de al menos 12 meses. Inicialmente, incluye formación y talleres desarrollados con la comunidad y los excombatientes. Luego, la comunidad participa en el diseño, la recaudación de fondos e implementación de un proyecto comunitario que ha sido acordado. Simultáneamente, la comunidad decide en una acción simbólica en la que se hace énfasis en la reconciliación. En total se han registrado 130 intervenciones en municipios afectados por el conflicto. Aunque las intervenciones comunitarias tienen como objetivo crear espacios de reconocimiento mutuo y dar lugar a la reconciliación entre las personas desmovilizadas y los miembros la comunidad, estas no siempre alcanzan su objetivo. La participación de las personas desmovilizadas es opcional, y no se registran grandes números de asistencia. Los antiguos paramilitares y ex miembros de grupos guerrilleros son vistos como los responsables de violaciones masivas a los derechos humanos y, como resultado de esto, las comunidades no se encuentran dispuestas a recibirlos. El rechazo, la discriminación y la estigmatización son algunos de los problemas que la gran mayoría de ex combatientes debe enfrentar cuando regresan a sus comunidades. Como consecuencia de esto, una parte significativa de los mismos prefiere mantener su pasado oculto y vivir de forma anónima en grandes ciudades fuera de sus lugares de origen. La gran mayoría de ellos prefiere conservar su estatus oculto, alejándose del camino para una reconciliación genuina. Finalmente, el periodo (un año) no garantiza la sostenibilidad y, en ocasiones, estos espacios desaparecen después de que la ACR terminó su intervención.

El proceso de DDR en Colombia se sigue entendiendo de manera separada de los procesos de esclarecimiento de la verdad. Por ejemplo, la obligación de los ex AUC a contribuir a la construcción de memoria a través de declaraciones no judiciales, se ve como un requisito legal, pero no está integrado a una dimensión específica de la Ruta. En el mismo sentido, el CNMH recibe esta información y la procesa de manera independiente. Es decir, estos dos procesos no tienen en cuenta los efectos y ventajas que pueden tener en relación al otro programa.

A pesar del esfuerzo político y técnico del gobierno colombiano, de los avances en la conceptualización del término reintegración, las realidades cotidianas revelan las dificultades del proceso. Por ejemplo, las experiencias evidencian que uno de los retos más grandes de la política continúa siendo la estigmatización y victimización de los excombatientes. Miles de excombatientes permanecen en el anonimato con el fin de evitar el rechazo por parte de la sociedad civil, así como el fin de garantizar su seguridad y la de su familia. A pesar del desarrollo de una estrategia de intervención comunitaria para acercar a los excombatientes a las comunidades receptoras, así como una estrategia de corresponsabilidad para sensibilizar a la sociedad civil sobre el proceso de reintegración, el tema continúa siendo un desafío.

RESULTADOS

Desde 1989 otros programas de DDR se implementaron en diferentes países alrededor del mundo como Uganda, Nicaragua, Etiopia, Angola y Mozambique. Las experiencias de los excombatientes llevaban a los gobiernos a tomar medidas para responder a dichas exigencias, pero aún no habían procesos de reflexión y análisis sobre las mismas. En sintonía con los múltiples procesos de transición alrededor del mundo, en 1992 las Naciones Unidas anunció la “Agenda para la Paz”, en la que buscaba redefinir el rol de la comunidad internacional en la construcción de paz y el postconflicto. Consecuentemente, organizaciones internacionales se interesaron cada vez más en los procesos de DDR, especialmente el Programa de la ONU para el desarrollo (PNUD) y el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DOMP) (Lamb, 2013). Paralelamente, en 1993 las Naciones Unidas habla sobre la Comisión de la Verdad en el Salvador, dándole un lugar preponderante a este mecanismo de Justicia Transicional.

Como se evidencia en la Tabla 2, los procesos de DDR se han diferenciado por su ubicación espacial y temporal. Además, no sólo se trata de desarmar y desmovilizar un ejército irregular con el fin de estabilizar los territorios en términos de seguridad, se trata de establecer mecanismos que le otorguen continuidad y sostenibilidad a los procesos de paz. Esto requiere aspectos como la verdad, la justicia e indudablemente la reintegración. Sin embargo, la temporalidad en la que se han desarrollado estos mecanismos ha influido de manera determinante en su funcionamiento y eficacia, producto de los vacíos técnicos y conceptuales propios de cada época. Los casos de Colombia e Indonesia se han convertido en referentes mundiales de reintegración al incluir dimensiones que trascienden lo socioeconómico y la seguridad, a saber, dimensiones comunitarias, de ciudadanía, psicológicas, entre otras (ver tabla 2). Sin embargo, las diferencias de estos casos han aportado en gran medida a la acumulación de experiencias que permitan diseñar mecanismos más completos, en aras de fortalecer la salida pacífica a los conflictos internos en el mundo. Aun así, los 4 casos confirman que el proceso de reintegración se entiende de manera separada y desarticulada a los mecanismos de Comisiones de Verdad, y se limitan a coexistir en el mismo escenario.

Tabla 2 Funcionamiento de los mecanismos de Justicia Transicional 

Fuente: elaboración propia.

El proceso de Desarme y Desmovilización de Namibia no introdujo desde el principio una fase de reinserción o reintegración que permitiera la adaptación socioeconómica de los excombatientes a la vida civil. Esta fase se introdujo al ver la inestabilidad que esta población podría causar. Sin embargo, esto se debió, por un lado, a la poca conceptualización sobre el DDR y sobre las fases a largo plazo necesarias para la estabilización social y económica de quienes dejaran las armas, y por otro lado, a la euforia independentista, que relegó a un segundo plano el fortalecimiento de comisiones de la verdad, justicia transicional y la reparación a las víctimas. Esta centralización de los esfuerzos por la construcción de las bases de la nueva República, provocó rechazo y la emergencia de expresiones ciudadanas que reclamaban por la verdad.

El caso de la República Democrática del Congo (RDC) es de especial relevancia pues además de enfrentar el reto de desmovilizar a más de 150.000 combatientes, evidenció mayor preparación y estudio durante la etapa de diseño y formulación del programa. Partiendo de experiencias como las de Namibia, la reintegración se comenzó a entender como un proceso a largo plazo de desarrollo social y económico, a través del cual los excombatientes adquieren estatus civil y adquieren una fuente de ingresos sostenible. Sumado a esto, la justificación de la aplicación de programas de DDR ya no se limitó a temas de seguridad y estabilidad regional, sino que se amplió para incluir aportes para la reconciliación y el desarrollo sostenible (PARSEC, pág. 12). Para tal fin, se reconoció la existencia de factores externos que inciden en la reintegración como la reforma al sector de seguridad, los programas de recuperación y desarrollo, la comisión de la verdad y los procesos de justicia transicional. Sin embargo, la baja apropiación nacional de los procesos de DDR, la politización de la composición y sentido de la Comisión de la Verdad, y la dependencia de organismos internacionales para fortalecer los mecanismos de reintegración, impidieron que ambos mecanismos pudieran articularse. De hecho, y a pesar de su ambicioso plan, ambos procesos han recibido críticas.

En la experiencia de Aceh, si bien la dejación de las armas, y la terminación del conflicto fueron fases necesarias durante el proceso de paz, el punto central y que determinó el éxito de la transición fue la reintegración de los excombatientes a la vida civil. Por un lado, la atención a los excombatientes para garantizar la seguridad y la estabilidad continúa como un elemento transversal del DDR. Por otra parte, nuevamente la connotación económica aparece como un factor crítico en los procesos de reintegración, aunque en el caso de Aceh está enmarcado en un proceso de reconstrucción y recuperación, lo que facilita la reintegración económica de los excombatientes. Aunque desde el caso de la República Democrática del Congo ya se estaba evidenciando esta visión más amplia de la reinserción, este desplazamiento hacia una visión a mediano plazo de reintegración se hace explícita en el proceso de Aceh. La evolución de la perspectiva del proceso también se evidencia en la aparición de otros elementos: la dimensión política, la dimensión comunitaria, la justicia y la verdad. Si bien ya existían ciertas señales sobre estos temas en los procesos anteriores, es durante el proceso de Aceh que adquieren mayor relevancia. A nivel político, la integración del GMA en el sistema democrático aceleró la legitimización del proceso de paz y reconciliación nacional. De igual manera, el aspecto religioso jugó un papel preponderante pues permitió facilitar el proceso de reintegración de los excombatientes, usando la capacidad de cohesión de la religión mediante rituales reparadores entre comunidades y excombatientes. A pesar de estos esfuerzos, la reconciliación y los procesos de verdad y reparación se produjeron desde los territorios, no desde una instancia nacional. La Comisión de Verdad preparada para reconstruir los hechos violentos producto de la guerra en Aceh en realidad no tuvo un efecto concreto sobre las comunidades, pues solamente investigó los hechos posteriores a la firma del acuerdo de paz. En cambio, el proceso de DDR involucró a las comunidades y las victimas en las decisiones acerca de los propósitos en que debía invertirse los fondos para los procesos de reintegración, los cuales hacían parte de un plan más ambicioso de desarrollo y reconstrucción tras décadas de guerra y los efectos de los desastres naturales en la región.

Por su parte, el proceso de reintegración en Colombia ha ido transformándose a partir de una reflexión permanente de sus experiencias, con el fin de adaptarse mejor a las necesidades de sus beneficiarios. Este trabajo de análisis y re conceptualización se ha visto formalizado a través de la “Política Nacional de Reintegración social y económica para las personas y grupos armados ilegales” plasmada en el documento de política pública CONPES 3554 de 2008, que define la reintegración como “un plan de Estado y de Sociedad con visión de largo plazo, que busca promover la incorporación efectiva del desmovilizado con voluntad de paz y de su familia a las redes sociales del Estado y a las comunidades receptoras” (DNP, 2008).

A partir de aquí se puede identificar que los elementos económicos y de seguridad permanecen constantes en la definición de reintegración, aun cuando el enfoque ha cambiado a un largo plazo. Pero además se reafirman otros elementos como el ejercicio de la ciudadanía al formar parte de las redes sociales del Estado, así como la dimensión comunitaria de la reintegración, la necesidad del ­esclarecimiento de los hechos violentos y el trato diferenciado mediante mecanismos de justicia transicional que promuevan la verdad. Se puede evidenciar que la evolución del concepto de ­reintegración, así como su diseño e implementación, ha favorecido el desarrollo de elementos clave, como la apropiación nacional, la inclusión de instancias de aportes a la verdad, así como la reintegración comunitaria (ver tabla 3).

La Tabla 3 sintetiza los casos analizados y la presencia o ausencia de elementos clave de la protección de los derechos de las víctimas y de consolidación de la verdad en los procesos de DDR. Hemos codificado 0 cuando ese aspecto o variable es ausente en el proceso de DDR, y 1 cuando está presente. Como puede observarse, Namibia representa el caso más emblemático en cuanto a la ausencia de componentes que faciliten la articulación entre los procesos de DDR y los mecanismos de justicia transicional enfocados hacia las víctimas. A pesar de construirse en el programa más ambicioso de DDR, el caso de la RDC tampoco puede considerarse como un modelo clave de interacción entre los procesos de justicia y verdad con los de reintegración de excombatientes. Ambos casos, el de Namibia y la RDC son claros ejemplos de procesos de DDR minimalistas, enfocados exclusivamente en objetivos de seguridad de corto plazo, que concentran su atención al desarme de los excombatientes, y a entregar medidas provisionales de reinserción, como kits de salud. Su enfoque es por ende predominantemente individual, con escasa o nula participación de víctimas o comunidades receptoras.

Tabla 3 variables presentes en el desarrollo de la reintegración por casos seleccionados 

Fuente: elaboración propia.

Por el contrario, es el caso de Indonesia, con todas sus dificultades, el que mejor representa la integración entre los procesos de DDR y de inclusión de los derechos de las víctimas. A pesar de la falta de operatividad y de efectos prácticos de la Comisión de la Verdad, en Aceh las comunidades y víctimas participaron en los procesos de reintegración de los excombatientes. Parte de este logro se debe a que el programa de DDR hacía parte de un programa ambicioso y de largo plazo de reconstrucción, apoyado fundamentalmente por gobiernos y organizaciones internacionales cooperantes. Además, el programa fue lo suficientemente flexible para integrar costumbres populares, especialmente religiosas, que sirvieron para fortalecer la convivencia entre excombatientes, comunidades receptoras y víctimas. El caso colombiano se destaca por las acciones de reparación simbólica a las comunidades dentro del proceso de DDR, denominado servicio social dentro de la reintegración comunitaria, así como por su autonomía relativa respecto a la financiación internacional. Además, como mecanismo no judicial de contribución a la verdad, 8.480 excombatientes de las ex AUC han proporcionado aportes a la verdad del fenómeno paramilitar al Centro Nacional de Memoria Histórica. A pesar de ello, los procesos de DDR y de justicia transicional operan de manera autónoma, presentando muchas veces falta de coordinación entre los diversos mecanismos institucionales del DDR y la justicia transicional.

CONCLUSIONES

Los hallazgos de este estudio indican que las relaciones entre los procesos de DDR y las medidas de protección a las víctimas en el marco de la obtención de la verdad demuestran que no necesariamente la justicia transicional obstruye los procesos de construcción de paz. Esta idea, muy arraigada en la literatura académica y dentro de los profesionales o practitioners, ha sido producto de las experiencias de DDR iniciales, en las que los enfoques predominantes se caracterizaban por desarrollar procesos de corto plazo, individuales y con propósitos de seguridad, como lo representan los casos de Namibia y la RDC. Este prejuicio también fue reforzado por la imagen, producto por supuesto de ciertas evidencias, de que las comisiones de la verdad funcionaron en países donde no se implementó un proceso de DDR, y sí en aquéllos contextos de transiciones políticas como en Argentina (1983), Chile (1991) o Alemania (1992).

Los casos de Indonesia y Colombia, con todas las limitaciones en cuanto a reintegración y construcción de verdad y reparación de las víctimas, demuestra que los procesos de DDR de largo alcance, basados en el desarrollo, y que incluyen aspectos comunitarios y participación de las víctimas, pueden ser complementarios a los objetivos de las comisiones de verdad. Los resultados demuestran que existen oportunidades de integración o coordinación entre ambas instancias, las cuales las hacen compatibles. Esto ha sido más claro para el caso de Indonesia, en el cual el programa de DDR hace parte de una estrategia de desarrollo ligada a la reconstrucción del país, para lo cual en la formulación de dicha política fue muy importante el condicionamiento de la ayuda internacional. Las víctimas fueron entonces parte del deje del programa, y se realizaron procesos locales y comunitarios de construcción de verdad, perdón y reconciliación. En el caso colombiano, si bien la política de DDR hace parte de los lineamientos de los Planes Nacionales de Desarrollo, no resulta muy claro cómo se articulan las diferentes políticas de atención a víctimas, de construcción de memoria, de restitución de tierras y de atención a desmovilizados, entre otros, por lo que cabe esperarse en ese aspecto divergencia de objetivos, contradicciones entre las políticas y falta de eficiencia en el propósito de la ejecución de una posible política integral para la construcción de paz. Una buena forma de integrar esta institucionalidad para las víctimas, sería la creación de una Comisión de la Verdad que aproveche los mecanismos existentes, el conocimiento del proceso de DDR en Colombia, y la proposición de mecanismos de cooperación interinstitucionales. Una nueva Comisión, por lo tanto, no debe empezar desde la nada.

Otro factor de relevancia para el éxito es el fomento de la confianza y el apoyo nacional hacia a los procesos de DDR y de construcción de la verdad. Aunque la participación internacional es necesaria y le da credibilidad al mismo, para la ejecución de las iniciativas se necesita de una gran participación por parte de los agentes nacionales y la sociedad civil para que este pueda ser conectarse a los contextos y las comunidades locales. En consecuencia, la propiedad y el liderazgo nacional y territorial aumentarán la confiabilidad y probablemente garantizarán la sostenibilidad del proceso. Sin ella, se frustran los intentos de construcción de un relato nacional que reivindique a las víctimas, como sucedió con Namibia, la RDC y a nivel nacional en Indonesia. Sin embargo, esta autonomía institucional no debe dejar de ser supervisada por organismos internacionales y otros gobiernos, pues es necesario que entidades ajenas al desarrollo de los programas de DDR y de las instancias de construcción de verdad puedan hacer seguimiento y monitoreo tanto a las actividades como a los resultados de estos programas. En ese aspecto en particular falta aún mucho por lograr consolidar mecanismos de evaluación compartidos y objeto de consenso.

Una cuestión fundamental en la construcción y ejecución de políticas de DDR consiste la necesidad de incluir, no sólo a los ex combatientes, sino también a todos los actores involucrados que hacen indirectamente de los beneficios de estos programas. Las comunidades de acogida, así como otros grupos afectados por el conflicto deben ser incluidos como parte esencial de cualquier programa de reintegración, y los mismos deben beneficiarse por igual de este. En este aspecto el caso colombiano no ha logrado vincular a la población receptora, pues las acciones que lleva a cabo el programa de reintegración son de corto plazo, esporádicas y con baja aceptación por parte de las personas que en ella participan. El programa de reintegración de Indonesia, por el contrario, ha demostrado que la inclusión de la población receptora en la toma de decisión acerca de los recursos invertidos en las provincias genera mecanismos de vinculación que permiten obtener mayores niveles de sostenibilidad y apropiación del programa. Los mecanismos de construcción de la verdad deberían alentar a los formuladores de los programas de DDR a incluir medidas de vinculación con las víctimas y la construcción compartida de la verdad.

Para el aspecto del enfoque de reintegración, si bien el enfoque individual del caso colombiano permite un seguimiento individual a la evolución psicosocial de los desmovilizados, pierde de vista el objetivo más general de vincularlos económica, cultural y políticamente a su contexto local. Esto ha impedido que se rompan las brechas entre los desmovilizados y sus comunidades receptoras, lo cual genera rechazo y una fuerte presencia de población desmovilizada en las grandes ciudades, en las que al menos cuentan con el anonimato. Indonesia, por el contrario, ha logrado exitosamente integrar política y culturalmente a los excombatientes, básicamente por la fuerte identificación de las poblaciones locales con las reivindicaciones del grupo armado, pero también debido a la adopción y permeabilidad del programa para asumir prácticas culturales muy específicas y que están vinculadas con la convivencia local. En ese contexto, resulta importante que las nuevas iniciativas de construcción de verdad enfocadas en las víctimas, promuevan la construcción de relatos desde los territorios. Así como es necesaria la descentralización de los programas de DDR, también lo es el de las instancias de construcción de verdad.

Como nota final, este texto menciona brevemente el papel de las prácticas del islam y su impacto en el proceso de reintegración y reconciliación. Sin embargo, nuevas investigaciones deberán abordar el asunto de cómo los valores y las prácticas religiosas influyen en estos programas, no sólo en su diseño e implementación, sino también en su impacto a largo plazo, especialmente en materia de pacificación en contextos con fuertes tradiciones religiosas.

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1Algunos autores como Lamb (2013) argumentan que el ejercicio adelantado por el Reino Unido en Zimbabwe durante la década de los 80, enmarcado en un acuerdo bilateral y enfocado a una reforma del sector de seguridad, puede ser considerado como el primer programa de DDR moderno. Por cuestiones de extensión la presente investigación no tocará este debate.

2Los excombatientes expresaban, por ejemplo en las cartas al periódico nacional TheNamibian, que después de entregar su vida a la causa de la independencia, lo razonable era recibir una ayuda significativa por parte del partido y el gobierno (TheNamibian, 1990a).

Recibido: 30 de Junio de 2018; Aprobado: 30 de Julio de 2018

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