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INTRODUCCIÓN1
Si bien la universidad pública uruguaya posee una larga tradición de estudios de derecho internacional y albergó una discusión intensa sobre doctrinas elaboradas en Hispanoamérica tales como la doctrina del uti possidetis iuris como criterio de definición de límites territoriales, la doctrina Drago sobre ilegitimidad del cobro compulsivo de deuda externa y un acervo importante en compilación de normas de derecho internacional americano, la organización de carreras en relaciones internacionales con perspectiva interdisciplinar en asociación con disciplinas complementarias como ciencia política y economía, es en Uruguay un hecho tardío que se afirma con la ampliación de la oferta de carreras en centros privados de enseñanza superior e investigación y, con posterioridad a la transición del régimen autoritario a la democracia, también en la universidad pública.
Por otra parte, la producción de conocimiento se presenta en modalidades diferentes: ensayos analíticos, estudios exploratorios, investigaciones con fuerte fundamento empírico y soporte documental y documentos de trabajo sobre problemas de agenda internacional con el objetivo de formular alternativas de acción. Las combinaciones entre las diversas formas de producción de conocimiento puro o aplicado varían de acuerdo con el interés público y las exigencias del medio académico.
Este artículo discute la formación del área académica de estudios internacionales en Uruguay teniendo en cuenta los siguientes ejes de análisis: los requerimientos de la práctica de la política exterior en términos de necesidad de conocimiento informado para la elección de cursos de acción; el papel de las ideas en las interpretaciones de la política internacional y en las propuestas de cursos de acción en política exterior; la construcción institucional de la enseñanza superior con la organización de centros universitarios y grupos de investigación, la movilidad académica, los convenios de cooperación y los vínculos interinstitucionales entre academia y gobierno.
En el desarrollo de la disciplina de relaciones internacionales, los estudios sobre el rol de las ideas han pasado de la producción de literatura de carácter ensayístico al análisis riguroso de datos. Los primeros intentos de identificar tendencias en la dirección de la política exterior uruguaya desde la perspectiva de las ideas se encuentran en la obra de Luis Alberto de Herrera: El Uruguay internacional, libro publicado en 1912, seguido décadas después por el ensayo de Carlos Real de Azúa de 1959: en ambos trabajos el objetivo propuesto era hallar explicaciones de la singularidad de la condición de Uruguay como actor internacional de pequeño tamaño y situado entre dos “gigantes”, al decir de De Herrera (1912), y en tensión, según Real de Azúa, entre dos tendencias divergentes: el universalismo que asociaba el destino nacional con la incorporación de la cultura occidental europea y la “corriente resistente” que identificaba la proyección externa del país con un nacionalismo regionalista y de base popular. Esta última vertiente se retoma en las décadas de 1960-1980 en los textos de Alberto Methol Ferré, con relatos no exentos de matices partidistas. Esta línea de interpretación de la historia social y la política externa como épica no generó en su momento investigaciones con sustento empírico.
Un desarrollo distinto entrega la literatura sobre comercio internacional e historia económica. Es con la fundación de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), durante el periodo de conducción por Prebisch, que tiene origen una aproximación de influencia duradera que introdujo rigor en la investigación sobre economía internacional y la política de integración regional y desarrollo, en ese momento defendida como la vía idónea para la inserción internacional de los países latinoamericanos. En Uruguay, la reforma en el plan de estudios de la Facultad de Ciencias Económicas marcó, según Iglesias (Alemany y López, 2012) un cambio radical en la perspectiva académica de los estudios de economía y en la percepción uruguaya de las relaciones económicas internacionales de América Latina.
La sistematización de los estudios de relaciones internacionales en carreras universitarias se dio en un momento histórico ulterior. El creciente contacto con la academia internacional y la influencia de la discusión teórica en la disciplina han dado origen a nuevas temáticas y metodologías de investigación. Problemas que fueron objeto de deliberaciones académicas sobre multilateralismo desde la década de 1930 y la participación de Uruguay en la Sociedad de Naciones, sobre el conflicto Este-Oeste durante la Guerra Fría y la tercera posición; sobre integración regional y las transiciones desde el regionalismo abierto al regionalismo estratégico y posliberal, son evidencia del crecimiento y diversificación teórica y temática de la producción investigativa.
El campo de los estudios internacionales aparece también diversificado por cortes disciplinares, con la incorporación de aportes de disciplinas como economía, ciencia política, sociología e historia. A las implicaciones metodológicas del corte disciplinar, se agrega la visión interdisciplinar que se afirma desde inicios del milenio. Finalmente, la diversificación en la producción académica responde a objetivos distintos entre ensayos prospectivos, trabajos de consultoría e investigación científica con fundamentación teórica y rigurosidad de demostración empírica. La difícil articulación entre productos diferentes es aún una constante en el área de estudios internacionales.
Por último, los vínculos interinstitucionales y la cooperación académica internacional actúan como un factor importante en la configuración o el fortalecimiento del área de estudios internacionales. Los convenios bilaterales e internacionales sobre reconocimiento de títulos universitarios, movilidad académica y programas de becas en formación avanzada hicieron posible el crecimiento de acuerdos de intercambio, el acceso a estudios de posgrado en el exterior, la participación en proyectos de investigación y la asignación de becas o pasantías de investigación. En un comienzo limitados a la capacidad de las universidades, los vínculos interinstitucionales se ampliaron y diversificaron con el apoyo de las agencias de cooperación.
La primera sección de este artículo examina los cambios en la organización de los estudios universitarios sobre relaciones internacionales a partir de la transición hacia la democracia en 1985. La segunda hace una síntesis de la formación y contenidos de las carreras de relaciones internacionales desde sus orígenes en el estudio del derecho internacional hasta el presente marcado por una vasta diversificación disciplinar y perfiles de egreso diferenciados entre las distintas universidades. La tercera sección se concentra en los programas de posgrado. La cuarta trata sobre la investigación en el área de estudios internacionales, los espacios de la circulación de ideas e intercambio entre investigadores en la formación de comunidades epistémicas, el origen de think tanks y el debate público sobre asuntos internacionales.
La quinta sección entrega un balance de la discusión teórica y las tendencias de la investigación que han incidido en la elaboración conceptual en estudios internacionales en América Latina. La sexta analiza las comunidades epistémicas, los think tanks y la extensión universitaria como experiencias diferentes de devolución de conocimiento universitario a la sociedad. La última sección presenta las conclusiones del trabajo.
TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA EN LA HISTORIA DE LA UNIVERSIDAD URUGUAYA
En este análisis histórico es necesario distinguir dos periodos marcados por el cambio de régimen político con el golpe de Estado de 1973. Antes de esa fecha, la enseñanza universitaria era monopolio del Estado y la Universidad de la República, fundada en 1833, se regía por una ley orgánica que había establecido la autonomía universitaria respecto del gobierno y un sistema de cogobierno basado en la elección de las autoridades universitarias (rector y consejo directivo central) por los órganos representativos de los tres órdenes: profesores, estudiantes y egresados. Entre las primeras medidas adoptadas después del golpe de Estado de 1973, el régimen dictatorial declaró la intervención de la universidad designando rectores y decanos afines al gobierno, clausuró las instancias de cogobierno, decretó destituciones masivas de docentes en todas las facultades y autorizó la instalación de universidades privadas.
Simultáneamente ocurrió en Uruguay la fundación de centros independientes de investigación que comenzaron a ofrecer también cursos en una suerte de universidad alternativa: en el área de estudios internacionales se destacaron el Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH), el Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay, el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo de Uruguay y el Centro de Investigación Económica. El CLAEH introdujo la primera formación de posgrado en Uruguay con la organización de un programa en historia contemporánea en Uruguay (Silva, 2016).
Durante el periodo de dictadura (1973-1985) la fundación de los centros privados de investigación generó un espacio nuevo para el avance de los estudios sobre la problemática social y política. Con perspectivas disímiles pero con una aproximación compartida de los problemas internacionales desde las ciencias sociales, contribuyeron a la formación de equipos de investigación, promovieron el abordaje de las relaciones internacionales desde la discusión teórica e introdujeron nuevas dimensiones como desarrollo, género, medioambiente y trabajo. Marchesi y Markarian (2012) asignan gran importancia al papel de los centros de investigación ya que colmaron el vacío dejado por la universidad.
Un considerable contingente de docentes universitarios eligió el exilio como alternativa para su ejercicio profesional en países latinoamericanos (México, Venezuela y Colombia) y europeos (Suecia, Noruega, Italia, Bélgica, España y Francia), y este proceso tuvo una incidencia significativa en la fase de transición a la democracia que hizo posible el retorno de los exiliados y su reinserción en la producción académica de Uruguay, el aporte de las experiencias adquiridas en otras instituciones universitarias y contactos académicos que fueron instrumentales en la formación de redes de intercambio y cooperación y en la posterior fundación de posgrados en Uruguay.
Con el restablecimiento de la democracia en 1985 se emprendió la reorganización de la Universidad de la República -a la cual se reincorporaron los académicos que habían sido destituidos- y se inició una etapa “refundacional” con la adopción de enseñanzas adquiridas en otras instituciones universitarias del mundo simultáneamente a la creación de nuevos institutos, entre estos el Instituto de Ciencia Política, integrado luego a la Facultad de Ciencias Sociales fundada en 1986. El retorno de los profesores exiliados y los contactos con la diáspora uruguaya en el exterior contribuyeron a la formación de equipos de enseñanza e investigación y formación de redes de intercambio (Lizbona y Rumeau, 2013).
En paralelo, un proceso de reconstrucción institucional dio origen en la década de 1990 a las facultades de Ciencias y Ciencias Sociales y a la creación de la Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC), con los objetivos de diseñar e implementar políticas de fomento a la investigación universitaria con programas de apoyo a los intercambios académicos con el exterior, regreso de investigadores exiliados y promoción del vínculo entre investigación y sector productivo (Arocena y Sutz, 2005). Al mismo tiempo se produjo la organización de la carrera de relaciones internacionales y el establecimiento de carreras de relaciones internacionales en universidades privadas.
HISTORIA DE LAS CARRERAS UNIVERSITARIAS DE RELACIONES INTERNACIONALES
Los comienzos de la historia de las carreras de relaciones internacionales en Uruguay se encuentran en las cátedras de derecho internacional, de acuerdo con un modelo extendido en Hispanoamérica por el cual fueron las facultades de derecho el ámbito de origen de esta disciplina. Estos antecedentes explican el predominio del conocimiento del derecho y la lógica jurídica en el abordaje de los problemas y en la formulación de alternativas de solución. La tradición del “juridicismo” entendido como el enfoque por el que los problemas internacionales son abordados como casos de aplicación normativa, muy fuerte en el análisis de problemas internacionales y en el diseño de las soluciones, se explica por esta génesis de la disciplina. Es esta una tendencia extendida en toda la región latinoamericana y para el caso de Colombia advertiría lo que Pardo y Tokatlian (1988) identifican con el “basamento juridicista”.
Desde el siglo XIX junto a los autores canónicos en los planes de estudio de las universidades europeas, los programas de cursos incluían autores latinoamericanos como Andrés Bello, la doctrina hispanoamericana de soberanía formulada en los inicios de la independencia, la doctrina del uti possidetis iuris sobre definición de fronteras y las doctrinas de derecho elaboradas por tratadistas latinoamericanos.
En un comienzo, los estudios internacionales, en concordancia con un modelo generalizado en Hispanoamérica, fueron organizados en las facultades de derecho en torno a las cátedras de Derecho Internacional Público y Derecho Internacional Privado. Temas de debate académico como el arbitraje internacional, las relaciones en el contexto hemisférico y las doctrinas Drago y Calvo, fueron la arena de confrontación entre argumentos jurídicos, en detrimento del análisis de la política y de los factores de poder involucrados, aunque estos aparecieron en forma explícita en la discusión de algunos problemas como la afiliación de Uruguay a la Sociedad de Naciones (Clemente, 2012).
La Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad de la República, fundada en 1984 en plena fase de transición de la dictadura a la democracia con el nombre de “Licenciatura en Comercio Internacional” es la primera carrera de pregrado en el campo de estudios internacionales en Uruguay2. En 1985 cambia de denominación a Licenciatura en Relaciones Internacionales. El plan de estudios aprobado en 1986 con una duración prevista de cuatro años, comprendía un total de 23 materias de duración anual, agrupadas en tres áreas: jurídica, sociopolítica y económico-comercial. El cuerpo docente incluía profesionales universitarios con experiencia en el ejercicio de la diplomacia y entre los estudiantes la meta hacia su futuro profesional era ingresar al servicio exterior del Estado. Este plan se caracterizó por un desarrollo lineal, con escasa flexibilidad curricular y sin articulación con disciplinas afines de otros departamentos, con excepción de las asignaturas del área jurídica que formaban parte del plan de estudios de las carreras de abogacía y notariado. Con respecto a los cursos que mayor afinidad tenían con la disciplina de relaciones internacionales como ciencia política, economía y sociología, los institutos de ciencia política y sociología y la sala de economía contribuyeron al avance de los contenidos de las correspondientes asignaturas.
En 2011 se inauguró un proceso de reforma de este plan de estudios que culminó con la aprobación en 2012 del nuevo plan que entró en vigencia en 2013. Este plan se apoya en una definición de los estudios internacionales como un campo de conocimiento multidisciplinar con un objeto de estudio en torno al cual interactúan Estados, organismos internacionales, organizaciones no gubernamentales, empresas públicas, empresas privadas, multinacionales, transnacionales, opinión pública y grupos de presión. El perfil del egresado es descrito como capacitado para analizar, evaluar, investigar información especializada en problemas internacionales y para ejercer funciones en la diplomacia y negociar intereses del Estado.
Este nuevo currículum supera la aproximación centrada en el Estado y la diplomacia para incluir en el campo de estudios la sociedad civil, las empresas multinacionales (públicas, privadas y mixtas), los actores no estatales con incidencia en política internacional y los conflictos internacionales, e incorporar nuevas dimensiones como seguridad, medioambiente, cooperación, gobernanza mundial y regionalismos3. El plan de estudios está estructurado en dos ciclos: un primer ciclo de formación básica y un ciclo orientado a partir del tercer semestre que contiene cursos de metodología de la investigación, comercio internacional, organización empresarial e historia de las relaciones internacionales. La presentación de una monografía con defensa pública ante un tribunal evaluador cierra este ciclo de estudios. Adicionalmente, prevé el otorgamiento de un título intermedio de técnico asesor en comercio internacional para estudiantes que hayan cursado dos años y medio y aprobado 200 créditos.
La Licenciatura en Estudios Internacionales de la Universidad ORT fue creada por el Departamento de Estudios Internacionales de la Facultad de Administración y Ciencias Sociales, fundado en 1993. Desde 2004, la carrera de grado se identifica con un perfil multidisciplinario y una visión amplia de las relaciones internacionales globales, con contenidos de diplomacia, comercio, política exterior y organismos internacionales. Cuenta con un programa de formación de docentes en pedagogía universitaria y un plan de estudios dividido en dos ciclos (inicial y avanzado) con componentes de historia internacional contemporánea, historia contemporánea de América Latina, sistema internacional, cultura y sociedad contemporánea, fundamentos de economía internacional, instituciones de derecho público, derecho de la empresa, política exterior de Uruguay, política comparada y asignaturas electivas. El plan de estudio incluye un semestre de intercambio internacional con universidades con las cuales la Universidad ORT tiene convenios y prevé el otorgamiento de un título intermedio (analista internacional) al finalizar el tercer semestre4. El plan de estudios culmina con la elaboración y defensa de una monografía final.
La Universidad Católica de Uruguay ofrece por su parte desde 2015 una Licenciatura en Negocios Internacionales e Integración con el propósito de formar profesionales. El plan de estudios de cuatro años comprende áreas de administración y gestión de empresas y ciencia política, cursos sobre entorno económico nacional, entorno global de negocios, información para la toma de decisiones, macroeconomía y microeconomía.
La Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad de La Empresa es una carrera que forma profesionales capacitados para trabajar tanto en el ámbito público nacional e internacional como en el sector privado. Se destaca “una marcada especialización en la formación para el asesoramiento empresarial y el desempeño en instituciones vinculadas a las relaciones internacionales”. El plan de estudios, de amplitud interdisciplinaria, busca un fuerte acercamiento a los problemas que atañen al ejercicio profesional, con una decidida inclinación a la práctica. La relación entre docentes y alumnos es horizontal y democrática, con técnicas participativas. El plan de estudios procura articulación orgánica y sistémica entre las diferentes áreas de conocimiento5.
PROGRAMAS DE POSGRADO EN RELACIONES INTERNACIONALES
La organización de estudios de posgrado en relaciones internacionales se realizó alrededor de un tema central: la integración regional, aunque los enfoques disciplinares y los perfiles de egreso varían según las instituciones. La Universidad de la República ofrece dos programas de posgrado: el Diploma de Especialización en Estudios Internacionales6, en la Facultad de Ciencias Sociales y la Maestría en Relaciones Internacionales, en la Facultad de Derecho.
El Diploma en Estudios Internacionales, Sistema Internacional e Integración inició actividades en 1995 con un plan de estudios con soporte en el desarrollo de la investigación hecha en las áreas de política internacional e integración regional. El programa académico, con una duración de un año, está estructurado en dos módulos que contienen cursos generales: teoría y sistema internacional; economía internacional; derecho internacional, negociación internacional y metodología de la investigación, en el primer módulo. El segundo módulo comprende los cursos de Mercosur, políticas exteriores subregionales7, temas de agenda internacional y dos cursos optativos. Los estudiantes que aprueben la totalidad de los cursos quedan habilitados para realizar la monografía final. Este programa se dirige tanto a quienes se interesen por continuar su formación académica en investigación como a quienes se interesen en el ejercicio profesional en el Estado, en las ONG o en la consultoría en el sector privado.
Por su parte, la Maestría en Relaciones Internacionales (orientación en economía, política y derecho de la integración regional) de la Facultad de Derecho inició su primera promoción en 2004. Desde 2009 forma parte de la Red de Formación de Posgrado e Investigación en Integración Regional, una red de programas de posgrado e investigación que incluye a la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona, la Universidad Nacional de La Plata de Argentina, el Instituto de Integración Latinoamericana, la Universidad de los Andes de Venezuela, la Universidad Matías Delgado de El Salvador y la Universidad de la República de Uruguay, con los objetivos de generar movilidad académica, promover investigación conjunta y brindar asesoramiento. Cuenta con un grupo de profesores procedentes de las universidades asociadas y un comité asesor formado por los representantes de esas instituciones universitarias8.
En el sector privado, la Universidad de La Empresa ofrece un programa de Maestría en Derecho de las Relaciones Internacionales y de la Integración de América Latina. El plan de estudios se estructura en dos módulos: un módulo fundamental que integra cursos de derecho internacional público y privado, derecho de la integración, derecho ambiental, Estado y sociedad en América Latina, historia de América Latina, teoría de las relaciones internacionales, política internacional y bolivarianismo, panamericanismo y sistema internacional; y un módulo de profundización que comprende cursos de comercio exterior en América Latina, políticas públicas y Mercosur, derecho de la integración y seminario de tesis9.
INVESTIGACIÓN Y ESPACIOS DE DISCUSIÓN EN ESTUDIOS INTERNACIONALES
Desde el punto de vista de la agenda de investigación, existe un claro desbalance en términos de volumen de producción sobre política exterior respecto de la investigación sobre política internacional, sistema internacional y relaciones internacionales. Este hecho puede explicarse en parte por las prioridades de la agenda nacional, la centralidad que en ella ha tenido el tema de la inserción internacional de Uruguay y la demanda de estudios desde el Estado.
El desarrollo de la investigación ha avanzado en una doble dirección: por una parte, un volumen significativo del quehacer investigativo en torno a problemas internacionales se ha cumplido en proyectos aprobados por agencias de investigación y en relación estrecha con los programas de enseñanza de posgrado en relaciones internacionales; por otra, la producción de conocimiento también ha avanzado con resultados importantes de proyectos ligados a intereses académicos diferentes de la enseñanza y en departamentos no identificados directamente con la disciplina de relaciones internacionales: es el caso de las investigaciones en economía internacional y comercio exterior.
En la Universidad de la República la fuente principal de financiación es la CSIC. Desde su creación en 2006, la Agencia Nacional de Investigación e Innovación estableció nuevos programas de apoyo a la investigación que han hecho posible la ejecución de proyectos.
La antigua conexión entre economía y análisis de la política internacional, cuyos orígenes se remontan al mercantilismo y la asociación Estado-comercio exterior (Heckscher, 1943) resurge contradictoriamente en la era de la globalización con políticas adoptadas por los Estados. Una línea de investigaciones en el Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales y en la Facultad de Ciencias Económicas y Administración aborda problemas de inversiones, formación de cadenas de valor, comercio exterior y finanzas e integración regional (Lorenzo y Vaillant, 2005), en algunos casos directamente vinculados a los estudios de relaciones internacionales, rol del Estado y política exterior.
Los trabajos de Marcel Vaillant, Fernando Lorenzo, Gustavo Bittencourt y Rosario Domingo discuten problemas de economía internacional y sus consecuencias en la economía nacional (Bittencourt y Domingo, 2006). El área de comercio internacional e integración estudia problemáticas de comercio internacional y los efectos de las políticas comerciales y de integración sobre el comercio, la distribución del ingreso y la política comercial. Las áreas incluidas en el universo de análisis son el proceso de integración de Mercosur y la relación interregional Unión Europea-Mercosur (Vaillant, 1995).
La creación en 2009 de la Licenciatura en Desarrollo aportó a la renovación de la investigación en problemas y estrategias del desarrollo, una temática que había perdido prioridad en la era de auge del neoliberalismo y que recuperó visibilidad en el ciclo de gobiernos progresistas (Caetano, 2015). Una valiosa contribución del área de estudios de desarrollo ha sido la discusión teórica de los textos fundacionales de este campo de estudios (Prebisch, Furtado) hasta los contemporáneos (Amartya Sen), la elaboración conceptual sobre desarrollo, la construcción de indicadores y la investigación empírica sobre problemas de gobernanza internacional como medioambiente y cambio climático (Stuhldreher, 2016).
En el Departamento de Ciencia Política la investigación en asuntos internacionales se concentra en dos ejes: estudios sobre política exterior desde las perspectivas de toma de decisiones (Bizzozero y Luján, 1992) y la acción de los partidos políticos, y estudios sobre Fuerzas Armadas, relaciones civiles-militares, control civil sobre las Fuerzas Armadas, seguridad y defensa (González, 2014). La centralidad de los partidos políticos en el proceso político en Uruguay, un país definido como “partidocracia”, explica el interés por el estudio de esa dimensión de la política exterior (Caetano, Rilla y Pérez, 2007). Sin embargo, la tendencia a la fragmentación de los partidos es un argumento fuerte que problematiza la hipótesis de partidocracia, según el artículo de Carlos Demasi (2012). Una aportación importante a la discusión sobre incidencia del sistema de partidos en el diseño de la política exterior es la tesis doctoral de Camilo López Burian (2015), basada en análisis de información estadística y metodología cuantitativa.
En el Programa de Estudios Internacionales de la Unidad Multidisciplinaria, Facultad de Ciencias Sociales, a las dos áreas de investigación configuradas en la fase de fundación de esa unidad académica, política exterior y Mercosur e integración, se han sumado nuevos temas y se ha diversificado la agenda de investigación con la incorporación de la aproximación interdisciplinaria. Inéditos problemas de investigación como la convergencia Mercosur-Alianza del Pacífico, de historia de la política exterior y de integración en territorios de fronteras han incluido nuevas perspectivas de análisis y la construcción de equipos de investigadores: este es el caso del proyecto de observatorio de la política exterior en torno al cual se ha formado una red de investigadores responsable de la sistematización de datos y publicación periódica de informes10.
El proyecto de análisis de coyuntura tuvo origen en el programa de grupos de investigación de la CSIC iniciado en 2006 y tiene por objetivo central el estudio del sistema internacional, los procesos de cambio y sus principales actores y como variable temporal, el tiempo corto de la coyuntura. La base teórica de este proyecto se encuentra en las teorías de centros académicos de Estados Unidos y Europa como realismo, regímenes internacionales, teoría de la interdependencia, transnacionalismo, gobernanza global, constructivismo, teoría crítica y enfoques elaborados desde Latinoamérica como pensamiento poscolonial.
Por su parte, el área de estudios de frontera se constituyó a partir de un proyecto sobre frontera Brasil-Uruguay con amparo del programa de cooperación CAPES-UDELAR que implicó intercambio de académicos y estudiantes de posgrado, investigación y trabajo de campo, organización de seminarios y publicaciones (Clemente y Mallmann, 2015; Mallmann y Schneider, 2015). Problemas de investigación en el área de estudios sobre integración regional tales como el rol de las instituciones locales organizadas en el marco de la política de descentralización, los desarrollos de la agenda de cooperación binacional Brasil-Uruguay y sus impactos en la integración regional en Mercosur y las dinámicas locales de cooperación y coordinación política transfronteriza, han ayudado a ensanchar y complejizar el análisis sobre la integración regional y sobre sus actores e identificar las especificidades de las relaciones políticas y sociales en el espacio fronterizo.
La creación con apoyo de la CSIC del Grupo de Investigación de Estudios de Frontera actúa como un espacio de articulación de proyectos. También en el marco de la CSIC la fundación del Espacio Interdisciplinario hizo posible la estructuración de núcleos de investigación, uno de los cuales, el Núcleo Interdisciplinario de Estudios de Desarrollo Territorial comprende componentes de estudios internacionales.
Por último, el Programa de Maestría en Relaciones Internacionales de la Facultad de Derecho desarrolla investigación sobre problemas de integración y regionalismo, en el marco de la red de la cual forma parte el posgrado: gobernanza regional, instituciones de la integración latinoamericana, bloques subregionales (Mercosur, Unasur, CAN, Alba), pensamiento latinoamericano sobre integración, teoría de la integración, integración, financiamiento y desarrollo, integración de la infraestructura, medioambiente, biodiversidad y desarrollo sustentable. El estudio realizado sobre proyectos de infraestructura sudamericana se inserta en esta agenda de investigación (Fernández, 2011).
Esta revisión de la producción investigativa revela grados diferentes de avance con algunos campos en estado aún incipiente pero con creciente dinamismo: es el caso de los estudios sobre China, sus relaciones con América Latina y la región Asia-Pacífico, las relaciones Uruguay-Rusia y los estudios sobre interregionalismo.
La celebración de eventos académicos y congresos ha facilitado la circulación de ideas y el intercambio entre investigadores de la región. Tanto la Facultad de Ciencias Sociales como la Facultad de Derecho ofician regularmente jornadas de investigación para presentación de ponencias. La participación de académicos latinoamericanos en congresos organizados por la International Studies Association (ISA), el Consejo Europeo de Investigaciones Sociales de América Latina, la Latin American Studies Association y el Congreso Internacional de Americanistas se ha mantenido en aumento constante a la vez que entidades latinoamericanas como la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política-Grupo Relaciones Internacionales, el Foro Universitario de Mercosur y la Internacional del Conocimiento de USACH (Chile) han convocado un número alto de académicos a la participación y a la discusión de resultados de investigaciones.
TEORÍAS EN DEBATE EN LOS ESTUDIOS INTERNACIONALES EN LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y ELABORACIÓN CONCEPTUAL
Desde la fundación del área de estudios internacionales, la investigación ha estado enmarcada en las teorías que dieron fundamento a los programas de estudios en esta disciplina en Europa y Estados Unidos: realismo y neorrealismo, regímenes internacionales, teoría de la interdependencia, transnacionalismo, globalización, gobernanza, constructivismo, marxismo, teoría de la toma de decisiones y sistema mundial moderno. Sin embargo, en forma progresiva las teorías elaboradas en la academia latinoamericana se incorporan al análisis de problemas de investigación: las obras de Bernal-Meza, Amado Luiz Cervo, los teóricos del poscolonialismo como Aníbal Quijano, teóricos críticos del eurocentrismo como Samir Amin, Arturo Escobar y Walter Mignolo, los teóricos clásicos de la dependencia como Theôtonio dos Santos, de la autonomía como Helio Jaguaribe y Juan Carlos Puig y del desarrollo como Prebisch y Furtado todavía aportan a la formulación de preguntas de investigación y a nuevas aproximaciones a antiguos y nuevos problemas en una construcción de lo internacional que supera el tradicional acercamiento unidireccional (desde Occidente hacia el mundo no occidental) reproducido por autores latinoamericanos como Sarmiento en su obra Facundo: civilización o barbarie.
Este cambio en la perspectiva teórica no implica una revisión de las categorías de análisis: política exterior se entiende como un área específica de las políticas públicas y cooperación regional que reconoce las acciones de cooperación por entidades de base regional. La categoría “inserción internacional” se asume de manera implícita en términos de pertenencia a una totalidad. Con todo, en organismos regionales como la Corporación Andina de Fomento (2004), “inserción” tiene el sentido de “acceso a los mercados” complementado con otras estrategias como el aumento en el nivel de competitividad y la acción en entidades multilaterales como la Organización Mundial del Comercio.
El concepto de desarrollo ha experimentado una evolución interesante desde su identificación originaria con el crecimiento económico y se ha revestido de nuevos contenidos que tienen que ver con el potencial interno de las sociedades y economías latinoamericanas en la caracterización del desarrollo endógeno; con articulación entre recursos y actores locales en el concepto de desarrollo local y en equilibrio con los recursos naturales en el concepto de desarrollo sustentable (Rodríguez y Troncoso, 2015; Stuhldreher, 2017).
La noción de integración regional ha estado en el centro de la discusión sobre modelos de regionalismo latinoamericano. El concepto de regionalismo abierto expuesto por la Cepal en 1994 y adoptado por la Cancillería uruguaya ha sido revisitado y sometido a debate y examen con propuestas que comprenden dimensiones de economía productiva y desarrollo social como alternativa “poshegemónica” en los términos de la obra de Pía Riggirozzi y Diana Tussie (2012).
La ausencia de publicaciones seriadas sobre relaciones internacionales y política exterior es una limitante significativa para la producción académica. En alguna medida esa carencia es compensada con el acceso al espacio en revistas de otros departamentos del área de ciencias sociales. La Revista Uruguaya de Ciencia Política y la Revista de Sociología (ambas de la Facultad de Ciencias Sociales) incluyen artículos de investigación sobre política exterior, integración y regionalismos, al igual que la Revista del CLAEH.
COMUNIDADES EPISTÉMICAS Y THINK TANKS
De acuerdo con Peter Haas (1992), una comunidad epistémica es una red de profesionales con autoridad intelectual reconocida y competencia en un campo de conocimiento particular y de relevancia para la formulación de políticas. Si bien las comunidades epistémicas pueden formarse por profesionales de diferentes disciplinas, suelen compartir un conjunto de creencias cimentadas en normas y principios, el cual proporciona una lógica para la acción social de los miembros de la comunidad.
En segundo lugar, un abordaje de los factores causales sustentado en el análisis y la práctica, común a todos los expertos que integran la comunidad, que permite establecer los nexos entre las posibles acciones de políticas y los resultados esperados; nociones similares de validez construidas intersubjetivamente para sopesar el conocimiento de su especialidad y una serie de prácticas comunes asociadas a un área de problemas a la que se aplica su competencia profesional.
Algunas características que identifica Haas en las comunidades epistémicas transnacionales, como la capacidad de ejercer influencia sobre el comportamiento internacional o sobre asuntos de política mundial, difícilmente se encuentran en países pequeños como Uruguay, aunque algunos equipos de investigación y enseñanza han avanzado hasta identificarse como comunidad epistémica y ganar reconocimiento desde organismos del Estado en busca de asesoría o recomendaciones de cursos de acción en política exterior.
El Instituto de Derecho Internacional Público de la Universidad de la República, organizado sobre la base de la Cátedra de Derecho Internacional, se rige por el Reglamento de Institutos, el cual autoriza que “a los efectos científicos podrán actuar exteriormente […] evacuar con la previa autorización del Consejo o del Decano las consultas que les dirijan las autoridades que integran otros órganos públicos e instituciones privadas con finalidades de alto interés social” (s. f., p. 1).
A diferencia del Instituto de Derecho Internacional Público, otras comunidades epistémicas tienen una estructura menos regulada: son los casos del grupo de investigadores sobre integración regional y regionalismos que integra académicos de las facultades de ciencias sociales y derecho y congrega economistas, sociólogos e investigadores de relaciones internacionales; del grupo de investigadores en política exterior, del grupo de economistas especializados en la investigación en comercio exterior y economía internacional; del grupo de análisis de coyuntura internacional y del grupo de estudios de frontera. El vínculo que ha permitido la conformación de estas comunidades se origina en proyectos de investigación, publicaciones y presentación de trabajos en congresos, e incidentalmente en la producción de estudios específicos en temas de su especialidad a solicitud de organismos estatales.
Un ejemplo de esta modalidad es el estudio contratado con la Universidad por los ministerios de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y Relaciones Exteriores para la ejecución de una investigación a cargo de un equipo académico formado por investigadores del Programa de Estudios Internacionales, del Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Económicas y del Núcleo Interdisciplinario de Estudios de Desarrollo Territorial sobre el problema del ordenamiento territorial en las fronteras de Uruguay con Brasil y Argentina. Otra experiencia de relación entre academia y Estado se inscribe en la modalidad de cooperación interinstitucional sin que medie contrato: se trata del apoyo de académicos en la orientación de tesis en los estudios de integrantes del servicio exterior para el ascenso en el cargo en su carrera diplomática.
Entre los equipos de investigación que tienen en perspectiva la conformación de comunidades epistémicas están investigadores de la integración regional, el grupo de investigadores de coyuntura internacional (del programa Grupos de Investigación apoyado por CSIC), investigadores del sistema internacional, investigadores de problemas de seguridad y defensa, economistas especializados en comercio internacional e investigadores sobre fronteras e integración transfronteriza. En todos los casos comparten abordajes orientados al análisis de toma de decisiones, estudios institucionalistas y perspectivas constructivistas, confianza en la influencia de las ideas en la sociedad e inclinación a la investigación aplicada a propuestas de solución de problemas.
El surgimiento de think tanks es un hecho tardío en Uruguay y esto marca una diferencia con otros países latinoamericanos que cuentan con un desarrollo importante, como es el caso de Chile (Olivares, Bustamante, Meneses y Rodríguez, 2014).
El estudio de Garcé y López (2014) reconoce dos tendencias simultáneas en países donde no hubo demanda de estudios e insumos para fundamentar el diseño de políticas públicas, como en el caso de Uruguay: un crecimiento en el número de estudios que aportan insumos teóricos y aplicaciones a la práctica, en los centros de investigación de las universidades. Un ejemplo que ilustra lo anterior es el del Departamento de Trabajo Social de la Universidad de la República y su colaboración a la organización del Ministerio de Desarrollo Social creado en 2005. El surgimiento de think tanks con características de investigación orientada a la práctica, atención a problemas de utilidad social y objetivos de impactar sobre el público es algo nuevo.
Según los autores, los antecedentes históricos en América Latina se remontan al periodo de mayor influencia del positivismo cuando algunos gobiernos procuraron el asesoramiento de los expertos. El ejemplo más antiguo sería el de México y el gobierno de “Los Científicos” durante el periodo presidencial de Porfirio Díaz y más recientemente, los “Chicago Boys” durante el régimen de Pinochet en Chile. No obstante, también las democracias han buscado el asesoramiento de expertos: entre 1949 y 1970 la Cepal fue un centro de producción de ideas y propuestas adoptadas por los gobiernos latinoamericanos (Garcé y López, 2014).
En Uruguay, se trata de un proceso aún embrionario. Un caso paradigmático es el del Consejo Uruguayo para las Relaciones Internacionales (Curi), que se define como una asociación privada y está en el puesto 19 en el Global Think Tank Index. Aunque en sus orígenes surgió de grupos de trabajo académico en la Facultad de Derecho, actúa como una organización privada que integra también a investigadores y docentes universitarios en calidad de asesores en estudios sobre política de integración o relaciones interregionales como las prolongadas negociaciones para un acuerdo entre Mercosur y la Unión Europea. El Curi posee además una línea de publicaciones que puede ser consultada en su página web11.
LA FUNCIÓN DE EXTENSIÓN. LA DEVOLUCIÓN DEL CONOCIMIENTO A LA SOCIEDAD
La influencia de la reforma de Córdoba en la universidad uruguaya se manifestó en el impulso al movimiento hacia el cogobierno de la universidad y en el fortalecimiento de lazos entre el movimiento estudiantil uruguayo y organizaciones estudiantiles latinoamericanas. Según Portantiero (1978) la reforma de 1918 dio paso a una dinámica de congresos y propuestas para la unidad latinoamericana de los movimientos estudiantiles. En Uruguay, la declaración del Manifiesto liminar de Córdoba sobre la misión social de la universidad en la investigación para la solución de problemas de la sociedad y las naciones tuvo una influencia perdurable en la definición de la función de extensión universitaria, entendida como aporte de la universidad a la superación de problemas de la sociedad y como acción para la formación de opinión informada. Desde esa época, la Universidad de la República, por impulso del movimiento estudiantil desde su posición en el cogobierno, promovió el debate público sobre temas nacionales e internacionales.
La Cátedra de Derecho Internacional se constituyó en el foro de deliberación sobre problemas de política exterior y relaciones internacionales en los ámbitos internacional y regional americano. La Sociedad de Naciones y la participación uruguaya en esta organización ingresaron al debate parlamentario con el respaldo del presidente Terra poco tiempo después de su asunción en 1931, y fueron tema de discusión en la universidad donde se enfrentaban la posición “universalista” que había tenido su génesis en el planteamiento uruguayo de 1909 de creación de una organización internacional para garantizar la paz y la tesis regionalista americana.
La deliberación sobre problemas de relaciones en el contexto continental se focalizó en las propuestas que, desde 1916, defendían la vigencia de la doctrina Monroe como doctrina de derecho internacional para todo el hemisferio: esa iniciativa de “continentalización” de la doctrina Monroe despertó variadas reacciones en el medio universitario, con un debate entre el catedrático de Derecho Internacional Arístides Dellepiane y el presidente de la República Baltasar Brum12, al cual se sumó luego el profesor Lucio Moreno Quintana de la Universidad de Buenos Aires con una crítica demoledora de la propuesta de Brum (Clemente, 2012). Tiempo después, algunos eventos como la intervención de Estados Unidos en Nicaragua (1927) revivieron la polémica con nuevos argumentos.
La tesis del estudiante Aureliano Rodríguez Larreta, premiada en 1938, presentaba un análisis crítico de la debilidad de origen de la organización de Ginebra y la explicaba como resultado de la negativa del Congreso de Estados Unidos a la ratificación del Tratado de Versalles en contra de la opinión del presidente Woodrow Wilson que había sido uno de los signatarios. El autor concluía que Uruguay debía apostar por una organización americana, una posición que compartía el principal partido de oposición. Este argumento ponía en el centro de la discusión el multilateralismo.
En las décadas siguientes, los debates universitarios (y su difusión en los medios de prensa) se concentraron en problemas de política exterior uruguaya y las relaciones regionales en el contexto de la Guerra Fría. La tercera posición, como respuesta a un orden internacional organizado en dos bloques político-ideológicos tuvo raíz en el movimiento estudiantil uruguayo que la proponía como postura ante el conflicto Este-Oeste.
Escrito en ese contexto, el ensayo de Carlos Real de Azúa (1959) es el primer esfuerzo analítico de la política exterior uruguaya desde la perspectiva de las ideologías: diferenciaba dos grandes corrientes de ideas y acción en política exterior: una basada en la racionalidad universal, democrático-liberal-socializante, y afín al iluminismo y otra corriente que designaba como “resistente”, identificada con los intereses nacionales, las afinidades de raza y las relaciones de vecindad, contraria a la derecha liberal y que podía albergar al tercerismo. Si en su época este ensayo no tuvo gran repercusión en la producción académica, en la última década el interés en su relectura ha estimulado la producción de estudios desde la visión de las ideas en política exterior retomando el marco propuesto por Real de Azúa (Hernández y Raggio, 2014; López, 2015; Mallo, 2012).
La incidencia del debate político en el medio académico en el periodo previo al régimen autoritario tuvo proyección en el área de relaciones internacionales. La controversia en la prensa entre el intelectual más influyente de la izquierda uruguaya y director del semanario Marcha, Carlos Quijano y Alberto Methol Ferré, intelectual vinculado en esa época al Partido Nacional, colocó nuevamente en discusión el lugar de Uruguay en la región latinoamericana en la política exterior del país13.
Con la restauración de la democracia en 1985 y la apertura de un nuevo proceso de integración regional que culminaría en la formación de Mercosur con el Tratado de Asunción de 1991, un debate inédito se instaló en el medio académico: la integración regional y las perspectivas de la inserción internacional de Uruguay. El nuevo marco de la integración establecido en el documento de la Cepal sobre regionalismo abierto fue objeto de análisis. Con el título “Mercosur. Claroscuro de una integración” la Facultad de Ciencias Económicas celebró un ciclo de conferencias con un abordaje amplio que comprendía problemas de infraestructura, transporte y energía, coordinación de políticas macroeconómicas, aspectos técnicos y políticos del ingreso de Uruguay a Mercosur, el futuro del agro, criterios para reconversión industrial, legislación laboral, empleo y distribución del ingreso, papel del Estado y sistema financiero, y con la participación de académicos, altos funcionarios de gobierno, técnicos y representantes de organizaciones empresariales y sindicatos de trabajadores.
Desde el ingreso de Uruguay a Mercosur el tema central de los debates académicos sobre política exterior ha sido la inserción internacional de Uruguay y las potencialidades de la integración regional y sus diferentes modelos para alcanzar el objetivo de inserción internacional. La cuestión sobre regionalismo abierto, integración profunda, los tratados de libre comercio y los diversos modelos de regionalismo, tienen un peso relevante en la producción investigativa. En 2010 la CSIC celebró un seminario sobre el tema con un enfoque interdisciplinario que hizo posible el intercambio entre politólogos, economistas y sociólogos.
CONCLUSIONES
A partir de los orígenes en las tradiciones de derecho internacional y las doctrinas apoyadas en principios de soberanía desde el periodo de la independencia a finales del siglo XIX, la formación del campo disciplinar de estudios internacionales se consolida tardíamente en comparación con otras carreras universitarias y se afirma gradualmente al amparo de intercambios con disciplinas afines del conjunto de las ciencias sociales, sobre todo ciencia política, economía y sociología y como respuesta a la demanda desde la práctica de la política exterior de conocimiento especializado y a la incidencia de corrientes de pensamiento sobre política internacional y el carácter de la inserción de Uruguay en el mundo.
El análisis expuesto sobre la configuración del área de estudios internacionales en Uruguay revela la importancia del diálogo interdisciplinar en el desarrollo de contenidos de programas, estrategias metodológicas y desarrollo conceptual y el papel de las instituciones de financiación de la investigación y los programas de intercambio y cooperación académica. Además, los vínculos con países latinoamericanos han sido determinantes para la circulación de ideas y experiencias de investigación, la enseñanza de posgrado y la creación de asociaciones académicas que han actuado como foros para circulación de ideas y construcción de lazos interinstitucionales entre comunidades académicas de la región. En ese sentido, la contribución de las teorías de la dependencia, de la autonomía y del desarrollo al análisis de los problemas internacionales y de la política exterior de Uruguay responde a una agenda de investigación que se concentra de modo predominante en los procesos de regionalización, la integración regional y las instituciones internacionales.
La comunicación entre conocimiento construido y aplicación al proceso social tiene en Uruguay una larga trayectoria en la forma de extensión universitaria, entendida como devolución a la sociedad del saber acumulado en las instituciones de formación superior de carácter público, pero también esa experiencia ha facilitado la creación de entidades privadas con fines de asesoría. En ese sentido, la evolución parece seguir patrones parecidos al que han recorrido los académicos de otros continentes.
