I. GUERRA Y PAZ: INTERACCIONES FRONTERIZAS, EFECTOS REGIONALES Y NEXOS INTERNACIONALES

Desde finales de los años ochenta, hice un seguimiento del escalamiento del conflicto armado, ante el cual diversas sectores colombianos hicieron llamados a la mediación externa y a la internacionalización de la paz. A su vez, la relación negativa de la violencia interna con los países vecinos y con prioridades de la agenda internacional -como la problemática de las drogas- aumentaron la presión internacional. Certificación y descertificación sobre drogas aplicadas por Estados Unidos, cuestionamientos por violaciones a los derechos humanos formulados por entidades latinoamericanas o estadounidenses, por el Parlamento Europeo y la Unión Europea. ONG de diversos países del mundo llegaron a zonas colombianas de fuerte conflicto para realizar acciones humanitarias.

También estudié cómo el conflicto armado amplió las articulaciones transfronterizas que lo nutrían de armas o economías ilegales y facilitaban la acción irregular. Antes que un diagnóstico compartido entre gobiernos vecinos sobre los problemas en las fronteras terrestres o marítimas, revivieron la desconfianza por antiguos litigios e interfirieron sus relaciones. Y la fragilidad de los procesos de cooperación amazónica o del Pacífico, de integración andina, de concertación suramericana y latinoamericana, impidieron procesar diferencias o problemáticas compartidas como la de drogas.

La Venezuela de Caldera amenazó con una “persecución en caliente” para contener los embates de las guerrillas o la delincuencia sobre la frontera común y solicitó ayuda a Estados Unidos para hacerle frente a la situación. Desde Ecuador se pidió intervención internacional para evitar la desestabilización de la zona fronteriza. Panamá y Costa Rica, devolvieron desplazados colombianos que habían huido de la violencia. Otros vecinos aprovecharon la coyuntura para tomar posición unilateral frente a la frontera marítima con Colombia. Los parlamentos de Honduras y Costa Rica negaron la ratificación de los acuerdos de delimitación e intentaron su renegociación. Nicaragua desconoció la delimitación del tratado Esguerra-Bárcenas y luego demandó a Colombia para lograr mayores áreas marinas y submarinas.

El seguimiento de las distintas versiones del Plan Colombia me permitió ilustrar la ambigua regionalización e internacionalización del conflicto armado colombiano. Sus dos primeras versiones, elaboradas al comenzar el gobierno de Andrés Pastrana, estaban dirigidas a conciliar intereses dispares de Bogotá y Washington frente al problema de las drogas y de las guerrillas. La tercera, elaborada por funcionarios estadounidenses y colombianos en octubre de 1999, originó el proyecto de fortalecimiento militar de la lucha contra las drogas, aprobado en junio de 2000 como US Aid Package. En la cuarta, el gobierno colombiano retomó la primera versión para presentarla a Europa.

La ambigüedad continuó en la dimensión andina del US Aid Package para responder al conflicto colombiano e impulsar la estrategia USA de ampliar el ámbito de su seguridad al mundo andino. George W. Bush ratificó el Plan Colombia, amplió su enfoque regional y montó, en 2001, la Iniciativa Regional Andina de lucha contra las drogas con recursos adicionales para Colombia y sus vecinos; recursos que en 2002, amplió para la lucha antiterrorista. Álvaro Uribe le dio continuidad a esos programas, al involucramiento de Estados Unidos en la ofensiva contra las guerrillas y habló de pedir la modificación del TIAR para que este pudiera intervenir en conflictos internos o en la conformación de una fuerza militar regional.

El estudio de las consecuencias del Plan Colombia mostró la profundización de la estrategia represiva de Washington contra la producción y tráfico de drogas, más por razones de política interna USA y por interés de ampliar su presencia en Suramérica, que en virtud de la búsqueda de una solución al problema. Un gran cuestionamiento regional suscitó la diseminación aérea de herbicidas de amplio espectro y sus nocivos efectos, en especial en la Amazonía y los Andes, que presionó el desplazamiento de esos cultivos hacia la costa Pacífica, con el consiguiente incremento del conflicto por la disputa de territorios para producción y tráfico de estupefacientes, precursores químicos, armas y recursos bióticos.

La agudización del conflicto armado y sus interacciones regionales e internacionales fue pues el marco inicial de mi trabajo docente, investigativo y de extensión. Dada la fuerte preocupación que el Plan Colombia generó en la región, ese estudio articuló debates del IEPRI con centros académicos de países vecinos y se tradujo en libros y artículos². Esa temática de paz y guerra sigue alimentando mi reflexión y acción, más recientemente como miembro de la Comisión de Conciliación Nacional, como parte de la delegación negociadora del Gobierno de Juan Manuel Santos en la Mesa de Conversaciones con el ELN y en apoyo a las organizaciones que desde la sociedad civil trabajan por la construcción de una paz completa³.

II. POLÍTICA EXTERIOR, FRONTERAS Y RELACIONES ENTRE PAÍSES VECINOS

A partir de interacciones y efectos regionales e internacionales del conflicto armado colombiano, fui articulando el seguimiento de la política exterior e impulsando publicaciones del IEPRI⁴, como el libro Colombia entre la inserción y el aislamiento, que en 1997 presentó encrucijadas centrales de la política internacional del país.

El examen del eco de antiguos diferendos limítrofes, la mirada distinta del conflicto armado colombiano y de la llamada “guerra contra las drogas” como de sus repercusiones e interacciones en las fronteras con distintos países andinos, orinoquence, amazónicos, caribeños y del Pacífico, concentraron varios de los estudios que realicé desde el IEPRI. Allí se problematiza la concepción imperante que equiparaba las meras líneas limítrofes con las zonas fronterizas, espacios cuyas interacciones definen relaciones de vecindad⁵. Ese trabajo ayudó al impulso de cinco tipos de iniciativas académicas, realizadas con colegas de países vecinos y entidades gubernamentales nacionales y locales, que describo a continuación.

1) Colombia y Venezuela. En 1995 y 1996, el IEPRI desarrolló en la Universidad Nacional de Colombia la Cátedra Venezuela, y la Universidad Central de Venezuela (UCV) impulsó la Cátedra Colombia, las cuales transformamos, desde 1997, en Grupo Académico Colombia-Venezuela (GACV) que partió de ambas universidades y se amplió a centros académicos de las fronteras y de los dos países. Ese esfuerzo contó con el apoyo del Convenio Andrés Bello, que lo escogió como Cátedra Andrés Bello, y de la Corporación Andina de Fomento (CAF), que ayudó a la articulación académica colombo-venezolana.

En su primera década, el GACV realizó 15 encuentros binacionales, investigación y docencia conjunta o extensión compartida, publicó cuatro libros binacionales⁶ y numerosos artículos⁷ en los que examinamos los ámbitos fronterizos, el litigio territorial, las percepciones y políticas de un país frente al otro, los nexos sociales, diplomáticos, económicos, comerciales y ambientales, el impacto del conflicto armado y las interacciones que lo nutren desde el país vecino, las afectaciones a la situación fronteriza y binacional con la reciente diferenciación conflictiva de modelos políticos, económicos y de inserción internacional entre los dos países. En 2007, la Cancillería le solicitó al IEPRI trasladar allí la Cátedra que desarrollaba sobre el proceso bolivariano en Venezuela para que pudieran participar en ella funcionarios del Estado relacionados con ese país, ahí se originó un quinto libro binacional⁸.

Una década de esfuerzos a ambos lados de la frontera suscitó una reflexión sobre las problemáticas compartidas, la necesidad de reforzar las interacciones positivas entre diversos sectores de los dos países y de impulsar políticas de vecindad cooperativa y en favor de la integración subregional y regional. La entrega de resultados a los gobiernos de Hugo Chávez y Andrés Pastrana, llevó a que ambos mandatarios vincularan a quienes coordinabamos el GACV -José María Cadenas profesor y vicerector de la UCV y Socorro Ramírez de la Universidad Nacional de Colombia- como miembros de la Comisión Presidencial de Integración y Asuntos Fronterizos (COPIAF) labor que cumplimos mientras esa Comisión de Vecindad ha funcionado -no ha sido convocada bajo Nicolás Maduro. Ante el escalamiento de las tensiones entre Uribe y Chávez en 2007, el GACV organizó sesiones con distintos sectores de los dos países que desplegaron un diálogo fecundo.

Más recientemente, han surgido iniciativas que he apoyado como el Observatorio de Venezuela de la Universidad del Rosario, la Escuela de Paz y Convivencia en la frontera colombo-venezolana impulsada por el CINEP⁹. También la Cátedra Orinoquia de la sede en Arauca, permitió que en talleres con colegas y estudiantes examináramos el deterioro de la relación binacional así como la problemática generada con el megaproyecto extractivista del Arco Minero del Orinoco, abierto por Maduro para que explotaciones mineras, como la del oro y coltán, le generara recursos luego de la caída de producción y precios del petróleo. Sus depredadoras consecuencias se multiplican hoy sobre pueblos indígenas, fuentes de agua, diversidad biológica y seguridad en esa frontera orinoco-amazonense, como la acción de grupos armados irregulares. Ante el agravamiento de las crisis en Venezuela y las repercusiones en una Colombia polarizada, apoyo con colegas de universiades de ambos países iniciativas de diálogo binacional que coordina Fescol desde 2018.

2) En las fronteras de Colombia con Ecuador, como entre ambos países no se habían producido litigios de delimitación, a Bogotá y Quito les había bastado hasta entrado el siglo XXI, exaltar factores geográficos, culturales e históricos para mostrar una buena vecindad, que permitió empezar a conformar en 1991, la primera Zona de Integración Fronteriza (ZIF) andina.

Sin embargo, ante el aumento de tensiones entre los gobiernos centrales de Colombia y Ecuador, el IEPRI recibió solicitudes de diversos sectores académicos, gubernamentales de ambos países y de la Comunidad Andina de estimular un esfuerzo académico similar al que desarrollabamos con Venezuela. Recogiendo esa petición, entre 2005-2010, junto con la Universidades Andina y Central de Ecuador emprendimos un diálogo al que vinculamos treinta centros académicos de los dos países que se recogió en un primer libro binacional y en muchas publicaciones¹⁰. Y también, a petición de la Cancillería colombiana, en sus instalaciones realicé la Cátedra Ecuador del IEPRI en 2007, con la asistencia de funcionarios de distintas dependencias del Estado y estudiantes de la Universidad Nacional de Colombia, y con la intervención de académicos ecuatorianos. Además de ayudar a procesar las problemáticas compartidas, las ponencias y debates dieron origen a otro libro¹¹.

La ruptura de relaciones diplomáticas con Ecuador luego del bombardeo colombiano al campamento de las Farc en el país vecino, llevó a distintas entidades a pedir la transformación del esfuerzo académico en un Grupo Binacional de Diálogo que funcionó, entre octubre de 2007 y mayo de 2009, y contó con el apoyo del Centro Carter, las delegaciones del programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Colombia y Ecuador, y la CAF. El Grupo acompañó las gestiones del expresidente Jimmy Carter y de la OEA ante los dos presidentes con encuentros en las capitales y en los ámbitos fronterizos pacífico, andino y amazónico. Ese proceso fue recogido en libros y artículos¹². Más recientemente, con la agudización de los problemas de seguridad en la frontera compartida, he participado en actividades impulsadas desde Flacso Ecuador y la Universidad Andina junto con medios de comunicación de los dos países, y el IEPRI se vincula a la reflexión conjunta sobre estas problemáticas binacionales¹³.

3) La vecindad andino-amazónica ha generado pocos acercamientos, han primado los litigios por la delimitación territorial, el mutuo desconocimiento y temor entre los centros políticos de los países andinos y de Brasil. El enfrentamiento, en 1910 tras el ataque militar peruano a la Pedrera, y en 1932 con la toma de Leticia dos años después de que fuera reconocida y devuelta por Perú como parte del trapecio amazónico colombiano, distanció la relación entre Perú y Colombia. Y los gobiernos de Colombia y Brasil, pese a la extensa colindancia de los dos países, solo empezaron a acercarse con la presión ejercida por problemas de seguridad transfronteriza y tendencias globales que exigen manejo e inserción compartida. Los estudios realizados desde el IEPRI analizaron ambitos fronterizos amazónicos, agenda y mecanismos bilaterales, asuntos de defensa y seguridad, comercio e inversión, interacciones regionales e internacionales.

Esos estudios dieron lugar a publicaciones¹⁴ e iniciativas académicas como las siguientes. La Cátedra Brasil realizada en la Academia Diplomática de San Carlos, con funcionarios encargados de las fronteras, la vecindad y la integración. El programa sobre seguridad andino-amazónica impulsado con universidades de Brasil, Venezuela, Perú, Ecuador y Colombia, entre 2003-2010 a través de encuentros, docencia, investigación y publicaciones conjuntas¹⁵. El proyecto ¿Cómo ven los vecinos a Brasil desarrollado con apoyo de la Konrad Adenauer, en 2007 generó foros y publicaciones conjuntas¹⁶. La participación en el programa de la cancillería brasileña que encargó cada país andino a una universidad de Brasil con el fin de aglutinar los estudios sobre su contraparte, realizar debates y publicar sus resultados¹⁷. La Cátedra “Fronteras, vecindad e integración” que generó una de las seis publicaciones hechas con el Convenio Andrés Bello. Seminarios con la Cancillería colombiana cuando ejercía la secretaría de la Otca y que dieron origen a diversas publicaciones¹⁸.

4) El estudio de las fronteras marítimas y la vecindad en el Gran Caribe constituyó un eje de trabajo que desarrollé desde el IEPRI, en apoyo a la Maestría de Estudios Caribeños y como parte de la junta directiva de la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES) entre 1998-2005. Desde ahí impulsé investigaciones conjuntas con académicos de Centroamérica y de las islas¹⁹, y el Anuario de Integración del Gran Caribe²⁰. En la Sede de la Universidad Nacional de Colombia en San Andrés abrimos la serie de Cuadernos del Caribe examinando la situación del archipiélago y sus nexos regionales ²¹.

Desde el IEPRI me concentré en el estudio de procesos contradictorios de deconstrucción y reconstrucción del concepto “Caribe” desarrollados en Caricom, el Sistema de Integración Centroamericana (SICA), el Grupo de los Tres así como de la difícil conformación de la macroregión del Gran Caribe con la Asociación de Estados del Caribe (AEC) surgida en Cartagena, en 1994²². Y participé también en la Caribbean Studies Association (CSA) cuya 22ª Conferencia ayudé a organizar en 1997, en Barranquilla, y ahora apoyo su 44ª sesión a realizarse en 2019 en Santa Marta.

La pregunta por la identidad grancaribeña va más allá de los acuerdos económicos e intergubernamentales; apunta también a la cooperación étnica y cultural. De ahí el impulso al Foro Permanente de la Sociedad Civil del Gran Caribe, creado en 1997 con organizaciones como el Caribbean Policy Development Center del Caribe insular que interactúa con Caricom y Cariforum, la Iniciativa Civil para la Integración Centroamericana, la Confederación de Cooperativas de Centroamérica y el Caribe, y el Foro de Apoyo Mutuo de México.

Con la sede Caribe de la Universidad Nacional de Colombia desarrollamos también un seguimiento y análisis del diferendo limítrofe de Nicaragua con Colombia, sus demandas, los fallos de la Corte Internacional de Justicia y los efectos en la población anglo-afro-caribeña del Caribe occidental, en particular en las islas colombianas. Parte de ese esfuerzo académico ha incluido la puesta en marcha de un programa con universidades de la costa Caribe de Nicaragua, que desarrolló sesiones en San Andrés y en Bluefields. También ha incluido un apoyo al centro de Pensamiento Estratégico de la Academia Diplomática del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia en su reflexión sobre el proceso de regionalización en el Gran Caribe.

5) Los estudios sobre el Pacífico que impulsé desde el IEPRI, inicialmente examinaron el primer ámbito fronterizo colombo-ecuatoriano y pronto se extendieron a la amplia zona costera colombiana asolada por la violencia armada y la asociada a la minería ilegal, el narcotráfico.

Participé en debates preparatorios de la apertura de la Sede Pacífico de la Universidad Nacional de Colombia, creada en 1997 en Tumaco, y que en 2009 puso en marcha el Instituto de Estudios del Pacífico con un foro inaugural que preguntó “¿De qué Pacífico hablamos?”. Allí hubo acuerdo en estimular el examen participativo de los distintos proyectos de Pacífico, los derechos colectivos étnicos, la cultura negra e indígena y la biodiversidad; el desarrollo con equilibrio ecológico, social y económico en favor de las poblaciones costeras²³.

Centré también estos estudios en los intentos oficiales de mirar ese mar desde el Arco del Pacífico Latinoamericano, un espacio informal de diálogo y coordinación entre países de esa Cuenca y sus relaciones con las economías del Asia Pacífico; en el interés de Brasil en la conexión bioceánica, la vinculación de México, Chile y Perú al Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC), y la petición de ingreso de Colombia, al igual que su vinculación con el grupo CIVETS (Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Suráfrica). Asimismo, en el sentido y alcance de la Alianza del Pacífico, conformada en 2011 por México, Chile, Colombia y Perú, y abierta a la incorporación de otros países de la región. Igualmente, en el carácter bilateral y diferenciado de las relaciones que China establece con países de América Latina y El Caribe, su esfuerzo por controlar nuevas posibilidades de conexión interoceánica, para lo cual el país asiático hizo acuerdos con México, con cada país centroamericano (Nicaragua para un canal bioceánico) y con Colombia; su conversión en el primer socio comercial de Brasil, Chile y Perú, el segundo de Venezuela, Colombia y Argentina, en el principal inversionista en la región en proyectos de infraestructura y minero-energéticos; y en el intento desde 2015 de darle forma al Foro China-Conferencia de Estados Latinoamericanos y del Caribe (Celac)²⁴.

III. CONCERTACIÓN, COOPERACIÓN E INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Las distintas agrupaciones del Cono Sur, los Andes, Centroamérica y el Caribe insular también fueron objeto de estudios y publicaciones²⁵, que realicé desde 1990. Luego examiné el acercamiento suramericano que desde las cumbres presidenciales, en 2004, intentaron conformar la Comunidad Suramericana de Naciones, en 2007 crearon el consejo energético de Suramérica, y en 2008 la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur). Y al acercamiento regional que generó el Grupo de los Ocho, creado en 1986 a partir de la unificación del Grupo de Contadora que actuó en la crisis centroamericana (México, Colombia, Venezuela, Panamá) y su Grupo de Apoyo (Brasil, Argentina, Perú, Uruguay), y su transformación en 1990, en Grupo de Río, ampliado en 2013 con países de América Latina y el Caribe, que condujo a la CELAC²⁶.

El examen de los conceptos de cooperación, concertación e integración permitió analizar tanto los mecanismos interestatales como los procesos intersocietales latinoamericanos y caribeños. Desde el IEPRI y con CRIES desarrollamos iniciativas al respecto con el Comité Consultivo de la Sociedad Civil del SICA, el Foro Económico y Social del Mecosur, los Consejos Empresarial y Laboral de la CAN, el debate de la sociedad civil sobre el ALCA, el Sistema Económico Latinoamericano y con el grupo sobre Integración regional del proyecto: “La inserción de Colombia en el sistema internacional cambiante”, impulsado entre 2003-2009 por Fescol, la Academia diplomática, las Universidades: Nacional, Andes, Externado, Militar y Javeriana.

IV. ESTRECHOS MÁRGENES DE AUTONOMÍA: EL CASO DE LA POLÍTICA DE DROGAS

Otro eje de los estudios internacionales que desarrollé desde el IEPRI se centró en la política de drogas asumida por gobiernos de Estados Unidos como una cruzada militar por un mundo sin drogas y como una forma de legitimación de su influencia en América Latina y el Caribe en la pos Guerra Fría. Washington recurrió a la presión económica y política para imponer su estrategia. Colombia fue descertificada bajo el gobierno de Ernesto Samper.

La erradicación forzada y militarizada de cultivos se aplicó en los tres países andinos -Bolivia, Perú y Colombia -que lanzó glifosato desde el aire durante 20 años sobre dos millones de hectáreas, sin disuadir a los cultivadores- y tuvo efectos en los países andinos donde creció la violencia y corrupción, debilitó los Estados y la democracia. El debate regional sobre el fracaso de la guerra contra las drogas lo impulsé desde el IEPRI, la sede en Leticia de la Universidad Nacional de Colombia y el Foro Andino Estadounidense organizado por el Centro Carter e Idea Internacional en 2009. Todo ese acumulado ayudó a que la Cancilklería colombiana me pidiera servir de facilitadora y relatora de los debates, en Santa Marta 2014 y en Cartagena 2015, preparatorios de la Ungass 2016. De ahí salieron varios libros y artículos²⁷.

V. APROVECHAMIENTO INSTITUCIONAL DEL ESFUERZO ACADÉMICO

Gracias a la labor docente, investigativa y de extensión que desarrollé desde el IEPRI participé como profesora invitada o en intercambio con centros de formación de Francia, Ecuador, Venezuela, Brasil, la Academia Diplomática y Universidades colombianas.

El hecho de haber abordado temáticas en las que no se habían concentrado los estudios internacionales en el país en momentos en que ocupaban el interés nacional, latinoamericano, caribeño e internacional, y la forma en que se desarrollaron los trabajos académicos, generaron una muy productiva interacción con entidades estatales y redes de organizaciones sociales. Esa articulación con actores fronterizos, regionales, nacionales e internacionales, dejo otras experiencias concretas.

Para profundizar el debate regional, el Gobierno de Ernesto Samper pidió a la Universidad Nacional de Colombia que me otorgara una comisión para actuar como embajadora en misión especial en Naciones Unidas en 1996 con el fin de apoyar el diálogo latinoamericano y caribeño en ejercicio de la presidencia de Colombia del Movimiento de Países No Alineados. Un libro del IEPRI y varios artículos recogen ese proceso²⁸.

Los presidentes Hugo Chávez, Andrés Pastrana, Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos expidieron decretos que vincularon a la COPIAF o Comisión de Vecindad colombo-venezolana, desde el año 2000, a quienes coordinamos el GACB en ambos países. Por invitación he colaborado, en distintas ocasiones con la Cancillería, en programas que han aprovechado el acumulado de estudios y nexos sobre las fronteras, con países colindantes y acerca de la integración subregional y regional. En momentos de tensión con países vecinos o por la necesidad de entender sus dinámicas y reforzar las relaciones de vecindad, desde el IEPRI atendí la solicitud de llevar a la Cancillería las distintas Cátedras que desarrollé sobre países vecinos y desarrollar cursos en la Academia Diplomática con funcionarios de diversas entidades estatales encargados de esos asuntos.

El vicepresidente Gustavo Bell me invitó a hacer parte de un grupo académico que, entre 1999 y 2001, trabajó en la construcción de una política de Estado hacia el Gran Caribe²⁹. Para los cursos de ascenso de altos mandos militares o de la policía, me han solicitado desde el 2000 exposiciones sobre el conflicto armado colombiano y los asuntos de seguridad en las fronteras, la situación y las relaciones con países vecinos, en sesiones que organizan el Social Development Group y el Centro Noruego de Resolución de Conflictos.

El presidente Álvaro Uribe conformó la Misión de Política Exterior de Colombia en la que contribuí a partir del acumulado de estudios, docencia y nexos regionales desarrollados en el IEPRI³⁰. Por petición del gobierno de Juan Manuel Santos, coordiné debates preparatorios de la Ungass sobre el cambio de la política de drogas y su publicaciòn³¹, de la VI cumbre de las Américas, sus foros sociales y el libro que recoge ese proceso³², la reflexión cuando Colombia ejercía la secretaría de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica³³; y participé en la Mesa de conversaciones con el ELN en Ecuador y Cuba en 2018.

Estas oportunidades han hecho posible que el abordaje transfronterizo, subregional y regional de temáticas relacionadas con la agudización del conflicto armado colombiano -que impactaban a Colombia e interactúaban con problemáticas de los países vecinos-, ayudaran a la construcción de políticas públicas para las fronteras, la vecindad y la integración, así como al debate sobre drogas. Así, la investigación, docencia y extensión que desarrollé desde el IEPRI han ayudado a estimular que Colombia -no solo sus gobiernos centrales, sino también las autoridades y organizaciones sociales- asuma su condición de país andino, caribeño, amazónico, orinoquense, del Pacífico, y a impulsar un debate sobre esas temáticas y nexos en América Latina y el Caribe.