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Análisis Político

Print version ISSN 0121-4705

anal.polit. vol.32 no.95 Bogotá Jan./Apr. 2019

http://dx.doi.org/10.15446/anpol.v32n95.80977 

Dossier

La implementación del Acuerdo de Paz con las FARC-EP: un estudio comparado desde la experiencia internacional*

THE IMPLEMENTATION OF THE PEACE AGREEMENT WITH THE FARC-EP: A COMPARATIVE STUDY FROM INTERNATIONAL EXPERIENCE

Andrés Eduardo Fernández-Osorio* 

*Candidato a Doctor en Derecho y Ciencia Política, Universidad de Barcelona, España; magíster en Economía, Estado y Sociedad: Política y Seguridad, Universidad Colegio de Londres, Reino Unido; magíster en Relaciones Internacionales, Escuela Superior de Economía (Moscú), Federación de Rusia. Profesor asociado e investigador, Facultad de Relaciones Internacionales, Escuela Militar de Cadetes “General José María Córdova”. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0643-0258. Correo electrónico: andres.fernandez@esmic.edu.co

RESUMEN

Los estudios comparados sobre la implementación del acuerdo de paz con las FARC-EP frente a otros casos en el mundo es uno de los aspectos menos explorados del conflicto armado colombiano. Esto ha impedido un adecuado entendimiento de las complejidades existentes en la transición de un estado de conflicto a uno de reconciliación y ha dificultado una evaluación prudente de los avances en relación con las tendencias internacionales. Este artículo busca subsanar en alguna medida esta falencia a través de modelos de análisis estadístico creados para analizar la implementación de las disposiciones del acuerdo de paz de Colombia en contraste con la de otros 34 acuerdos de 31 países. Además de contribuir a la comprensión de los avances y desafíos de la implementación de los compromisos del acuerdo de paz, este estudio fortalece los mecanismos de verificación del caso colombiano y proporciona una percepción clara de la evolución del acuerdo de paz y sus perspectivas futuras.

Palabras-clave: Acuerdo de paz; Colombia; disposiciones; FARC; implementación

ABSTRACT

Comparative studies contrasting the implementation of the peace agreement with the FARC-EP and other cases worldwide are one of the least explored aspects of the Colombian armed conflict. This situation has obstructed the adequate understanding of the complexities involved in the transition from a state of conflict to one of reconciliation. It has also hampered an accurate assessment of evolution regarding international trends. This article seeks to remedy this breakdown, to some extent, through statistical analysis models created to analyze the implementation of the provisions of the Colombian peace agreement in contrast to 34 other agreements of 31 countries. In addition to contributing to the understanding of the advances and challenges in the implementation of the commitments of the peace agreement, this study strengthens the verification mechanisms of the Colombian case and provides a clear perception of the evolution of the peace agreement and its prospects.

Key words: Colombia; dispositions; FARC; implementation; peace agreement

EL ACUERDO DE PAZ Y LA CONSTRUCCIÓN DE CONFIANZA EN COLOMBIA

El Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera que firmaron el gobierno colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP) ha sido uno de los sucesos políticos más importantes del país en los últimos años, toda vez que permitió iniciar la transición del conflicto armado hacia un escenario de paz y concordia después de más de cincuenta años de violencia. Si bien el acuerdo busca alcanzar la reconciliación de todos los actores del conflicto con la sociedad, así como brindar una solución integral a las múltiples causas que contribuyeron a su generación y longevidad, un gran escepticismo se ha suscitado a su alrededor en relación con su limitada implementación y las posibilidades del reinicio de las hostilidades.

En efecto, desde la firma del acuerdo final en noviembre de 2016, luego de su renegociación debido a los resultados negativos de aprobación popular a través de un plebiscito, en promedio el 62 % de los colombianos ha considerado que su ejecución va por mal camino (Gallup, 2018; Invamer, 2019). Esta misma percepción se amplió en febrero de 2019, con un 69 % de opiniones negativas sobre el porvenir del acuerdo de paz. Solo el 26 % es optimista respecto del futuro del Acuerdo. Asimismo, el 75 % de los colombianos consideró que las FARC no cumplirán con lo pactado en los acuerdos y el 56 % cree que el gobierno colombiano no honrará sus compromisos (Invamer, 2019; Yanhaas, 2019).

Este escepticismo generalizado no deja de preocupar, debido a su impacto en el futuro del Acuerdo de paz y, en especial, en la consecución y sostenibilidad de un escenario de estabilización y consolidación (también denominado escenario de posacuerdo). Diversos autores -por ejemplo, Stedman (2001), Bekoe (2008), Aghedo (2015) y Vhumbunu (2016)- indican que un significativo número de conflictos armados solo logra un contexto de reconciliación permanente luego de varios acuerdos de paz y que las hostilidades tienden a intensificarse entre los sectores de las facciones que, tras la firma de un primer acuerdo, no quedan completamente satisfechos con sus términos. Para Licklider (1995), Hartzell, Hoddie y Rothchild (2001) y Ugarriza, Cotrina y Sequera (2013) es bastante frecuente que la confrontación armada se reinicie durante los cinco primeros años de la implementación de un acuerdo de paz.

De forma similar, Fearon (2004), Mukherjee (2006) y Derouen, Lea y Wallensteen (2009) sostienen que, en un escenario de posacuerdo, la falta de avance hacia hechos tangibles de paz puede generar que las partes busquen renegociar lo pactado. Hansen (1997), Kaymak, Lordos y Tocci (2008) y el Centro para el Diálogo Humanitario (2013) manifiestan que la inadecuada implementación de un acuerdo de paz favorece el resurgimiento de otros agravios y nuevas violencias, también la obstaculización de nuevos acuerdos con otros actores del conflicto.

Consecuentemente, importantes investigaciones en Colombia -como las de Aguilera Peña (2013, 2014), Rettberg y Ugarriza (2016), Molano Cruz (2017), Tickner y Bitar (2017), Gutiérrez Sanín (2018), López de la Roche y Guzmán (2018), Sánchez (2018), Flores y Vargas (2018)- se han realizado con el fin de explorar las connotaciones del Acuerdo final de paz con las FARC, así como sus antecedentes y perspectivas para Colombia.

De la misma manera, otros estudios han procurado comprender el impacto del acuerdo en las necesidades políticas, sociales y económicas del país (Abuchaibe, 2017; Álvarez Calderón y Rodríguez Beltrán, 2018; Bueno Cipagauta, 2017; Criado de Diego, 2018; Gómez, 2017; LeGrand, Van Isschot y Riaño-Alcalá, 2017; Mendoza Molina, 2017; Phelan, 2018); y en la justicia y la reconstrucción del tejido social (Angelo, 2017; Cabrera Cabrera, Corcione, Figueroa Pedreros y Rodríguez Macea, 2018; Cuéllar Rivera et al., 2016; Garay Acevedo y Guecha, 2018; Ríos Sierra y Gago Antón, 2018; Trejos Rosero, 2013; Urdaneta, 2017; Vera Lugo, 2015).

También se ha explorado la obtención de un ambiente de reconciliación (Cabrera Cabrera y Corcione Nieto, 2018; De Roux, 2018; Martínez Fonseca et al., 2016; Massé y Le Billon, 2018; Quintero Rojas, 2018; Rettberg, 2010; Rico Revelo y Maza Ditta, 2017; Torrijos Rivera y Abella Osorio, 2018; Vargas y Díaz Pérez, 2018) y los posibles desafíos para el contexto de seguridad y defensa (Álvarez Calderón y Fernández-Osorio, 2018; Ardila Castro y Jiménez Reina, 2019a, 2019b; Borja, 2017; Cubides Cárdenas, Sierra Zamora, Calixto Ortiz y Pabón Caballero, 2019; Martínez, 2018; Moreno Peláez, 2019; Rodríguez Pinzón, 2017; Tuirán Sarmiento y Trejos Rosero, 2017).

Aunque novedosa, la gran mayoría de la literatura publicada a la fecha sobre el acuerdo de paz colombiano ha tenido un enfoque epistemológico interpretativo, basado en el escrutinio de las obligaciones del gobierno y de las FARC en relación con una línea definida de tiempo. Sin embargo, se han dejado de lado los estudios comparados de la implementación del acuerdo respecto a otros casos en el mundo, para valorar si sus avances concuerdan con las tendencias internacionales o, por el contrario, se alejan de la experiencia de los casos de éxito.

Este artículo plantea que la ausencia de un estudio comparativo impide una prudente evaluación de los avances en la implementación del acuerdo de paz colombiano y, por ende, contribuye a una moderada confianza en este. En esta línea, se pretende hacer un aporte a través de la identificación de tendencias en la implementación de las disposiciones, es decir, los compromisos de las partes, en 34 acuerdos de paz en 31 países, incluidos en la Matriz de Acuerdos de Paz de la Universidad de Notre Dame (Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz, 2019a). En particular, se busca dar respuesta a dos interrogantes principales teniendo como referencia un escenario comparado internacional: (i) ¿cuál es la evolución del proceso de paz colombiano en relación con otros acuerdos de paz? y (ii) ¿cuáles son las disposiciones que han contribuido significativamente a la implementación de otros acuerdos de paz?

De esta forma, se pretende brindar parámetros neutrales de análisis y comparación frente al caso colombiano, con el fin de ampliar el entendimiento de las complejidades existentes en la transición de un estado de conflicto a uno de reconciliación. En particular, este artículo busca (i) contribuir a la comprensión de los avances, dificultades y los nuevos fenómenos que han surgido con la implementación de los compromisos del acuerdo de paz con las FARC, (ii) fortalecer los mecanismos de observación del caso colombiano y (iii) generar una percepción clara sobre la evolución del acuerdo de paz.

Es importante mencionar que este documento reconoce la complejidad de los escenarios de posacuerdo, así como las grandes diferencias que pueden existir entre los casos analizados, que dificultan la ejecución de estudios comparados. No obstante, propone un análisis integral de la implementación de las disposiciones en general, ajustado a las limitaciones de espacio y sin explorar las particularidades de los avances de casos individuales. Por el contrario, se recopila y utiliza la información de estudios longitudinales y de gran profundidad realizados por organismos como el Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz (2016, 2018a, 2018b, 2019b), la Corporación Región (2018), el Observatorio de Seguimiento a la Implementación del Acuerdo de Paz (2018) y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (2018b).

ESTRUCTURA DEL ESTUDIO Y METODOLOGÍA

Un acuerdo de paz busca materializar la intención de dar fin a un conflicto armado a través de ideas compartidas por las partes, configurando una hoja de ruta a seguir. En especial, articula las voluntades de las partes firmantes sobre las disposiciones que han considerado fundamentales para dar solución a los orígenes del enfrentamiento.

Las disposiciones caracterizan el contenido de un acuerdo de paz y permiten evaluar la efectividad de su implementación, toda vez que plasman el espíritu de los temas concertados en variables concretas susceptibles de observación y cuantificación. Al respecto, la literatura sobre resolución de conflictos se ha centrado en dos niveles de análisis diferentes (Joshi y Quinn, 2017). Por una parte, se estudian los acuerdos de paz según la cantidad de disposiciones que incluyen, con la intención de determinar el grado de refinamiento de su contenido (Doyle y Sambanis, 2000; Fortna, 2004; Hultman, Kathman y Shannon, 2013). Por otra, se explora la evolución de determinadas disposiciones y su impacto en la totalidad del acuerdo (De Soto y Del Castillo, 1994; Hoddie y Hartzell, 2003; Jarstad y Nilsson, 2008).

Este artículo correlaciona estos dos niveles de análisis al utilizar las disposiciones de los acuerdos de paz como un lente crítico para la observación del caso colombiano. Para tal efecto, se cimienta en el análisis cuantitativo de la Matriz de Acuerdos de Paz de la Universidad de Notre Dame (Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz, 2019a). Esta matriz recopila información sobre la implementación de 34 acuerdos integrales de paz negociados entre 1989 y 2012 en 31 países, en relación con el cumplimiento de 51 tipos de disposiciones. La tabla 1 resume esta información agrupando los acuerdos de paz por región, según el año en el que se produjo la firma de cada uno de ellos y la cantidad de disposiciones incluidas.

Tabla 1 Acuerdos de Paz analizados (1989-2012) 

Fuente: elaboración propia con base en la información del instituto Kroc para estudios internacionales de paz (2019)

Dado que los acuerdos incluidos en esa matriz son integrales, es decir, las partes principales del conflicto estuvieron involucradas en las negociaciones que precedieron al acuerdo escrito; y las disposiciones incluidas son esenciales para la resolución del conflicto (Instituto Kroc para estudios internacionales de paz, 2019), las deducciones de este estudio pueden considerarse significativas para ser aplicados al caso colombiano.

Una prerrogativa que aporta la realización de estudios comparados de acuerdos de paz fundamentados en disposiciones es la posibilidad de crear modelos de análisis de acuerdo al enfoque requerido por el investigador. Igualmente es viable asignar un valor numérico, entre 0 y 3 (0 = sin implementación; 1 = mínima implementación; 2 = implementación intermedia; 3 = implementación completa) para cuantificar el nivel de ejecución de cada una de las disposiciones.

Esto significa que es factible crear categorías para agrupar las 51 disposiciones según los contenidos de un acuerdo de paz. Por ejemplo, autores como Sisk (2006) y Berdal y Ucko (2009) han enfocado sus esfuerzos en la comprensión de los procesos relacionados con la transformación de un grupo rebelde en un partido político legítimo, para lo cual han seleccionado las disposiciones y datos agregados de diversos acuerdos de paz cuyos contenidos tienen conexión con este hecho. Para el caso colombiano es posible efectuar un ejercicio similar en cuanto a los seis puntos que componen el acuerdo de paz: 1) Reforma rural integral, 2) Participación política, 3) Reincorporación de las FARC-EP a la vida civil, 4) Solución al problema de las drogas ilícitas, 5) Víctimas y 6) Mecanismos de implementación y verificación.

Así las cosas, un primer modelo de disposiciones (tabla 2), con una temática socioeconómica, corresponde a los contenidos del primer y cuarto puntos del acuerdo (Reforma rural integral y Solución al problema de las drogas ilícitas), con doce disposiciones: 1) Derecho de autodeterminación, 2) Derechos de las minorías, 3) Derechos de las minorías indígenas, 4) Derechos de las mujeres, 5) Derechos de los niños, 6) Derechos humanos, 7) Desarrollo económico y social, 8) Manejo de recursos naturales, 9) Protecciones culturales, 10) Reforma de los medios de comunicación, 11) Reforma educativa y 12) Relaciones interétnicas / Estado.

Tabla 2 Modelo 1: Implementación de las disposiciones socioeconómicas 

Nota: TM: tendencia mundial; CO: Colombia; NI: Disposición no incluida en el proceso de paz; 0: Sin implementación; 1: Mínima implementación; 2: Implementación intermedia; 3: Implementación completa.

Fuente: elaboración propia con base en información de Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz (2016, 2018a, 2018b), Corporación Región (2018), Observatorio de Seguimiento a la Implementación del Acuerdo de Paz (2018) y Oficina del Alto Comisionado para la Paz (2018a)Tabla 3. Modelo 2: Comparación de implementación disposiciones políticas (tendencia mundial: TM - Colombia: CO)

Un segundo modelo (tabla 3), con una temática política, cubre los contenidos del segundo punto del acuerdo (Participación política), con doce disposiciones: 1) Demarcación de fronteras, 2) Descentralización / Federalismo, 3) Gobierno de transición, 4) Idioma oficial y símbolo, 5) Poder territorial compartido, 6) Referendo de independencia, 7) Reforma a la ciudadanía, 8) Reforma a la rama ejecutiva, 9) Reforma constitucional, 10) Reforma de la administración civil, 11) Reforma de la rama legislativa y 12) Reforma electoral / partidos políticos.

Tabla 3 Modelo 2: Comparación de implementación disposiciones políticas (tendencia mundial: TM - Colombia: CO) 

Nota: TM: tendencia mundial; CO: Colombia; NI: Disposición no incluida en el proceso de paz; 0: Sin implementación; 1: Mínima implementación; 2: Implementación intermedia; 3: Implementación completa

Fuente: elaboración propia con base en información de Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz (2016, 2018a, 2018b), Corporación Región (2018), Observatorio de Seguimiento a la Implementación del Acuerdo de Paz (2018) y Oficina del Alto Comisionado para la Paz (2018a)

Un tercer modelo (tabla 4), con una temática sobre seguridad y defensa, concierne a los contenidos del tercer punto (Reincorporación de las FARC-EP a la vida civil) con nueve disposiciones: 1) Embargo de armas, 2) Cese al fuego, 3) Desarme, 4) Desmovilización, 5) Grupos paramilitares, 6) Reforma militar, 7) Reforma policial, 8) Reintegración y 9) Retiro de tropas.

Tabla 4 Modelo 3: Comparación de implementación disp. de seguridad y defensa (tendencia mundial: TM - Colombia: CO) 

Nota: TM: tendencia mundial; CO: Colombia; NI: Disposición no incluida en el proceso de paz; 0: Sin implementación; 1: Mínima implementación; 2: Implementación intermedia; 3: Implementación completa.

Fuente: elaboración propia con base en información de Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz (2016, 2018a, 2018b), Corporación Región (2018), Observatorio de Seguimiento a la Implementación del Acuerdo de Paz (2018) y Oficina del Alto Comisionado para la Paz (2018a).

Un cuarto modelo (tabla 5), con una temática sobre justicia, trata sobre los contenidos del quinto punto (Víctimas) con ocho disposiciones: 1) Amnistía, 2) Comisión para solucionar daños, 3) Liberación de prisioneros, 4) Mecanismo de verdad o reconciliación, 5) Personas desplazadas internamente, 6) Reforma de la rama judicial, 7) Refugiados y 8) Reparaciones.

Tabla 5 Modelo 4: Comparación de implementación disposiciones de justicia (tendencia mundial: TM - Colombia: CO) 

Nota: TM: tendencia mundial; CO: Colombia; NI: Disposición no incluida en el proceso de paz; 0: Sin implementación; 1: Mínima implementación; 2: Implementación intermedia; 3: Implementación completa.

Fuente: elaboración propia con base en información de Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz (2016, 2018a, 2018b), Corporación Región (2018), Observatorio de Seguimiento a la Implementación del Acuerdo de Paz (2018) y Oficina del Alto Comisionado para la Paz (2018a).

Finalmente, un quinto modelo (tabla 6), con una temática de seguimiento y verificación, se ocupa del sexto punto del acuerdo (Mecanismos de implementación y verificación) con diez disposiciones: 1) Apoyo de donantes, 2) Arbitraje internacional, 3) Autoridad transitoria de la ONU, 4) Comité de solución de disputas, 5) Cronograma de implementación, 6) Fuerza de mantenimiento de paz ONU, 7) Fuerza regional mantenimiento de paz, 8) Mecanismo de ratificación, 9) Mecanismo de verificación y 10) Revisión del acuerdo.

Tabla 6 Modelo 5: Comparación de implem. disp. de seguimiento y verificación (tendencia mundial: TM - Colombia: CO) 

Nota: TM: tendencia mundial; CO: Colombia; NI: Disposición no incluida en el proceso de paz; 0: Sin implementación; 1: Mínima implementación; 2: Implementación intermedia; 3: Implementación completa.

Fuente: elaboración propia con base en información de Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz (2016, 2018a, 2018b), Corporación Región (2018), Observatorio de Seguimiento a la Implementación del Acuerdo de Paz (2018) y Oficina del Alto Comisionado para la Paz (2018a).

Estos cinco modelos conforman el primer nivel de observación, para el cual fue necesario analizar, acuerdo por acuerdo, la utilización de cada una de las 51 disposiciones, su definición1 y contextualización en el caso colombiano y determinar su nivel de implementación (0 a 3) en un periodo de diez años desde la firma del acuerdo de paz. Aunque esta información está disponible en la base de datos del Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz, se actualizaron algunos registros a 2019. Un ejercicio similar se realizó con el acuerdo de paz colombiano (2016), apoyándose en informes emitidos por diversas instituciones como la Corporación Región (2018), el Observatorio de Seguimiento a la Implementación del Acuerdo de Paz (2018) y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (2018a).

De esta forma, se identificó que el acuerdo de paz del gobierno colombiano con las FARC-EP cuenta con 34 disposiciones agrupadas en los cinco modelos arriba definidos. Es decir, once disposiciones socioeconómicas: 1) Derechos de las minorías, 2) Derechos de las minorías indígenas, 3) Derechos de las mujeres, 4) Derechos de los niños, 5) Derechos humanos, 6) Desarrollo económico y social, 7) Manejo de recursos naturales, 8) Protecciones culturales, 9) Reforma de los medios de comunicación, 10) Reforma educativa y 11) Relaciones interétnicas / Estado. Cinco disposiciones sobre política: 1) Descentralización / Federalismo, 2) Reforma constitucional, 3) Reforma de la administración civil, 4) Reforma de la rama legislativa y 5) Reforma electoral / partidos políticos.

Cinco disposiciones sobre seguridad y defensa: 1) Cese al fuego, 2) Desarme, 3) Desmovilización, 4) Grupos paramilitares y 5) Reintegración. Siete disposiciones sobre justicia: 1) Amnistía, 2) Comisión para solucionar daños, 3) Liberación de prisioneros, 4) Mecanismo de verdad o reconciliación, 5) Personas desplazadas internamente, 6) Reforma de la rama judicial y 7) Reparaciones. Y seis disposiciones sobre seguimiento y verificación: 1) Apoyo de donantes, 2) Comité de solución de disputas, 3) Cronograma de implementación, 4) Mecanismo de ratificación, 5) Mecanismo de verificación y 6) Revisión del acuerdo.

Asimismo, se comprobó que el acuerdo de paz colombiano tiene algunas disposiciones novedosas que no habían sido empleadas por ninguno de los 34 casos en estudio. Por ejemplo, el mecanismo de participación ciudadana permitió por primera vez la “recepción de propuestas sobre los puntos de la agenda de ciudadanos y organizaciones; las consultas directas para recibir propuestas sobre dichos puntos; y la organización de espacios de participación a través de terceros” (Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 2018b). Además, la utilización de un enfoque de género permitió que se incorporaran medidas específicas para optimizar la vida de las mujeres y de la población LGBTI en el tránsito que el país comienza hacia la paz (Corporación Humanas, 2017, p. 3).

Los modelos creados ayudan a identificar la tendencia mundial en la implementación de las disposiciones de acuerdos de paz. Debido a que no todos los países incorporan las mismas disposiciones en sus contenidos, para los modelos se empleó la mediana de los valores por cada uno de los años, con el fin de obtener una medida central que no se afectara por casos faltantes. Es importante indicar que las disposiciones son solo una guía para la caracterización de un acuerdo de paz y, como tal, su utilización corresponde a los contextos particulares de los conflictos y los países. Así las cosas, el uso de un mayor o menor número de disposiciones no se puede relacionar directamente con la efectividad de un acuerdo de paz.

EVOLUCIÓN DE LOS COMPROMISOS DEL ACUERDO DE PAZ EN COLOMBIA

En el caso de las disposiciones socioeconómicas, el gráfico 1 sugiere que hay una demora en la implementación del acuerdo de paz colombiano en comparación con la tendencia mundial. De hecho, en los casos analizados es común que algunas de las disposiciones se inicien de inmediato, luego de la firma de acuerdo; esta es la razón por la cual la tendencia mundial tiene una medida de 1 (mínima implementación) en el mismo año de firma del acuerdo.

Nota: 0: Sin implementación; 1: Mínima implementación; 2: Implementación intermedia; 3: Implementación completa. Fuente: elaboración propia con base en información de Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz (2016, 2018a, 2018b), Corporación Región (2018), Observatorio de Seguimiento a la Implementación del Acuerdo de Paz (2018) y Oficina del Alto Comisionado para la Paz (2018a).

Gráfico 1 Modelo 1: Evolución de la implementación de las disposiciones socioeconómicas (mediana) 

Colombia, en comparación con la tendencia mundial, ha tenido un discreto avance al respecto. Por ejemplo, en cuanto a la aplicación de un enfoque de género y la participación de las mujeres en la implementación del acuerdo, el Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz (2018b, p. 16) reporta que, a junio de 2018, el 51 % de los compromisos no se había iniciado, el 38 % tenía una mínima implementación, el 7 % había alcanzado una implementación intermedia y solo el 4 % se había implementado completamente.

Asimismo, a mayo de 2018 no se había implementado el 39 % de los compromisos relacionados con la solución al problema de las drogas ilícitas, el 45 % tenía una mínima implementación, el 14 % tenía una implementación intermedia y únicamente el 2 % se había ejecutado completamente (Corporación Región, 2018, p. 6). El Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz (2019b, p. 4) reporta, a febrero de 2019, que el 3 % de las disposiciones sobre el primer punto del acuerdo (Reforma rural integral) ha sido completamente implementado, el 8 % tiene un avance intermedio y el 51 % una implementación mínima. De igual forma indica que el 2 % de las disposiciones sobre el cuarto punto del acuerdo (Solución al problema de las drogas ilícitas) ha sido completamente implementado, el 18 % tiene un avance intermedio y el 50 % una implementación mínima.

En la misma dirección y sobre las disposiciones políticas, el acuerdo de paz colombiano no ha logrado obtener una cadencia adecuada que le permita acercarse a los casos de éxito (gráfico 2). Si bien ya se inició la implementación de todas las disposiciones, la gran mayoría aún tiene un nivel mínimo de avance. En efecto, la Corporación Región (2018, p. 6) señala que a mayo de 2018 no se había iniciado la implementación del 57 % de los compromisos, el 29 % tenía una implementación mínima, el 4 % tenía implementación intermedia y solo se había implementado completamente el 10 %. Por su parte, el informe a febrero de 2019 del Instituto en cita (2019b, p. 4) revela que el 13 % de las disposiciones sobre el segundo punto del acuerdo (Participación política) ha sido completamente implementado, el 7 % tiene un avance intermedio y el 35 % una mínima implementación.

Nota: 0: Sin implementación; 1: Mínima implementación; 2: Implementación intermedia; 3: Implementación completa. Fuente: elaboración propia con base en información de Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz (2016, 2018a, 2018b), Corporación Región (2018), Observatorio de Seguimiento a la Implementación del Acuerdo de Paz (2018) y Oficina del Alto Comisionado para la Paz (2018a).

Gráfico 2.  Modelo 2: Evolución de la implementación de las disposiciones políticas (mediana) 

En contraste, las disposiciones sobre seguridad y defensa han tenido una implementación muy superior, por encima de la tendencia mundial. Un importante número tiene avance intermedio y se acerca, durante el 2019, a una implementación completa (gráfico 3). A mayo de 2018, el 24 % de los compromisos no se había implementado, el 20 % tenía un mínimo de implementación, el 17 % tenía una implementación intermedia y el 39 % se había implementado completamente (Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz, 2018a, p. 23).

En relación con el contexto de la seguridad ciudadana en América Latina y el Caribe (Páez Murillo, Peón Escalante y Ramírez Pedraza, 2018) las disposiciones que más han avanzado son las relacionadas con el cese al fuego, el desarme y la desmovilización de los excombatientes. Al respecto, el Instituto Kroc (2019b, p. 4) indica que, a febrero de 2019, el 45 % de las disposiciones sobre el tercer punto del acuerdo (Fin del conflicto) ha sido completamente implementado, el 17 % tiene un avance intermedio y el 18 % una implementación mínima.

Nota: 0: Sin implementación; 1: Mínima implementación; 2: Implementación intermedia; 3: Implementación completa. Fuente: elaboración propia con base en información de Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz (2016, 2018a, 2018b), Corporación Región (2018), Observatorio de Seguimiento a la Implementación del Acuerdo de Paz (2018) y Oficina del Alto Comisionado para la Paz (2018a).

Gráfico 3 Modelo 3: Evolución de la implementación de las disposiciones sobre seguridad y defensa (mediana) 

El gráfico 4 evidencia que el avance de la implementación de las disposiciones sobre justicia del acuerdo colombiano se acerca a la tendencia mundial. A mayo de 2018, el 48 % de los compromisos no había comenzado a implementarse, el 36 % tenía una mínima implementación, el 6 % una implementación intermedia y el 10 % se había implementado completamente (Corporación Región, 2018, p. 6). Esta tendencia es confirmada por el Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz (2019b, p. 4), que reporta, a febrero de 2019, que el 11 % de las disposiciones sobre el quinto punto del acuerdo (Víctimas del conflicto) ha sido completamente implementado, el 12 % tiene un avance intermedio y el 37 % una mínima implementación.

Nota: 0: Sin implementación; 1: Mínima implementación; 2: Implementación intermedia; 3: Implementación completa. Fuente: elaboración propia con base en información de Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz (2016, 2018a, 2018b), Corporación Región (2018), Observatorio de Seguimiento a la Implementación del Acuerdo de Paz (2018) y Oficina del Alto Comisionado para la Paz (2018a).

Gráfico 4 Modelo 4: Evolución de la implementación de las disposiciones sobre justicia (mediana) 

Por último, el gráfico 5 muestra el avance de la implementación de las disposiciones sobre seguimiento y verificación del acuerdo de paz. Estas ya han iniciado su implementación y una cantidad significativa se encuentra cerca de ser implementada completamente. A mayo de 2018, el 19 % de los compromisos no había comenzado a implementarse, el 19 % tenía una mínima implementación, el 10 % tenía una implementación intermedia y el 52 % se había implementado completamente (Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz, 2018a, p. 23). Esta tendencia se mantiene en el reporte de febrero de 2019 de este mismo Instituto (2019b, p. 4), el cual establece que el 54 % de las disposiciones sobre el sexto punto del acuerdo (Mecanismos de implementación, verificación y refrendación) ha sido completamente implementado, el 12 % tiene un avance intermedio y el 20 % una implementación mínima.

Nota: 0: Sin implementación; 1: Mínima implementación; 2: Implementación intermedia; 3: Implementación completa. Fuente: elaboración propia con base en información de Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz (2016, 2018a, 2018b), Corporación Región (2018), Observatorio de Seguimiento a la Implementación del Acuerdo de Paz (2018) y Oficina del Alto Comisionado para la Paz (2018a).

Gráfico 5 Modelo 5: Evolución de la implementación de las disposiciones de seguimiento y verificación (mediana) 

INFLUENCIA DE LAS DISPOSICIONES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE UN ACUERDO DE PAZ

Para dar respuesta al interrogante sobre las disposiciones que han contribuido más significativamente a la implementación de un acuerdo de paz, se decidió realizar un análisis estadístico Anova. Así, la implementación del acuerdo de paz se introdujo como la variable dependiente y los cinco modelos por temática de las disposiciones se estipularon como predictores (variables independientes).

Al analizar el primer grupo de predictores -modelo 1: disposiciones socioeconómicas (tabla 7)-, este representa el 23,6 % de la variación en el nivel de implementación de un acuerdo de paz (R2 = 0,236); sin embargo, la regresión no es estadísticamente significativa, α = 0,05, F(12,21) = 0,864, p > 0,05. Ninguna de las variables en forma individual es estadísticamente significativa. Este resultado es de algún modo llamativo, toda vez que un importante número de razones en la generación de conflictos está relacionado generalmente con la inequidad en temas sociales y económicos y, por ende, la solución de estos debería impactar en el nivel de implementación de un acuerdo de paz. Una posible explicación a esta situación es la gran complejidad que presupone la solución de los agravios en este tema, cuyos resultados no son inmediatos y por lo común se prolongan bastante en el tiempo.

Tabla 7 Modelo 1: Disposiciones socioeconómicas en acuerdos de paz (análisis Anova) 

Fuente: elaboración propia.

De acuerdo con el análisis del segundo grupo de predictores -modelo 2: disposiciones políticas (tabla 8)-, este representa el 37,2 % de la variación en el nivel de implementación de un acuerdo de paz (R2 = 0,372); sin embargo, la regresión no es estadísticamente significativa, α = 0,05; F(12,21) = 0,454, p > 0,05. No obstante, la variable “reforma constitucional” es estadísticamente significativa y puede tener una posible correlación con el nivel de implementación de un acuerdo de paz. En otras palabras, entre más oportunidades haya de realizar reformas constitucionales que faciliten la creación de soluciones a los motivos generadores del conflicto, mayor posibilidad hay de que un acuerdo de paz tenga un mayor nivel de implementación.

Tabla 8 Modelo 2: Disposiciones políticas en acuerdos de paz (análisis Anova) 

Al analizar el tercer grupo de predictores -modelo 3: disposiciones sobre seguridad y defensa (tabla 9)-, este representa el 35,5 % de la variación en el nivel de implementación de un acuerdo de paz (R2 = 0,355); sin embargo, la regresión no es estadísticamente significativa, α = 0,05; F(9,24) = 0,215, p > 0,05. No obstante, la variable “cese al fuego” es estadísticamente significativa y puede tener una posible correlación con el nivel de implementación de un acuerdo de paz. En otras palabras, entre mayor nivel del cese de hostilidades haya de forma permanente, mayor posibilidad hay de que un acuerdo de paz tenga un mayor nivel de implementación.

Tabla 9 Modelo 3: Disposiciones sobre seguridad y defensa en acuerdos de paz (análisis Anova) 

Fuente: elaboración propia.

El análisis del cuarto grupo de predictores -modelo 4: disposiciones sobre justicia (tabla 10)- evidencia que este representa el 15,6 % de la variación en el nivel de implementación de un acuerdo de paz (R2 = 0,156); sin embargo, la regresión no es estadísticamente significativa, α = 0,05, F(8,25) = 0,785, p > 0,05. Ninguna de las variables en forma individual es estadísticamente significativa. Este resultado es también llamativo, ya que se podría suponer que, al ofrecer oportunidades de justicia, verdad, reparación y garantías de no repetición a las partes de un conflicto, se lograría encontrar una solución al origen de las hostilidades. Una posible explicación a esta situación es la tradicional desconfianza con la que algunas partes del conflicto ven el sistema judicial del Estado; se requiere un tiempo prolongado para la generación de confianza y para que las normas creadas puedan tener efectos en la cotidianidad de los ciudadanos.

Tabla 10 Modelo 4: Disposiciones sobre justicia en acuerdos de paz (análisis Anova) 

Fuente: elaboración propia.

El análisis del quinto grupo de predictores -modelo 5: disposiciones sobre seguimiento y verificación (tabla 11)- evidencia que este representa el 56,2 % de la variación en el nivel de implementación de un acuerdo de paz (R2 = 0,562). La regresión es estadísticamente significativa, α = 0,05, F(10,23) = 0,015, p < 0,05, esto quiere decir que existe una posible correlación de todo el modelo con el nivel de implementación de un acuerdo de paz. Las variables “autoridad transitoria de la ONU” (p = 0,039 < 0,05), “cronograma de implementación” (p = 0,032 < 0,05), “fuerza mantenimiento paz ONU” (p = 0,043 < 0,05) y “mecanismo de verificación / monitoreo” (p = 0,021 < 0,05) son estadísticamente significativas. En otras palabras, entre mayor integración haya de estas disposiciones de un acuerdo de paz, mayor posibilidad hay de que el acuerdo logre un mayor nivel de implementación.

Tabla 11 Modelo 5: Disposiciones de seguimiento y verificación en acuerdos de paz (análisis Anova) 

Fuente: elaboración propia.

DISCUSIÓN FINAL

Tener presente la experiencia internacional es una herramienta fundamental para planificar estrategias de mejora y efectividad en la implementación de un acuerdo de paz. Naturalmente, cada caso debe evaluarse con cuidado para entender su contexto: los orígenes del conflicto y los agravios que hasta ese momento han obstaculizado el cese de las hostilidades; así como los mejores procedimientos para garantizar la implementación y el proceso exitoso de reconciliación en el caso de Colombia.

El acuerdo de paz con las FARC-EP ha estado rodeado de un ambiente de desconfianza y pesimismo en relación con su nivel de implementación y perspectivas futuras. Sin embargo, tal como se demostró en este artículo, solo la implementación de las disposiciones socioeconómicas y políticas presenta algún tipo de atraso en comparación con la experiencia internacional.

La complejidad de estas temáticas presupone encontrar obstáculos que pueden dificultar un avance óptimo; por ende, debe ser una prioridad para el gobierno nacional y las FARC-EP la búsqueda de mecanismos compartidos que permitan garantizar que el contenido del acuerdo se logre poner en práctica.

El apoyo popular, la transparencia y un sentido compartido de la legitimidad son esenciales cuando se trata de acuerdos de paz que ocurren en el contexto de una situación inestable, particularmente, cuando aún existen otros actores violentos que se rehúsan a buscar una salida negociada al conflicto armado. Por lo tanto, es necesario que el gobierno colombiano y las FARC-EP exploren estrategias innovadoras y, a la vez, democráticas y participativas, para que la estabilidad del acuerdo pueda garantizarse a lo largo de los años.

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**Este artículo forma parte del proyecto de investigación “El rol del Ejército Nacional de Colombia en la construcción de la paz de Colombia. Segunda fase: implementación del acuerdo de paz”, del Grupo de Investigación en Ciencias Militares de la Escuela Militar de Cadetes “General José María Córdova” (ESMIC), registrado con el código COL0082556 de Colciencias. Los puntos de vista y los resultados de este documento pertenecen al autor y no reflejan necesariamente los de la ESMIC o el Ejército Nacional de Colombia.

1Disponibles en: https://peaceaccords.nd.edu/provisions Disponibles en:

Received: February 28, 2019; Accepted: April 29, 2019

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