EL PAPEL DEL ESTADO EN LA CONSTRUCCIÓN DEL DESARROLLO SOSTENIBLE: EL CASO DEL TURISMO EN EL CARIBE INSULAR

Johannie L. James Cruz*

* Magister en Economía del Medio Ambiente y Recursos Naturales y estudiante de Doctorado en Ciencias para el Desarrollo Sustentable (Universidad de Guadalajara, México). Actualmente se desempeña como profesora de la Universidad Nacional de Colombia (Sede Caribe). Email: jljamesc@unal.edu.co. Dirección de correspondencia: San Luis Free Town No. 52-44, San Andrés Isla, Colombia.

Este artículo fue recibido el 27 de junio de 2008 y su publicación aprobada el 8 de julio de 2009.

Resumen

La discusión acerca de la pertinencia de la intervención estatal en el mercado ha sido reiterativa en la historia del pensamiento económico. El turismo es otro ejemplo de que la regulación es no sólo necesaria sino fundamental, para corregir las asimetrías de un mercado que está lejos de cumplir los supuestos que motivaron la teoría del interés individual y del beneficio social como resultado. El presente trabajo intenta enfatizar en las implicaciones de ignorar el papel del Estado en la construcción del desarrollo sostenible, haciendo especial énfasis en el turismo en el Caribe insular.

Palabras clave: turismo, desarrollo sostenible, regulación estatal, Caribe. JEL: E61, H11, L51, N36, O21.

Abstract

The discussion about the relevance of state intervention in the market has been recurring in the history of economic thought. But tourism is another example that regulation is not only necessary, but fundamental to correct the asymmetries of a market that is far from fulfilling the assumptions that motivated the theory of individual interest leading to social benefits. The present work tries to emphasize the implications of ignoring the role of the state in building sustainable development, with special emphasis on tourism in the insular Caribbean.

Key words: tourism, sustainable development, state regulation, Caribbean. JEL: E61, H11, L51, N36, O21.

Résumé

La discussion sur la pertinence de l´intervention étatique sur le marché est réitérative dans l´histoire de la pensée économique. Le tourisme est encoré un exemple que la régulation n´est pas seulement nécessaire mais fondamentale, pour corriger les asymétries d´un marché qui est loin de satisfaire les hypothèses qui ont motivé la théorie de l´intérêt individuel et du bienêtre social comme son résultat. Le travail essaie de souligner les implications d´ignorer le rôle de l´État dans la construction du développement soutenable, en mettant l´accent plus particulièrement sur le tourisme dans les Caraïbes insulaires.

Mot clés: tourisme, développement soutenable, régulation étatique, Caraïbe. JEL: E61, H11, L51, N36, O21.

El análisis económico está inmerso en décadas de discusión con respecto a la pertinencia de la intervención estatal en el mercado y los efectos de la acción de la mano invisible propuesta por Adam Smith. Pero, el turismo es otro ejemplo de que la regulación es no sólo necesaria sino fundamental, para corregir las asimetrías de un mercado que está lejos de cumplir los supuestos que motivaron la teoría del interés individual que lleva al beneficio social como resultado.

Las políticas de liberación económica implementadas en Latinoamérica y el Caribe han fomentado la inversión extranjera e incrementado el Producto Interno Bruto de estos países, pero también han profundizado las desigualdades sociales en la región. Éste ha sido el resultado de enfatizar en el supuesto de que el camino hacia el desarrollo económico está determinado directamente por el crecimiento de la economía. Sin embargo, las repercusiones del poder económico de las multinacionales hoteleras, que dificultan la inversión local y que ocasionan la exclusión social de los beneficios del turismo, han evidenciado la complejidad de la relación entre crecimiento y desarrollo. El primero no implica necesariamente el segundo.

El desarrollo sostenible debe ser inducido por la acción estatal mediante el diseño de estrategias incluyentes de la población. Particularmente, el desarrollo del turismo sostenible no debe dejarse en manos de la libre movilidad del mercado. El presente documento intenta llamar la atención con respecto a la compleja relación entre crecimiento y desarrollo y enfatizar en el papel del Estado en la construcción del desarrollo sostenible; con este propósito se hace especial énfasis en el turismo en el Caribe insular¹ y sus repercusiones sociales.

IMPORTANCIA ECONÓMICA DEL TURISMO A NIVEL MUNDIAL Y REGIONAL

En muchos países de bajos ingresos, el turismo se ha convertido en una importante alternativa de desarrollo económico. Después del tráfico de armas y seguido por la industria automovilística y petrolera, el turismo es el mayor negocio a escala internacional al representar 11% del PIB mundial (Apostolopoulos et al., 2002).

En 2007 el turismo mundial creció a una tasa de 6%, muy superior al promedio anual de largo plazo estimado por la OMT que es del 4,1%. En ese mismo año se logró registrar una cifra récord en el número de viajeros a nivel mundial, al pasar de 800 millones en 2005 a 900 millones en 2007 (OMT, 2007).

El turismo es la actividad económica más importante en el Caribe. 1 de cada 6 trabajadores de la región labora directamente en el turismo, con una contribución a la economía caribeña cercana a los 105 mil millones anuales (Burke y Maidens, 2005).

De los 23 países caribeños monitoreados porWorld Travel&Tourism Council (WTTC) figura 1, más del 80% de los ingresos de tres de ellos (islas vírgenes Británicas y Antigua y Barbuda y Anguila) son atribuidos al turismo, siete le atribuyen entre un 50 - 75% y seis entre 25 - 40% de sus ingresos. Tan solo para seis de ellos, (Martinica, Cuba, Curacao, Puerto Rico, Trinidad y Tobago y Haití) el turismo representa menos del 20% del total de sus ingresos económicos (WTTC, 2004).

Se estima que el gasto promedio por turista en el Caribe es de US 1.035 (WTTC, 2004)² y que en el 2006 se registró un promedio regional de visitantes cercano a los 20 millones anuales, lo cual representa un incremento del 3,2% en la llegada de turistas con respecto al 2005, bastante superior al promedio para el continente americano, situado en un 2,1% (OMT, 2007).

Sin embargo, a pesar de estas alentadoras cifras, la revisión de indicadores sociales muestra que los beneficios económicos del turismo en el Caribe pueden no estar alcanzando a la población que más los necesita y que esta actividad económica no está brindando todo su potencial para la disminución de los problemas de desempleo, pobreza y desigualdad social presentes en la región (WTTC, 2004).

El desempleo promedio en el Caribe supera el 10%; la pobreza en América Latina y el Caribe (ver Gráfica 1), pasó de 42,5% de la población total en el año 2000 a 44,2% en el año 2003, lo que equivale a decir que hasta el 2004 había nada menos que 224 millones de personas en esta región que vivían con menos de dos dólares al día (umbral de pobreza). De éstas, cerca de 98 millones de personas (19,4%) se encuentraban en situación de pobreza extrema o indigencia, es decir, vivían con menos de un dólar al día (Perry et al. 2006).

Aunque no es fácil encontrar cifras recientes de pobreza específicamente para las islas del Caribe, se puede decir que siguen siendo muy elevadas. En el 2004, con excepción de Haití, donde el nivel de pobreza extrema es del 66%, el porcentaje de la población por debajo de la línea de pobreza en los demás países del Caribe se encuentra en un rango entre 12% –en el caso de Antigua– y un 35% –en el caso de Guyana– (BM 2005) (ver Cuadro 1).

Aunque en 2005 el índice de desigualdad promedio en la distribución del ingreso era 0, 38, se observan ciertos países para los cuales la desigualdad social era más significativa, como es el caso de Haití (0, 65), St. Vincent y Grenadines (0, 6), entre otros.

EL DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA

El archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, localizado a más de 700 Km al noroeste de la costa continental de Colombia, sobre el mar Caribe, con una extensión terrestre de 52,5 Km² y 349.000 Km² de mar territorial, presenta una condición económica similar a la del resto del Caribe Insular.

El turismo se ha constituido en uno de los más importantes sectores de la economía isleña. Principalmente a partir de 1953, año en el cual el archipiélago es declarado puerto libre. Esto fomentó el desarrollo del turismo asociado al comercio, favorecido por las ventajas comparativas que le ofrecía esta condición de privilegio tributario. Pero con el inicio del proceso de apertura económica adelantado por el gobierno colombiano en la década del noventa, se evidencia la necesidad de replantear el esquema recreacional ofrecido en el archipiélago para otorgarle mayor importancia al desarrollo del turismo de sol y playa.

El archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina aporta cerca del 0, 27% al PIB nacional del 2005. En este mismo año el PIB departamental ascendía a 715.271 millones de pesos, representando las actividades asociadas al turismo cerca de 64% (ver Gráfica 3).

Las islas son visitadas anualmente por 365.000 personas en promedio y el 20% de ellas son extranjeras. San Andrés es considerado el quinto destino predilecto de los extranjeros que recibe Colombia y sus visitas se incrementan en un 10,4% cada año. Este es un aumento considerablemente superior a la media mundial de largo plazo estimada por la Organización Mundial del Turismo (4,1%) (OMT, 2007).

En los últimos dos años el archipiélago ha presentado niveles de ocupación hotelera superiores al 50% y por encima del nivel nacional (56,7) (Cotelco, 2008). Sin embargo, estas alentadoras cifras no se han traducido en mejoras significativas para la comunidad local.

Las cifras del DANE indican que en el departamento se ha incrementado sustancialmente el porcentaje de población que presenta Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)³, al pasar de 33, 31% en 1993 (inferior al nivel nacional –35,8%–) a 40,9% en el 2005 (muy por encima del promedio nivel nacional –27,7%–) (ver Gráfica 3). Pero este aumento ha sido particularmente sentido en San Andrés, 34, 04% en 1993 y 42, 45% en 2005. Por el contrario, en Providencia, la población con NBI ha disminuido. Estas cifras corroboran un evidente problema social en el departamento.

Por otro lado, con una cobertura del 80% de la población, los datos del Sistema de Identificación de Beneficiarios (SISBEN) indican que entre el 2000 y el 2008 el porcentaje de población con altos niveles de pobreza (Nivel 1 y 2) ha pasado de 40% a 55%. Es decir, más de la mitad de la población del archipiélago es pobre mientras que la población intermedia y demás ha pasado de ser 41% a tan sólo 25%. Esto reafirma aún más el preocupante panorama social (ver Gráfica 4).

El nivel de desempleo, aunque es inferior al del nivel nacional, se triplicó en un lapso de tan sólo seis años (de 1993 a 1999) y mientras que en el período 1999-2003 el desempleo en Colombia disminuyó, en el archipiélago aumentó en 6% (Gráfica 5). A esto se suma que los niveles de ingreso son muy bajos. Según el censo de 1999, el 32% de la población en edad de trabajar, no recibía ingresos. De la población de diez años y más que percibía ingresos, el 67% ganaba menos de cuatro salarios mínimos⁴ y el 32% menos de un salario mínimo (DANE, 1999).

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Por tanto, pese a las confortadoras cifras que refleja el turismo con respecto a la generación de ingresos para la población del departamento, las actividades recreativas que se ofrecen actualmente no están generando procesos de distribución equitativa de los recursos económicos entre la población local.

Esta disyuntiva entre significativos ingresos y preocupantes problemas sociales que vive el Caribe, altamente dependiente del turismo, puede ser explicada por la lógica económica inmersa en la tendencia de desarrollo que se ha impuesto hasta el momento: el turismo de masas.

TENDENCIAS DEL DESARROLLO TURÍSTICO

Existen dos grandes tendencias de desarrollo del turismo a nivel mundial, el modelo de turismo cuantitativo, también conocido como el modelo 3 "S" (sun, sand, sea) (sol, arena y mar) o turismo de masas y el modelo de turismo cualitativo, al que también se le conoce como 3 "L". (landscape, leisure, learning) (paisaje, tiempo libre y aprendizaje).

El primero nació luego de la Segunda Guerra Mundial. Es implementado principalmente por países en desarrollo y se enmarca dentro de una orientación neoclásica de la economía que concentra el desarrollo turístico en los aspectos cuantitativos (número de visitantes, número de camas) y en las grandes empresas, bajo la idea de que el turismo debe dejarse en manos del sector privado y las fuerzas del mercado (Altés, 2006).

Este modelo escasamente contribuye al desarrollo socioeconómico de la comunidad local, puesto que vincula principalmente los atractivos de sol y playa y requiere de grandes volúmenes de inversión en infraestructura, que difícilmente pueden ser suplidos por los habitantes de la región. Por tanto, es un modelo altamente dependiente de la inversión externa (Shapley, 2000).

El segundo es un modelo del que comienza a hablarse intensamente en los años noventa. La diversificación de las motivaciones turísticas, caracterizadas por un mayor interés por la cultura y la naturaleza, y la creciente segmentación del mercado, favorecieron el surgimiento y consolidación de nuevas formas de turismo. Es así como surgen nuevos modelos de desarrollo turístico que valoran los aspectos cualitativos, por encima de los cuantitativos. Estos presentan una menor concentración de la actividad turística sobre el territorio, la propiedad de las empresas y la gestión del negocio, propiciando el desarrollo de pequeñas y medianas empresas (Altés, 2006).

En América Latina y el Caribe ha imperado el modelo de turismo masivo porque se ha visto favorecido por un contexto en el cual domina la creencia de que el crecimiento económico es el motor del desarrollo y consecuentemente es el camino para acabar con la pobreza. La lógica detrás de este pensamiento es que a mayores ingresos, mayor trabajo, menor desempleo y con ello menos pobreza. Sobre esta base se sustenta el objetivo de incrementar el Producto Interno Bruto de las naciones, mediante la generación de incentivos a la inversión extranjera y el aumento de las exportaciones (Gudinas et al., 2006).

Es por esto que los gobiernos latinoamericanos y del Caribe, siguiendo la lógica neoliberal de eliminar el intervencionismo estatal, liberalizan sus mercados con el propósito de incentivar la inversión externa. Es así como se inician los flujos de capital externo en los centros turísticos de mayor interés, desplazando al capital local y operando bajo la única lógica de la maximización de ingresos, sin importar los impactos sociales y ambientales que generan. Una prueba más de que el interés individual no necesariamente lleva al bienestar social.

Un informe del Banco Mundial titulado "A time to Choose: Caribbean Development in the 21st Century" afirma que:

La inversión extranjera directa es una importante fuente de ingresos en el Caribe, representa en promedio más del 20% de la formación de capital bruto, superior al promedio latinoamericano que es del 15 %. Los principales receptores de los flujos de inversión extrajera directa (como porcentaje del PIB) son Grenada, Guyana, St. Kitts y Nevis, St. Vincent y the Grenadines y Trinidad y Tobago⁷(BM, 2005).

En el 2006 (Cuadro 2), los países de la Comunidad del Caribe (CARICOM) y de la Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO) presentaron el mayor crecimiento del PIB en los últimos 25 años, 6,3% y 7,2% respectivamente; por encima del promedio de América Latina y el Caribe (5,0%) e incluso superior al promedio mundial (3,5%) (ONU et al., 2007).

En San Andrés, la actividad hotelera es controlada primordialmente por la cadena Decameron, que en una extensión de tan solo 27 km², posee 5 de los principales hoteles y 2 clubes de playa y esta incursionando en el campo del tiempo compartido. La cadena Sol Caribe posee tres hoteles y el Grupo de Hoteles Limitada-GHL posee el más grande hotel de la isla.

Según Patullo (1996), en el Caribe se favorece la inversión privada externa por el deseo de brindar oportunidades de ingreso y empleo en el corto plazo, desechando propuestas alternativas, que incluyen la iniciativa local y que ofrecen beneficios de largo plazo. Este tipo de decisiones son las que han moldeado el contexto turístico y explican las dinámicas de las sociedades caribeñas en el último cuarto de siglo (Patullo, 1996).

Gayle, D. (1998) afirma que como efecto del contexto mundial globalizador y de la implementación de políticas neoliberales, el entorno económico del Caribe insular se caracteriza por las siguientes tendencias:

1. El sector de servicios se ha tornado bastante importante. Siendo el turismo el sector mas dinámico de la economía.

2. Se ha consolidado un sector manufacturero emergente y crecientemente dinámico, pero dependiente de capital externo.

3. Se ha desarrollado una tendencia hacia fusiones corporativas.

4. Predomina la recesión, la inseguridad laboral, un relativamente alto nivel de desempleo y un subempleo mucho más alto aún.

5. Prevalecen los incentivos para el fomento de la producción exportadora.

Ratter (1997) destaca tres premisas fundamentales con respecto al desarrollo en el Caribe. La primera, el crecimiento económico no necesariamente se ha distribuido entre la población ni mejora su calidad de vida; la degradación del ambiente, debida al crecimiento económico no es insignificante; y la tercera, existe una gran diferencia entre crecimiento y desarrollo, dado que el primero no lleva implícito el segundo.

Pantojas (2006) afirma que “de cada dólar gastado en el Caribe en turismo entre diez y veinticinco centavos se quedan en la economía doméstica”. El Caribe posee ventajas comparativas (clima, playas) y competitivas (bajos salarios, exenciones fiscales) que lo hacen propicio al desarrollo del turismo. Pero estas ventajas competitivas pueden constituir desventajas socioeconómicas para el país o la región que las utiliza como incentivo para atraer la inversión de empresas transnacionales.

Desarrollo y crecimiento económico, son dos conceptos frecuentemente utilizados indistintamente, pero que guardan ciertas diferencias. Crecimiento económico es una medida unidimensional de cambios cuantitativos mientras que desarrollo económico hace referencia a múltiples dimensiones que involucran la calidad de vida como: la estructura social, nivel de desempleo, escolaridad y el mismo crecimiento (César et al., 2002)⁸. Las cifras económicas y sociales del Caribe evidencian que se ha alcanzado crecimiento económico y no desarrollo.

Si bien la inversión es un aspecto importante para el desarrollo, no es el único. La inversión extranjera debe venir acompañada de un ambiente macroeconómico favorable y de una regulación estatal que favorezca la efectiva generación de empleo y la disminución de impactos sociales y ambientales. Por tanto, esta simplificación analítica de asociar desarrollo económico como directamente proporcional al crecimiento es equivocada, la relación entre crecimiento y desarrollo es mucho más compleja.

CONCLUSIÓN

La persistente confusión entre crecimiento y desarrollo económico que ha imperado en Latinoamérica y el Caribe, ha influido significativamente en la orientación de las políticas macroeconómicas de sectores tan importantes en la economía caribeña como el turismo. El papel del Estado se ha centrado en enfatizar la importancia de la generación de incentivos a la inversión extranjera y ha descuidado los impactos sociales y ambientales que estos flujos de capital pueden generar. El resultado: altas tasas de crecimiento del PIB unido a una mayor desigualdad social (United Nations, 2005).

Sin la debida regulación y orientación estatal hacia el desarrollo sostenible, el Caribe se enfrenta a la evidencia de que las estrategias aplicadas actualmente sólo logran el crecimiento económico restringiendo la redistribución del ingreso. En otras palabras, se evidencia que el crecimiento latinoamericano y del Caribe se hace a costa de mantener o profundizar las desigualdades (Sánchez, 2005) y que el turismo no ha sido ajeno a esta problemática.

El turismo es una actividad que ofrece potenciales significativos de generación de empleo, sin embargo, el desarrollo de la industria turística no puede dejarse en manos del libre mercado. El turismo mundial se caracteriza por la presencia de oligopolios con un gran poder económico que, sin intervención estatal, fácilmente desplazan a la inversión local.

Para que el turismo pueda representar una herramienta para la promoción del Desarrollo Sostenible es fundamental la presencia regulatoria del Estado en la confrontación entre los intereses económicos del sector privado y la protección del interés de la comunidad. Por tanto, la política estatal debe inducir el desarrollo sostenible (Calva, 2007).

NOTAS AL PIE

1 De aquí en adelante, cuando se haga referencia al Caribe corresponde específicamente al Caribe Insular.

2 Se registran promedios de gasto superiores a este nivel en las islas pequeñas como las Antillas, Anguila, Aruba, Turks y Caicos y las islas Vírgenes Estadounidenses.

3 La metodología de NBI busca determinar, con ayuda de algunos indicadores simples, si las necesidades básicas de la población se encuentran cubiertas. En este indicador, se considera pobre aquella persona o familia que cumplan al menos una de las siguientes características: viviendas inadecuadas, hogares con hacinamiento crítico, viviendas con servicios inadecuados, hogares con alta dependencia económica y hogares con niños en edad escolar que no asisten a la escuela (DANE, 2005).

4 El salario mínimo mensual en Colombia para 2009 es aproximadamente 216 dólares.

5 A diferencia del NBI, el SISBEN clasifica las personas en orden ascendente de mayor a menor pobreza. La clasificación en orden de pobreza, permite que efectivamente se haga una focalización, puesto que es posible saber quiénes son los más pobres entre los pobres para entregar subsidios de manera prioritaria. Además, permite determinar diversos “puntos de corte”, según las necesidades de cada uno de los programas sociales.

6 Cabe anotar que la tasa de desempleo en el censo se mide con la pregunta sobre actividad principal en la semana anterior del censo, lo que permite reportar como empleo las actividades informales.

7 De estos Guyana, St. Vincent y Grenadines, y Trinidad y Tobago presentan altos coeficientes de desigualdad en la distribución del ingreso. Guyana además posee el más alto nivel de pobreza en la región, después de Haití.

8 Otra diferenciación entre desarrollo y crecimiento es que el segundo, hace referencia a la posibilidad de aumentar los bienes en términos de volumen, mientras que los cambios cualitativos sobre los cuales se produce el aumento de volumen es lo que se denomina desarrollo.

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