Finalmente, para cerrar esta sección sobre el nivel de la firma presento dos consideraciones adicionales: primero, los procesos de innovación son por naturaleza altamente inciertos. Es muy difícil predecir si alguna innovación va a ser exitosa y anticipar cuáles van a ser sus efectos económicos y sociales. Por lo tanto, innovar es una apuesta riesgosa que puede generar muchos beneficios o resultar muy costosa. Por eso mismo, el riesgo hace que se convierta en otro factor que favorece la inercia como comportamiento organizacional resultante, inhibiendo la innovación y la construcción de ventajas competitivas (Rosenberg, 1994; Fagerberg, 2005; OCDE, 2006). Segundo, una organización innovadora necesita alguna seguridad sobre las posibilidades de recoger los beneficios generados por las innovaciones que produce. Si no hay seguridad de esto, habrá pocos incentivos para tomar riesgos y realizar las inversiones necesarias para innovar. La apropiación de los beneficios resultantes de la introducción de innovaciones con impacto económico muchas veces se ha manejado a través de la figura de derechos de propiedad intelectual, pero hay otras formas de lograr esto. Hippel (1988) encontró que hay muchas industrias en la que los patentes no son el mayor incentivo para la innovación. En este campo se requiere también de creatividad y de innovaciones en la construcción de arreglos institucionales y sus respectivas reglas de juego y sistemas de incentivos. Esto, sin embargo, tiene que ver con otro nivel de resolución del que hablaré más adelante.

ENTORNOS FAVORABLES PARA LA INNOVACIÓN

Tal y como lo mencioné al comienzo del artículo, las empresas no actúan solas en una economía: hacen parte de cadenas productivas, funcionan en diferentes mercados en los que confluyen una cantidad de agentes, y están localizadas en contextos económicos, políticos, sociales, geográficos y culturales particulares. Hay algunos analistas que han mirado con mayor detenimiento las condiciones de entorno que pueden favorecer la innovación, y otros que han tratado de explicar, con base en estas condiciones de entorno, las diferentes trayectorias que toman los países en términos de productividad y de competitividad. En esta sección mencionaré algunos de los argumentos centrales en este tipo de estudios.

Michael Porter (1990) en su discusión sobre las ventajas competitivas de los países plantea que hay varios elementos de entorno que son centrales para la construcción de estas ventajas desde las industrias y las firmas que las componen. Haré mención de tres de ellas: primero, es importante que estén presentes factores de producción y recursos adecuados en un país para el desarrollo de actividades productivas de alto nivel. Estos factores y recursos son de diversa naturaleza, pueden ser heredadas (por ejemplo abundancia de ciertos recursos naturales) o creadas, pero dos de ellos particularmente importantes tienen que ver con infraestructura (transporte, energía, conectividad) y capital humano.

Segundo, es importante la existencia de actividades económicas complementarias y de apoyo que sean productivas y competitivas: una organización productiva requiere de proveedores que sean innovadores y altamente productivos, y a su vez, según su lugar en la cadena productiva, requiere de compradores o clientes exigentes y altamente productivos. Pertenecer a una cadena productiva que innova y trabaja hacia incrementos de productividad genera un entorno muy diferente a otro en el que hay eslabones rezagados. Se ha resaltado en la literatura cada vez más que incrementos en productividad y competitividad están relacionados con una división cada vez más profunda del trabajo (Hage, 1999), cadenas productivas cuyos eslabones son cada vez más especializados y caracterizados por procesos y tecnologías cada vez más sofisticadas. Pero no solo las cadenas productivas deben ser innovadoras: se ha encontrado también que un entorno en el que la competencia, es decir empresas operando en un mismo nicho de mercado, es de alto nivel en términos de productividad, innovación y cambio tecnológico, jalona al conjunto de empresas presentes (Macpherson y Holt, 2007; Nieto, 2005). Adicionalmente, la presencia de servicios de apoyo es cada vez más importante, tales como la realización de inteligencia de mercados o canales especializados de distribución, los cuales pueden no hacer parte de las tareas ordinarias de las firmas pero que son importantes en orientar sus decisiones y sus actividades.

Tercero, Porter de nuevo, entre otros analistas, argumenta la necesidad de un mercado doméstico robusto para el fortalecimiento de las actividades productivas locales y su capacidad de innovación. El mercado doméstico es más fácil de leer para una empresa, y permite realizar ajustes de manera más rápida por su proximidad de los clientes y usuarios que mercados externos. Este factor ha sido clave en la historia de las economías de Norteamérica, Europa Occidental y Japón. El hecho de que los mercados domésticos de los países en vías de desarrollo sean pequeños ha sido considerado por muchos analistas como uno de los cuellos de botella históricos para el despegue real del desarrollo económico, entre otras razones porque desincentiva cualquier esfuerzo por innovar y mejorar la productividad. Ha habido varias estrategias para tratar de superar esto en América Latina, como la construcción de mercados comunes entre países (Pacto Andino, Comunidad Andina de Naciones, Mercosur, entre otros), y más recientemente a través de los tratados de libre comercio. Con estas estrategias se ha buscado acceder a mercados externos y así ampliar la demanda por los productos fabricados. Apostarle directamente a mercados internacionales es muy difícil para las industrias locales, y es muy arriesgado porque exige competir directamente con empresas a nivel mundial de alta productividad en contextos poco conocidos. Adicionalmente, los escenarios internacionales contienen una serie de condiciones que no están bajo la gobernabilidad de las autoridades de política económica de un país como Colombia ni de las firmas que operan a su interior. Un ejemplo importante de esto tiene que ver con los subsidios a la agricultura en Estados Unidos y en Europa que distorsionan los mercados internacionales de los productores provenientes de este sector. El artículo de Carlos Gustavo Cano en este Dossier discute esta situación extensamente al mirar la situación de la agricultura colombiana frente a los nuevos tratados de libre comercio y la forma como se ha incluido o no este aspecto de los subsidios por parte de las contrapartes de los tratados.

Otro aspecto muy importante relacionado con el entorno en el que operan las empresas tiene que ver con el contexto de políticas públicas. Las organizaciones productivas en el país operan bajo varios y complejos entramados de política pública en la que se combinan políticas de naturaleza sectorial (por ejemplo, industrial o agropecuaria), políticas comerciales (comercio exterior), políticas monetarias (por ejemplo manejo de tasa de cambio), y políticas de ciencia, tecnología e innovación. Cada ámbito de política tiene objetivos y metas específicas y puede terminar funcionando de manera aislada, descuidando posibles articulaciones importantes entre ellas, e incluso en ocasiones generando conflictos al tornarse contradictorias. Esto es importante estudiarlo y abordarlo por cuanto el despliegue de políticas públicas genera señales en los mercados y a los actores en esos mercados que se convierten en incentivos para actuar de una u otra manera. Estas señales se convierten en referentes para la toma de decisiones por parte de las firmas, y en muchas ocasiones esos referentes no son conducentes a decisiones de innovación. Esto se puede ver agravado en situaciones en las que hay cambios frecuentes en las políticas públicas, generando incertidumbre en los actores económicos y afectando así su capacidad de tomar decisiones adecuadas y apuestas de mediano y largo plazo

Hay otro factor importante que afecta el entorno en el que opera una empresa, y tiene que ver con la presencia o no de inversión extranjera directa en el mercado local. La presencia de capital extranjero puede hacer variar el nivel de competencia en el mercado doméstico y puede afectar también el tipo de conocimientos y de tecnología que circulan por la economía. En los últimos años ha habido una apuesta importante en el país por atraer inversión extranjera con el argumento que son varios los beneficios para la economía nacional¹. Gong y Keller (2003) plantean que los beneficios de este tipo de inversión en una economía no son automáticamente positivos, y que puede haber situaciones en los que se den beneficios claros y otros en que no. Esto tiene que ver con los tipos de desbordamientos (spillovers) que generan las inversiones en una economía. En el caso de desbordamientos positivos ( positive spillovers) se dan procesos de transferencia de conocimientos y de tecnología hacia otras actividades y organizaciones de la economía en la cual se hace la inversión, lo cual representará un incremento general en productividad. En otras ocasiones sin embargo, lo que se generan son desbordamientos pasivos ( passive spillovers). En estos casos no hay una real transferencia de conocimientos y de tecnología, y por ello entonces no se da el estímulo a la innovación y las correspondientes mejoras en productividad más allá de la firma afectada por la inversión. Esto sucede porque el tipo de inversión que se hace en algunos lugares corresponde a procesos productivos altamente estandarizados y con rutinas establecidas para la producción masiva, que requieren de mano de obra poco calificada y que agregan poco valor. Los componentes de investigación, diseño, desarrollo e innovación se han realizado en otra parte (generalmente en el lugar de la casa matriz de la empresa que realiza la inversión). Este tipo de inversión extranjera muchas veces se basa en la adquisición de empresas nacionales en un país o fusiones con estas en lugar de inversión en nuevas actividades propiamente, desplazando el capital local sin agregar necesariamente valor, conocimientos y desarrollos tecnológicos (Pérez, 2004). Gong & Keller (2003) argumentan que, a nivel global, la evidencia apunta a que se está aumentando cada vez más la brecha tecnológica y de productividad entre países, concentrándose cada vez más la innovación, los incrementos de productividad y el cambio tecnológico en menos países a pesar de los flujos de inversión extranjera directa.

Tenemos entonces que, desde el punto de vista de la innovación, productividad y competitividad, puede haber países con trayectorias de alta productividad y países atrapados en sendas de baja productividad (Ray, 1998; Rodríguez-Clare, 1996). Ha habido intentos por explicar esto: solo mencionaré dos de los argumentos centrales en este documento, los cuales complementan loplanteado por Gong y Keller que presenté en el párrafo anterior. Las dos explicaciones giran en torno a la idea de fallas de coordinación, planteándose entonces dos tipos de fallas diferentes que pueden llevar a trampas de baja productividad. Estos dos tipos de fallas se asocian claramente con varios de los elementos presentados en las secciones anteriores de este documento.

En primer lugar, se pueden presentar fallas de coordinación entre eslabones de una cadena productiva. Si no hay una coordinación en los procesos de mejoras en productividad a lo largo de una cadena los eslabones rezagados desincentivarán esfuerzos de los otros eslabones por innovar y mejorar su productividad. Como se vio anteriormente, puede haber un efecto positivo entre eslabones cuando proveedores o clientes se convierten en fuentes de innovación, pero en otras ocasiones el rezago de algunos eslabones puede tener el efecto contrario. Esta mirada ha llevado a que desde la política pública se haya planteado que la unidad de intervención sea precisamente la cadena productiva, lo cual se materializó en Colombia bajo la estrategia de fortalecimiento de cadenas productivas en industria y agricultura en el marco de la política de competitividad ya casi hace dos décadas.

En segundo lugar, la construcción de ventajas competitivas requiere de una coordinación entre cambio tecnológico y cualificación de capital humano. Se puede dar una relación virtuosa entre los dos, en el que un mayor desarrollo tecnológico conlleva la cualificación de la mano de obra, y unos recursos humanos más calificados facilitarán la innovación y el cambio tecnológico. Sin embargo, se ha evidenciado que los cambios tecnológicos evolucionan mucho más rápido que los cambios en capital humano, y que en muchas ocasiones y en muchos lugares el capital humano se rezaga con respecto a la frontera tecnológica, llevando a la adopción generalizada de tecnologías menos productivas en algunas economías (Ray, 1998; Rodríguez-Clare, 1996). Este desbalance lleva entonces a que haya unos países con sendas de alta productividad jalonadas, entre otros factores, por la relación virtuosa entre capital humano y cambio tecnológico, y otros con trayectorias de baja productividad frenados por el poco desarrollo del capital humano. Este frente de capital humano ha sido objeto de discusión teórica y de política pública por décadas, y tiene que ver con intervenciones a nivel macro a través de políticas de educación y de ciencia y tecnología, por ejemplo, pero también con estrategias a nivel de las empresas de capacitación, entrenamiento y formación de sus trabajadores. Veíamos en una sección anterior que, así una firma no tenga actividades importantes en investigación y desarrollo, sigue siendo muy importante contar con recursos humanos calificados que puedan "leer" el entorno y absorber conocimiento útil para, si no liderar procesos de innovación, sí poder mantenerse en la competencia.

Los dos niveles de resolución cubiertos hasta el momento, la empresa y su entorno, nos permiten ver la cantidad de factores asociados a la innovación y competitividad en una economía. Pasaré ahora a otra línea de argumentación y otro nivel de resolución que ha sido muy importante en las últimas dos décadas y que de alguna manera articula lo mencionado hasta el momento.

LOS SISTEMAS DE INNOVACIÓN

La firma es vista como la unidad que aprende y realiza innovaciones con impacto económico, pero como ya lo mencioné, está inmersa en una serie de arreglos institucionales y de contextos de diferente naturaleza. Adicionalmente, se ha evidenciado a través de numerosos trabajos empíricos que los procesos de innovación están distribuidos cada vez más entre varios actores. La complejización de conocimientos y la sofisticación de tecnologías hacen que cada vez sea más difícil para una firma innovar por sí sola, y esto aplica tanto para pequeñas y medianas empresas como para las grandes firmas que en algún momento realizaban de manera autónoma e independiente sus actividades de investigación y desarrollo (Fora, 2009; Macpherson y Holt, 2007).

Se requiere entonces del concurso de varios tipos de actores y de formas de colaboración entre ellos que permitan una construcción colectiva de nuevos conocimientos y tecnologías, y el flujo de estos entre todos los involucrados. La noción de aprendizaje colectivo ha adquirido mucha fuerza, como complemento al aprendizaje organizacional que ocurre al interior de una empresa. Los actores de los que se habla son de diversa naturaleza: empresas, tanto pertenecientes a una misma cadena productiva como competidoras; universidades; centros de desarrollo científico y tecnológico, tanto privados como estatales; servicios de apoyo; gremios y asociaciones profesionales, entre otros. Pero adicionalmente a esto se ha planteado la necesidad de arreglos institucionales - reglas de juego, sistemas de incentivos, y marcos de política pública - que favorezcan la colaboración y esa producción colectiva de conocimiento e innovaciones, y la difusión y circulación de estos en la economía. A la conjunción de todo esto se le ha denominado sistema de innovación, concepto que apareció en la década de 1980 (Fagerberg, 2005; Lundvall, 1992).

Un sistema de innovación entonces se puede entender como la conjunción de firmas privadas y organizaciones del estado, junto con universidades y agremiaciones sectoriales, industriales o profesionales, servicios de apoyo de distinta naturaleza, todos buscando la producción de ciencia, tecnología e innovación en un territorio. La interacción entre todos estos agentes puede ser de naturaleza comercial, técnica, legal o financiera (Metcalfe y Ramlogan, 2006; Antonelli y Quéré, 2002). La noción de sistema ya ha sido muy influyente en América Latina y en Colombia, y ha sido la base conceptual detrás del diseño de varios de los sistemas nacionales y regionales de ciencia, tecnología e innovación (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2010). La arquitectura institucional de estos sistemas puede tomar varias formas e involucra un complejo entramado de actores, reglas de juego, recursos y factores de producción, sistemas de incentivos y apuestas. De acuerdo con quienes trabajan esto, un sistema de innovación va a ser determinante en la capacidad de un país o de una región de crear, adquirir, absorber, diseminar y aplicar conocimientos y tecnologías de punta que jalonen procesos de innovación y con ello la construcción de ventajas competitivas (Metcalfe y Ramlogan, 2006). La construcción de una arquitectura institucional adecuada para esto se convierte entonces en un reto enorme para un estado y para los demás actores llamados a ser parte de este tipo de sistema. Los artículos de Gómez y de Cano en este Dossier hablan de varios elementos necesarios en el diseño y construcción de un sistema nacional en el país robusto y adecuado para la construcción de ventajas competitivas.

LA SITUACIÓN DE LA CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN EN COLOMBIA Y LOS RETOS ANTE LOS TLC

La construcción de ventajas competitivas a partir de innovación, necesarias para poder competir en la economía mundial y para sacar provecho de los tratados de libre comercio en los que participa el país requiere de la participación de muchos actores en la economía, desde la empresa misma hasta entidades del orden nacional, junto con la academia, gremios, asociaciones profesionales y otros, organizados de alguna manera alrededor de arreglos institucionales que conduzcan al trabajo conjunto y a la creación colectiva. En Colombia se han hecho esfuerzos durante un par de décadas por fortalecer la ciencia, tecnología e innovación y con ello la competitividad del país mediante el diseño y despliegue de varios arreglos institucionales. Sin embargo, tanto en el Estado como en el sector privado hay mucha preocupación por los pocos avances registrados hasta hoy. Existen varios diagnósticos que se han realizado en los últimos años que evidencian un panorama de poca innovación y persistencia de baja productividad en gran parte de la actividad económica del país. Hay documentos producidos por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología (Colciencias), el Consejo Privado de Competitividad (CPC), y el Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología (SNCTI) (DNP, 2008; Colciencias, 2008; CPC, 2011-2012; SNCTI, 2011) en los que se plantean varios elementos de alarma: una baja valoración del papel que juegan la ciencia, tecnología e innovación en el desarrollo del país por parte de empresarios y de hacedores de política pública; reglas de juego poco claras y poco conducentes a la innovación; recursos financieros escasos e inestables para la realización de inversiones en este frente, incluso por debajo de varios otros países en la región; escasa vocación de innovación en el país reflejando culturas organizacionales inerciales; y todo esto agravado por elevados índices de informalidad en la economía nacional. El desempeño en materia de innovación concretamente referido al sector industrial se evidencia en la Encuesta de Desarrollo e Innovación Tecnológica en la Industria Manufacturera (EDIT) realizada por el DANE. Esta encuesta recoge la mayoría de los elementos o factores claves para la innovación discutidos en este artículo. Los resultados presentados al cabo de las varias aplicaciones hechas de esta encuesta, desde la primera que se realizó a mediados de los años noventas, demuestran que en varios de los elementos mencionados en este artículo como claves para la innovación hay importantes falencias en el país. A esto hay que agregar los enormes atrasos y las importantes limitaciones que existen en el país en materia de infraestructura, lo cual afecta de manera seria las posibilidades de sacar provecho de innovaciones y de responder adecuadamente a las nuevas exigencias de los tratados de libre comercio.

La competitividad de una economía se da por la confluencia de acciones en varias escalas, por la interacción de muchos agentes de diferente naturaleza, y por la articulación de muchas disciplinas. Tiene elementos técnicos, organizacionales, financieros, económicos, sociológicos, culturales y legales, solo por mencionar algunos. También se ha evidenciado que la competitividad, resultante de incrementos en productividad, asociados a su vez a la introducción de innovaciones, se construye en el mediano y largo plazo. Por esto se requiere de acciones estatales y privadas sostenidas en el tiempo, con apuestas de largo aliento que se mantengan a pesar de la incertidumbre y los riesgos inherentes. Teniendo en cuenta este panorama, los artículos de este Dossier aportan elementos importantes a la discusión y con seguridad al diseño de políticas e intervenciones.

1En la página Web del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se presentan los beneficios que se argumenta trae al país la inversión extranjera directa. Sin embargo, no hay casi estudios empíricos que hayan verificado que estos beneficios se estén dando a través de la inversión que ha llegado en los últimos años.

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