El encuadre político-normativo de la descentralización de la gestión pública y de la educación

Chile es uno de los países más centralizados de la región latinoamericana; en este sentido, ha hecho esfuerzos no siempre sistemáticos por implementar políticas descentralizadoras de la gestión del Estado, tanto en lo organizacional como en lo político y administrativo, pero con escasos cambios en lo financiero. Estas transformaciones incluyen el sector educación, teniendo claro que es una tarea compleja que requiere de voluntad política no siempre disponible² (^{Cox, 2011}; ^{Marcel, 2012}; ^{Tedesco, 2012}).

La revisión de la literatura en el campo de la descentralización de la educación da cuenta de la casi nula atención que se ha dedicado a los directivos subcentrales, exceptuando menciones marginales en algunos pocos trabajos (^{Di Gropello, 1999}; ^{Hanson, 1997}; ^{Finot, 2007}; ^{Daughters y Harper, 2007}; ^{Mejía y Atanasio, 2008}), salvo al analizarse la función de la rendición de cuentas públicas, en donde se sobreabunda en el éxito de estas medidas, desde la perspectiva del traspaso de responsabilidades³ (^{Meade y Gershberg, 2006}). La insuficiente consideración de la temática subnacional es relevante para comprender el tema en análisis en el ámbito chileno, debido a que el país mantiene las principales funciones educativas como atribuciones del ámbito central, debilitando el nivel de gestión subnacional (^{Hanson, 1997}; ^{Rápalo, 2003}).

Posiblemente, esta falencia explique el bajo éxito en materia de eficiencia, participación y equidad en el plano regional que caracteriza el país, destacando, en lo que concierne a equidad, que se han desarrollado importantes diferencias territoriales en la calidad y cantidad de los servicios públicos (^{Finot, 2007}; ^{Donoso y Arias, 2013}); esto da cuenta de que las transformaciones modernizadoras han sido insuficientes para solucionar algunos de los problemas claves y atávicos del sector educación (^{Stramiello, 2010}).

Chile es uno de los países de organización centralista que han implementado políticas de descentralización, en que las funciones educativas más sustantivas -esto es, las más próximas con las políticas sectoriales- son patrimonio del nivel central (^{Hanson, 1997}). Dentro de ellas se encuentra el diseño del currículo, la edición de textos y materiales escolares, el diseño de la capacitación de docentes en servicio, la fijación de estándares educativos y evaluativos, y la extensión del año escolar, procesos todos que se mantienen aún en la actualidad (a 2017), debido a que los niveles subcentrales⁴ ejercen facultades de menor significación⁵ (^{Prawda, 1992}; ^{Rápalo, 2003}). Esto da cuenta de lo que ^{Falabella (2007)} denomina la relación amor-odio entre descentralización y Estado, o lo que ^{Cunil (2004)} señala como la difícil relación entre los procesos de descentralización con el centralismo descentralizador, tema sustantivo que pareciera no estar resuelto en el nuevo diseño de la institucionalidad dela educación pública (proyecto en discusión parlamentaria en enero del 2017), que fundamentalmente posee un enfoque recentralizador del sistema respecto del formato vigente.

De esta forma, la gestión del Estado chileno funciona bajo un enfoque desconcentrado, en el que el Gobierno nacional es el agente principal y los gobiernos subnacionales son tributarios de este, en razón de lo cual la eficiencia pública depende de la capacidad del Gobierno central de establecer reglas y sistemas incentivos y de supervisión, que guíen los gobiernos subnacionales hacia los objetivos de la política nacional.

En el caso chileno, ha habido una resistencia importante por parte de la clase política nacional a extender la autoridad de los actores subnacionales, y estos últimos no han tenido la capacidad de impulsar la descentralización desde abajo. Es decir, la debilidad política de los actores subnacionales combinada con una cierta resistencia por parte de la clase política nacional (en la cual predomina una forma jerárquica y centralizada de hacer la política) ha hecho que el proceso de descentralización en Chile tenga un alcance limitado (Subdere, 2009, p. 70).

La educación como sector de gestión política siempre provoca algún grado de discusión, en términos de si corresponde que sea gestionada de manera descentralizada, como un bien público local, por cuanto sus propósitos fundamentales suelen asumir su papel como fundamental en la construcción del proyecto de país, del pacto social. Las corrientes descentralizadoras sustentan sus postulados en el principio de igualdad jurídica del ciudadano, con el objeto de brindar igualdad de oportunidades a todos (^{Finot, 2007}), de donde se sostiene la provisión de un servicio de calidad equivalente, con igualdad de acceso para todos. Esta provisión corresponde a un bien público nacional, en razón de lo cual su suministro ha de estar asegurado y, en consecuencia, no debería descentralizarse políticamente, pero sí es recomendable hacerlo administrativamente (^{Atria, 2014}, ^{Marcel, 2012}, Marcel y Raczinsky, 2009; Martinic y Elacqua, 2012).

Un aspecto clave del diagnóstico en esta materia, en países centralizados, es la insuficiente articulación que se produce entre las políticas del plano local (municipal) y las estrategias de desarrollo nacional pro descentralización, debido a que no forman parte sustantiva de un plan articulado, dirigido a optimizar y potenciar recursos (Cedle, 2017; ^{Marcel, 2012}). Los antecedentes indican que, desde una perspectiva económica, la descentralización se relaciona esencialmente con la eficiencia en la asignación y uso de los recursos públicos (^{Llancar, 2009}).

El incremento de los procesos descentralizadores se manifiesta en mayores responsabilidades hacia las autoridades subcentrales, a partir de instancias de formación y acompañamiento que evidencien dominio de competencias financieras, de gestión y de participación de la comunidad, en vez de descentralizar en forma simultánea todas las áreas, sin evaluar la capacidad instalada (^{Hanson, 1997}; ^{Mejía y Atanasio, 2008}).

En el caso chileno, estas materias están en debate, atendiendo a las reformas de la institucionalidad de la educación pública, que se han instalado desde el 2014 y que buscan generar nuevas instancias supracomunales, también de naturaleza subnacional, denominadas Agencias Locales de Educación -proyecto en debate en el parlamento a enero del 2017-, que reordenan esta materia; no obstante, se trata de un tema abierto al que se busca aportar, no solamente con respecto al caso chileno, sino a otros países que están en esta línea de transformaciones, para lo cual es sustantivo tener en cuenta la experiencia de casi cuatro décadas que se ha llevado a cabo en Chile.

Los deberes del jefe comunal de educación pública en Chile

En el caso chileno, la reforma de 1980 no definió atribuciones directas del jefe DAEM, sino para el municipio, esencialmente para quien lo dirige: el alcalde, quien puede delegar a su voluntad estas responsabilidades en el jefe DAEM. Esto evidencia un diseño de gestión en donde el jefe comunal concentra el poder, con un enfoque escasamente democrático, incluso con respecto a las atribuciones que tienen los concejales, que conforman el organismo de control local elegido también por voto ciudadano. El modelo de gestión local vigente en Chile, que viene de la dictadura, heredó muchos rasgos autoritarios que aún permanecen hoy, siendo parte del problema en estudio. Por eso, en este caso no solamente se habla de "desmunicipalizar la educación", es decir, en restarle esta atribución a los municipios, sino que también se habla de "desalcaldizarla", pues en los hechos es el alcalde el "dueño" del sistema educativo local, conformando ambos aspectos el problema central de la discusión de la reforma de la nueva institucionalidad de la educación pública subnacional en curso.

Nuevas normas legales estipuladas en la Ley 19.070 y en sus correspondientes modificaciones (Leyes 19.410 y 20.501, la última promulgada en el 2011) definen las funciones y atribuciones de los jefes DAEM, caracterizadas en cinco aspectos de distinto tenor e importancia, referidos esencialmente a los ciclos de gestión anual del municipio en este ámbito: 1) participar en la elaboración del Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal (PADEM) y aprobarlo; 2) fijar la dotación docente, directiva y técnica para cada una de las escuelas dentro de los plazos correspondientes; 3) administrar los recursos humanos (contratación de personal y evaluación del desempeño de los mismos); 4) convocar a concursos directivos y definir el perfil profesional de los cargos en función de las necesidades de cada establecimiento, y 5) integrar la comisión calificadora de concursos directivos y de evaluación docente.

Estas materias se complementan con los siguientes aspectos:

No obstante lo establecido, en la práctica muchas de estas funciones precisan de la autorización del alcalde (también llamado sostenedor en el ámbito del sistema escolar) para poder ser ejecutadas, sin perjuicio de que el alcalde pueda adoptar decisiones en estas materias sin la anuencia del jefe DAEM. En consecuencia, este útimo es una autoridad delegada, cuyas atribuciones estarán vinculadas con la transferencia de responsabilidades que el alcalde -en cada caso respectivo- establezca y que usualmente están referidas a la administración de recursos, que involucran las decisiones en cuestión. Cuanto mayores recursos comprometa, las atribuciones del DAEM tenderán a ser menores. El conjunto de atribuciones estipuladas en la Ley 19.070, ya expuestas, son obstaculizadas por una serie de condiciones establecidas en esta. Por ejemplo, la posibilidad de solicitar la renuncia anticipada a directores con desempeño insatisfactorio es de difícil implementación, puesto que pasa a ser responsabilidad del municipio indemnizar o reubicar al director removido. Por tanto, muchas de las decisiones se llevan a cabo solo cuando el alcalde está de acuerdo.

Si bien la Ley 20.501 incorpora el sistema de selección de directores de establecimientos escolares y de jefes DAEM al Sistema de Alta Dirección Pública (responsabilidad del Servicio Civil y ente público independiente que evalúa a los postulantes según una norma aprobada), y este presenta finalmente una terna o quina al alcalde -proceso que podría interpretarse como un avance-, en lo fundamental sigue siendo una atribución del alcalde la designación final de cualquiera de los candidatos consignados o la declaración de proceso desierto. No obstante, hay avances en este campo que se pueden definir como sin vuelta atrás⁸.

Consideraciones metodológicas del estudio

Los resultados corresponden a un estudio descriptivo/exploratorio de carácter cualitativo, basado en el enfoque estructural constructivista de ^{Bourdieu (1997)}, que se enfoca sobre las funciones y atribuciones de las autoridades subnacionales (jefes DAEM), contextualizando y relacionando algunos factores clave con el marco normativo vigente desde el que desarrollan sus tareas.

La investigación cualitativa asume un planteamiento fenomenológico en el cual lo subjetivo no solo puede ser fuente de conocimiento, sino el objeto mismo de estudio. La perspectiva cualitativa tiene varias características: es inductiva; tiene una visión holística (visión global del fenómeno estudiado, sin reducir los sujetos a variables); busca comprender, más que establecer relaciones causa-efecto entre los fenómenos; considera al investigador como un instrumento de medida; aplica estudios a pequeña escala; más que probar teorías o hipótesis, privilegia el generarlas (^{Corbetta y Fraile, 2003}). Igualmente, el carácter exploratorio permite familiarizarse con fenómenos relativamente desconocidos. En este mismo sentido, la investigación es de tipo transversal, puesto que "recolecta datos en un solo momento, en un tiempo único, [y] su propósito es describir variables y analizar su incidencia e interrelación en un momento dado" (^{Hernández, Fernández y Baptista, 2003}, p. 208).

El enfoque cualitativo es pertinente para el objeto de estudio, ya que interesa acercarse de manera inductiva a las prácticas y dinámicas de interacción de estas autoridades en el proceso de gestión e implementación de políticas, con el propósito de comprender los elementos subjetivos y contextuales que influyen en las estrategias y acciones que ellos desarrollan. El método consistió en el estudio de caso, aplicando como técnica de recopilación de información las entrevistas semiestructuradas a 30 profesionales que ejercieron el cargo de jefes de DAEM, al menos por seis meses continuos, en diversos gobiernos locales del país. La selección de los casos fue intencionada (experiencia y diversidad de sistemas comunales) y la validación del instrumento de recogida de datos siguió el juicio de expertos, definido como "una opinión informada de personas con trayectoria en el tema, que son reconocidas por otros como expertos cualificados en este, y que pueden dar información, evidencia, juicios y valoraciones" (^{Escobar y Cuervo, 2008}, p. 29). Para su análisis, se siguió la línea del método de comparación constante y saturación teórica, y se utilizó el sistema de categorías de análisis, formado por un conjunto de unidades de codificación o de "registro" (^{Bardin, 1996}), agrupadas en dimensiones o núcleos conceptuales (grandes categorías). Para el procesamiento se utilizó el software iwivo 10.0. El análisis se orientó a 1) describir las funciones y responsabilidades, 2) identificar las brechas entre lo teórico y lo realizado, y 3) analizar propuestas de funciones formuladas por los entrevistados. La tabla 1 da cuenta de las dimensiones y categorías que permiten operacionalizar las interrogantes utilizadas en la entrevista.

Nominación al cargo y responsabilidades desempeñadas

Menos de la mitad de los entrevistados (13 casos, equivalentes al 43%) accedieron al cargo por la vía del concurso público del Sistema de Alta Dirección Pública, proceso instalado en forma gradual desde finales del 2010. No obstante, este procedimiento normado por Ley, finaliza proponiendo al alcalde una terna o quina de postulantes, de la que la autoridad puede pronunciarse sobre cualquiera de los postulantes incluidos, independientemente del orden que sean presentados, como también puede decretar desierto o vacante el cargo las veces que lo estime, y volver a concursarlo.

A través de un concurso público. Bueno yo sabía que en algún minuto se iba a llamar a concurso público el cargo de director de educación, y me interesaba mucho postular, y para eso me preparé (entrevistado N.° 2).

Otro grupo de los entrevistados (9 casos, equivalentes al 30% de la muestra) señaló que su acceso se debe a una nominación política realizada por el alcalde, sin mediar concurso, entendiéndose como un cargo de confianza de la autoridad comunal. Se trata de una práctica común en Chile, que está siendo cambiada paulatinamente, dado que, si bien la Ley en este marco establece un plazo para quienes se desempeñen en esta función sin el proceso de selección por el Sistema de Alta Dirección Pública, en los hechos estos plazos se han excedido sin que medie una orden perentoria de concursabilidad.

Tabla 1 Operacionalización de las interrogantes. 

Fuente: elaboración propia.

Cuando la autoridad -Alcalde- asume, él me designa como Director Comunal de Educación (entrevistado N.° 14).

No hubo mecanismo de selección; es un cargo al cual (sic) asumí por confianza (entrevistado N.° 4).

Finalmente, un grupo de relevancia señaló que su acceso al cargo era la prolongación de su "carrera funcionaria" (7 casos, equivalentes al 23%), indicando que su nominación se debió principalmente a los años de servicio o promoción interna en la institución.

Yo llegué al cargo de DAEM como subrogando. Ejerzo el cargo en esa condición desde hace 6 años; yo era coordinador de educación extraescolar en el DAEM, pero el titular falleció. Entonces por ley le corresponde al funcionario de educación más antiguo de la repartición, [que] en ese caso era yo, y de ahí... que estoy, no me han sacado; he pasado por un par de alcaldes ya (entrevistado N.° 30).

[... ] ingresé [en] el 89 como jefe de área, pero en ese año todavía nos regíamos por el código del trabajo; por lo tanto, yo fui nombrado por ese procedimiento como jefe DAEM (entrevistado N.° 9).

En términos de las principales funciones que desempeñan, la categoría con mayor recurrencia (ponderada) fue gestión de recursos, con 95 respuestas de un total de 112. Esta fue comprendida como la capacidad de administrar adecuadamente los aspectos financieros, humanos, administrativos y organizacionales.

El tema primero es administrar, gestionar, dirigir, tanto recursos humanos y financieros, como la parte técnico-pedagógica del departamento de educación para las diferentes escuelas y liceos de la comuna (entrevistado N.° 3).

[...] dirigir el sistema educativo municipal, esto quiere decir coordinar, discutir y tomar las definiciones que permiten el desarrollo y atención del sistema escolar desde la pre básica hasta cuarto medio (entrevistado N.° 11).

En esta categoría, la mayoría de las respuestas (59%) se asocia a funciones administrativas, tanto financieras como de recursos humanos, lo que conforma uno de los puntos dominantes de la gestión:

[Dentro de mis funciones está el ordenar el] sistema financiero de educación, reducción del déficit, mejorar la matricula del sistema municipal [...], dar garantías de procedimientos financieros y administrativos de calidad en todos los establecimientos educacionales (entrevistado N.° 19).

Primero, uno es sostenedor de un establecimiento educacional; [...] eso significa que yo debo entregar todo lo que necesitan para que las escuelas puedan funcionar en óptimas condiciones [...]. Lo otro es entregarle a los establecimientos el número de horas profesor que se requiera de acuerdo a las necesidades y que esté respaldado por la dotación docente, y después respaldado por el PADEM (entrevistado N.° 18).

En segundo lugar, se sitúa la categoría gestión pedagógica (20%), definida como la capacidad de coordinar los procesos de enseñanza-aprendizaje, estableciendo objetivos estratégicos en plazos determinados y gestionando recursos técnicos pedagógicos para ello. Algunos entrevistados se refieren a ella como una asesoría externa que se da a las escuelas desde el DAEM. Las respuestas más relevantes fueron:

[Se debe] gestionar el cumplimiento de los objetivos de los establecimientos educacionales. Esto es que los colegios cumplan con sus metas, tengan claro cuáles son sus objetivos y alcanzar una mejor calidad de la educación (entrevistado N.° 26).

[Se debe] coordinar al equipo técnico pedagógico de la corporación de educación ante situaciones que tengan relación con temas pedagógicos y técnicos. Es mi responsabilidad (entrevistado N.° 1).

La gestión pedagógica es una función destacada en la normativa del DAEM, pues involucra la implementación del currículum en la escuela, la planificación y evaluación de la enseñanza y los recursos para el aprendizaje, entre otros. Por tanto, es parte importante de su quehacer educativo. Es destacable que la recurrencia de respuestas asociadas a esta función no fue muy alta, en contraposición con la supremacía de la gestión administrativo-financiera por sobre el carácter pedagógico. Es este sentido, también en mención espontánea predomina la gestión administrativo-financiera. Del total, el 83% se refiere a actividades como administración financiera, de gestión de recursos humanos (37%) y gestión pedagógica (17%).

Las respuestas en este ámbito muestran una concentración sustantiva de la dedicación del jefe DAEM en materias de gestión administrativo-financiera y -a distancia de esas tareas- aquellas de naturaleza pedagógicas. Esta situación da plena cuenta del diseño impuesto a los DAEM por la reforma del 1980 y vigente a la fecha, sustentado en una precaria institucionalidad que debe centrarse en la gestión administrativa, en razón de las dificultades que se derivan del sistema de financiamiento y organización de la educación pública.

Tampoco extraña que menos de la mitad de los jefes DAEM hayan accedido al cargo bajo el nuevo sistema de Alta Dirección Pública, porque, por una parte, se ha venido instalando gradualmente, pero, por otra y más esencialmente, porque los alcaldes entienden que el jefe DAEM es un cargo de confianza y, por ello, no manifiestan gran interés por recurrir a otro procedimiento de selección. Si bien algunos de los entrevistados señalaron que su nominación correspondió a la culminación de su carrera profesional, no es menos cierto que ello implica contar -igualmente- con la aprobación del alcalde para asumir el cargo.

Consistente con lo expuesto, las funciones de gestión pedagógica ocupan un lugar secundario en su dedicación, lo que dista del diseño de un líder pedagógico del sistema público local y de lo que, por lo tanto, se esperaría del jefe DAEM. Esto da cuenta de la débil preocupación organizacional por esta tarea, vista finalmente como una coordinación administrativa más que pedagógica, entendiendo, además, que en esta dedicación pedagógica se encuentran varias tareas de control del quehacer pedagógico, que impone el Ministerio de Educación.

Dificultades relevantes en el ejercicio del cargo

Entre las principales dificultades destacan las bajas competencias profesionales instaladas en el personal de educación del municipio o en los establecimientos escolares (34%):

[Se encuentran] jefes de UTP⁹ y coordinadores sin experiencia, lo que impedía ir más rápido en la asesoría a las escuelas y liceos. Ese es un problema que hay porque cada alcalde lleva su propia gente. Entonces nunca logras capacitar a la gente, o si llegas a hacerlo cambia el alcalde, cambia el jefe técnico, cambian los coordinadores o se van. Entonces, eso redunda en contra del sistema. Es una complicación tremenda (entrevistado N.° 5).

[...] lo ideal es contar con las mejores personas, pero si tú tienes que trabajar obligadamente con alguien que no tienen las competencias, no puedes tomar decisiones. Al contrario, desvincularlos es difícil (entrevistado N.° 29).

Una segunda dificultad se refiere a la falta de autonomía (73%), entendida como la posibilidad que tiene para tomar decisiones relevantes, sin previa consulta a su superior (alcalde), sea en lo administrativo o en lo financiero. Es decir, no poseen la autonomía plena para contratar o desvincular personal de ningún tipo, función que -salvo excepciones- los alcaldes no delegan. Se puede decir que muchos jefes DAEM tienen una gestión "de manos atadas", con una capacidad de decisión limitada a ciertas materias, lo que no se ajusta con la responsabilidad por la educación de las escuelas de su comuna:

[Se debería] tener más autonomía; no tener que pasar siempre por el alcalde o el consejo municipal (entrevistado N.° 3).

[Es difícil] el trato con la autoridad política comunal. La autoridad toma decisiones políticas no técnicas; entonces, cuando quieres obtener resultados técnicos, difícilmente lo vas a poder lograr. El alcalde y los concejos municipales producen distorsión de los objetivos que se pretenden lograr (entrevistado N.° 28).

[Hay] problemas con la autoridad comunal [el alcalde], porque es el jefe directo del director comunal. Muchas veces, cuando tienes la misma línea política, puedes llegar a más consenso. Con alcaldes con visiones políticas distintas, uno se encuentra con entrampamientos, choques en el tema de contratación de profesionales, de asistentes de la educación [...] (entrevistado N.° 30).

Este aspecto se hace más complejo por la dependencia de los sistemas educativos comunales en algunas materias pedagógicas del Ministerio de Educación y en las de gestión administrativa del municipio, componente difícil de conciliar con los nuevos actores institucionales del sector: Superintendencia de Educación Escolar y Agencia de Calidad, lo que resta agilidad y calidad a la gestión y a la resolución de dificultades más relevantes, limitando la autonomía y reduciendo la capacidad decisional.

Lo primero que me encontré fue la división del trabajo administrativo, la doble dependencia, que fue una complicación desde el minuto en que asumí (entrevistado N.° 13).

[Resulta difícil] la poca flexibilidad que tenemos desde el nivel local, para algunas decisiones que se toman a nivel nacional (entrevistado N.° 28).

Una tercera limitación emana de la gestión financiera (50%). Los recursos financieros, la dotación docente y de asistentes de la educación, así como las metas impuestas por el Ministerio de Educación y las autoasignadas, configuran un cuadro complejo que requiere una gestión eficiente. Por tal razón, la crítica de estos actores recrudece el sistema de financiamiento de la educación, dando cuenta de que el modelo de subsidio a la demanda es precario y el gran responsable de que los establecimientos no se sustenten en sus necesidades más impactantes.

La primera dificultad fue que había aproximadamente un año de cotizaciones impagas, porque no alcanzaban los recursos, por lo que se privilegiaba pagar los sueldos pero estaba pendiente el tema previsional, salud, AFC, etc., además de deudas con proveedores. Esa fue la principal dificultad que enfrenté al asumir como [jefe] DAEM, la cual, realizando convenios con financieras, cooperativas de ahorro, con la [empresa de] Luz, comité de agua potable rural y estableciendo plazos con ellos y cumpliendo, la deuda se logró revertir con los fondos del FAGEM 2011¹⁰ (entrevistado N.° 11).

Las dificultades de carácter presupuestario [y] la educación municipal, como todo el sistema escolar público, se mantiene[n] o sustenta[n] en un sistema de financiamiento que todos sabemos que es anacrónico e injusto, lo que hace que muchos de los establecimientos, o sea de los nueve que hay en la comuna, solo tres se autosustentan, es decir, reciben una subvención que les permite mantener un plan curricular (entrevistado N.° 4).

Entre las categorías de menor recurrencia está marco legal (20%), a saber: las normas y regulaciones que ordenan la administración municipal de la educación. Esencialmente, ello se debe a que los temas antes mencionados son más prioritarios.

Te encuentras con la edad al jubilar y algunos docentes quisieran irse, pero hoy en día la jubilación no es suficiente, entonces muchos profesores que a lo mejor quisieran abandonar el aula, pero no pueden por un tema económico, por familia, entonces te encuentras con esos temas fuertes y con problemas concretos y reales (entrevistado N.° 15).

[Hay] dificultades para desvincular gente, en relación al estatuto docente y la obligatoriedad que tú tienes de "no teniendo recursos" de sostener una dotación (entrevistado N.° 26).

Igualmente, hay dificultades asociadas a la comunicación intersectorial (15%), tanto en sentido horizontal como vertical, manifestadas al interior de la unidad municipal en relación con las unidades del Ministerio de Educación y del Estado, que conforman un núcleo que requiere de mayor atención. En un grado menor, la extensión del territorio de la comuna se advierte como una dificultad a la hora de realizar un trabajo más cercano a las escuelas, dado el tiempo y la precariedad de recursos que se destinan para estos efectos.

Había problemas en las redes de comunicación entre los departamentos comunales y los niveles centrales del ministerio: poca comunicación, descoordinada, fuera de tiempo (entrevistado N.° 5).

Uno de los problemas que me trajo grandes dificultades y buscar alternativas de solución fue y es la extensión territorial de la comuna (entrevistado N.° 22).

Sintetizando lo expuesto, las principales dificultades de gestión corresponden primero a la falta de autonomía del jefe DAEM para ejercer su cargo, en referencia a las atribuciones del alcalde, cuestión muy importante, porque se trata de un cargo de confianza de este último: salvo excepciones, el jefe DAEM no dispone de facultades relevantes en materia de vinculación o desvinculación del personal docente y no docente, así como tampoco las tiene en términos de recursos financieros, sin contar con la anuencia del alcalde. No existe una norma en este plano y cada jefe comunal adopta criterios diferentes de delegación de funciones. Es interesante además destacar que a ello se suma el insuficiente dominio de competencias técnicas de gestión pedagógica de los equipos técnicos del sistema comunal y de los establecimientos educacionales.

En este marco, el manejo financiero por parte del jefe DAEM es un tema relevante. Primero, sus atribuciones en este campo suelen ser muy limitadas, aunque ha de dedicar mucho tiempo de su jornada laboral a estas materias, en vez de dedicarlas a los temas más directamente pedagógicos. Esto provoca, en segundo lugar, una mayor dependencia aún de los sistemas educativos comunales en materias pedagógicas del Ministerio de Educación que, combinado con las limitaciones que provocan los recursos financieros disponibles para el sector, dan cuenta de un escenario complejo para lograr una gestión eficiente. Esta situación deriva en mayor crítica al sistema de subsidio financiero a la demanda, por su precariedad y responsabilidad en la no sustentabilidad financiera de los establecimientos escolares públicos, salvo algunos casos excepcionales.

Finalmente, producto de la saturación de tareas en los ámbitos señalados, los jefes DAEM suelen atender marginalmente otros aspectos, esencialmente vinculados con el trabajo intersectorial de la educación en la comuna.

Nuevas atribuciones sustantivas para el desempeño del cargo

Un tercio de los participantes (35%) menciona, como clave, disponer de autonomía. La demanda por contar con mayores atribuciones en lo administrativo financiero y contractual, la fijación de la dotación de personal docente, de asistentes de la educación y administrativo, y las decisiones sobre la distribución adecuada de los recursos, con normas claras en este ámbito, conforman el cuadro sinóptico de lo que se entiende como autonomía para gestionar.

Un profesor que trabaja en el sistema particular subvencionado en la jornada de la tarde y en la mañana en el sistema municipal [...] en la mañana tiene licencia médica y en la tarde va al trabajo, cuando ese profesor en la mañana, sentado en la mesa no tiene las planificaciones y en la tarde tiene todas las cosas, porque trabaja en un colegio particular subvencionado [...]. Pues, si no lo van a despedir, rinde bien, porque el sostenedor tiene herramientas para echarte y sabe que acá no las hay y le da lo mismo (entrevistado N.° 9).

Lo que pasa es que legalmente [el estatuto docente] ha jugado en contra de la calidad de la educación en la rigidez del sistema de contratación. Hay un nudo complicado, porque no permite la movilidad. Para que a un profesor lo puedas desvincular, hay que hacer un sumario y una serie de trámites burocráticos, y a la larga no quedan en nada. Entonces eso entorpece (entrevistado N.° 17).

Un grupo menor (10%) insiste en la temática de los recursos financieros para el jefe DAEM como un requerimiento crucial. La crítica se sitúa en el sistema de subvención por asistencia de estudiantes que conlleva a un déficit financiero permanente. También reclaman una modificación urgente que favorezca a los establecimientos que reciben a estudiantes altamente vulnerables, más allá de los recursos de la Ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP)¹¹. Esta falta de atribuciones suele terminar obstaculizando las iniciativas locales, con lo que se abre una brecha difícil de cerrar, en cuanto se relaciona con la estructura jerárquica existente en el Ministerio de Educación, esencialmente en sus unidades territoriales desconcentradas.

Finalmente, la tercera demanda es la necesidad de mejorar la comunicación intersectorial entre los distintos sectores o niveles educativos.

[...] llega el informe a los colegios, pero no llega a los sostenedores; entonces el sostenedor o el jefe DAEM es un eslabón que está perdido en esta cadena de información. Muchas veces las cosas llegan al director del colegio, sin pasar por esta instancia local (DAEM) y eso creo que es un problema; por lo tanto, debiese haber un sistema de información y de comunicación donde los DAEM o quienes cumplan este rol estén al día de la información (entrevistado N.° 24).

Para elaborar un plan, hay que mejorar la comunicación. Hay que coordinarse con los Deprov¹² e implementar un plan de desarrollo que no lo hagan ellos, sino que lo hagamos en conjunto. Todavía no hay un sistema coordinado. Siempre terminamos reclamando que nos inviten a participar en el diseño de alguna cosa (entrevistado N.° 20).

En síntesis, la gran coherencia entre los problemas que enfrentan y las atribuciones disponibles da cuenta de la brecha, definida y compleja, que subyace a la administración comunal por parte de sus directivos educacionales, lo que muestra la fragilidad de la institucionalidad que representa la educación en el plano comunal, por las atribuciones del alcalde y por la falta de contrapeso de un cuerpo que lo norme y regule en esta materia, ya que el concejo comunal no tiene mayores poderes en este ámbito.

Prácticas de gestión que modificaría

Las cuestiones dominantes en esta materia son, en primer lugar, las atribuciones limitadas (56,7%) de los jefes DAEM en aspectos administrativos y financieros, siendo la principal demanda de cambio para ejercer responsabilidades de selección del personal, calificación de los mismos y también de gestión financiera. No obstante, el segundo aspecto se refiere a la autonomía para una mejor gestión pedagógica (21%), incluyendo la adecuación y contextualización curricular, la coordinación de procesos de enseñanza aprendizaje y el establecimiento de objetivos estratégicos, así como plazos y recursos suficientes para su logro. Consecuentemente, plantean tener la posibilidad de modificar el desarrollo de la gestión técnico-pedagógica y esto generaría con los directores de establecimientos escolares una nueva relación en un ambiente más autónomo.

Existiendo la posibilidad de tener autonomía [...], yo cambiaría parte del equipo de gestión. Los elegiría según mis necesidades. Que puedan responder a las exigencias que tiene el cargo.[...] Haría una reestructuración completa del departamento para responder a la gestión acorde a la actualidad. Debe haber mucho (sic) más recursos, programas, mayores desafíos; también más exigencias en términos de resultados (entrevistado N.° 11).

[En cuenta a] las prácticas de gestión, cambiaría el foco desde lo administrativo a la gestión técnica pedagógica. [Se deben] tener directores con mayor autonomía, pero que sean fiscalizados en términos de que su labor esté orientada básicamente a mejorar los aprendizajes de los niños y no centrarse en la gestión administrativa (entrevistado N.° 14).

[Se debe] tener más autonomía, no tener que pasar siempre por el alcalde o el concejo municipal (entrevistado N.° 27).

De igual manera, se sugiere mejorar las relaciones intersectoriales (21%), dada la debilidad de los canales de comunicación entre los distintos sectores o niveles educativos. En el sistema educativo, hay una compleja red de instituciones y organismos con diferentes funciones, atribuciones y responsabilidades. En este sentido, los entrevistados expresan la necesidad de un trabajo más articulado. La variable "alcalde", a quien reporta el jefe DAEM, es mencionada como un eslabón principal para poder construir relaciones intersectoriales, siendo considerado como un impulsor o un obstáculo, dependiendo básicamente del grado de afinidad y confianza que este deposita en el jefe DAEM.

Falta [...] planificación estratégica, monitoreo y seguimiento de las acciones del PADEM, falta [...] articulación y diálogo técnico con los actores de los establecimientos educacionales (entrevistado N.° 26).

[Es necesario] generar instancias de administración compartida intercomunal, posibilitando la generación de redes educativas (entrevistado N.° 29).

Un segundo grupo de orientaciones está configurado por el sistema de financiamiento (15%). El modelo de subvención escolar por alumno, asociado a la asistencia al establecimiento, es calificado como inadecuado, provoca déficit y funciona en desmedro de la educación pública.

El financiamiento, la subvención, no alcanza. Se debe buscar una mejor fórmula, de modo que esto no se transforme en una máquina tragadora de recursos sin generar frutos (entrevistado N.° 25).

El sistema de financiamiento tiene que cambiar en tanto la subvención a la educación es un modelo equívoco en una sociedad democrática. Tiene que ser un modelo de financiamiento desde el Estado, si la educación es un derecho en cualquier país, y el Estado no es garante (como dice la constitución del 80), sino que es la entidad que tiene que asegurar la educación de todos los niños en este país. Entonces, este no puede ser el modelo de financiamiento, no puede ser un modelo de financiamiento que perjudique a la educación pública y siga financiando los modelos de educación privados o semiprivados (entrevistado N.° 16).

El marco legal (15%) requiere de un análisis y generación de un consolidado de normas que evite su actual dispersión, especialmente respecto a sus funciones y atribuciones, las que debieran estar más condensadas y organizadas en un reglamento general, que facilite su dominio y aplicación, consolidando en un cuerpo único la normativa que rige la administración de la educación municipal.

El marco legal, en las modificaciones que se hizo al cuerpo docente en la ley orgánica, permite que los directores de establecimientos educacionales puedan remover el diez por ciento de los profesores de planta, pero es insuficiente. Al director hay que entregarle autonomía para que nombre al personal que requiere para cuando alguien se vaya y diga "oye, yo necesito un profesor de ciencias" y no que me manden un profesor de lenguaje; y, lo otro, los directores tienen que involucrarse también básicamente (entrevistado N.° 14).

Finalmente, algunos lineamientos emanados de manera vertical del Ministerio de Educación y sus entidades relacionadas implican más obstáculos, esencialmente financieros, para algunas comunas. Algunas respuestas asociadas a estas demandas fueron:

[...] que entidades como Junaeb¹³ o el mismo Ministerio lanza y lanza programas. y todos te caen aquí. Entonces se ocupa mucho tiempo en ellos y se deja poco para lo que es realmente importante: educar, ya que eso es lo que estamos obligados a hacer (entrevistado N.° 4).

[Hay] muchos programas y cursos del Ministerio de Educación, programas como el Proyecto de Integración Escolar (PIE), con buena intención pero que tampoco se financian. Para todas las escuelas ha sido terrible, dado que no se financia. La subvención que se paga por esos niños no cubre todos los gastos que implica (entrevistado N.° 7).

Lo expuesto confirma, en todas sus líneas, el discurso mencionado: 1) la necesidad de implementar para los jefes DAEM una gestión más autónoma en lo técnico y financiero; 2) la dificultad de acometer esta empresa en los municipios por los criterios políticos y la baja institucionalización de sus procesos, incluyendo aspectos normativos en esta materia, y 3) la importancia de dotar estas instancias de capacidad técnica para cometer esas tareas.