Introducción

Los orígenes del gobierno abierto (en adelante GA) se pueden rastrear tanto en la "libertad de información" (freedom of information) como en los principios de GA (^{Sandoval-Almazán, 2015}). La idea cobra nueva fuerza con el decreto de Barack Obama del 2009, que ha sentado las bases de un cambio en las administraciones públicas del orbe (^{McDermott, 2010}).

México no se ha quedado al margen, y desde el 2002 comenzó una serie de transformaciones hacia la adopción del gobierno digital y de prácticas de GA, como la transparencia gubernamental, actualizando sus marcos teóricos e implementando cambios en la administración pública (^{Luna-Reyes, Gil-García & Sandoval-Almazán, 2015}; Sandoval-Almazán, 2013). Sin embargo, los esfuerzos terminaron enfocándose más en la transparencia gubernamental que en la construcción de mecanismos para impulsar prácticas de GA (Sandoval, 2015).

En el 2002 comenzó la actualización del marco legal para implementar políticas de transparencia en México, cuando el gobierno federal publicó el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia 2001-2006 (Diario Oficial de la Federación [DOF], 2002a), creando el Acuerdo de la Secretaría de Gobernación (DOF, 2002b) y la Ley Federal de Transparencia. Este reglamento estableció que las dependencias y entidades debían crear y mantener actualizado un sitio web que integrara información referida a las características esenciales de la dependencia, perfilando así, lo que Quintanilla (2012) llama e-transparencia, dado que esta ley impulsó abiertamente el acceso a la información pública, además de establecer los requisitos sobre la información que debían contener los sitios web gubernamentales. Esta ley ha sido el origen de los portales gubernamentales de transparencia en México.

En el 2005, ^{López-Ayllon (2005)} publicó en un reporte la primera evaluación sobre portales de transparencia en gobiernos locales. La metodología que utilizó este estudio fue un modelo dicótomico para valorar si se cumplía o no con los componentes de la regulación vigente. Los resultados arrojaron que solo seis entidades cumplieron. Un reporte complementario fue un estudio cualitativo que utilizó la entrevista dirigida a los entonces llamados "comisionados de transparencia" y la visita directa a los portales web (^{Prieto-Santos & Ramos-Priego, 2005}).

Al comparar los dos reportes, se puede observar que los dos casos solo miden el cumplimiento de la norma, pero nunca se observó formato, usabilidad o características enfocadas en los ciudadanos. Estos "vacíos" son los que pretende llenar esta investigación, aportando una metodología que, con base en un marco de referencia internacional de estudios similares, permita integrar un conjunto de características que amplíen la calidad de la evaluación, de modo que aporte mayor información a los funcionarios públicos, los ciudadanos y los investigadores sobre el tema.

El modelo desarrollado por ^{Sandoval-Almazán (2013)} para medir el ranking de transparencia de portales estatales en México, utilizado en los últimos diez años, consta de dos etapas: en la primera, se utilizó un cuestionario del 2006 al 2014; en la segunda, se actualizó el cuestionario como resultado de un nuevo modelo teórico, que comenzó en el 2015 y se ha aplicado hasta la fecha. Esta investigación utiliza los datos obtenidos a partir de esta segunda etapa del modelo teórico aplicada al ámbito subnacional, bajo la siguiente interrogante: ¿Cómo ha sido la evolución de la transparencia y datos abiertos a través de los portales estatales de gobierno?

Este artículo reporta los resultados de los componentes del modelo teórico desarrollado en el 2015, enfocado en los componentes de transparencia y datos abiertos; además, comprende cinco apartados, incluyendo esta introducción: el segundo apartado describe un marco teórico de los estudios de transparencia en México y los supuestos teóricos en los que se basa modelo; el tercero presenta el diseño de investigación que se hizo para obtener los datos; el cuarto describe la evolución de los resultados del modelo en el periodo de esta investigación; el último expone investigaciones futuras y conclusiones del estudio.

Marco teórico

Muy recientemente se han hecho estudios sobre transparencia y GA en México. A continuación se recogen las investigaciones sobre GA en México, vinculadas al GA hasta su actualidad, y se describe el modelo teórico y sus componentes, de donde se deriva el Ranking de Portales Estatales de Transparencia (RPET), cuyos datos se usaron para esta investigación. ^{Sandoval-Almazan (2013)} brinda la siguiente definición sobre el GA:

El GA debe entenderse como una plataforma tecnológica institucional que convierta los datos gubernamentales en datos abiertos para permitir su uso, protección y colaboración por parte de los ciudadanos en los procesos de decisión pública, rendición de cuentas y mejoramiento de los servicios públicos (pp. 57-58).

Por su parte, ^{Uvalle-Berrones (2018)} propone otra definición:

[GA] es la suma de capacidades diseñadas como medio clave en los procesos de la gobernanza con énfasis en la capacidad de generar los datos que los ciudadanos necesitan para participar de manera colaborativa en el desarrollo de las actividades productivas y sociales, disponiendo de información veraz y oportuna, para que asuman con sentido dialógico su condición de personas activas, organizadas e informadas para intervenir en la discusión y adopción de las políticas públicas (p. 37).

Para los efectos de esta investigación, se entenderá que el GA, como plataforma tecnológica, hace parte de un conjunto de capacidades para impulsar la gobernanza. En este sentido, la investigación de ^{Hevia y Durán-Padilla (2017)} plantea interrogantes interesantes: "¿Es posible el desarrollo de Gobiernos Abiertos en contextos donde la conectividad y acceso a las tecnologías de la comunicación no se han consolidado? ¿Puede pensarse en Gobiernos Abiertos en contextos analógicos, no digitales?" (p. 85), y analiza el caso del estado de Veracruz y la iniciativa de GA. Los autores concluyen que depende del equilibrio entre dos dimensiones: la legal y la técnica, para que esto pueda imple-mentarse correctamente.

De acuerdo con la investigación documental que hizo ^{Sánchez-González (2017)} sobre la iniciativa de GA en México, esta se "materializa" en la forma de gobierno electrónico, así como promueve una participación ciudadana muy limitada y poca colaboración institucional. Por otra parte, ^{Quintanilla-Mendoza y Gil-García (2018)} apuntan que el GA se entiende como un ecosistema con sus propios componentes y variables para determinar su nivel de impacto y actuación en la sociedad.

Posteriormente, ^{Escobedo-Romero (2016)} integra tanto al desinterés ciudadano por participar en el GA, lo que crea GA como a las políticas de transparencia mexicana en el desarrollo de políticas públicas de información. Este autor propone integrar un plan nacional de información que incluya estos componentes. De forma similar, ^{Quintanilla-Mendoza (2016)} hace un estudio del ámbito de política informática en México, destacando sus lecciones y limitaciones, así como futuros en los cuales puede avanzar la transparencia y el GA.

^{Sandoval-Almazán (2018a)} hace un estudio del GA en México, encontrando que las políticas públicas diseñadas para impulsarlo se consideran artificiales, porque solamente dan la apariencia de una apertura gubernamental, ya que no están basadas ni en los conceptos ni en las teorías de GA. Un estudio complementario es el de ^{Figueras-Zanabria (2019)}, quien revisa la implementación del GA en México, identificando leyes, instituciones y procedimientos para acceder a la información gubernamental que "mantienen barreras que impiden a los ciudadanos" (p. 523) conocer esta práctica, además de existir resistencias burocráticas, desconfianzas interpersonales y un "escenario poco favorable para el desarrollo de un GA en México" (p. 523).

En el ámbito subnacional, el estudio de ^{Martínez-Loredo (2016)} compara la legislación federal mexicana en materia de acceso a la información y transparencia con la legislación del estado de San Luis Potosí, lo que permite evidenciar los procesos evolutivos de esta norma, sus limitaciones y su posible impacto en las relaciones de soberanía entre la federación y los estados federados. Otro estudio similar es el de ^{Ninci (2016)}, quien hace un recuento de los esfuerzos normativos en materia de GA en Argentina, partiendo desde el esfuerzo de la cumbre del GA, hasta los proyectos locales y municipales en sus distintos planes de acción.

En materia de datos abiertos, ^{Quintanilla y Gil-García (2016)} hacen un estudio de la forma en que este tipo de datos ha evolucionado en México en los últimos años hasta constituirse en lo que ellos denominan "datos vinculados". A partir de un conjunto de experiencias y ejemplos prácticos, los autores plantean las dificultades de llegar a los datos abiertos y, en cambio, proponen los datos vinculados. ^{Vera-Martínez (2018)}, por su parte, confirma esta dificultad al realizar un estudio de las políticas de datos abiertos del gobierno mexicano comparado con los índices de datos abiertos internacionales -Barómetro e Índice de Datos Abiertos-, encontrando que las políticas actuales han sido insuficientes para abrir los datos gubernamentales y que se requieren estrategias integrales y comprensivas que logren mejorar la implementación de esta práctica internacional.

Un antecedente para entender el GA en México es la transparencia y el acceso a la información pública. ^{Quintanilla-Mendoza (2012)} propone el concepto de "e-transparencia" y de "e-rendición de cuentas" en México, estudiando los llamados portales de obligaciones de transparencia, en cuya investigación se concluye que la rigidez y complejidad de los sitios impide que sean funcionales y que otorguen a los ciudadanos mexicanos información sencilla y clara, motivando su participación en las acciones de gobierno. Otra investigación similar de Quintanilla-Mendoza (2013) permite entender desde la perspectiva latinoamericana el impacto del GA y la transparencia en los procesos gubernamentales.

^{Fox, Haight y Palmer-Rubin (2011)} comenzaron un estudio sobre las solicitudes de acceso a la información en México, a raíz de que la ley de transparencia vigente en ese momento posibilitaba a los ciudadanos para solicitar información gubernamental. Estos autores revisaron datos de aceptación y rechazo por parte de las autoridades para concluir que existen patrones tanto de rechazo a otorgar la información como de apertura para hacerlo, pero en forma desigual en la administración pública mexicana, y plantean como elementos para subsanarlo tanto a la cultura de transparencia, como al diseño de incentivos y recursos del estado para lograrlo.

^{Martínez-Díaz y Heras-Gómez (2011)} realizaron una investigación sobre el origen de la ley de transparencia con base en la estructura política de México, y concluyen que esta ley es un "paso significativo en la democratización de México" (p. 304), pero a la vez ha generado nuevos problemas, como la protección de datos personales y la información pública que tenga "fronteras precisas"; sin embargo, esto "permite observar la institucionalización de una política ausente en México" (p. 304). Cabe destacar que esta ley dio origen a la estructura de transparencia proactiva y de acceso a la información, al crear los comités de transparencia.

Este recuento de estudios sobre la transparencia y el GA en México permite observar cómo ha ido cambiando la percepción y el entendimiento de este concepto. Recientemente, la literatura ha estado más proclive al GA, mientras que en los primeros años de implementación estaba más próxima a la idea de transparencia en todas las políticas que se estaban diseñando.

Modelo teórico

El modelo teórico desarrollado para medir los portales de transparencia mexicanos, como una política pública de GA, es producto de las discusiones y experiencias organizadas por la Alianza para el GA, que han aportado ideas, conceptos y modelos que contribuyen en la discusión de un marco teórico de referencia para implementar y medir el gobierno abierto en el mundo (^{Sandoval-Almazán, 2018a}). Las contribuciones de ^{Janssen, Matheus, Longo y Weerakkody (2017)}, ^{Lourenço, Piotrowski y Ingrams (2017)}, ^{Zuiderwijk y Janssen (2014)}, ^{Nam (2012)}, ^{Heckmann (2011)} han ampliado nuestro entendimiento sobre GA y transparencia, para expandir el modelo, con el fin de que no solo mida la transparencia, sino componentes concretos de GA. Ello obliga a mejorar el modelo teórico, considerando cambios legales, avance tecnológico y participación ciudadana en el campo de la tecnología, para que así se puedan medir con mayor exactitud los esfuerzos de México en este campo (Sandoval-Almazán, 2017).

Como resultado de una revisión de estudios similares y de la literatura más actualizada sobre el tema, se identificaron cinco componentes para integrar un modelo enfocado para construir el ideal GA: 1) obligaciones legales, 2) datos abiertos, 3) colaboración, 4) coproducción y 5) arreglos institucionales, que pueden observarse en la figura 1.

Fuente: elaboración propia.

Figura 1 Modelo de medición de GA para portales de Internet, 2015.  

Arreglos institucionales

De acuerdo con ^{Gil-García y Martínez-Moyano (2007)}, las acciones gubernamentales pueden establecer normas que o bien resuelvan problemas o bien controlen la burocracia. A este tipo de acciones se les conoce como arreglos institucionales, tanto en Mexico (^{Luna-Reyes, Gil-García, & Estrada-Marroquín, 2008}) como en el ámbito internacional (Gil-García, Helbig, & Ojo, 2014). Para este investigación, se ha determinado medir los procesos internos, la normativa o regulaciones de los procesos, las redes de poder y la interacción que ocurra entre ambos: procesos y redes, dentro de un portal web (Saarenpàà, 2003; ^{Arzberger et al., 2004}; ^{Koch & Bernroider, 2009}).

Los componentes descritos -obligaciones legales, datos abiertos, colaboración, coproducción y arreglos institucionales- constituyen el modelo teórico para medir el GA en los portales estatales, con la única excepción de que los componentes vinculados con la normativa, es decir, arreglos institucionales y obligaciones legales, se fusionaron en uno solo que se llamó "Disposiciones legales", pero que incluye ambas perspectivas (^{Sandoval-Almazán, 2017}). Las variables que miden cada componente se resumen en la tabla 1.

Tabla 1 Resumen de componentes y variables del modelo de medición de GA. 

Fuente: elaboración propia.

Diseño de investigación

El objeto de estudio de esta investigación forma parte de Internet, para lo cual se eligieron los portales web de transparencia de los 32 estados en México. Para ^{Estalella y Ardevol (2011)}, esto implica un reto, debido a que es un entorno cambiante y que se adapta de acuerdo con los avances de la tecnología de la información y la comunicación. El diseño de investigación se ha centrado en una evaluacion anual, longitudinal, que no analizó una muestra, sino el universo completo de todos los poratales estatales a través de cuatro etapas: 1) verificación de las direcciones URL de cada portal estatal; 2) evaluación en línea de los portales de transparencia para recolectar datos; 3) captura y verificación de los datos, y 4) análisis de la información y escritura del reporte.

El proceso de verificación de los sitios web de transparencia consistió en visitar previamente cada una de las direcciones URL para confirmar que efectivamente se tratara de las páginas oficiales y no de páginas comerciales o de otro tipo que hubieran sido arrojadas en los resultados del buscador.

En la etapa de evaluación en línea se realizó una visita a cada portal de transparencia para recoger los componentes en cuestión, en un cuestionario dicotómico que evalúa con 0 si no aparece el componente y con 1 si existe la variable definida. En tiempos de máximo 40 minutos por visita y de manera aleatoria durante los meses de marzo y abril de cada año en que se realizó el estudio, se alternaron las visitas de forma aleatoria en días, horarios y el portal en línea, para que no hubiera algún sesgo al evaluarlos alfabéticamente.

En todos los casos, se visitó la página principal, así como todos los vínculos que aparecieran en ella. Por otra parte, se descargaron los formatos en PDF y se consultaron los informes. Las direcciones electrónicas de los portales analizados se muestran en la tabla 2. La tercera etapa de captura y verificación de datos se realizó alternadamente por dos capturistas que contrastaron sus bases da datos y, luego, se procedió a la ponderación de los componentes.

Tabla 2 Direcciones electrónicas de sitios evaluados. 

Fuente: elaboración propia.

Resultados

Esta sección tiene por objetivo presentar los resultados comparativos en el periodo 2015-2018, usando para ello los datos obtenidos del RPET, con la finalidad de aportar respuestas a la pregunta de investigación que se estableció inicialmente: ¿Cómo ha sido la evolución de la transparencia y datos abierto a través de los portales estatales de gobierno?

En primer lugar, destaca la comparación global de los datos. Por ejemplo, el 25% de los portales analizados a lo largo de este tiempo describe un comportamiento a la alza (tabla 3). Los estados de Zacatecas, Yucatán, Tlaxcala, San Luis Potosí, Puebla, Baja California Sur y Nayarit han seguido este patrón de comportamiento. No obstante, en el 2018 se observa claramente una fuerte caída en la mayoría de las entidades, salvo en casos excepcionales como Jalisco y Guanajuato; el resto presenta menor puntaje que en los tres años previos.

Tabla 3 Comparativo de los totales del RPET. 

Fuente. elaboración propia con datos del RPET

Estos cambios en el puntaje a lo largo de este periodo indican cómo ha sido la dinámica de los sitios web de transparencia analizados. Cada uno de ellos realizó acciones o las ha omitido para generar movimientos ascendentes o descendentes dentro del ranking. Este comportamiento dinámico es una muestra clara de la utilidad que ha tenido esta comparación a través del modelo del RPET para mejorar estos sitios con datos de gobierno abierto en México; uno de los hallazgos es que los componentes en los que se interactúa más con los ciudadanos -colaboración, coproducción- sean los que menos puntos han logrado y que poco han cambiado su tendencia a lo largo del tiempo. En cambio, el componente de obligaciones legales siempre ha logrado un comportamiento alto.

Para complementar este análisis, la tabla 4 presenta los lugares obtenidos en el ranking de los estados analizados durante el periodo 2015-2018. En las siguientes secciones se analizará cada componente de forma separada. En la tabla 4 también se pueden observar los comportamientos de cada uno de los estados en el ranking; de ello se desprende, en primer término, que hay un proceso muy dinámico, ya que todos los sitios web estudiados han cambiado su posición en el ranking. Los datos muestran que no hay uno solo que permanezca en la misma posición más de dos años consecutivos.

Tabla 4 Comparativo por posiciones del RPET, 2015-2018. 

Fuente: elaboración propia con base en el RPET.

Con la excepción de Querétaro, Ciudad de México, Sinaloa, Oaxaca y Sonora, que mantuvieron su ubicación en el ranking por un año, los demás estados tienen un comportamiento dinámico, lo que no puede explicarse por una sola razón, pues los cambios de responsables de los sitios y en el presupuesto otorgado a cada estado o en la estrategia son los que pueden determinar en alguna medida su movilidad.

En cuanto a la pérdida de lugares dentro del ranking, la Ciudad de México descendió 28 posiciones (2016-2017); Oaxaca, 27 (2018-2017); Jalisco, 27 (2015-2016); San Luis Potosí, 25 (2018-2017); Yucatán, 23 (2018-2017), y Campeche, 20 (2016-2017). Este comportamiento es resultado de múltiples factores que van desde los cambios de personal encargado de las áreas de tecnología hasta la implementación de nuevo hardware o software dentro de los sistemas gubernamentales; incluso, puede deberse a decisiones políticas que apuntan a no tener acciones en este campo y permitir que otros estados sean más innovadores y vayan a la vanguardia. Para entender este fenómeno de forma más integral, sería necesario realizar otro tipo de investigación que arroje mayores luces sobre estos cambios en la dinámica del ranking.

De hecho, gran parte de los cambios a la baja en los estados ocurrieron en la medición del 2018 (tabla 4). Caso contrario ocurre con los estados que ganaron lugares en el 2017, como Chihuahua, mejorando 27 posiciones en el 2018; Tlaxcala, 25 posiciones en el 2017, y Estado de México mejorando 9.

Usando cada uno de los componentes del modelo teórico del RPET se puede hacer un análisis más detallado del comportamiento del GA en México. Por ejemplo, en la tabla 5, el estado de Nuevo León y el Estado de México obtienen la puntuación perfecta en el componente de disposiciones legales. En el resto de las entidades se observa una caída importante en la puntuación obtenida en este componente.

Tabla 5 Componente de disposiciones legales. 

Fuente: elaboración propia con base en datos del RPET.

Los datos obtenidos para las disposiciones legales describen una serie de variaciones poco comunes; por ejemplo, en el 2015 el cumplimiento de los indicadores de este componente era mayor a los 60 puntos. Esta tendencia se mantuvo durante el 2016 y el 2017 en Guanajuato y Querétaro, pero la tendencia comienza a cambiar en Oaxaca, Jalisco, Chihuahua, Ciudad de México, Tamaulipas, Nayarit, Tabasco y Baja California. A pesar de ello, la respuesta más común es tener un nivel de cumplimiento de lo dispuesto por la normativa hasta llegar a altos puntajes en este componente; los estados de Veracruz, Michoacán, Tlaxcala y Estado de México son un ejemplo de ello en la medición del 2017. En cambio, dos entidades presentan acciones poco consistentes: el estado de Guerrero sube en el 2016 y cae anualmente en el 2017 y el 2018; el estado del sur de México, Yucatán, obtiene el menor puntaje durante los cuatro años de evaluación, aunque curiosamente la mejor evaluación la obtiene en el 2017 y baja hasta el fondo en el 2018. Esta caída se observa recurrentemente en los estados de Aguascalientes, Baja California, Campeche, Chiapas, Coahuila, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Nayarit, San Luis Potosi, Sinaloa, Tlaxcala y Zacatecas.

Los datos abiertos se han convertido en la operacionalización del GA (tabla 6). Para esta investigación, se ha considerado evaluar características del Decreto publicado en México en el 2015, así como variables que aparecen en la literatura de este tema a nivel internacional. Dada su reciente publicación, los datos encontrados por este estudio indican que solo el 50% de los estados adoptaron características de datos abiertos para cumplir con la ley. No obstante, en el 2016, el 31% dejó de cumplir con estas caracaterísticas, disminuyendo su nivel de cumplimiento en estados como Hidalgo, Tamaulipas, Guerrero, Baja Californa, Chihuahua, Veracruz, Jalisco, Colima, Morelos y Durango.

Tabla 6 Componente de datos abiertos. 

Fuente: elaboración propia con base en datos del RPET.

A pesar de esta caída, casi una tercera parte (28%) ha aumentado su nivel de cumplimiento de las variables de este componente. Esto se aplica a estados como Zacatecas, Quintana Roo, Yucatán, Estado de México, San Luis Potosí, Oaxaca, Puebla y Nuevo León. Entre los casos destacados en este componente, que han subido y bajado entre el 2015 y el 2017, se encuentran Nayarit y Tlaxcala, ambos con 16 puntos, pero que en el 2017 alcanzaron hasta 44. Un caso similar es lo ocurrido con los datos abiertos en la página web de la Ciudad de México, que alcanza un buen puntaje en el 2016, caé en el 2017 y vuelve a subir en el 2018.

En suma, este componente comienza a estabilizarse en el 2017 como resultado de una mejor implementación de las políticas de datos abiertos en el país. A pesar de ello, en el 2018 ocurre una importante caída en todos los estados que tenían un comportamiento a la alza o estable; por ejemplo, Baja California llega al mínimo de 12 puntos; Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tamaulipas, Tlaxcala, Sonora, Tabasco, Veracruz, Yucatán, alcanzan su nivel más bajo, y Zacatecas se mantiene en 48 puntos. En cambio, suben en puntaje estados como Chihuahua (52 puntos), Ciudad de México, Colima y Estado de México (alcanzando uno de los máximos: 80 puntos), así como Hidalgo y Jalisco que logran el puntaje máximo en este rubro durante el 2018. El caso de datos abiertos es paradójico, porque representa uno de los más importantes rubros por evaluar acerca de la trascendencia que tiene como operación del GA; en lugar de subir, ha tendido a bajar su implementación, de acuerdo con los datos obtenidos por esta medición.

El componente de colaboración está integrado por la colaboración vertical y horizontal. La tabla 7 presenta los resultados de la colaboración vertical, en el que destaca el estado de Durango, que no obtuvo ningún puntaje durante el 2015 y el 2016, pero se recupera en 29 puntos para el 2017 y el 2018. El otro caso inusual es Chihuahua, sin puntaje en el 2017, pero que había logrado 29 puntos en el 2016 y 14 en el 2015, lo representa una caída, pero que recupera en la medición más reciente, ya que en el 2018 alcanza 86 puntos en este rubro. Finalmente, Ciudad de México se mantiene en altos niveles de desempeño en varios componentes -incluído este- durante el 2015 y el 2016, pero cae a cero puntos en el 2017. De manera similar, ocho entidades no han obtenido puntaje durante el periodo de la investigación, enter los que se encuentran Estado de México, Chiapas, Durango, Coahuila, Campeche, San Luis Potosí y Campeche. En particular, Guerrero tiene cero puntos durante tres años seguidos.

Tabla 7 Colaboración vertical, 2015-2018. 

Fuente: elaboración propia con base en datos del RPET.

Durante la investigación se identificó la tendencia de estados con un comportamiento similar en este componente; los estado de Baja California Sur, Puebla, Sonora, Tlaxcala y Nayarit se encuentran en este supuesto. En cambio, Tamaulipas y Tabasco reportan un puntaje idéntico por tres años consecutivos.

La dinámica del componente de colabración vertical en el RPET se puede explicar con una investigación cualitativa que arroje resultados complementarios; sin embargo, al carecer de él, una explicación tentativa es que los mecanismos de participación ciudadana no son difundidos o los ciudadanos no tienen interés en participar de ellos, como puede observarse en los siguientes componentes.

La colaboración horizontal se observa a partir de la comunicación directa con los ciudadanos a partir de herramientas como blogs, encuestas o chats, hasta llegar al uso de las redes sociales digitales. Los resultados pueden verse en la tabla 8, en la que el 66% de los estados (21) no obtuvieron ningún puntaje en el 2018, comportamiento que venía presentándose anteriormente, ya que el 28% de los estados no logró puntaje en el 2017. El estado de Colima no ha alcanzado puntos en los cuatro años del periodo de esta investigación, al igual que Tlaxcala, Tamaulipas, Sonora y Veracruz, pero estos últimos solo en tres años. En contraparte, Guanajuato y Jalisco han logrado el puntaje mayor para este componente. Como resultado de este estudio longitudinal, se encontró que la tendencia en el componente de colaboración horizontal es que las entidades obtengan puntajes debajo de los 50 puntos e, incluso, 10 o 20 puntos como máximos.

Tabla 8 Colaboración horizontal, 2015-2018. 

Fuente: elaboración propia con base en datos del RPET.

Otra tendencia identificada es la alta dinámica que presentan los estados en este componente, ya que suben y bajan sin ninguna consistencia, excepto los estados de Zacatecas, Guanajuato y Jalisco, cuyo comportamiento es a la alza en este componente en los últimos cuatro años. Este comportamiento de participación ciudadana en los portales de gobierno abierto también se presentó en la investigación realizada por la Métrica de Transparencia (^{Cejudo et al., 2017}), así como la encuesta nacional publicada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía ([NECI, 2016). Esto evidencia la falta de voluntad política para crear herramientas que promuevan una relación con los ciudadanos.

El componente de interfaz, reportado en la tabla 9, describe la manera en que está organizado el sitio web de transparencia. Los indicadores que utiliza son vínculos, categorías, y regulación interna. El estudio longitudinal identificó que los estados impulsan cambios en la organización visual y tecnológica de sus portales web. Sonora se ha mantenido con 73 puntos durante tres años consecutivos; los estados de Oaxaca, Nuevo León, Zacatecas y Yucatán tienen comportamientos ascedentes. Sin embargo, para el 2018, la mayoría de los portales sufre una drástica caída en las variables de este componente. Con algunas excepciones, como Jalisco, Hidalgo, Guanajuato, Nayarit, Ciudad de México y Morelos, el resto de los estados cayeron en este componente. Guerrero y Jalisco obtienen 64 puntos en el 2015, hasta caer con 27 puntos en el 2017.

Tabla 9 Evolución componente interfaz. 

Fuente: elaboración propia con base en datos del RPET.

No obstante, hay estados que empiezan con un puntaje bajo en el 2015, aumentan al siguiente año y vuelven a caer. Bajo esta condición se encuentran Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, y destacan los casos que han conservado su puntaje al menos tres años, como Baja California Sur (36 puntos), Estado de México (45 puntos) y Sonora (73 puntos); hasta que caen en el 2018, reflejan pocos cambios en su diseño web y, por ello, mantienen esta puntuación. Con estas excepciones, la mayoría de los estados obtienen alto puntaje en este componente de interfaz, dado que invierten tiempo y dinero en mantener actualizado su diseño.

La gráfica 1 reporta los resultados globales comparando todos los componentes y el total obtenido del ranking desde el 2015 y hasta el 2018. Por ello, se puede observar la caída en todos los componentes en la última medición y su evolución positiva en los primeros años de la evaluación. La mayor caída la representa la colaboración horizontal y la menor, los arreglos institucionales. No obstante, es evidente el rezago que existe en todos los componentes de esta métrica y que se reflejan en los resultados nacionales de implementación de políticas de CA en México.

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 1 Resultados globales de RPET, 2015-2018. 

Conclusiones

El objetivo de este artículo ha sido reportar la evolución de una variable del CA en México: la transparencia. Para ello, se analizaron los resultados obtenidos a través del Ranking de Portales Estatales de Transparencia Mexicanos durante el periodo 2015-2018. La pregunta inicial que orientó esta investigación fue la siguiente: ¿Cómo ha sido la evolución de la transparencia y datos abierto a través de los portales estatales de gobierno?

De acuerdo con los datos obtenidos de las cuatro mediciones anuales analizadas, se puede concluir que, si bien existió una evolución positiva durante del 2015 al 2017 en varios de los indicadores, como arreglos institucionales, datos abiertos, colaboración vertical y horizontal, en el 2018 esta evolución cayó a los niveles previos. Todo el avance logrado en los primeros años se eliminó con el resultado más reciente.

Esta investigación revela al menos cuatro aspectos: 1) existe un constante dinamismo de todos los estados en el ranking a lo largo del tiempo, que es un indicador de su capacidad de cambio y adaptación hacia nuevos elementos y retos como los datos abiertos; 2) esta medición impulsa un esfuerzo de comparación o benchmarking que puede servir para mejorar la posición y el uso de estos portales de transparencia hacia la consolidación de políticas públicas en este tema; 3) estos portales de transparencia parecen demostrar la posibilidad de avanzar hacia políticas de CA más cercanas a la realidad, así como establecer mejores prácticas en esta dirección; 4) los datos analizados son similares a los encontrados por estudios semejantes, tales como la métrica de CA realizada por el CIDE (^{Cejudo et al., 2017}), cuyos datos revelan una calificación reprobatoria, tanto en CA como en participación ciudadana, muy consistentes con los obtenidos por esta investigación. En la misma dirección apunta la Encuesta nacional de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (ENAID) (INECI, 2016), que reporta magros resultados sobre políticas de CA en México y un gasto muy alto en comparación con el escaso uso que se le da a estos portales por parte de los ciudadanos mexicanos (apenas 7% los utilizó en el 2016).

La evidencia empírica analizada en esta investigación confirma los planteamientos tanto de ^{Quintanilla y Gil-García (2018)}) como de ^{Figueras-Zanabria (2019)}, en el sentido de que los estados presentan resistencias y obstáculos que hacen difícil la implementación de prácticas de CA en México. De igual forma, apoya la idea de ^{Uvalle-Berrones (2018)} de que el CA es la suma de capacidades para mejorar la participaciòn y la gobernanza; estos componentes: datos abiertos, participación ciudadana, arreglos institucionales, colaboración y coproducción, forman parte de las prácticas indispensables para lograr un CA en un país.

Asimismo, los resultados que provienen de los componentes como datos abiertos y participación -horizontal y vertical- destacan la necesidad de orientar políticas públicas para que los ciudadanos puedan participar más activamente en las tareas de transparencia y CA a través de los portales de Internet. Siguiendo esta idea, los resultados obtenidos en el componente datos abiertos demuestran una carencia tanto de regulaciones como de procesos que impulsen la apertura de información gubernamental, que pueda ser obtenida por los ciudadanos o por otros funcionarios públicos. Deben existir políticas públicas que logren minar estas resistencias burocráticas y legales y que impulsen verdaderas prácticas de datos abiertos y participación ciudadana usando la tecnología de Internet disponible.

Por otra parte, los datos analizados revelan que, si bien existe un cumplimiento a la ley por la mayoría de los estados, esto no quiere decir que sean más transparentes o cuyas prácticas se acerquen más al CA, sino que cumplen el nivel básico para permitir el acceso abierto a cierta información gubernamental. Por lo tanto, se deben llevar a cabo políticas públicas que, mas allá de las leyes y reglamentos, permitan impulsar prácticas de CA en las dependencias gubernamentales en todos los niveles de la administración pública.

Si bien esta investigación tiene sus limitaciones, al ser meramente cuantitativa y a partir de analizar los portales web de transparencia en los estados (no se analizaron portales federales ni municipales), tampoco se realizaron estudios cualitativos -entrevistas- a los actores involucrados en los procesos de medición, ni se solicitó ninguna interacción o solicitud oficial de acceso a la información en estas entidades. Ello no le quita relevancia ni efectividad a los datos analizados en un periodo consecutivo de cuatro años, usando el mismo universo y aplicando el mismo instrumento de medición. Por el contrario, ofrecen una aproximación sistemática del fenómeno estudiado y ayudan a su comprensión.

La contribución de esta investigación para el CA en México es doble: por una parte, aporta evidencia empírica para demostrar el avance-retroceso de la política pública de portales de CA enfocados en la transparencia; por otra, contribuye en una metodología para la medición de CA, que responde a los cambios internacionales y a las últimas investigaciones documentadas sobre el tema, pero que también se encuentra adaptada a la realidad mexicana.

Se espera que ambas aportaciones apoyen a la discusión y ampliación del conocimiento sobre el campo del CA en México y América Latina. Asimismo, se espera que este esfuerzo de recoger datos, organizarlos y presentarlos en un análisis sistemático y longitudinal apoye tanto a los tomadores de decisiones, como a los académicos y políticos, a plantear nuevos conceptos e ideas para construir CA en México.