SECCIÓN GENERAL

Angelika Rettberg¹

¹ Ph.D. Boston University. Profesora asociada del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes y directora del Programa de Investigación Sobre Conflicto Armado y Construcción de Paz (Conpaz). Correo electrónico: rettberg@uniandes.edu.co.

Fecha de recepción: febrero de 2013

Fecha de aprobación: abril de 2013

Cómo citar este artículo: Rettberg, Angelika. (2013). La construcción de paz bajo la lupa: una revisión de la actividad y de la literatura académica internacional. Estudios Políticos, 42, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia, pp. 13–36.

RESUMEN

Aunque no parece que el mundo es hoy un lugar más pacífico que hace varios años, es un hecho que tanto las guerras internacionales como los conflictos armados internos han disminuido. A la luz de este contexto, este artículo describe y analiza críticamente la vasta actividad que han desarrollado por más de veinte años organizaciones internacionales y domésticas bajo el rótulo de construcción de paz, acuñada en la post–Guerra Fría como ''acciones dirigidas a identificar y apoyar estructuras tendientes a fortalecer y solidificar la paz para evitar una recaída al conflicto'' (Boutros–Ghali, 1992). Con base en una extensa revisión de la literatura, las investigaciones que subyacen a este artículo encuentran que la construcción de paz es un campo heterogéneo y multiforme, atravesado por diferentes maneras de entender los conflictos armados internos, la paz y su promoción; compuesto por múltiples actores con agendas diversas y que se debate entre preguntas fundamentales sobre el grado de separación necesario y deseable entre lo doméstico y lo internacional, sobre el grado de centralización de las decisiones e instituciones involucradas, y sobre el rol y la responsabilidad del Estado en los países transicionales.

Palabras clave: Construcción de Paz; Organización de las Naciones Unidas (ONU); Justicia Transicional; Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR).

Abstract

Although the world does not seem to be a more peaceful place than several years ago, it is a fact that international wars and internal armed conflicts have decreased. Against this background, this article traces, describes, and critically analyzes the vast activity that has been developed over the past twenty years by international and domestic organizations worldwide in the name of peacebuilding, a term defined in the post–Cold War as ''actions aimed at identifying and supporting structures to strengthen and consolidate peace to avoid relapse into conflict'' (Boutros–Ghali, 1992). Based on an extensive review of the literature, the research underlying this article finds that peacebuilding is a heterogeneous and multi–shaped terrain, which is permeated by different ways to comprehend armed conflict, peace, and peace promotion, which is composed by multiple actors with different agendas, and which debates fundamental questions regarding the required or desirable distinction between the domestic and the international level, the degree to which institutions and decisions should be centralized, and the role and responsibility of the state in transitional countries.

Keywords: Peacebuilding; United Nations; Transitional Justice; Demobilization, Disarmament and Reintegration (DDR).

Introducción

No parece que el mundo sea, comparativamente hablando, un lugar más pacífico que hace varios siglos (Cf. Pinker, 2011; Hewitt, Wilkenfeld y Gurr, 2012). La primavera árabe ocurrió en primavera y fue protagonizada por árabes, pero no por eso tuvo la connotación romántica y liberadora que muchos le atribuyeron cuando inició (Cf. Anderson, 2011; Bauer y Schiller, 2012). Hoy, la región enfrenta continuas y profundas tensiones entre grupos sociales que plantean dudas sobre la conformación de la sociedad civil, el tipo de régimen emergente y la manera de insertarse en el sistema internacional de los países involucrados (Cf. Hinnebusch, 2012).

En otras partes del continente africano, países como Sudán y la República de Sudán del Sur —creada en 2011 tras la secesión de Sudán— iniciaron en 2011 el tortuoso camino como países independientes pero siguen enfrentándose violentamente en torno a sus respectivos intereses en una misma riqueza petrolera; allí, lo que empezó y terminó como un conflicto armado interno, ahora amenaza convertirse en una guerra internacional.

Por otro lado, Afganistán sigue a la cabeza de los países que más muertes violentas sufren en el mundo (United Nations Mission in Afghanistan y United Nation Office of the High Commissioner for Human Rights, 2012). El retiro definitivo de tropas extranjeras planeado para 2014 y la introducción de cambios significativos en su régimen interno no auguran un futuro en paz para ese país (Cf. Maley, 2012).

Finalmente, Guatemala, un país en el que terminó el conflicto armado interno por medio de acuerdos de paz hace más de quince años —1996—, ha visto duplicarse la cifra de homicidios en los últimos diez años como consecuencia de los enfrentamientos armados entre mafias del narcotráfico (Cf. International Crisis Group, 2010).

Debido a que estos eventos marcan los titulares de los medios de comunicación y dominan las discusiones políticas, se le da menos relevancia al hecho de que tanto las guerras internacionales como los conflictos armados internos han disminuido dramáticamente en décadas recientes. Basándose en datos como los del Peace Research Institute of Oslo (PRIO) (Cf. Gleditsch, Wallensteen, Eriksson, Sollenberg y Strand, 2002), Steven Pinker (2011) muestra cómo desde el fin de la Segunda Guerra Mundial —1939–1945— ha habido un constante declive de las guerras internacionales. John Lewis Gaddis (1986) ha llamado este estado de cosas la ''paz larga''; por otro lado, Pinker (2011) muestra que desde el fin de la Guerra Fría en 1989, tanto el número de los conflictos armados internos como los homicidios asociados con violencia política han disminuido en todo el mundo.

El complejo contexto actual y la aparente contradicción entre los datos —que sugieren un mundo progresivamente más pacífico— y la percepción popular —continuamente alarmada por los enfrentamientos y atrocidades que siguen ocurriendo— pone sobre el tapete la necesidad de rastrear y caracterizar la vasta actividad que han desarrollado por más de veinte años organizaciones internacionales y domésticas bajo el rótulo de la construcción de paz.

En su Agenda para la paz, el entonces secretario general de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Boutros Boutros–Ghali (1992), respondió a las circunstancias políticas y económicas cambiantes de la post–Guerra Fría definiendo la construcción de paz como ''acciones dirigidas a identificar y apoyar estructuras tendientes a fortalecer y solidificar la paz para evitar una recaída al conflicto'' (s.p.). Reaccionaba así, por un lado, a un cambio cualitativo en el tipo de conflictividad en el ámbito internacional —de las guerras internacionales a los conflictos armados internos— y, por el otro, a la evidencia acumulada que mostraba la elevada probabilidad de recaída de los países que emergen de procesos de transición de conflicto a la paz (Cf. Rettberg, 2003) y que ameritaba, por tanto, atención prioritaria.¹

Desde el pronunciamiento fundacional del secretario general Boutros Ghali, la actividad de construcción de paz se ha expandido y diversificado significativamente, cubriendo campos como: los procesos de desmovilización, desarme y reintegración (DDR); el desminado; la justicia transicional; los procesos de reparación y reconciliación; y el rediseño de las instituciones políticas y económicas (Cf. Rettberg, 2012b; Nasi, 2012).

Por consiguiente, la construcción de paz trasciende la resolución de conflictos por medio de negociaciones de paz o victorias militares porque no involucra exclusivamente a los actores armados enfrentados, sino que implica también a la sociedad civil nacional e internacional en la forma de organizaciones no gubernamentales, sector privado, iglesia y actores internacionales; por la misma razón, su dimensión temporal es más amplia que la de eventuales negociaciones: se inicia mucho antes que un proceso de paz y sus actividades se proyectan hasta bien avanzado el posconflicto.

Gracias a la experiencia acumulada, sabemos hoy que la construcción de paz es un proceso dinámico, no secuencial, con altibajos y que implica diversos retos y frentes de acción paralelos (Cf. Call y Cousens, 2008; Paris, 2004; Paris y Sisk, 2009; Rettberg, 2003). El proceso ocurre en múltiples ámbitos —internacional, nacional y local— e involucra a actores de diferente naturaleza —domésticos e internacionales, públicos y privados, independientes y colectivos—.

Con base en una extensa revisión de la literatura académica, este artículo hace un balance de la actividad en el ámbito internacional, identificando los principales temas en que se ha ocupado y los debates que la han marcado en el periodo de la post–Guerra Fría; en breve, el artículo pretende responder algunas preguntas que buscan contribuir a la discusión sobre los avances y retos de la actividad de construcción de paz en el ámbito mundial: ¿cuáles son algunas de las características de la actividad de construcción de paz en la actualidad y quiénes la promueven?; ¿cuáles han sido algunos de los cambios en la actividad de la construcción de paz a nivel mundial en los últimos veinte años y a qué obedecieron?, y ¿cuáles han sido los principales aprendizajes que han hecho académicos y practicantes de la construcción de paz en el mundo?

Con base en la literatura consultada, el artículo inicia con una revisión de los principales acuerdos y desacuerdos entre académicos y practicantes en torno a significados y contenidos de la construcción de paz, parte de los cuales se relacionan con la dificultad para medir la eficacia de la actividad; posteriormente, el artículo describe los que son hoy los principales promotores de la construcción de paz en el ámbito mundial. Tras esta parte inicial de naturaleza más descriptiva, el artículo describe y analiza los cambios conceptuales y estratégicos asociados al fin de la Guerra Fría, así como las implicaciones que tuvieron para la actividad de la construcción de paz; por un lado, argumenta que cambiaron la comprensión de los conflictos armados internos en la medida en que la lectura de los conflictos domésticos como reflejos del enfrentamiento entre Estados Unidos y la Unión Soviética cedió a una visión en la que se le otorgó mayor capacidad de agencia a los actores domésticos. Con ese cambio saltaron a la palestra nuevos actores y agendas que, en adelante, serían considerados esenciales en cuanto a las tareas de la construcción de paz, principalmente la sociedad civil y asuntos como la justicia transicional y la efectiva reintegración de antiguos combatientes.

Tanto en respuesta a las limitaciones presupuestales de las organizaciones internacionales involucradas como a la necesidad de fomentar el arraigo y la legitimidad popular de las medidas de construcción de paz en los países transicionales, otra característica de la actividad de construcción de paz en los últimos años ha sido el énfasis en el sentido de pertenencia local —local ownership—. Este ocasionalmente se contrapone con un cambio frente a uno de los principios clásicos del sistema internacional, relacionado con la soberanía de los países en cuanto a sus asuntos internos: eventos como el genocidio de Ruanda, que en 1994 le costó la vida a casi un millón de personas y que evidenció la incapacidad del Estado de prevenir el derrame de sangre y de proteger a sus ciudadanos, han llevado a cuestionamientos del lugar supremo de la soberanía nacional y la invitación a la intervención internacional por razones humanitarias; finalmente, el artículo se refiere a la tensión entre centralidad y debilidad de la ONU, una organización fundada en la Segunda post–Guerra Mundial con el propósito de promover la paz mundial. A pesar de que sigue siendo la institución internacional que se ocupa más explícitamente de temas de construcción de paz, sus estructuras política y administrativa le han impedido consolidarse en ese terreno. El artículo concluye con un balance que apunta a identificar los principales riesgos de la actividad a futuro, así como las principales conquistas que el campo ha logrado.

A pesar de que muchos de estos temas son relevantes para el caso colombiano, este artículo no pretende discutir estos temas en relación con el acontecer nacional, reto que fue objeto de otro texto (Cf. Rettberg 2012a). El artículo se nutre de las actividades de investigación realizadas desde hace una década por el Programa de Investigación sobre Conflicto Armado y Construcción de Paz (Conpaz) del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, fundado en el 2003.²

1. La actividad de construcción de paz: eficacia y significados

En medio de la diversidad de la actividad de la construcción de paz, han sido recurrentes las preguntas sobre la eficacia de la actividad —¿contribuye o no al logro de la paz?, ¿cómo y en qué medida?— y sobre sus múltiples significados y aspiraciones. En parte, las respuestas que se han dado a este tema se relacionan con la multiplicidad de contenidos y significados de la actividad según sus principales promotores.

1.1 La pregunta por la eficacia

Debido a la diversidad de sus manifestaciones, la eficacia de las actividades de construcción de paz ha sido difícil de medir y se ha constituido en uno de los puntos nodales de la discusión dentro y en torno al campo.

Por un lado, ha sido difícil lograr un consenso respecto a un conjunto de indicadores. Para muchas instituciones, la disminución de los homicidios atribuibles al enfrentamiento armado debe ser el principal indicador de eficacia; sin embargo, entre quienes estudian los conflictos armados no existe acuerdo acerca del número de homicidios relacionados con el enfrentamiento que se requiere para calificar a un país como inmerso en un conflicto armado, ni mucho menos acerca del número tolerable para calificar a un país de pacífico. Así, para instituciones como el Programa de Datos sobre Conflictos de Uppsala (UCDP) y el Instituto de Investigación sobre la Paz de Oslo (PRIO), los conflictos son:

incompatibilidades que involucran la forma de gobierno y/o el territorio, en las que el uso de la fuerza armada entre dos partes, de las cuales al menos una es el gobierno o Estado, resulta en por lo menos 25 muertes relacionadas con el conflicto (Gleditsch et al., 2002).

En contraste, según el Instituto de Investigación sobre Paz de Estocolmo —SIPRI— (2012) se requieren 1,000 muertes anuales atribuibles al conflicto, estándar que ha sido acogido por la ONU.

Por otro lado, razones políticas también han explicado la resistencia de las organizaciones involucradas en la construcción de paz al sometimiento a criterios de eficacia. Los críticos de la prevalencia de indicadores numéricos señalan que los impactos de la construcción de paz pueden ser de largo plazo u ocurrir en campos inesperados, especialmente dada la complejidad y las relaciones mutuas entre los diferentes frentes de la actividad. También existe el temor a la lectura de la eficacia en clave exclusivamente de costos económicos y que indicadores intangibles como la reconciliación —una de las aspiraciones más frecuentes en los procesos de construcción de paz— sean limitadas por la camisa de fuerza de la medición de éxitos y fracasos.

A pesar de la falta de consenso en torno al valor del indicador apropiado, las organizaciones involucradas coinciden en la expectativa según la cual, a medida que avance la construcción de paz, deberá haber por lo menos la reducción visible y sostenida, así como el eventual cese de la violencia política asociada con el conflicto armado;³ al mismo tiempo ha emergido el acuerdo de que la disminución de homicidios es necesaria pero no suficiente. Por consiguiente, la actividad de construcción de paz debe generar también la consolidación progresiva de aquellas estructuras de las sociedades transicionales que podrán evitar la recaída en el conflicto; estas dependen de los contextos y los conflictos específicos y obligan a la definición de los umbrales concretos para el avance y las fuentes de posibles retrocesos. De acuerdo al país, dichas barreras pueden ser la forma y alcance de la desmovilización de los combatientes, la reconstrucción de economías devastadas, el establecimiento de la verdad sobre hechos de guerra, la atención a los flujos de desplazamientos forzados y la reparación de las víctimas. Cuánto, cómo se obtiene y en qué plazo temporal, son preguntas que muchas veces definen las agendas de organizaciones nacionales e internacionales e inciden en la evaluación que académicos y practicantes hacen de la formulación e implementación de programas y estrategias.

1.2 Significados de la paz y ambición de la construcción de paz

El común denominador de los debates sobre estos temas —que se refleja en la multiplicidad y heterogeneidad de los programas y estrategias que han adoptado organizaciones nacionales, internacionales, públicas y privadas— es que no hay consenso sobre el significado de la palabra ''paz'' y cuáles son las condiciones suficientes para generar las bases de una paz duradera o para evitar que los conflictos se reanuden. La tajante dicotomía entre minimalismo —que limita la paz a una disminución de los homicidios relacionados con el enfrentamiento armado (Cf. Berdal y Malone, 2000)— y maximalismo —que equipara la paz a un profundo cambio social (Cf. Galtung, 1975)— no refleja en la actualidad, como lo hacía hace una década, las principales posturas del debate (Cf. Rettberg, 2003); más bien, en la medida en que el éxito de las operaciones de paz de la década de 1990 y de la primera década del siglo XXI fue puesto en tela de juicio por la pronta reanudación de la guerra en gran parte de los países intervenidos (Cf. Call y Cousens, 2008; Harbom y Wallensteen, 2007), la discusión se ha movido en la dirección de reconocer que una paz estable y sostenible requiere de una reducción de los homicidios, pero apalancada por cambios sociales, económicos y políticos, cruciales.⁴

El Reporte Brahimi (ONU, 2000), por ejemplo, concluyó que la construcción de paz debe proveer las herramientas necesarias para construir bases efectivas para la paz futura y que trasciendan ''la ausencia de la guerra'', agregando que ''la consolidación de la paz eficaz es un híbrido de actividades políticas y de desarrollo dirigidas a las fuentes del conflicto'' (p. 9).

Por consiguiente, el debate y la práctica cotidiana se ubican actualmente en torno a los grados de profundidad de los cambios requeridos y a la utilidad de distinguir entre lo que es necesario para la paz y lo que es necesario para el desarrollo; así, si bien parece haber sido vencido el minimalismo por la acumulación de evidencia histórica, no ha sucedido lo mismo con el maximalismo, reflejado en posturas que siguen calificando de ''negativa'' (Cf. Bendaña, 2005) la construcción de paz que no contenga aspiraciones de cambio radical.

2. Principales promotores de la construcción de paz en el ámbito internacional

El conjunto de organismos domésticos e internacionales activos en el campo son altamente heterogéneos en cuanto a la manera como interpretan la paz, como priorizan las tareas relacionadas con la construcción de paz, si contienen aspectos preventivos o paliativos, de cuántos recursos disponen y en qué escenarios políticos nacionales e internacionales ejercen presión (Cf. Barnett, Kim, O'Donnell y Sitea, 2007).

Las instituciones varían en cuanto a aspiraciones como disminución o fin de la violencia, reconstrucción de la infraestructura, transición política, desarrollo económico, reformas sociales, recuperación o fortalecimiento del Estado de derecho, fortalecimiento de la sociedad civil y desarrollo de la acción humanitaria; así como acerca del orden en el que se deben adelantar cada una de estas metas. También son distintas en cuanto a la perspectiva temporal de su actividad y a qué tan ambiciosas son en cuanto a su definición de (construcción de) paz.

La diversidad da cuenta, por un lado, del desarrollo de una notable experticia y del acumulado de aprendizajes en el campo, pero, por el otro, de las concepciones no siempre compatibles e incluso opuestas entre las instituciones participantes. Vincent Chetail (2009) atribuye la multiplicidad de definiciones al surgimiento de ''sustitutos terminológicos y otras expresiones híbridas'' (p. 4), como estabilización, en el caso de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN); manejo de crisis civiles, en el caso de la Unión Europea; y seguridad humana, en el caso del Departamento de Asuntos Exteriores de Canadá.

El desarrollo de este amplio repertorio ha sido impulsado en el mundo después de la caída del Muro de Berlín en 1989, acontecimiento que llevó a un vuelco conceptual y operativo significativo en las organizaciones involucradas en la resolución de conflictos en el ámbito global, a la atención e inclusión de nuevos actores y a la progresiva ampliación de la agenda de la construcción de paz (Cf. Doyle y Sambanis, 2006; Paris, 2004).

3. Principales cambios en la actividad de construcción de paz

En esta sección se analizan algunos de los principales cambios que han tenido lugar en la actividad de la construcción de paz principalmente en la post–Guerra Fría. Los cambios se refieren al renovado énfasis en los factores domésticos en la comprensión de los conflictos armados internos, la consideración y activa inclusión de nuevos actores, la ampliación de la agenda de la construcción de paz, el énfasis en la necesidad de que las sociedades inmersas en conflictos y transiciones se apropien de la responsabilidad frente a la construcción de paz, los límites al principio de la soberanía que han sido propuestos tras varias demostraciones de la capacidad limitada de algunos Estados nacionales de proteger a sus ciudadanos, las tensiones en torno al rol de la ONU y las consideraciones en torno a la conveniencia y la centralidad de la institucionalidad estatal en los procesos de construcción de paz.

3.1 Comprensión de los conflictos armados internos

El fin de la Guerra Fría —la gran pugna territorial, ideológica y militar entre Estados Unidos y la Unión Soviética que dominó las relaciones internacionales entre las décadas de 1960 y 1980— cambió el lente conceptual con el que políticos y practicantes interpretaron los conflictos armados internos; entre los cambios más significativos, se encuentra la importancia otorgada a las causas domésticas de los conflictos armados —incluyendo las condiciones estructurales, las motivaciones de los combatientes, la posibilidad de agencia y la generación autónoma de preferencias y estrategias de los actores—, en contraste con previas interpretaciones de los conflictos como reproducciones en miniatura del enfrentamiento global.⁵

Por otro lado, el factor internacional mutó de la visión instrumental propia de la Guerra Fría —los países en guerra como fichas del gran enfrentamiento entre las potencias— hacia el reconocimiento y la valoración de la relación dinámica entre los factores propios del sistema internacional y las características de los contextos nacionales, como la creación de alianzas estratégicas de actores armados con países vecinos, los flujos transnacionales de armas y recursos como fuente de financiación de los actores armados domésticos, el papel de las diásporas en la perpetuación de las guerras y la apertura o cierre de ventanas de oportunidad para atraer el apoyo político y financiero internacional (Cf. Collier, Elliott, Hegre, Hoeffler, Reynal–Querol y Sambanis, 2003).

En el contexto que dio pie a esta visión más compleja de la génesis y de las condiciones de perpetuación de los conflictos armados internos, surgió la necesidad de que las organizaciones internacionales, principalmente la ONU, ampliaran su radio de acción temporal y temáticamente para incluir actividades conocidas, en adelante, como construcción de paz —peacebuilding— (Cf. Call y Cousens, 2008; Paris, 2004; Paris y Sisk, 2009; Rettberg, 2003). Fruto de este proceso de conversión conceptual, la construcción de paz adoptó dimensiones domésticas e internacionales, previas y posteriores al efectivo cese al fuego, abarcando grupos y procesos que trascienden la relación entre bandos enfrentados.

3.2 La consideración de nuevos actores

Una implicación de esta modificación fue la prestación de mayor atención a nuevos actores políticos, sociales y económicos, no directamente involucrados en los conflictos pero sí víctimas de sus consecuencias y dolientes —stake–holders— de una solución estable más allá del campo de batalla.

El más significativo de estos actores es la así llamada sociedad civil, que incluye desde organizaciones nacionales e internacionales no gubernamentales hasta ciudadanos orgánicos no organizados (Cf. Belloni, 2008; Paffenholz y Spurk, 2006; Van Tongeren, Brenk, Hellema y Verhoeven, 2005). La sociedad civil se ha convertido en la aliada no armada más frecuentemente nombrada en los esfuerzos por la construcción de paz, tanto por su posible victimización por parte de algún actor armado como porque se espera que su aval y respuesta a las estrategias de superación de los conflictos dote de legitimidad y someta a un sano examen de relevancia social y rendición de cuentas a las estrategias adoptadas. Como resultado, se han multiplicado los esfuerzos y recursos destinados a organizar y empoderar organizaciones de sectores que incluyen mujeres, sector privado, minorías étnicas y políticas, como una apuesta para legitimar y afianzar la estabilidad de las estrategias de la construcción de paz. Grupos como las víctimas, por ejemplo, invisibles en los procesos de paz y de resolución de conflictos de las décadas de 1970, 1980 y 1990, adquirieron así una presencia sin precedentes en el debate público, en la legislación y en la investigación (Cf. Orozco, 2009).

3.3 La ampliación de la agenda

Otro cambio cualitativo ha sido la adopción de una agenda vasta y ampliada (Cf. Paris, 2004; Pugh, Cooper y Turner, 2008; Rettberg, 2003) en temas como la conversión militar y los procesos de desarme, desmovilización y reintegración (DDR) (Cf. Bonn International Center for Conversion, 2011), el papel del sector privado (Cf. Banfield, Gündüz y Killick, 2006),⁶ los procesos electorales (Cf. Jarstad y Sisk, 2008) y la justicia transicional (Cf. Lie, Binningsbø y Gates, 2007; Olsen, Payne y Reiter, 2010; Meernik, Aloisi, Nichols, y Sowell, 2010); generando también una especialización temporal (Cf. Mendeloff, 2004, p. 362) entre organizaciones. Algunas han desarrollado su capacidad de respuesta en el corto plazo, sobre todo de índole humanitaria y temporalmente limitada, mientras que otras intervienen con estándares temporales más amplios. Como resultado, se ha acumulado también creciente y novedoso conocimiento que permite comparar las condiciones de los países inmersos en conflictos armados así como las dificultades y las oportunidades para la construcción de paz.

3.4 El énfasis en el sentido de pertenencia local —local ownership—

Como resultado del refuerzo de la atención a los aspectos domésticos de los conflictos armados y de la construcción de paz, y del énfasis en actores no armados domésticos como fuentes de legitimidad e inspiración de las políticas de construcción de paz, se abrió paso la idea del necesario sentido de pertenencia local —local ownership— que las políticas e instituciones involucradas en la construcción de paz deben engendrar en las sociedades transicionales, como una de las condiciones más significativas de una paz estable (Cf. Donais, 2009; Paris y Sisk, 2009; Barnett y Zürcher, 2009; Narten, 2009; Saul, 2011). A esto se agregó la experiencia de algunos países en los que las actividades de construcción de paz fueron percibidas por destacados sectores nacionales como una actividad promovida desde los principios de actores internacionales sin incluir ni consultar, ni mucho menos asegurar, el apoyo de actores domésticos estratégicos.

Guatemala es un ejemplo ilustrativo de esto, país en el que la vasta intervención de la ONU generó un insuficiente sentido de pertenencia y legitimidad de los acuerdos de paz de parte de las élites políticas y económicas como de la población en general (Cf. Rettberg, 2007; Jonas, 2000). Finalmente, dadas las efectivas y crecientes restricciones presupuestales de las organizaciones internacionales para asumir los retos de los países transicionales, surgió una fuerte presión para devolver responsabilidades a los países que emergen de conflictos armados y para compartir —que no pedir que asuman— el costo de la construcción de paz.⁷

El énfasis en la pertenencia local —local ownership— de la construcción de paz nace de una lectura pragmática de las necesidades de todas las partes involucradas e impone límites temporales y financieros a los compromisos; el reto es lograr un equilibrio entre estándares y capacidades internacionales informadas, en contextos y experiencias disímiles y necesarias en el momento de evaluar logros y eficacia, por un lado, y legitimidad y arraigo local en los países transicionales, por el otro.

Esto se puede considerar como una clara ruptura con lo que algunos calificaron como la visión colonial, estandarizada y promotora de la dependencia de esfuerzos previos de resolución de conflictos —como ha ocurrido también con las políticas de desarrollo promovidas por organizaciones internacionales como el Banco Mundial o la ONU— e impone nuevas exigencias a quienes diseñan estrategias de construcción de paz, tales como una cuidadosa lectura de las condiciones culturales, sociales, políticas y económicas locales, así como la identificación de los socios estratégicos locales que se apropiarán y perpetuarán la agenda de la construcción de paz.

3.5 Límites a la soberanía

Paralelamente al surgimiento de la necesidad de dar poder a los gobiernos y a las sociedades nacionales como depositarios y protagonistas de la construcción de paz, algunos eventos puntuales pusieron de presente la necesidad de revalorar los tajantes límites entre autonomía nacional e intervención internacional: principalmente, el genocidio de Ruanda en 1994 y la manera en la que pudo ocurrir al retirarse la comunidad internacional del país escudándose, como lo describen varios autores, en un mal concebido respeto a la soberanía nacional, que dejó desamparadas a las víctimas y en libertad a los victimarios para cometer sus fechorías (Cf. Des Forges, 1999).

A raíz de esta experiencia traumática, varios expertos conceptuaron que la soberanía nacional tiene límites cuando el Estado nacional de un país inmerso en un conflicto armado es incapaz o no tiene la voluntad de proteger a su población; en otras palabras, la comunidad internacional tiene la ''responsabilidad de proteger'' (Cf. International Commission on Intervention and State Sovereignty —ICISS—, 2001; Evans, 2008; Holzgrefe y Keohane, 2003) a los ciudadanos de los países inmersos en conflictos armados por encima del deber de respetar la soberanía de las naciones, como quedó consignado en la carta fundadora de la ONU;⁸ por otro lado, en el documento que consignó esta reorientación de la actividad de construcción de paz en el ámbito internacional, se acordó también que organizaciones como la ONU debían ampliar su capacidad otrora reactiva y disuasiva —simbolizada por los soldados internacionales de cascos azules dotados tan solo de bolillos— para incluir un componente activo y, de ser necesario, ofensivo.

No es sorprendente que este cambio haya sido criticado por países de ambos lados de la línea divisoria entre quienes están y quienes no están inmersos en conflictos armados; para algunos, los límites a la soberanía de los países han sido interpretados solo como una forma subrepticia que el Norte desarrollado pueda penetrar e imponer un orden político y social determinado (Cf. Jabri, 2013). El caso de Sudán es ilustrativo en este sentido, pues allí el gobierno se ha resistido sistemáticamente al arribo de fuerzas internacionales no africanas para atender la crisis humanitaria asociada con el enfrentamiento interno en un principio y luego —desde la secesión de Sudán del Sur— internacional, con el argumento de que lo humanitario es una simple excusa para poder desestabilizar el régimen desde adentro (Cf. Williams y Bellamy, 2005).

Del otro lado del debate, hay quienes identifican, en una versión limitada de la soberanía, el tratamiento efectivamente desigual entre países (Cf. Orford, 2003) y advierten en la aceptación de roles más activos por parte de la comunidad internacional el riesgo de mayores costos humanos y materiales, y responsabilidades excesivas.

3.6 ''Mantener la paz y la seguridad internacional'': la tensión entre centralidad y debilidad de la Organización de las Naciones Unidas

Para completar el marco de temas y factores que han marcado la actividad de la construcción de paz en las últimas dos décadas, es preciso hablar de la ONU. Creada en 1945, al finalizar la Segunda Guerra Mundial, con la misión de ''mantener la paz y la seguridad internacionales'' (ONU, 1945), ha sido la cuna de los principales insumos conceptuales y materiales de la construcción de paz y es, en la actualidad, la organización internacional con el mayor número de oficinas encargadas de aspectos relacionados con este campo —operaciones de mantenimiento de paz, desplazamiento forzado y refugiados, desarrollo, menores de edad, erradicación de minas antipersonales, desarme de combatientes y asistencia electoral—.

En 1992, la Agenda para la paz, publicada por el entonces secretario general Boutros Boutros–Ghali, se convirtió en el paradigma de la construcción de paz en el ámbito global; posteriormente, sucesivos documentos y acuerdos —como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Cf. ONU, s.f. a), el Pacto Global (UN Global Compact, s.f.), el informe Un concepto más amplio de la libertad del entonces secretario general Kofi Annan (2005) y el informe del Grupo sobre las Operaciones de Paz (ONU, 2000)⁹— convergieron en la importancia de reforzar la misión de la organización en el ámbito internacional, en hacer un llamado a los países miembros para asumir sus compromisos políticos y económicos con la organización, y en dotarla de las herramientas normativas, materiales e incluso represivas para cumplir con el objetivo esperado; a esto se sumó la creación, en 2006, de la Comisión de Consolidación de la Paz de la ONU (United Nations Peacebuilding Commission, UNPBC) y del Fondo para la Construcción de Paz con el propósito de desarrollar con mayor claridad los principios, procesos y acciones de construcción de paz (Cf. ONU, s.f. b; Berdal, 2008; Biersteker y Jütersonke, 2010).

Un informe de evaluación publicado en el 2010 destacó diversas fallas y retos pendientes en el funcionamiento tanto de la UNPBC como del sistema general de Naciones Unidas en lo referente a las actividades de construcción de paz e hizo un duro llamado a profundizar y fortalecer las actividades o resignarse a desempeñar un papel marginal (Cf. Asamblea general. Consejo de seguridad, 2010). Inherente a este informe y a evaluaciones sucesivas de la labor de la ONU en el campo de la construcción de paz, está la continua necesidad de hacer de este un órgano ''más relevante, flexible y eficaz, con mayor poder y respaldo, más ambicioso y mejor comprendido'' (p. 4); lo anterior recoge críticas recurrentes acerca del papel que puede y debe desempeñar la ONU en un mundo marcado por el cambio en las circunstancias geopolíticas que dieron lugar a su surgimiento y que destacan su estructura compleja, los crónicos problemas presupuestales, ¹⁰ las divisiones y rivalidades internas incluso en campos afines —por ejemplo entre el Departamento de Operaciones de Matenimiento de Paz (UNDPKO), y la Comisión de Construcción de Paz (UNPBC)—, su particular diseño institucional —principalmente la figura de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad (Cf. Weiss y Young, 2005)—, que ha dado lugar a la tensión entre su naturaleza prodemocrática y universal, y la realidad del desbalance de poder entre sus miembros; y finalmente, su carácter supranacional pero carente de herramientas para inducir al acatamiento de sus normas (Cf. Weiss, Forsythe y Coate, 2007).

Más de sesenta años después de su creación, la ONU sigue dictando pautas normativas y tiene poder de convocatoria difícil de equiparar; en ese sentido, continúa siendo el interlocutor y el referente más claro y frecuente de académicos y practicantes en el campo de la construcción de paz; al mismo tiempo, los claros problemas que enfrenta en cuanto a la capacidad de decisión y ejecución muestran que la organización está lejos de cumplir a cabalidad el papel de orientación y coordinación que fundadores y miembros visualizaban para ella. Atrapada entre su misión universal y la posibilidad real de perder relevancia en el mundo actual, la evolución de la ONU tendrá un impacto duradero en el campo de la construcción de paz.

3.7 El Estado nacional como actor y canal de la construcción de paz

A medida que ha avanzado la actividad de la construcción de paz, se ha comprendido que una de las causas más generalmente aceptadas de los conflictos armados —la debilidad, fragilidad o incapacidad estatal (Cf. Rotberg 2004; González, Bolívar y Vásquez, 2005)— es también, por extensión, una causa de los fracasos de la construcción de paz (Cf. Paris, 2009); en ese sentido, a medida que la construcción estatal ha emergido como una prioridad política global, se ha convertido también en uno de los paradigmas emergentes de la construcción de paz en las sociedades transicionales. Este mandato ha adquirido especial relevancia desde que los ataques a las Torres Gemelas de Nueva York en septiembre de 2001 enviaron el claro mensaje de que el énfasis de la construcción de paz no debía hacerse solamente en países envueltos manifiestamente en conflictos armados internos, sino que también debía dirigirse a países que —como Afganistán, Iraq y otros— albergaban amenazas para la seguridad global en la forma de grupos extremistas con aspiraciones de impacto supradoméstico (Cf. Tschirgi, 2003).

El énfasis en el fortalecimiento estatal como canal de construcción de paz tiene que ver también con el aprendizaje logrado en la práctica misma: en ausencia de un mínimo institucional doméstico (Cf. Bächler 2004) —mínima capacidad de ejecución de recursos e implementación de programas— en los países objeto de intervención, el logro de metas como la autosostenibilidad y la pertenencia local —en el sentido de ownership mencionado en el apartado 3.4— se vuelve mucho más difícil.

Por otro lado, no siempre la construcción estatal y la construcción de paz han sido compatibles, pues implican trade–offs y dilemas; por ejemplo, si por un lado las organizaciones estatales pueden servir de canales y garantes para la implementación de programas, esto puede, al mismo tiempo, plantear el dilema respecto de cuáles aspectos del Estado conviene mantener y fortalecer, y cuáles reformar o eliminar, para reducir la posibilidad de que se reanuden los conflictos. En ese sentido, el ya extenso debate sobre la efectividad de la ayuda externa en países envueltos en conflicto apunta en la misma dirección, sugiriendo que el tipo de instituciones estatales que se involucran y fortalecen en un proceso de construcción de paz es crítico para inclinar la balanza en favor de la paz y la estabilidad (Cf. Bennett, 2012).

4. Un balance

Como lo sugieren los apartados previos, la construcción de paz ha reunido un significativo dossier en los últimos veinte años, ha desarrollado conocimiento especializado en campos críticos, ha diversificado su actividad geográfica y temáticamente, y ha generado creciente conciencia acerca de las dificultades crónicas y los múltiples retos que implica. En ese sentido, una de las conquistas de esta notable experiencia es la creciente madurez en cuanto a las expectativas que se tejen.

Resultan preocupantes algunos de los problemas señalados por diversos observadores, como la falta de coordinación, la duplicación de esfuerzos y la existencia de tensiones entre agencias dedicadas a la construcción de paz (Cf. Paris, 2009), fruto de la multiplicación y diversificación de actores, grupos interesados —constituents— y tareas (Cf. Call y Cousens, 2008); se agrega la precaria evaluación y generación de estándares compartidos de efectividad y progreso (Cf. De Coning y Romita, 2009; Diehl y Druckman, 2010) que ha sido señalada como causa del despilfarro de recursos materiales limitados —dinero y bienes— y simbólicos —la legitimidad y la continuidad de los esfuerzos—. Estos problemas le han valido críticas a la construcción de paz por parte de quienes la ven como la respuesta ''blanda'' a los riesgos reales para la seguridad internacional que emanan de la inestabilidad doméstica de países subdesarrollados; en este sentido, el desarrollo de una cultura de evaluación es quizás otro de los principales retos de la actividad de construcción de paz en la actualidad.

Enmarcada por realidades como la continuación de los conflictos armados internos y de sus secuelas en las sociedades transicionales, por un lado, y las continuas transformaciones en las prioridades políticas y económicas globales, por el otro, la construcción de paz sigue luchando para alcanzar la autoridad y la legitimidad que la superación de los conflictos armados internos —y, ¿por qué no decirlo?, la paz— ameritan.

Notas

* Una versión previa de este texto fue presentada en el Segundo Congreso de la Red Colombiana de Relaciones Internacionales (Redintercol), Universidad de los Andes, octubre de 2011. Agradezco a Juan Diego Prieto, Jaime Landínez y Carlos Alberto Mejía el apoyo prestado en la elaboración de este artículo. El texto se nutre de varias investigaciones realizadas desde 2003 en el marco del Programa de Investigación sobre Conflicto Armado y Construcción de Paz (ConPaz) de la Universidad de los Andes—, financiadas por la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes, el United Nations Peacebuilding Fund, International Alert y el United States Institute of Peace.

1 A pesar de que no hay acuerdo sobre la frecuencia de la recaída en los conflictos armados internos ni acerca de las condiciones que mejor predicen esa eventualidad, investigadores como Paul Collier y Anke Hoeffler (2004) y Michael Doyle y Nicholas Sambanis (2006), han calculado que entre una quinta parte y poco menos de la mitad de los conflictos que terminan tienden a reiniciarse en los cinco años posteriores a su finalización.

2 Véase a fondo la página de Conpaz, http://conpaz.uniandes.edu.co/index.php?ini=1ct=1inf=1code=1id=1sub=1

3 Es significativo el énfasis sobre el adjetivo política. Una de las lecciones más recurrentes de los países transicionales es el surgimiento de nuevas y perdurables formas de criminalidad después de que culmina el enfrentamiento armado de naturaleza política (Cf. Vranckx y Llorente, 2012).

4 Frente a este tema, incluso instituciones tradicionalmente consideradas como cunas del minimalismo, como el Banco Mundial han modificado su postura.

5 Por ejemplo, los distintos capítulos en James Rosenau (1964) relacionan directamente las dinámicas de los conflictos intraestatales con el contexto bipolar de la Guerra Fría. Un autor incluso afirma que los resultados de cualquier guerra civil son ''siempre dependientes'' de factores internacionales (Cf. Modelski, citado en Schmidt, 1965, p. 186).

6 Véanse también los sitios de internet del Foro Internacional de Líderes de Negocios (http://www.iblf.org) y del Centro de Recursos sobre Empresas y Derechos Humanos (http://www.business–humanrights.org), organizaciones que fueron creadas para promover la participación del sector privado en la construcción de paz.

7 En este sentido opera un razonamiento parecido al del ''riesgo moral'' —moral hazard— aplicado a países que reciben ayuda financiera de otros países o de organizaciones de donantes sin estar sometidos a la necesidad del esfuerzo propio y del cumplimiento de determinadas condiciones domésticas para poder contar con apoyos subsiguientes (Cf. Svensson, 2000).

8 La Carta de las Naciones Unidas prohíbe la intervención ''en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados'' (artículo 2.7), pero estipula la legalidad del uso de la fuerza en contra de Estados soberanos en situaciones de amenazas graves a la paz y a la seguridad internacionales (Capítulo vii). En las dos últimas décadas se ha pasado de una comprensión restringida, limitada a la violencia interestatal, de lo que constituye una amenaza de este tipo, a una mucho más amplia (Cf. Welsh, 2008).

9 También conocido como Reporte Brahimi, dado que fue elaborado por un panel independiente dirigido por el diplomático argelino Lakhdar Brahimi, este informe analizó críticamente las operaciones de paz de la ONU ''en materia de dirección estratégica, adopción de decisiones, despliegue rápido, planificación y apoyo operacional y empleo de la tecnología moderna de la información''.

10 La deuda de los países miembros con la ONU para marzo del 2011 era de 4,031 millones de dólares (Cf. Global Policy Forum, s.f.).

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