SECCIÓN GENERAL

DOI: 10.17533/udea.espo.n48a10

Cristhian Uribe Mendoza (Colombia)¹

¹ Sociólogo. Magíster en Ciencia Política. Profesor del Departamento de Sociología y miembro del grupo de investigación Conflictos, género y territorios, de la Universidad Santo Tomás. Correo electrónico: cristhianuribe@usantotomas.edu.co

Fecha de recepción: agosto de 2015

Fecha de aprobación: septiembre de 2015

Cómo citar este artículo: Uribe Mendoza, Cristhian. (2016). La activación de la revocatoria de mandato en el ámbito municipal en Colombia. Lecciones del caso de Bogotá. Estudios Políticos, 48, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia, pp. 179–200. DOI: 10.17533/udea.espo.n48a10

RESUMEN

Este artículo analiza los factores que permiten comprender por qué en algunos casos la revocatoria de mandato en el ámbito municipal logra ser activada con éxito, mientras que en otros casos se intenta activar y fracasa. Para esto se elabora un estudio comparado de casos a partir de los intentos de revocatoria de Samuel Moreno y de Gustavo Petro en Bogotá. Se argumenta que, una vez los promotores de la iniciativa han emprendido el respectivo proceso, el apoyo de al menos un líder o partido de oposición con representación política y el suficiente presupuesto para cubrir los gastos de campaña son factores clave para activar este mecanismo de participación ciudadana. Adicionalmente, se analiza empíricamente la incidencia de otros factores como los niveles de representatividad y de gobernabilidad de los alcaldes en cuestión.

Palabras clave: Revocatoria de Mandato; Participación Ciudadana; Estudio de Caso; Política Comparada; Bogotá, Colombia.

Abstract

This article examines the factors that help to understand why in some cases the recall vote at the municipal level works successfully, while in other cases the attempts to put it in action fail. For this purpose, a comparative case study of the attempts to revoke mayors Samuel Moreno, and Gustavo Petro in Bogota city is designed. The article argues that, once the promoters of the initiative have begun the respective process, the support of at least one opposition party or leader with political representation and enough financial resources to cover the campaign expenses are two key factors to make the citizen participation mechanism work. Additionally, the impact of other factors —such as levels of representation and governance of the mayors in question— is also empirically analyzed.

Keywords: Recall Vote; Citizen Participation; Case Study; Comparative Politics; Bogotá, Colombia.

Introducción

Recientemente, el tema de la revocatoria de mandato ha suscitado numerosos análisis relacionados con su aplicación y consecuencias sobre el sistema político–democrático. Algunos autores sostienen que la revocatoria es uno de los mecanismos de participación ciudadana más utilizado en América Latina, especialmente para decidir la permanencia de autoridades locales y regionales (Tuesta, 2014; Welp, 2014), debido a que en la esfera nacional su aplicación se remonta únicamente a dos casos: Bolivia y Venezuela;¹ en cambio, en la esfera subnacional la revocatoria se ha utilizado con mayor frecuencia en países como Argentina, Colombia, Ecuador y Venezuela. Sin embargo, la mayoría de estas consultas se ha concentrado en municipios del Perú (Arbour, 2005; Rivera, 2006; Rivera y Cardona, 2012; Schneider y Welp, 2011; Vargas, 2009; Welp y Serdult, 2012).²

Otras líneas de investigación se han ocupado del impacto de la revocatoria sobre el sistema de representación democrática. En este sentido, la utilización de la revocatoria de mandato puede incentivar la inestabilidad institucional, especialmente cuando se emplea de manera revanchista, esto es, cuando los candidatos o partidos que perdieron en las elecciones utilizan este mecanismo como arma política para desplazar del cargo a los ganadores y así tener una segunda oportunidad para acceder al poder (Jiménez, 2001; Welp y Serdult, 2012).

No obstante, pocos trabajos previos se han detenido a examinar lo concerniente a la activación de la revocatoria y menos desde la perspectiva de la política comparada. Esta omisión se debe, entre otras razones, a la complejidad de comparar y analizar los contextos políticos de los municipios en donde se han presentado este tipo de solicitudes:

Siendo el nivel local el ámbito analizado, el estudio comparado choca con la dificultad de sistematizar variables que permitan comprender los contextos en que una revocatoria se activa o se intenta activar y fracasa o, pese al supuesto descontento ciudadano, nunca llega a activarse. La investigación de estos aspectos es una tarea pendiente (Welp y Serdult, 2012, p. 184).

En términos generales, la activación de la revocatoria de mandato se refiere a la superación de todos los requisitos necesarios para que el organismo electoral correspondiente expida un certificado convocando a la ciudadanía a las urnas para que sea esta la que decida —mediante sufragio universal y directo— si el funcionario cuestionado debe continuar o ser removido del cargo (Brito, 2008; Kornblith, 2014; Welp y Serdult, 2012).³

En teoría, cualquier grupo significativo de ciudadanos puede activar la revocatoria de mandato si considera que existen suficientes razones para ello y si este mecanismo se encuentra reglamentado en la respectiva entidad territorial; sin embargo, en la práctica, la activación de la revocatoria no siempre sucede, a pesar de que se haya iniciado el proceso de recolección de firmas necesarias para presentar la solicitud y se manifiesten síntomas de descontento ciudadano, tales como: baja popularidad del mandatario en las encuestas, protestas sociales, denuncias, entre otros. Por consiguiente, este artículo busca desentrañar los factores que permiten comprender por qué en algunos casos la revocatoria logra ser activada con éxito, mientras que en otros casos se intenta activar y fracasa. Para esto se parte de dos preguntas diferentes, pero relacionadas: ¿qué factores pueden explicar la activación de la revocatoria de mandato en el ámbito municipal? y ¿cómo actúan estos factores en el proceso mediante el cual se activa una consulta de revocatoria en contra de un alcalde elegido popularmente?

Para dar respuesta a estos interrogantes, en los siguientes apartados se elaboran dos estudios de caso con el fin de apoyar tres argumentos fundamentales: en primer lugar, se afirma que si bien la insatisfacción general ciudadana es una condición sine qua non para iniciar un proceso de revocatoria de mandato, este no es posible sin la presencia de un grupo de ciudadanos que se encargue de justificar y promover dicho proceso; este grupo de ciudadanos se conoce en la literatura especializada como el "núcleo de la iniciativa" (Chocca, 2010, 13–15 de septiembre). En segundo lugar, se plantea que, una vez el núcleo de la iniciativa emprende el proceso de revocatoria, el apoyo manifiesto de algún líder o partido político de oposición con representación en algún cuerpo colegiado —municipal, departamental o nacional— (Franco, 2014; Kornblith, 2009),⁴ y el suficiente presupuesto para cubrir los gastos de campaña (Garrett, 2012), son factores clave para explicar la activación de este mecanismo en el ámbito municipal. Finalmente, se sugiere que el porcentaje de apoyo electoral con que el funcionario cuestionado gana las elecciones y el respaldo mayoritario por parte del cuerpo colegiado correspondiente —el Concejo Municipal— también condicionan las posibilidades de que se active o no una revocatoria de mandato en su contra.

1. Metodología

Se empleó el método comparativo de estudio de caso, que consiste en analizar un fenómeno político a partir del estudio intensivo de una unidad particular o de un pequeño número de unidades —casos— con el fin de comprender una mayor cantidad de unidades similares —una población de casos— (Gerring, 2007). Al trabajar cualitativamente con un pequeño número de casos, este método no pretende descubrir relaciones causales universales entre variables, sino concentrarse en los procesos y mecanismos causales intervinientes, y en las condiciones de alcance de las teorías (Lodola, 2009). En consecuencia, este artículo se focaliza en los intentos de revocatoria de Samuel Moreno (2008–2011) y de Gustavo Petro (2012–2014) en la ciudad de Bogotá, los cuales, por un lado, permiten controlar numerosas características económicas, culturales, institucionales y políticas, ya que se llevaron a cabo en contextos similares; y por el otro, muestran variación tanto en los resultados como en el desarrollo de los factores analizados.

Se propuso como variable dependiente la revocatoria de mandato, la cual puede tomar dos valores: a) activación de la revocatoria, que sucede cuando la respectiva autoridad electoral valida el número mínimo de firmas exigido legalmente y, por lo tanto, convoca la jornada de votación;⁵ y b) no activación de la revocatoria, que sucede cuando el núcleo de la iniciativa presenta la solicitud de revocatoria pero no logra reunir el número mínimo de firmas válidas exigido para convocar la jornada de votación.

Por su parte, la primera variable independiente es el apoyo efectivo de al menos un líder o partido político de oposición con representación en algún cuerpo colegiado municipal, departamental o nacional. Se entiende por apoyo efectivo aquel que es definido y declarado públicamente por líderes representativos o cúpulas de los partidos, y que tiene su correlato en acciones concretas a favor de la iniciativa de revocatoria (Chocca, 2010, 13–15 de septiembre).

La segunda variable independiente se refiere al presupuesto con que cuenta el núcleo de la iniciativa para cubrir los gastos relacionados con la campaña de revocatoria. Cuando el núcleo de la iniciativa recibe contribuciones en dinero de algunos empresarios o grupos con alto grado de poder económico las utiliza para contratar publicidad y promover la recolección de firmas y la participación ciudadana, lo que hace más factible la activación de la revocatoria. Por consiguiente, esta variable se midió con base en los recursos que reunió el núcleo de la iniciativa para cubrir los gastos de campaña.

La tercera variable independiente es la capacidad del mandatario para conformar una coalición política mayoritaria en el cuerpo colegiado correspondiente, es decir, en el Concejo de Bogotá. Esta variable es un indicador del nivel de gobernabilidad con que el respectivo funcionario cuenta para llevar a cabo su programa de gobierno. Teniendo en cuenta que el Concejo de Bogotá está compuesto por 45 cabildantes elegidos popularmente, se afirma que el alcalde en cuestión tiene el apoyo mayoritario del Concejo cuando logra conformar una coalición política de al menos 23 concejales.

La cuarta variable se refiere al porcentaje de votos obtenidos por el funcionario cuestionado en el momento de su elección, lo cual se toma como un indicador de representatividad con respecto a las preferencias del electorado.

La evidencia empírica se recolectó a partir de múltiples fuentes primarias y secundarias; concretamente, se utilizaron técnicas como la investigación documental, que abarcó la revisión de noticias, leyes, resoluciones y comunicados emitidos por diferentes actores u organismos oficiales, y la entrevista semiestructurada a algunos promotores de los dos intentos de revocatoria bajo estudio.⁶

2. El intento de revocatoria de Samuel Moreno

Samuel Moreno fue elegido para la Alcaldía Mayor de Bogotá en las elecciones del 28 de octubre de 2007 con el aval del Polo Democrático Alternativo (PDA). Como se puede observar en la tabla 1, Moreno derrotó con el 43,7% de la votación (915 769 votos válidos) al exalcalde Enrique Peñalosa, quien se presentó con el aval del Partido Liberal y obtuvo el 28,15% (589 954 votos válidos). Esta diferencia del 15% (325 815 votos) de ventaja sobre el segundo candidato más votado convirtió a Moreno en el alcalde con la votación más alta hasta ese entonces en la historia de la ciudad. No obstante, el éxito de Moreno se debió, en gran medida, al apoyo que recibió de un número considerable de miembros del Partido Liberal que no respaldaban la candidatura de Peñalosa por su cercanía con el entonces presidente Álvaro Uribe Vélez.

Como alcalde, Samuel Moreno contó con el respaldo de una coalición política mayoritaria en el Concejo de la que hacían parte oficialmente el PDA (11), el Partido Liberal (6), el Partido Conservador (3) y el Partido de la Unidad Nacional (7), agrupando así a 27 de las 45 curules disponibles en esta corporación pública. Adicionalmente, algunos miembros del Partido Cambio Radical, que tenía 11 curules, manifestaron su interés de ingresar a la coalición samuelista (El Tiempo, 2008, enero 1.°). Por lo tanto, se puede afirmar que Moreno gozó de un buen nivel de gobernabilidad durante los primeros meses de su administración; sin embargo, este decayó a medida que fueron saliendo a la luz escándalos de corrupción, tales como la demora en las obras de la Calle 26 o el "carrusel de la contratación", mediante el cual algunos funcionarios de la Alcaldía recibieron prebendas a cambio de la adjudicación de contratos al Grupo Nule.⁷ Esto conllevó a que tanto la ciudadanía como la mayoría de concejales de Bogotá le retiraran paulatinamente su apoyo.

El programa político de Samuel Moreno, llamado Bogotá positiva. Por el derecho a la ciudad y a vivir mejor, tuvo un fuerte énfasis en la inversión social en materia de educación, salud, alimentación y vivienda para la población de los estratos 1, 2 y 3.⁸ Su propuesta bandera fue el desarrollo de un sistema integrado de transporte que incluía la construcción del metro de Bogotá. En cuanto a sus principales logros, algunos de sus copartidarios destacan: la reducción de la pobreza en la capital al pasar de 538 500 hogares pobres a 279 000, una cobertura del 99,1% en educación primaria y secundaria gratuita, el programa Salud en Casa, que atendió a 1 700 000 personas, la entrega de 62 329 casas de interés social y la remodelación del estadio El Campin (Radio Santafé, 2011, diciembre 18).

El declive de la administración Moreno comenzó con la ampliación del "pico y placa"⁹ para carros particulares entre las 6 am y las 8 pm. Esta medida fue interpretada por la ciudadanía como un incumplimiento de su programa de gobierno, ya que no hubo ningún tipo de consulta ni concertación al respecto. En consecuencia, varias encuestas y sondeos de opinión reflejaron el descontento ciudadano frente a la gestión del alcalde mayor. Por ejemplo, una encuesta realizada por el proyecto Bogotá Cómo Vamos arrojó que la imagen de Samuel Moreno pasó del 68% de favorabilidad en 2008 al 38% en 2009. De igual forma, una encuesta realizada por la firma Gallup evidenció que el porcentaje de bogotanos que en ese momento opinaban que la Capital iba por mal camino saltó de 19% en marzo de 2008 al 40% en diciembre del mismo año (El Tiempo, 2009, agosto 9). Posteriormente, el descontento ciudadano frente a la gestión de Moreno desembocó en la solicitud de revocatoria de mandato a tan solo un año de su posesión. Cabe aclarar que hasta ese momento no se había destapado ninguno de los escándalos señalados en los párrafos anteriores, lo que sugiere que la solicitud de revocatoria estaba motivada exclusivamente por la insatisfacción ciudadana frente a la mala administración de la ciudad.

A su vez, en este caso el núcleo de la iniciativa estuvo conformado principalmente por estudiantes universitarios que, sin conocerse previamente, comenzaron a promover la revocatoria de Moreno a través de Facebook, creando un grupo llamado Por la Revocatoria del Mandato de Samuel Moreno ¡Únete!, que en seis meses alcanzó a tener más de cien mil seguidores. Aunque este fue el grupo más grande creado con dicho propósito, no fue el único, pues llegaron a existir al menos 152 comunidades de Facebook en contra del exalcalde de Bogotá, la mayoría de ellos articulados al núcleo de la iniciativa. En contraposición, los defensores del burgomaestre también crearon comunidades virtuales que llegaron a reunir 848 miembros (Semana, 2009). Tras el éxito de estas comunidades virtuales, el núcleo de la iniciativa comenzó a reunirse personalmente para organizar jornadas de recolección de firmas en diferentes puntos estratégicos de la ciudad: centros comerciales, universidades, parques metropolitanos, entre otros.

Nuestra estrategia era subir los formularios tanto a la fan page de Facebook como a la página de internet, para que la gente los descargara en su oficina, en su casa, colegio o universidad, los firmara, y luego hacíamos "firmatones". O sea, nosotros decíamos: "hoy vamos a estar en la 72", y la gente llegaba con diez, quince formularios llenos de firmas. Así empezamos a recoger las firmas. En seis meses llegamos a recoger 292 mil firmas (José Luis, líder de la revocatoria a Samuel Moreno, comunicación personal, 10 de marzo, 2014).

Dado que no contaba con ningún tipo de respaldo económico, la campaña de revocatoria se financió con recursos propios y con los aportes en especie de algunos simpatizantes —plantillas, fotocopias, camisetas, entre otros—; sin embargo, ningún gremio o grupo económico respaldó públicamente la iniciativa, como tampoco lo hizo ningún representante o partido político. Adicionalmente, el núcleo de la iniciativa tuvo que enfrentar algunos intentos de sabotaje a la campaña de revocatoria por parte de los defensores del alcalde mayor:

Un día nos inventamos un evento que se llamaba: "Cumpleaños de Bogotá". Entonces dijimos: "Vamos a regalarle a Bogotá la revocatoria de mandato de Samuel Moreno". Llevamos todas las firmas a la Plaza de Bolívar en una caja de regalo enorme y convocamos a toda la gente de la revocatoria. Cuando llegamos había unas cuatrocientas personas con pancartas en contra de la revocatoria. Cometimos un error garrafal y fue haber llevado las firmas en la caja, intentaron destruir las firmas y nosotros fuimos agredidos ese día (José Luis, líder de la revocatoria a Samuel Moreno, comunicación personal, 10 de marzo, 2014).

De esta manera, la ausencia de apoyo político, la falta de recursos económicos y las precarias condiciones de seguridad, obligaron al núcleo de la iniciativa a desistir del proceso de revocatoria de mandato, por lo cual nunca radicaron ante la Registraduría las firmas recolectadas. Posteriormente, el 3 de mayo de 2011, la Procuraduría General de la Nación suspendió del cargo a Samuel Moreno por haber incurrido en la omisión de su función constitucional en cuanto al control de varias obras civiles a cargo del Distrito. Actualmente se encuentra detenido por su participación en el escándalo del "carrusel de la contratación".

3. El intento de revocatoria de Gustavo Petro

Gustavo Petro fue elegido para la Alcaldía Mayor de Bogotá el 30 de octubre de 2011 con el apoyo de Progresistas, un movimiento político avalado por medio de firmas ante la Registraduría Nacional del Estado Civil. Como se observa en la tabla 2, en esta jornada de votación Petro ganó las elecciones con el 32,22% (723 157 votos válidos) de los votos ciudadanos, mientras que su competidor más cercano, nuevamente el exalcalde Enrique Peñalosa, obtuvo el 24,98% de la votación (560 590 votos válidos).

A pesar de que Progresistas fue el movimiento político que obtuvo más escaños en el Concejo de Bogotá —ocho en total—, el alcalde mayor no logró conformar una coalición mayoritaria en el interior del Cabildo, como sí lo hicieron las bancadas de Cambio Radical, Partido Verde, Partido Liberal, Partido de la U y el Partido Conservador, que acordaron una coalición independiente frente a la administración de Gustavo Petro, con 23 de los 45 concejales que hacen parte de esta corporación. Por lo anterior se puede afirmar que Petro no gozó de un buen nivel de gobernabilidad para llevar a cabo sus principales propuestas, entre las que se encontraban: la aprobación de un cupo de endeudamiento, una ambiciosa reforma administrativa y el Plan de ordenamiento territorial (POT) (El Tiempo, 2012, febrero 1.°).

El programa político de Gustavo Petro, llamado Bogotá Humana, tuvo un fuerte énfasis en la inversión social mediante programas como el mínimo vital de agua potable para estratos 1 y 2, la reducción de las tarifas de Transmilenio y la creación de Centros de Atención Móviles a Drogodependientes (Camad), entre otros. No obstante, otras medidas tomadas por el alcalde mayor despertaron inconformidad en ciertos sectores sociales, entre ellas: la prohibición de las corridas de toros, la peatonalización de la carrera séptima o el cierre de 170 comedores comunitarios. Adicionalmente, la medida que despertó mayor inconformidad en los capitalinos fue el cambio en el modelo de recolección de basuras de la ciudad, por medio del cual se pretendía delegar la prestación de este servicio a una empresa del distrito llamada Aguas de Bogotá, decisión que el alcalde tomó por decreto, pese a las advertencias hechas por los diferentes órganos de control. Como resultado, el 18 de diciembre de 2012 se dejaron de recoger cerca de diez mil toneladas de basura, lo que lo obligó a negociar con los operadores privados la creación de un modelo mixto para el servicio de aseo en la ciudad.

En razón de lo anterior, la popularidad de Petro decayó vertiginosamente, pasando del 74% de favorabilidad en el 2012 al 41% en enero del 2013. Además, algunas encuestas arrojaron que el 80% de los bogotanos desaprobaban el nuevo esquema de aseo (Bogotá Cómo Vamos, 2013). En ese contexto, el entonces representante a la Cámara por Bogotá, Miguel Gómez Martínez, decidió liderar la revocatoria en contra de Gustavo Petro. Por consiguiente, en enero de 2013, tras un año de la posesión del burgomaestre, se inició la recolección de las firmas requeridas para solicitar la consulta ciudadana.

El núcleo de la iniciativa que pretendía revocar a Gustavo Petro tuvo la particularidad de que su principal promotor era un líder político de oposición con representación en el Congreso de la República. Por lo tanto, en este caso, el núcleo de la iniciativa contó con un fuerte apoyo político efectivo. Cabe recordar que Miguel Gómez Martínez fue el representante a la Cámara por Bogotá que sacó la votación más alta de su circunscripción —más de 44 mil votos—, lo que garantizó cierto grado de respaldo ciudadano en el proceso de revocatoria. Adicionalmente, varios partidos y líderes políticos que no apoyaron la iniciativa desde el principio cambiaron de opinión en los últimos meses, pronunciándose públicamente a favor. Tal es el caso del Partido Conservador, que solo hasta el 4 de marzo de 2014 anunció como colectividad su respaldo a la revocatoria. Lo mismo hicieron otros líderes políticos representativos, como Francisco Santos y algunos concejales de Alianza Verde.

Por otra parte, cabe señalar que el 68% de los empresarios capitalinos desaprobaban la gestión del alcalde Petro (Semana, 2012); sin embargo, estos no respaldaron oficialmente el proceso de revocatoria, salvo el caso de la Federación Nacional de Comerciantes (Fenalco), que decidió unirse a la iniciativa cuando la revocatoria ya se había activado. Pese a esto, el núcleo de la iniciativa sí contó con el respaldo económico que no tuvo el intento de revocatoria de Samuel Moreno.

En la etapa inicial, que fue la recolección de las firmas, nos gastamos $108 millones de pesos [...]. ¿En qué se fue eso? Si uno mira las seiscientas cincuenta mil firmas, doscientas ochenta mil fueron de voluntarios y el resto fue de gente que nosotros teníamos con planillas a la salida de las estaciones de Transmilenio. A esa gente había que pagarle, había que darle para el almuerzo, les dábamos unos beneficios por el número de firmas buenas que recibíamos diariamente (Miguel Gómez, líder de la revocatoria a Gustavo Petro, comunicación personal, 25 de marzo, 2014).

De esta manera, en tan solo noventa días de haber iniciado la respectiva campaña, el núcleo de la iniciativa reunió 630 623 firmas para tramitar la revocatoria de mandato de Gustavo Petro, las cuales fueron radicadas posteriormente ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, el 18 de abril de 2013. Luego de haber superado esta etapa, la Registraduría comenzó el proceso de verificación de los apoyos ciudadanos, que concluyó en la validación de 357 250 rúbricas, lo suficiente para notificar la activación del mecanismo.

A partir de ese momento, Gustavo Petro y sus seguidores emprendieron una arremetida jurídica para evitar la realización de la consulta ciudadana. Lo primero fue una acción de tutela que falló a favor del entonces alcalde de Bogotá con el fin de que se le permitiera conformar un equipo de diez grafólogos para revisar las rúbricas entregadas por el comité promotor de la revocatoria durante un periodo de quince días hábiles (El Tiempo, 2013, junio 25). Posteriormente, los defensores de Petro radicaron doscientos derechos de petición ante la Registraduría, solicitándole a este organismo electoral que no tuviera en cuenta los apoyos ciudadanos que no registraban los datos personales completos (El Tiempo, 2013, septiembre 26).

Sin embargo, el hecho que cambió el curso del proceso de revocatoria fue el fallo en primera instancia de la Procuraduría General de la Nación que destituía e inhabilitaba por quince años a Gustavo Petro para ejercer cargos públicos, debido a la improvisación en el cambio del modelo de recolección de basuras en Bogotá. De esta manera, toda la opinión pública se concentró en el curso de la destitución y el proceso de revocatoria de mandato pasó a un segundo plano.

Dado que la Procuraduría se tardó en resolver el fallo contra Petro en segunda instancia, el proceso de revocatoria continuó y, por lo tanto, la Registraduría fijó para el 2 de marzo de 2014 la consulta ciudadana (El Tiempo, 3 de enero de 2014). Luego, el 13 de enero del mismo año la Procuraduría falló en segunda instancia la destitución e inhabilitación de Petro y, por ende, el llamado a la revocatoria se canceló. A los pocos días, el 23 de enero, un falló de tutela ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió el proceso de destitución e inhabilidad que cursaba en contra del burgomaestre y, por lo tanto, la revocatoria se volvió a activar. En este punto, el proceso de revocatoria tuvo que sortear una nueva dificultad: el cambio de fecha de la consulta ciudadana. Debido a las eventualidades jurídicas del caso y, además, debido a que el Gobierno no desembolsó a tiempo el dinero para la realización de la consulta ciudadana —35 mil millones de pesos aproximadamente—, la Registraduría aplazó la fecha de la consulta para el 6 de abril de 2014.

El 18 de marzo de 2014 el Consejo de Estado, máxima autoridad administrativa del país, volvió a dejar en firme la destitución e inhabilidad de Gustavo Petro, alegando que las tutelas interpuestas no eran procedentes en su caso, e inmediatamente la Comisión Interamericana de Derechos Humanos expidió medidas cautelares a favor del alcalde, las cuales no fueron tenidas en cuenta por el Gobierno colombiano. A raíz de esto, el 22 de abril de 2014 el Tribunal Superior de Bogotá falló una tutela que ordenó el acatamiento de las medidas cautelares a favor de Petro, por lo cual el alcalde fue restituido en su cargo. Finalmente, en mayo del 2015 la Corte Constitucional anuló definitivamente el llamado a las urnas, atendiendo una solicitud de la Registraduría Nacional del Estado Civil, según la cual, no se justificaba gastar 338 mil millones de pesos en la consulta de revocatoria, teniendo en cuenta que el periodo constitucional de mandato del alcalde de Bogotá estaba a punto de finalizar.

4. Análisis comparado de los casos

Los programas políticos que presentaron Samuel Moreno y Gustavo Petro en el momento de inscribir su candidatura para la Alcaldía Mayor de Bogotá coinciden en cuanto a su fuerte componente de inversión social en materia de salud, educación, vivienda y acceso a bienes y servicios para las personas de estratos 1, 2 y 3, quienes representan el 86% de la población bogotana (Secretaría Distrital de Planeación, 2014). Esto permite suponer que la mayor parte de la ciudadanía se benefició con las políticas sociales que implementaron dichos mandatarios, lo cual, a su vez, podía desincentivar el uso de la revocatoria; sin embargo, en los dos casos analizados sucedió todo lo contrario: tanto la imagen favorable de Moreno como la de Petro cayeron en picada y ambos llegaron a ser amenazados con la revocatoria a tan solo un año de su posesión. Esto se debió —en buena parte— a la implementación de medidas impopulares que afectaron de una u otra forma a los habitantes de la Capital.

En el caso de Moreno, la medida que desató mayor insatisfacción ciudadana fue la ampliación del "pico y placa" para carros particulares entre las 6 am hasta las 8 pm; y en el caso de Petro, fue el cambio en el modelo de recolección de basuras de la ciudad. Por consiguiente, resulta plausible afirmar que todo proceso de revocatoria inicia en medio de una coyuntura de insatisfacción ciudadana, que se traduce en baja popularidad del alcalde en las encuestas, protestas sociales, llamados de atención por parte de los organismos de control o denuncias publicadas a través de Internet y de los medios masivos de comunicación.

Resulta importante aclarar que dicha coyuntura es una condición necesaria pero no suficiente para que la ciudadanía presente una solicitud de revocatoria de mandato. Para ilustrar este argumento, el exalcalde Lucho Garzón, predecesor de Samuel Moreno, enfrentó varias coyunturas de insatisfacción general ciudadana durante su administración¹⁰ y, pese a ello, nunca fue amenazado con este mecanismo de democracia directa.

Se observa que la coyuntura política en el ámbito local importa — particularmente cuando desencadena insatisfacción general ciudadana—, pero se requiere que un grupo de ciudadanos aproveche dicha coyuntura para justificar e impulsar el respectivo proceso de revocatoria. No todos los ciudadanos en su conjunto toman la decisión de presentar una solicitud de este tipo, sino que —por lo general— quienes lo hacen son un grupo relativamente pequeño al que se le ha denominado "núcleo de la iniciativa".

En este punto se empiezan a vislumbrar las primeras variaciones entre los casos analizados. Si bien tanto Moreno como Petro coincidieron en el énfasis social de sus programas políticos y los dos intentos de revocatoria surgieron en medio de coyunturas de insatisfacción ciudadana, el núcleo de la iniciativa que pretendía revocar a Samuel Moreno estuvo conformado exclusivamente por ciudadanos del común que no actuaban a nombre de ningún partido político ni gremio en particular, mientras que el núcleo de la iniciativa en contra de Petro estuvo conformado y liderado por un reconocido representante político. Esto explica que, en el primer caso, la campaña de revocatoria se difundió principalmente a través de Internet y, en el segundo, a través de los medios masivos de comunicación, lo cual aumentó las posibilidades de activar el mecanismo en el último caso.

Asimismo, los casos seleccionados se diferenciaron, por un lado, en cuanto al nivel de representatividad y de gobernabilidad del que gozó el respectivo funcionario y, por otro, en lo concerniente al respaldo político y económico que logró adherir el núcleo de la iniciativa a favor del proceso. En primer lugar, se puede apreciar una diferencia comparativa entre los casos analizados a partir del porcentaje de votos que recibió cada funcionario el día de su elección. Mientras que Samuel Moreno ganó las elecciones con la votación más alta hasta ese momento en la historia de la ciudad (43,94%), Gustavo Petro lo hizo con la votación más baja (32,22%), lo que permite inferir que el mandato de Moreno fue comparativamente más representativo que el de Petro. En segundo lugar, se empleó como variable para medir el nivel de gobernabilidad de un alcalde su capacidad para conformar una coalición mayoritaria en el Concejo. Esta coalición mayoritaria se logró en el primer caso, pero no en el segundo. A la luz de nuestro argumento, estos factores sugieren dos cosas: primero, que Moreno tuvo un mayor nivel de representatividad y de gobernabilidad que Petro, lo que significa que gozó de mejores condiciones para tomar decisiones públicas y ejecutar su programa de gobierno; y segundo, que el núcleo de la iniciativa tuvo mayores posibilidades de activar el mecanismo de revocatoria en el caso de Petro que en el de Moreno —lo que efectivamente sucedió—.

En cuanto al apoyo político efectivo que debía adherir el núcleo de la iniciativa a favor de la revocatoria, se observa que en el caso de Moreno no se cumplió esta condición, ya que ningún líder o partido de oposición con representación política se pronunció públicamente a favor del proceso. En cambio, en el caso de Petro, el núcleo de la iniciativa estuvo conformado desde el inicio por un representante a la Cámara por Bogotá, quien se declaró en oposición al burgomaestre y logró adherir el apoyo de algunos concejales en el transcurso de la campaña de revocatoria, lo que favoreció la activación del mecanismo.

Otro de los factores que explica las diferencias en el resultado de la variable dependiente es el respaldo económico con el que cuenta el núcleo de la iniciativa para llevar a cabo su objetivo. Este respaldo económico proviene de diferentes fuentes: gremios, fundaciones, ciudadanos, entre otros, y se materializa en la cantidad de recursos —en dinero y en especie— que se logra reunir para cubrir los gastos de la respectiva campaña. De esta manera, se pudo establecer que el núcleo de la iniciativa que pretendía revocar a Moreno recibió contribuciones principalmente en especie — tablas de madera para los encuestadores, fotocopias de formularios, lapiceros, camisetas estampadas, entre otros— por parte de algunos ciudadanos que simpatizaban con la causa; por lo tanto, la recolección de firmas se hizo con la ayuda de voluntarios y la publicidad de la campaña se difundió a través de Internet.

En contraste, el núcleo de la iniciativa que pretendía revocar a Petro recibió no solo el respaldo de importantes gremios económicos como Fenalco y la Fundación Democracia en Libertad, que aportaron aproximadamente 108 millones de pesos para cubrir los gastos de la campaña. Este dinero se invirtió en la contratación de encuestadores para la recolección de firmas y en la compra de publicidad para promover la participación ciudadana. La falta de recursos económicos en el caso de Samuel Moreno dificultó la recolección de las firmas requeridas para activar la revocatoria, mientras que el fuerte respaldo económico con el que contó el núcleo de la iniciativa en el caso de Gustavo Petro no solo facilitó la recolección de firmas, sino que también permitió la activación de este mecanismo en poco tiempo (véase tabla 3).

Hasta el momento se han desentrañado los principales factores que explican la activación de la revocatoria de mandato en el ámbito municipal. Estos factores operan concretamente en el núcleo de la iniciativa, es decir, se refieren a las condiciones que deben reunir los promotores de la revocatoria para activar el mecanismo. De igual forma, los casos analizados permitieron identificar otros factores emergentes que también pueden afectar el resultado de dicha variable dependiente: las estrategias utilizadas por el funcionario cuestionado o por sus seguidores para impedir la activación del mecanismo.

En este sentido, se puede observar que, en el primer caso, los promotores de la revocatoria afirmaron que Samuel Moreno utilizó su poder gubernamental para beneficiar a algunos gremios que podían estar interesados en financiar el proceso de revocatoria; paralelamente, sus seguidores crearon comunidades virtuales en Facebook y organizaron actividades públicas en apoyo al burgomaestre. En el segundo caso, Gustavo Petro y sus seguidores intentaron dilatar la activación de la revocatoria mediante estrategias jurídicas —derechos de petición y acciones de tutela— con las que pretendían invalidar las firmas recolectadas por el núcleo de la iniciativa.

A modo de conclusión

En los apartados anteriores se elaboró un argumento que constituye un aporte relevante para el estudio de la participación ciudadana en los regímenes democráticos. En primer lugar, se sostuvo que la inconformidad general de la ciudadanía es una condición sine qua non para que se inicie un proceso de revocatoria en contra de algún mandatario. Esta condición se puede configurar a raíz de la implementación de medidas impopulares por parte del mandatario o por incumplimiento de su programa político. De igual forma, se requiere que un grupo de ciudadanos, al que se le ha denominado el núcleo de la iniciativa, se encargue de justificar y promover el respectivo proceso de revocatoria. En segundo lugar, se argumentó y apoyó con evidencia empírica que una vez el núcleo de la iniciativa emprende el proceso de revocatoria, el apoyo efectivo de un líder o partido político de oposición con representación política, y el presupuesto para cubrir los gastos de la campaña son los factores principales que explican la activación de la revocatoria. De igual forma, se insistió en la importancia de dos factores externos al núcleo de la iniciativa que condicionan el fenómeno que se pretende explicar, estos son: el nivel de representatividad y el nivel de gobernabilidad del que goza el funcionario elegido popularmente.

El estudio de caso de la activación de la revocatoria de mandato en Bogotá permitió analizar empíricamente este argumento. Como se indicó previamente, los intentos de revocatoria de mandato de los alcaldes Samuel Moreno y Gustavo Petro surgieron en el contexto de una profunda insatisfacción ciudadana frente a ciertas medidas implementadas por dichos mandatarios; sin embargo, solo en este último caso se logró activar el mecanismo. Esto se debe a que, en el caso de Petro, el núcleo de la iniciativa contó con apoyo político manifiesto y con el suficiente presupuesto para cubrir los gastos relacionados con la recolección de firmas y la publicidad para la campaña a favor de la revocatoria, lo que no sucedió en el caso de Moreno.

De esta conclusión se desprende una de las posibles explicaciones por las que la revocatoria de mandato ha sido inoperante en Colombia, pues si bien —en teoría— cualquier grupo significativo de ciudadanos puede hacer uso de este mecanismo de democracia directa, en la práctica, su activación está reservada únicamente para aquellos actores que tengan el suficiente capital político y económico para sacar adelante la solicitud. Asimismo, los casos analizados dan cuenta de la plausibilidad de los dos factores alternativos, puesto que Moreno ganó las elecciones con la votación más alta hasta ese momento en la historia de la ciudad y contó con el apoyo de una coalición mayoritaria en el Concejo de Bogotá, mientras que Petro ganó las elecciones con un porcentaje de votos relativamente bajo y no logró conformar una coalición mayoritaria en dicho cuerpo colegiado.

Adicionalmente, se evidenció que la existencia de otros procedimientos para retirar del cargo a un funcionario elegido popularmente pueden llegar a ser determinantes para la activación o no de la revocatoria de mandato. Particularmente, en los casos analizados se observa que dichos procedimientos emanaron de la Procuraduría General de la Nación, organismo que destituyó 780 alcaldes y 71 gobernadores entre 1999 y 2012, entre otros, por mal manejo de las normas, participación política indebida y corrupción (Franco, 2014).

En el caso de Moreno, el proceso de revocatoria inició cuando aún no se vislumbraba sanción alguna por parte de la Procuraduría; sin embargo, una vez dicho proceso fracasó, el entonces alcalde mayor fue suspendido del cargo debido a su mala gestión. En contraste, en el caso de Petro, el proceso de revocatoria y la sanción disciplinaria por parte de la Procuraduría se desarrollaron paralelamente; sin embargo, la sanción se impuso sobre la revocatoria, imposibilitando que los bogotanos ejercieran control político sobre el alcalde que eligieron.

Aunque la medida de destitución e inhabilitación por parte de la Procuraduría no tuvo ningún efecto debido a las estrategias jurídicas utilizadas por el alcalde Petro para seguir en el cargo, esta situación sugiere que la revocatoria de mandato se encuentra subordinada a otros procedimientos que persiguen objetivos similares. En otras palabras, el caso de Petro parece demostrar que mientras algún procedimiento como la sanción disciplinaria o judicial se encuentre en curso, cualquier intento de revocatoria de mandato está condenado a fracasar.

Finalmente, se deja abierta una amplia agenda de investigación. Si bien se realizó un esfuerzo por identificar y analizar los principales factores que explican la activación de la revocatoria de mandato en el ámbito municipal, es necesario continuar esta indagación considerando otros factores que permitan comprender el funcionamiento de este mecanismo de participación ciudadana: el diseño institucional, la (des)confianza hacia las instituciones, el déficit en la construcción de una cultura política ciudadana, la presencia de actores armados ilegales, entre otros. Asimismo, resulta fundamental poner a prueba las hipótesis y argumentos planteados en este artículo, en un estudio comparativo con un mayor número de casos. Para eso se requiere recopilar más información y sistematizar variables que permitan comparar diferentes municipios en donde se han iniciado procesos de revocatoria de mandato.

Notas

* Este artículo es producto de la investigación del mismo nombre para optar al título de magíster en Ciencia Política de la Universidad de los Andes, bajo la dirección de la profesora Laura Wills–Otero. Una versión preliminar fue presentada ante el VIII Congreso Latinoamericano de Ciencia Política (Alacip), Pontificia Universidad Católica del Perú, 22 al 24 de julio de 2015.

1 En mayo de 2008, el presidente de Bolivia, Evo Morales, decretó la Ley de referéndum revocatorio de mandato popular con el fin de someter a consulta ciudadana la permanencia del presidente de la República, del vicepresidente y de ocho prefectos departamentales, que se celebró el 10 de agosto del mismo año. Por otra parte, la oposición de Venezuela promovió un referéndum revocatorio para decidir la permanencia del presidente Hugo Chávez, que se celebró el 15 de agosto de 2004. En ambos casos, los mandatarios fueron ratificados en sus cargos.

2 Entre 1997 y 2013 se registraron al menos cinco mil consultas de revocatoria en municipios del Perú, que conllevaron a la destitución de 1159 alcaldes y regidores (Tuesta, 2014; Welp, 2014).

3 En el caso de Colombia, una solicitud de revocatoria se activa cuando la Registraduría Nacional del Estado Civil verifica que los promotores hayan reunido un número de firmas no menor al 40% de los votos válidos emitidos el día en que se eligió al alcalde o gobernador que desean revocar.

4 Es importante hacer dos aclaraciones: primero, se hace la distinción entre líderes y partidos políticos de oposición debido a que muchas veces los partidos propiamente dichos no adhieren a las campañas de revocatoria para no comprometer su capital político en caso de que la iniciativa fracase, pero sí lo hacen algunos de sus líderes más representativos, generalmente a título personal; segundo, se especifica que los líderes o partidos de oposición deben tener representación en algún cuerpo colegiado puesto que esto implica que dichos actores políticos representan las preferencias de cierto grupo de votantes, lo que puede incrementar la participación ciudadana en la campaña de revocatoria.

5 Para efectos de esta investigación, no importa si se llevó a cabo la jornada de votación ni su resultado.

6 Se realizaron cuatro entrevistas a los siguientes sujetos: José Luis Romero y Álvaro Nieto, promotores de la revocatoria de mandato a Samuel Moreno; Miguel Gómez, promotor de la revocatoria de mandato a Gustavo Petro; y Bruno Díaz, promotor de la revocatoria de mandato a Enrique Peñalosa y defensor de la gestión de Gustavo Petro.

7 Conglomerado de empresas de los sectores de energía, agua y construcción, encabezado por Guido Nule Marino y sus primos Manuel y Miguel Nule Velilla.

8 El estrato socioeconómico es la clasificación de los inmuebles residenciales con base en las características físicas de la vivienda y su entorno. Según esta clasificación, los estratos 1, 2 y 3 corresponden a los usuarios de servicios públicos con menores recursos económicos, mientras que los estratos 4, 5 y 6 albergan a los usuarios con mayores recursos.

9 Norma que busca reducir la circulación de carros particulares y, en algunos casos, de vehículos de transporte público en los horarios de mayor afluencia.

10 Paro de pequeños transportadores, críticas al impuesto de valorización, desaprobación de su gestión en las encuestas, entre otros.

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