SECCIÓN TEMÁTICA: DESARROLLO Y ENSEÑANZA EN ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN AMÉRICA LATINA

DOI: 10.17533/udea.espo.n49a12

Nelson Dionel Cardozo (Argentina)¹; Pablo Bulcourf (Argentina)²

¹ Licenciado en Ciencia Política. Magíster en Administración Pública. Doctorando en Ciencias Sociales. Profesor e investigador en la Universidad Argentina de la Empresa, en la Universidad de Buenos Aires y en la Universidad Nacional de Quilmes. Correo electrónico: nelson.cardozo@gmail.com

² Politólogo. Especialista en Historia de la Ciencia Política. Profesor e investigador en la Universidad Nacional de Quilmes y en la Universidad de Buenos Aires. Correo electrónico: pablo_bulcourf@yahoo.com.ar

Fecha de recepción: marzo de 2016

Fecha de aprobación: abril de 2016

Cómo citar este artículo: Cardozo, Nelson Dionel y Bulcourf, Pablo. (2016). El desarrollo institucional de la Administración y Políticas Públicas en Argentina. Un estudio de la enseñanza desde el proceso democratizador hasta nuestros días. Estudios Políticos,49, pp. 216-238. DOI: 10.17533/udea.espo.n49a12

RESUMEN

Este trabajo se propone indagar sobre los programas de Administración y Políticas Públicas en licenciatura, maestría y doctorado en Argentina, desde el proceso democratizador hasta la actualidad, partiendo de un enfoque "metateórico" integrando aportes de la Epistemología, la Sociología del conocimiento y de la Educación, y de la Historia de la ciencia. Se presenta una orientación general de la distribución geográfica de los mismos, sus diseños curriculares y perfil del egresado. En el caso de los programas de posgrado, se tiene en cuenta el resultado de la evaluación emitida por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (Coneau). En el caso de los ciclos de licenciatura se tendrá en cuenta los perfiles propuestos y su articulación con la propuesta institucional y su inserción en el área de influencia. Esto permite sostener que se ha registrado un incremento significativo en el desarrollo del campo, centrado principalmente en los posgrados, destacándose una marcada desarticulación entre los aspectos académico formativos y la gestión pública que plantea algunos dilemas en las estrategias de estructuración del proceso de enseñanza-aprendizaje en esta área del conocimiento.

Palabras clave: Administración Pública; Políticas Públicas; Enseñanza; Educación Superior; Argentina.

Abstract

This article investigates the Administration and Public Policy in the BA, MA and Ph.D programs in Argentina from the democratizing process until today, from a "meta-theoretical" approach integrating contributions of epistemology, sociology of knowledge and education, and history of science. The authors outline a general guidance of the geographical distribution thereof, their curriculum, and graduate profile. In the case of graduate programs, we take into account the outcome of the evaluation issued by the National Assessment and Accreditation (CONEAU). In the case of the degree cycles we will take into account the proposed profiles and their articulation with the institutional proposal and its insertion in the surrounding area. As a result, we maintain that there has been a significant increase in the development of the field, focused primarily on MA programs, highlighting a marked lack of coordination between the formative and academic aspects, and the public management. This situation raises some dilemmas in the strategies for structuring the teaching and learning process in this area of knowledge.

Keywords: Public Administration; Public Politics; Teaching; Higher Education; Argentina.

Introducción

Este trabajo es producto de las sucesivas investigaciones realizadas tanto en la Universidad Nacional de Quilmes como en la Universidad de Buenos Aires, vinculadas al estudio de la historia y desarrollo de la Ciencia Política en Argentina y en el resto de la región. Para esto se parte de un enfoque "metateórico" que articula los aportes de la Epistemología, la Sociología del conocimiento y de la Educación, la Historia de la ciencia y los trabajos específicos que se han venido desarrollando sobre la historia disciplinar con énfasis en el área de Estado, Administración y Políticas Públicas, privilegiando el análisis documental, la utilización de estadísticas descriptivas, el análisis del discurso y una serie de entrevistas focalizadas.

La relación entre el desenvolvimiento de un área de conocimiento, la forma de Estado y la gestión pública es muchas veces difícil de visualizar. Esto se debe a que la Administración Pública constituye fundamentalmente un campo del saber aplicado, por lo que es casi imposible separar la estructura, las políticas, las reflexiones y los estudios empíricos que genera. Ya sea desde una perspectiva de dotación de capacidades técnicas y recursos humanos aptos para implementar políticas públicas, o desde la búsqueda de conocimiento empírico para reforzar y mejorar la toma de decisiones gubernamentales sobre cuestiones socialmente problematizadas, desarrollo disciplinar y proyecto político se han imbricado de una manera especial en las diferentes etapas históricas de articulación entre Estado y sociedad.

Así, se puede remontar a la China imperial del siglo xiv, cuando los mandarines atravesaban un estricto proceso formativo en cuestiones técnicas para encarar la administración del Estado. Estos funcionarios públicos competían por la permanencia de su puesto en el gobierno -local, provincial e imperial-, adquirían su cargo tras aprobar pruebas públicas basadas en las teorías filosóficas de Confucio; colaboraban con el Gobierno, la Hacienda y a veces el Ejército. La sociedad china era burocrática en el sentido que el mandarinato era una clase "numéricamente ínfima pero omnipotente a causa de su fuerza, influencia, posición y prestigio, detentaban todo el poder y poseía la mayor extensión de tierra. Esta clase tenía todos los privilegios, en especial, el de reproducirse, que se basaba en el monopolio de la educación" (Balazs, 1966, p. 39).

En Occidente, la generación de conocimientos sobre la mejor forma de administrar la polis ha sido una preocupación que se remonta a la Antigüedad Clásica; sin embargo, en los escritos de Platón y Aristóteles no aparece claramente delimitada la escisión entre política y administración, sino que se fue constituyendo con la Modernidad y el liberalismo. Hegel, en su obra la Filosofía del Derecho (1821), caracteriza a la burocracia como la clase universal que representa el interés general del Estado. Asimismo, la crítica a la sociedad capitalista de Marx y Lenin describe a la administración pública como supeditada a las relaciones de poder infraestructural, razón por la cual persiste la idea de abolir administración pública y el propio Estado pasando a la sociedad socialista (Bulcourf y Vázquez, 2004).

Hacia las primeras décadas del siglo XX, la reflexión con mayor profundidad con la que se puede rastrear el origen de los estudios sobre la administración pública se encuentra en los escritos de Max Weber sobre la burocracia. Allí, el sociólogo alemán se plantea cuál es la mejor forma de administrar el Estado capitalista moderno. Su hipótesis central es que hay un proceso de racionalización mediante el cálculo matemático, donde la acción teleológica caracteriza las sociedades modernas. Conforme con este tipo de organización surge la burocracia, entendida como el cuerpo administrativo que se encarga de establecer de manera regular la dominación al interior de un territorio determinado (Weber, 1984).

Del lado de la empresa capitalista surge el estudio sobre la mejora de la productividad que se plasma en el nacimiento de las Ciencias de la Administración en los albores de la pasada centuria, con los escritos del ingeniero mecánico Frederick Taylor, considerado el fundador de la moderna teoría general de la administración. El enfoque típico de la escuela de la administración científica es el énfasis en las tareas. El nombre administración científica se debe al intento de aplicar los métodos de la ciencia a los problemas de la administración, con el fin de alcanzar una elevada eficiencia industrial. Sin embargo, la constitución de la administración pública como área se da como rama de la Ciencia Política tras la crisis del Estado liberal clásico por la Gran Depresión y posteriormente con el Estado de bienestar, lo que marca un nuevo rol del Estado, razón por la cual fueron necesarias nuevas capacidades técnicas y políticas para poder planificar, implementar y evaluar políticas públicas (Bulcourf, Dufour y Cardozo, 2013).

Entre los primeros que manifestaron su preocupación por el nuevo enfoque se encuentra Harold Lasswell, que reclamaba la reorientación de la Ciencia Política hacia las políticas públicas. En la década del cincuenta, Lasswell y otros investigadores respondieron con un conductismo de segunda generación al que denominaron "Ciencias de las Políticas Públicas" -Policy Sciences-, poniendo mayor énfasis sobre las cuestiones de política, intentando que en la atención a los problemas y sus soluciones no se perdiera el análisis científico (Lasswell, 1992).

En un estudio editado en 1951, Harold Lasswell parte de la preocupación de cómo utilizar los recursos intelectuales con la "más sabia economía". En esa dirección sostiene que se ha desarrollado una mayor conciencia en el sentido de que el proceso de la política requiere de estudios con derecho propio, fundamentalmente con la esperanza de aumentar la racionalidad de las decisiones. La orientación hacia las políticas -policy orientation-, por una parte, se ocupa del "proceso de las políticas", es decir, de la formación y ejecución de las políticas utilizando los métodos de las Ciencias Sociales y de la Psicología, y esta, a su vez, se ocupa de las necesidades de inteligencia de este proceso con el objetivo de mejorar el contenido concreto de la información y de la interpretación disponibles para los creadores de la política; por consiguiente, rebasa las fronteras de las Ciencias Sociales y la Psicología. Este enfoque de las políticas públicas se centra en la planificación como razón de ser del estudio sistemático, en el hecho de realizar una buena programación de las políticas. En esta línea de argumentación: "'el conocimiento de' (knowledge of) alude a la tarea de conocer el proceso de decisión de la política, así como de hecho sucede [mientras que] el 'conocimiento en' (knowledge in) significa la tarea de incorporar los datos y los teoremas de las ciencias en el proceso de deliberación y decisión de las políticas" (Pérez, 2005, p. 42).

La faceta de Estado de bienestar en los países centrales y los Estados benefactores o populistas -en América Latina- de la segunda posguerra fueron los que se centraron en las concesiones del capital hacia el trabajo, que redundaron en mejoras de las condiciones de vida de los ciudadanos de los países capitalistas, con la finalidad de ampliar el margen de ciudadanía. Vislumbrado en la Alemania de Bismarck con el surgimiento de las instituciones del seguro social, durante la segunda posguerra el enfrentamiento ideológico capitalismo-comunismo -Oriente-Occidente- hizo preciso que se diera un marco de legitimidad e igualdad social al sistema capitalista.

El Estado de Bienestar consiste en un conjunto de instituciones públicas supuestamente destinadas a elevar la calidad de vida de la fuerza de trabajo o de la población en su conjunto y al reducir las diferencias sociales ocasionadas por el funcionamiento del mercado. Ellas operan en el terreno de la distribución del ingreso mediante transferencias monetarias (pensiones, prestaciones por desempleo o asignaciones familiares) o indirectas (subsidio a los productos de consumo básicos), previsión de bienes (programas de complementación alimentaria) y prestación de servicios (educación y salud) (Isuani, 1991, p. 11).

El Estado keynesiano de bienestar, por consiguiente, requirió una creciente intervención del Estado, que a su vez precisó incrementar su capacidad de respuesta a las demandas que estimulaba. El crecimiento de las policy sciences, bajo esta perspectiva, fue fundamental para el desarrollo de este nuevo tipo de Estado, dado que todo lo mencionado más arriba, tanto en la arista de intervención macroeconómica y Estado empresario, así como en las nuevas funciones de garante del bienestar, requirió la planificación de políticas públicas y burocracias capaces de implementarlas. Los ejemplos empíricos de lo mencionado fueron la empresa de reconstrucción europea que encaró el Plan Marshall, y en América Latina los proyectos industrialistas de Getulio Vargas y Juan D. Perón -y más tarde el desarrollismo de Juscelino Kubitschek y Arturo Frondizi-, que representaron una ampliación de las fronteras de la política pública como elemento transformador de la sociedad, asentada en el pilar de la organización centralizada por parte del Estado (Bulcourf, Dufour y Cardozo, 2013).

1. El desarrollo institucional de la Administración y Políticas Públicas en Argentina

En los siguientes apartados se intentará trazar un derrotero desde una perspectiva histórica, para luego realizar una mapeo del desarrollo institucional de la enseñanza en Administración y Políticas Públicas en Argentina, partiendo de estudios disciplinares previos que entroncan el nacimiento del área referida como parte de la especialización de la Ciencia Política (Andrieu, 2002; Bulcourf, 2008a; 2008b) y de indagaciones más generales sobre esta sub área disciplinar (Bulcourf, Dufour y Cardozo, 2013), que tienen como premisa que uno de los ejes para estudiar el desarrollo de un campo del saber son las instituciones de enseñanza, es decir, los centros de producción y reproducción de la comunidad del conocimiento.

La administración pública aparece en el horizonte académico como un subcampo de especialización de la ciencia política. A partir de la década del 80 y fuertemente en la década del 90 comienza a ampliarse la oferta de formación en este terreno, al tiempo que aparece una mayor preocupación de formación en este terreno, al tiempo que aparece una mayor preocupación en el ámbito de la investigación por temas ligados a este campo (Agoff, 2003, p. 1).

Uno de los aspectos que menciona Oscar Oszlak (1997, 14-18 de octubre) en relación al caso argentino es que hay una desvinculación entre la implementación de las políticas públicas y la investigación en este campo disciplinar. La falta de articulación entre estas instancias ha tenido consecuencias negativas para su consolidación. No obstante, se puede afirmar que hubo diferentes fases del proceso de la conformación de las políticas públicas como campo. El crecimiento sostenido de los posgrados en esta área se realiza a partir de la democratización, consolidándose desde finales de los años noventa. Por su parte, luego de la creación de la primera carrera de Ciencia Política y Administración Pública en la Universidad de Cuyo en 1952 hay un hiato hasta finales los años noventa, cuando comienzan a crearse las carreras de grado en Administración Pública.¹

2. La democratización y el nacimiento institucional de la enseñanza de las políticas públicas

Luego de entrar en 1916 a la "primera ola democratizadora", entre 1930 y 1983 Argentina experimentó una "contraola" con el golpe de Estado y la instauración de un gobierno autoritario que marcó el llamado "péndulo cívico-militar" argentino, presenciando más de medio siglo sin poder consolidar una democracia. El cambio de régimen planteó problemáticas en la estructura interna del Estado e inauguró el debate sobre la formación institucionalizada para capacitar un nuevo cuerpo de funcionarios. Acorde con la idea surgida de la propia Presidencia de "refundar" la administración pública se da un nuevo impulso al Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) creado en 1973 durante el tercer gobierno de Perón, que junto con la Secretaría de la Función Pública tuvo su génesis en el pasado gobierno autoritario, la punta de lanza de la modernización de la burocracia rioplatense (Bulcourf, Dufour y Cardozo, 2013).

En el ámbito institucional, en Argentina la Administración Pública es eminentemente un área de especialización de las Ciencias Sociales que tiene su origen en las carreras de posgrado. El nacimiento de carreras de grado con la denominación Administración Pública es una experiencia más tardía, relacionada con la creación de nuevas universidades y con cambios vinculados a la visión de la disciplina.

El surgimiento de los posgrados con orientación en Políticas Públicas tiene su inicio a partir de 1985 con la creación de la maestría en Políticas Públicas del Instituto Torcuato Di Tella -después Universidad Torcuato Di Tella- con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo. En la Resolución Coneau 382/04 que acredita el programa se consigna como una orientación -que ahora se presenta como carrera- del programa de posgrado en Economía y Políticas Públicas del Instituto, mediante convenio de cooperación técnica con el Banco Interamericano de Desarrollo, para el otorgamiento de becas a graduados latinoamericanos. Oportunamente, esta maestría fue acreditada en 1995 por la Comisión de Acreditación de Posgrados (CAP) del Ministerio de Educación con categoría B y en 1998 por la Coneau con categoría A (Resolución Coneau 813/99). Este programa se dicta actualmente bajo la dirección de Nicolás Gadano, y desde 1993 hasta diciembre de 2001 se registran 143 graduados de 225 ingresantes, una tasa que se considera adecuada (Andrieu y Asencio, 2006).

En lo que respecta a la estructura curricular del programa, en la actualidad existe un año con un ciclo común de formación general en políticas públicas donde se cursan nueve materias que analizan los contextos de las políticas públicas, los actores políticos, la historia económica, el sistema institucional, la economía, el derecho y los principios filosóficos de la justicia, y las herramientas básicas con las que se analizan y ejecutan. Durante el segundo año los estudiantes cursan siete materias que pueden ser complementadas por dos asignaturas más un taller de tesis, donde se elige entre dos orientaciones: Políticas para el desarrollo social, centrada en temas como salud, educación, seguridad social, distribución del ingreso y problemas urbanos; o Política económica, que recorre desde aspectos financieros internacionales hasta la economía de la regulación. La orientación puede ser complementada hasta con dos materias de la otra orientación o de otras maestrías de la Universidad, y cinco créditos de seminarios optativos, que abarca un total de siete materias, incluyendo una que es común a ambas orientaciones y obligatoria -La Política de las políticas públicas-.

Siguiendo la política gubernamental de modernización del sector público, el hito más relevante en la constitución como campo de estudio es la creación de la maestría en Administración Pública de la Universidad de Buenos Aires. El gobierno del presidente Raúl Alfonsín, en una clara política de profesionalización de la función pública para generar conocimiento sobre el Estado, dio impulso al nacimiento de dicho programa con el apoyo del Instituto Nacional de la Administración Pública, la Secretaría de la Función Pública y el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) que aportó becas: "No es casual que su inicio se haya producido a poco del retorno a la democracia. El entonces Secretario de la Función Pública y Presidente del Instituto Nacional de la Administración Pública - INAP-, Prof. Jorge Roulet, tenía en claro que sólo una administración pública profesionalizada haría posible la sustentabilidad del sistema democrático" (Seró de Bottinelli, 2001, 5-9 de noviembre, p. 1).

La tensión entre la formación para la gestión o la academia se hizo evidente desde el comienzo. Si bien se menciona la orientación a la investigación, por otro lado se hace énfasis en formación hacia la gestión pública, toda vez que pretende incluir una adecuada articulación de perspectivas disciplinarias, sin soslayar el carácter interdependiente y multifacético de los objetos estudiados en cada uno de ellos, tendiendo a que los contenidos y orientaciones del proceso de enseñanza-aprendizaje mejoren la capacidad interpretativa y predictiva de analistas administrativos, formuladores de políticas públicas y administradores. No obstante, se destaca que todos los tramos de maestría son de orientación académica, en virtud de que por exigencia de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (Coneau) se establece que para la acreditación de estos programas se incluye la realización de un trabajo, proyecto, obra o tesis de carácter individual, bajo la supervisión de un director, que culmina con la evaluación por un jurado que incorpore al menos un miembro externo a la institución. El trabajo final, proyecto, obra o tesis debe demostrar destreza en el manejo conceptual y metodológico correspondiente al estado actual del conocimiento en la o las disciplinas del caso (Bulcourf, Dufour y Cardozo, 2013).

Se puede observar que, no obstante lo declarado por el propio posgrado, de acuerdo con las normas de acreditación tiene una finalidad académica, diferente a lo que fue en su momento el Cuerpo de Administradores Gubernamentales,² que sí fue efectivamente un programa sistemático para proveer al sector público de personal de conducción para los puestos más elevados con la más alta capacitación. El Programa de Formación de Administradores Gubernamentales (Profag) tenía como modelo la Escuela Nacional de Administración de Francia (ENA): "denominada, escuela de aplicación, porque la enseñanza se basa principalmente en prácticas, en la solución de problemas, en el conocimiento de situaciones reales, y en el entrenamiento para la toma de decisiones" (Andrieu y Asencio, 2006, p. 5).

3. La evolución de los posgrados en Administración y Políticas Públicas a partir de los años noventa

Durante la presidencia de Alfonsín se dio un gran impulso al carácter fundacional del gobierno a partir de diversas iniciativas tales como la creación del Consejo para la Consolidación de la Democracia -instancia de producción académica que debatía sobre las reformas institucionales necesarias para mejorar la calidad del régimen político, la cual tuvo impacto directamente en la creación de la carrera de Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires en 1986- y la Comisión de traslado de la Capital a la ciudad de Viedma -que analizaba la relocalización de la Administración Gubernamental fuera de la ciudad de Buenos Aires hacia el sur del país, para fomentar el desarrollo de la Patagonia y contrarrestrar el peso de la capital como polo económico y político-. Estos proyectos perdieron protagonismo a medida que la crisis económica y la inflación iban escalando, lo cual colocó en debate el tema de la reforma del Estado a partir de otra concepción totalmente diferente, fundamentalmente con la introducción en la agenda política de las privatizaciones. Así, se crea en 1989 en la Universidad Nacional de Córdoba la maestría en Administración Pública Provincial y Municipal, de cara a los nuevos tiempos que transcurrían, en donde la impronta de la descentralización fue uno de los ejes de la denominada "segunda transición" (Bulcourf, Dufour y Cardozo, 2013).

Con la llegada de Carlos Menem al poder (1989-1999) se inició lo que se considera uno de los procesos más profundos de reforma estructural hacia una economía de mercado en un contexto democrático en la región, siendo comparable únicamente con el caso mexicano, caracterizado por una impronta decisionista y una celeridad inusitada. Estos vertiginosos cambios, que se conocen como la "reforma del Estado", implicaron dos aristas bien diferenciadas. Por un lado, una rearticulación en la relación entre Estado y sociedad, en el sentido de la atribución de competencias entre una y otra, donde se intentó abandonar el esquema de matriz estadocéntrica basado en un modelo keynesiano de Estado empresario y regulador, para dar lugar a la liberalización de las relaciones económicas en una matriz mercadocéntrica (Bulcourf, Dufour y Cardozo, 2013).

Esta primera dimensión implicó la privatización de empresas públicas -transferencia de propiedad de compañías públicas a manos de capitales privados-; desregulación de la economía -eliminación de marcos regulatorios que restringen el accionar de los agentes económicos-; desmonopolización -permitir la entrada de otras empresas oferentes que compitan con los prestadores gubernamentales-; y finalmente, la descentralización -delegar en ámbitos provinciales y municipales tareas y responsabilidades que se encontraban en la órbita federal-nacional-. La segunda dimensión tuvo que ver con la reestructuración del aparato estatal, que consistió en la reorganización de las agencias gubernamentales intentando reducir el número de dependencias públicas y la reducción de la plantilla de personal mediante la transferencia de personal a compañías privatizadas, jubilaciones, despidos, retiros voluntarios, relocalización en los gobiernos subnacionales y cesantías.

Paradójicamente, durante los años de reforma del Estado (1989-1994) no se crearon programas de posgrado en el área, sino que a partir del periodo de la segunda generación de reformas³ es que surgieron nuevos programas de formación en maestría a partir de 1998, con la creación de la maestría en Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés (UdeSA). A partir de ese momento se inicia un proceso de expansión de estos cursos en todo el país, abarcando una amplia cobertura geográfica. De la indagación de la base de datos de la Coneau y los diversos portales de las universidades, se pudo rastrear dieciséis maestrías en Administración o Gestión Pública que se dictan en universidades; de estas, solamente el de la Universidad de Buenos Aires ha sido acreditado como A (excelente) por la Coneau, mientras que el de la Universidad San Andrés ha obtenido la calificación An (nuevo).

De la observación de la evolución de la creación de las únicas maestrías, según lo relevado hasta 1998, fueron en Políticas Públicas de la Universidad Torcuato Di Tella y en Administración Pública de la Universidad de Buenos Aires; luego, el número comienza a ascender hasta llegar a dieciséis en 2009, para mantenerse en esa cantidad hasta 2016.

Ahora bien, el área de formación de posgrado en Administración Pública es mucho más amplia que la referida a los programas de Administración Pública o Políticas Públicas. Al tomar este criterio se deja de lado a uno de los cinco posgrados en Ciencias Sociales en Argentina acreditado como A: la maestría en Políticas Sociales de la Universidad de Buenos Aires; esto se debe a que no se incluyó ningún programa con orientación en Políticas Públicas Sectoriales. A raíz de esto se pueden ordenar las maestrías de acuerdo con el criterio de Pedro Andrieu y Miguel Asencio (2006) para dividir temáticamente los posgrados en Administración Pública, a partir de la clasificación del INAP en su red de posgrados: Gestión Pública; Jurídica; Auditoría y Control; Economía, Finanzas y Estadísticas; Políticas Sociales; Justicia y Seguridad; Desarrollo Económico; Defensa; y Salud.

Al tomar el conjunto de maestrías y especializaciones referidas a temas de administración pública hay un número muy significativo de programas, lo que permite inferir que desde la democratización se registra un crecimiento sostenido de la formación destinada al sector público. No obstante este incremento de posgrados, una de las principales falencias que mencionan algunos especialistas es la escasa relación entre la gestión, la investigación y formación: "la formación de posgrado en administración pública se dedica a dotar a sus alumnos de panoramas generales sobre aspectos teóricos sin profundizar sobre lo inherente a las herramientas de gestión, es decir, no se entrena a gerentes públicos" (Andrieu, 2002, p. 3). Hay una falta de pedagogización de las competencias requeridas para el sector público en los tramos de formación de posgrado; sin embargo, esto también es discutido por Oszlak (2002, 25-26 de noviembre), dado que menciona el doble carácter que deben tener las maestrías en Administración Pública, ya que debe pensarse en la consultoría, docencia e investigación en las universidades, el ingreso a carrera científica en los organismos estatales, además de la alta gerencia pública.

Finalmente, la instancia que se encuentra en una etapa embrionaria es la del doctorado, con solo dos experiencias: la del Instituto de Investigación y Formación en Administración Pública (Iifap), dependiente de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC), que puso en marcha en octubre de 2010 el primer doctorado en Administración y Política Pública del país, contando con un ciclo de catorce cursos de seminarios, y luego un ciclo de la tesis. El primer ciclo de seminarios de doctorado corresponde a la realización de cursos o seminarios -desarrollados en el doctorado o en otras instituciones nacionales o extranjeras- relacionados con el abordaje de la problemática del anteproyecto o plan de tesis respectivo; el segundo ciclo es la elaboración del trabajo de tesis doctoral, que se corresponde al desarrollo, presentación y aprobación de un plan de tesis doctoral, y a la realización de los trabajos correspondientes por parte del doctorando, orientado por un director del trabajo de tesis y un codirector, en el caso de que resultara necesario. Este programa adopta la modalidad de un doctorado flexible, en virtud de que el candidato puede ingresar en el primer o segundo ciclo, teniendo en cuenta la formación y antecedentes de los postulantes.

Por otro lado, el doctorado en Administración Pública en la Universidad Nacional de Litoral (UNL), actualmente bajo la dirección de Miguel Asencio, se propone: "generar académicos de rango superior para la actividad docente de grado y posgrado, que a su vez sean aptos en la formación de recursos de alta calidad para la docencia y la transmisión de conocimientos, así como estudiosos destinados a producir, reproducir y aumentar el conocimiento existente a través de la investigación y la formación de recursos humanos para la investigación" (Andrieu y Asencio, 2006). Se estructura bajo una secuencia de tres ciclos integrativos: a) ciclo de créditos de optimización académica, que procura suministrar un ámbito de consideración, análisis y debate científico de los conocimientos más recientes de avanzada o "de frontera"; b) ciclo metodológico y de suficiencia en investigación, que le apuesta a la maximización de la aptitud de los aspirantes para lograr una exitosa elaboración de tesis; y c) ciclo de tesis, que suministra herramientas para poder alcanzar contribuciones originales que impone la normatividad argentina en vigencia, en la producción del conocimiento científico. Si se piensa en un magíster con desempeño regular de cursado y tesis, su lapso completo de estudios al arribar al doctorado es entre cinco o seis años: después de tres semestres, es decir dieciocho meses, en que concluyen los dos primeros ciclos presenciales más el subciclo de formulación del proyecto de tesis, cuando el aspirante está listo para iniciar el proceso fundamental de elaboración de su tesis doctoral, el cual puede tener una extensión variable en años, dependiendo del tipo de tareas a desarrollar y dentro de los límites temporales fijados por las normas reglamentarias de la UNL.

Un elemento que es importante destacar es que la regulación de la educación superior a partir de los años noventa impacta fuertemente tanto en las instancias de grado como de posgrado; el periodo neoliberal de los noventa genera un acortamiento de los tramos de grado que se expresa en las nuevas universidades públicas y principalmente en los centros de gestión privada, algo que no sucede en las grandes universidades públicas. Por otro lado, se intensifica el intercambio y la construcción de redes que articulan experiencias entre las casas de altos estudios como los consejos de decanos de Ciencias Sociales, de Derecho y de Ciencias Económicas, los que se entrelazan principalmente en el caso de los posgrados en el área (García de Fanelli, 2000; 2001; Barsky y Dávila, 2002).

4. Los programas de grado en Administración y Políticas Públicas

Como se mencionó en la Introducción, el proceso de constitución de un Estado de bienestar en su versión latinoamericana implicó ampliar el límite de los conocimientos para la gestión pública. Vinculado al proyecto de modernización del sector público y siguiendo la impronta refundacional de la sociedad que tuvo el primer peronismo (1946-1955) se puede encontrar el antecedente a la formación de grado en Administración Pública. La primera carrera de grado bajo esta denominación se inició en la Universidad Nacional de Cuyo en 1951, al año siguiente se fusiona el programa en la creación de la carrera de Ciencias Políticas, con un fuerte contenido orientado hacia la gestión pública. Tres años antes, a partir de los requerimientos emanados de la nueva Constitución de 1949 se hace obligatorio la enseñanza de contenidos políticos y de identidad nacional en todos los estudios universitarios en Argentina. Esta casa es la primera en reformar sus planes de estudio creando un Departamento de Estudios Políticos encargado de impartir cursos especializados y la publicación de una revista periódica. Esto generó la "demanda" de instrumentar posteriormente una carrera de grado afín con la creación de la licenciatura en Ciencias Políticas, hoy licenciatura en Ciencia Política y Administración Pública.

En sus comienzos, los contenidos curriculares estaban orientados a la formación de funcionarios públicos con altos conocimientos de Derecho Público, Historia y Filosofía. Cabe destacar que desde sus comienzos tuvieron relevancia los estudios de pensamiento social latinoamericano bajo la conducción de Carlos Zuleta Álvarez. Posteriormente, al crearse la Universidad Nacional de San Juan a partir de la sede de la Universidad de Cuyo en esa provincia, también se continuó con la carrera de Ciencia Política con una fuerte orientación hacia las políticas de desarrollo, aun hoy vigente.

La finalidad de la carrera de Ciencia Política y Administración Pública era la formación de un estamento dirigente de la vida política, dentro la concepción de Arturo Sampay (1911-1977),⁴ claramente orientada hacia lo que se puede denominar hoy en día como capacitación para la función pública, y no como la creación de un campo disciplinar tendiente a generar investigación empírica en la temática (Guardamagna, 2008, 1.°-4 de septiembre; 2009, 19-22 de agosto). Si bien no recurre a la idea estamental tradicional de reproducción de la burocracia como capa social, tampoco busca una vinculación entre investigación y planificación de políticas públicas como en los planteos de Lasswell, sino que se asocia a un doble proceso de formación política de la clase dirigente y la conformación de una burocracia capacitada para la implementación de las políticas públicas.

Allende esta singular experiencia que se desarrolló durante el peronismo, en la década de los setenta se crea la licenciatura en Administración Pública en la Universidad de El Salvador bajo la dirección de Oscar Oszlak, que solamente contó con dos promociones (PostData, 2008). Pero tras el proceso de democratización comienza a crearse a partir de la segunda mitad de los años noventa carreras de grado en las nuevas universidades del conurbano, y en 2009 comenzó a dictarse la primera carrera de Administración Pública en una universidad privada, la Universidad Argentina de la Empresa (UADE), seguida en 2014 por la Universidad Metropolitana para la Educación y el Trabajo (UMET).

Otro aspecto interesante para destacar es la ubicación de las carreras. A primera vista, se encuentran mayormente en Buenos Aires -Capital y Área Metropolitana-, y en las capitales de las provincias -Viedma, Mendoza y Paraná-, de lo que puede inferirse que el fundamento de la creación se vincula con la orientación en la participación de los gobiernos provinciales y nacionales. Asimismo, tres de las universidades del conurbano -Universidad Nacional de Tres de Febrero, Universidad Nacional de General Sarmiento y Universidad Nacional de General San Martín- incluyeron en sus programas de grado las carreras de Administración Pública. El perfil de estas nuevas carreras tiene una clara orientación hacia la gestión, como lo afirmaron los docentes en un trabajo de análisis de la licenciatura en Administración Pública de la Universidad de General Sarmiento, sosteniendo que el plan de estudios "buscó constituirse en un lugar particular, con una fuerte inserción en su zona de influencia, para dar respuestas concretas, a través de su trabajo, a las problemáticas de la región" (Agoff et al., 2003, 27-29 de noviembre, p. 3). Por su parte, la Universidad Nacional de Tres de Febrero menciona en su portal que busca la formación de "profesionales con conocimientos y habilidades para conducir sectores operativos de la administración pública -nacional, provincial, municipal-, representar a los gobiernos en gestiones administrativas y analizar, diseñar y evaluar políticas administrativas estatales" (Untref, s. f.).

En el caso del plan de estudios de la carrera de licenciatura en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de General San Martín, se propone:

- Brindar una sólida formación básica en el campo de las ciencias sociales.

- Ofrecer una sólida formación específica para el análisis de la administración gubernamental y de las políticas públicas.

- Proporcionar al Estado argentino graduados universitarios con una sólida formación académico-profesional orientada a la administración de organizaciones gubernamentales y del funcionamiento estatal en distintos niveles jurisdiccionales, así como en el análisis e implementación de políticas públicas.

- Promover el desarrollo de la capacidad de analizar e intervenir activa y creativamente en los procesos de toma de decisiones en el ámbito público (Unsam, s. f.).

Uno de los aspectos más llamativos de esta nueva fase es que en la última década han surgido dos programas de grado en universidades privadas con perfiles y orientaciones más diversificadas. El trayecto formativo de la UMET -el primero con la denominación "políticas públicas"- propone que los licenciados estarán capacitados para:

- Trabajar en la gestión especializada de organizaciones públicas, privadas, del sector del trabajo, del tercer sector y de entidades deportivas.

- Contribuir a la creación de oportunidades de desarrollo y consolidación dentro de las organizaciones.

- Diseñar y gerenciar proyectos y programas relacionados con su área de especialización.

- Identificar y formular indicadores de gestión en coherencia con la gestión integral de la organización.

- Comprender las necesidades y expectativas de las personas y las tendencias en desarrollo y gestión de las organizaciones.

- Asesorar a altos mandos de organizaciones públicas, sociales y privadas, nacionales e internacionales.

- Asesorar en el ámbito legislativo en materia de gestión social y de las organizaciones.

- Formar parte y conducir equipos inter y multidisciplinarios de investigación en el área de su formación (UMET, s. f.).

Por lo dicho hasta aquí, dicha licenciatura no se encuentra enteramente volcada a la formación de burócratas, sino que, por el contrario, se propone realizar un aporte desde la interdisciplinariedad con un campo laboral que intersecte el sector público con el sector privado. En esta línea se encuentra la propuesta de la Universidad Nacional del Comahue (Uncoma) que también busca generar:

Un profesional capacitado en forma eficiente para desempeñarse en los distintos niveles de conducción de Organismos Nacionales, Provinciales y Municipales y de Organizaciones no gubernamentales para la planificación y análisis de aspectos socio-políticos, administrativos, económicos y jurídicos de organizaciones públicas. Asimismo intervenir en la definición de objetivos y las políticas de las organizaciones. Estará preparado para integrar equipos interdisciplinarios de planificación, gestión y control como intervenir en proyectos de investigación relacionados con el desarrollo del saber científico (Uncoma, s. f.).

La UADE tiene un programa conjunto que adiciona materias a la licenciatura en Gobierno y Relaciones Internacionales, de clara matriz politológica, otorgando un segundo título de licenciatura en Política y Administración Pública, que en su perfil de egresado no resalta con mucho énfasis la especificidad más allá del campo de la Ciencia Política, y apunta también al perfil que conjuga la vinculación entre lo público y lo privado (Bulcourf, Dufour y Cardozo, 2013).

Algunas conclusiones

La Administración Pública como campo disciplinar en Argentina se genera como orientación o área de la Ciencia Política, lo cual se evidencia en la creación de la primera carrera de grado con esta denominación durante el peronismo en la Universidad Nacional de Cuyo. La carrera de Ciencia Política y Administración Pública, fue el primer programa destinado a la formación de funcionarios como parte del proyecto de posguerra de ampliación de las funciones del Estado benefactor, al mismo tiempo que una faceta de formación de una nueva clase dirigente. Como puede advertirse, hay una gran diferencia con los países centrales, en los cuales aparece como una "Ciencia de las Políticas", destinada a generar conocimiento empírico para intervenir en la calidad de las políticas públicas participando centralmente en la planificación.

De hecho, la cuestión de la capacitación para el sector público es algo inescindible del desarrollo de la Administración Pública como campo. Esta idea cobra nuevo vigor durante la democratización en los años ochenta, cuando el Instituto Nacional de la Administración Pública y la Secretaría de la Función Pública celebran el convenio para crear la maestría en Administración Pública, en el que el Conicet también participó con el otorgamiento de becas para los estudiantes.

Un hecho fundamental para la consolidación del campo institucionalizado es la educación superior, donde la acreditación de la maestría exige que se produzca una tesis, por lo que instauró exigencias de producción de trabajos de investigación para obtener el título a los maestrandos, desvinculando aún más las maestrías de la gestión. No obstante, la maestría en Administración Pública de la UBA, que es el programa de formación de posgrado más antiguo junto con el de la Universidad Torcuato Di Tella, se presenta de manera ambigua, ya que propone formación para los puestos de conducción al mismo tiempo que competencias para la docencia y la investigación. Sus directivos, sin embargo, resaltan la inserción de los graduados en posiciones del aparato estatal como un logro del programa, que retroalimenta el interés de funcionarios de carrera por ingresar a la maestría.

Finalmente, hubo un crecimiento sostenido de los programas de posgrado, sobre todo desde finales de los años noventa al calor de las reformas de segunda generación, que tenía como eje fundamental el fortalecimiento de las capacidades estatales y la reforma interna de la administración pública. En este orden de ideas, se buscó la adecuación de las agencias gubernamentales hacia la atención del ciudadano, con énfasis en un modelo más flexible, ligado a las concepciones gerencialistas. Fue durante esta etapa que se crearon en las nuevas universidades del conurbano tres carreras claramente orientadas a la formación de profesionales que se desempeñaran en la gestión de políticas públicas. La Universidad del Comahue y la Universidad Autónoma de Entre Ríos crean sus respectivas carreras en Viedma y Paraná. La UADE es la primera carrera de Administración Pública dictada en una universidad privada a partir de 2008, seguida en 2014 por la UMET.

Esta periodización es heredera de los estudios previos realizados sobre aspectos más generales de la conformación del campo de la Ciencia Política, donde hay algunas tendencias que no pueden ser ignoradas en relación con los programas de Políticas Públicas (Bulcourf, 2008a y 2008b; Bulcourf y Vázquez, 2004). La creación de programas de grado es una experiencia reciente en facultades pequeñas, por lo que son tramos que abarcan un número reducido de alumnos. Esto no debe opacar que el posgrado también es una experiencia acotada, pero el peso de los actores es lo que le da más relevancia. Al observar a los autores de las tesis entregadas de cada una de las maestrías, se advierte que, por sí mismo, el posgrado tiene una gravitación mayor en términos cualitativos por la relevancia de sus graduados, tanto en la academia como en la gestión pública.

La administración y políticas públicas se ha desenvuelto en la Argentina como un campo del saber que se encuentra asentado mayormente en el posgrado con una impronta interdisciplinar. Sin menoscabo de esto, estamos ante una nueva fase de consolidación de esta área con la creación de nuevas carreras de grado con un perfil muy diferente al de las maestrías, con una mirada más profesionalista que intenta apartarse del peso de la Ciencia Política con su impronta fuertemente académica. Al mismo tiempo, a raíz de la política de evaluación y acreditación universitaria seguida por la Coneau, el posgrado es un trayecto netamente académico, mientras que los ciclos de licenciatura proponen una inserción en la gestión más concreta, motivo por el cual es esperable que con el correr de los años haya más profesionales con título de grado desempeñándose en puestos burocráticos, sin indicar que el posgrado debería quedar confinado a la investigación y la academia.

Notas

* Este artículo es producto de las investigaciones El desarrollo de la política comparada en América Latina, Universidad Nacional de Quilmes; y El desarrollo de la Ciencia Política en los países del Mercosur. Desde los procesos de democratización hasta nuestros días (1983-2013), Universidad de Buenos Aires.

1 Es preciso destacar la importancia de orientar los estudios sobre la enseñanza de la educación superior bajo una perspectiva comparada e interdisciplinaria en la que confluyan los aportes de las Ciencias de la Educación con las especificidades del campo en cuestión (Wittcrock, 1989; Bulcourf, 2008a).

2 Creado en 1984 durante la presidencia de Raúl Alfonsín, siguiendo el modelo de la Escuela Nacional de Administración francesa (ENA). Está constituido hasta la actualidad por un conjunto multidisciplinario de 165 profesionales altamente capacitados. Los Administradores Gubernamentales desempeñan funciones de planeamiento, asesoramiento, organización, conducción y coordinación en toda la administración pública nacional, en las áreas y proyectos que la autoridad política considera de mayor importancia y prioridad.

3 Tras la primera ola que implicó una rearticulación de las relaciones entre Estado y sociedad, los organismos internacionales y los investigadores frente a los efectos "no deseados" o "negativos" de las mismas -desempleo, pobreza, exclusión, desigualdad, concentración de los grupos económicos- reorientaron el debate en torno a la llamada "calidad institucional". Bajo esta concepción se generaron condiciones para que la economía de mercado funcionara adecuadamente sin interferencias a partir de la reducción del gasto público, la tercerización de las actividades gubernamentales, la reforma organizativa en términos de la nueva gerencia pública, el combate a la corrupción, la reforma de las instituciones políticas y la capacitación de los funcionarios públicos.

4 Jurista, constitucionalista y docente argentino, conocido como el ideólogo de la Constitución Argentina de 1949 y padre del constitucionalismo social en la Argentina. De ideas radicales en un inicio, desarrolló luego un pensamiento socialcristiano, adhiriendo al peronismo a partir de la década de 1940, con una visión crítica al constitucionalismo liberal.

Referencias bibliográficas

1. Agoff, Sergio. (2003, 18-20 de septiembre). Algunos problemas acerca de la emergencia del campo disciplinario y la formación en administración pública en Argentina. Congreso Latinoamericano de Educación Superior en el Siglo XXI. San Luis.         [ Links ]

2. Agoff, Sergio; Badía, Gustavo; Fagundez, Patricia y Mansilla, Gabriela. (2003, 27-29 de noviembre). Emergencia del campo disciplinario y formación en administración pública: El caso de la licenciatura en administración pública de la Universidad de General Sarmiento. II Congreso Argentino de Administración Pública. Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública, Córdoba, Argentina.         [ Links ]

3. Andrieu, Pedro. (2002, 25-26 de noviembre). Equilibrio entre la visión de los posgrados y las necesidades del sector público: tensión entre coyuntura y prospectiva en la formación. Exposición en el Seminario Nacional sobre Posgrados con Orientación en Políticas Públicas, Instituto Nacional de la Administración Pública. Buenos Aires.         [ Links ]

4. Andrieu, Pedro y Asencio, Miguel. (2006). Formación gerencial para el sector público. Algunas experiencias. En: Andrieu, Pedro y colaboradores (2006). Estado y administración pública en la Argentina. Buenos Aires: Facultad de Ciencias Económicas-UBA.         [ Links ]

5. Balazs, Etienne. (1966). Cavilación China y burocracia. Buenos Aires: Sur.         [ Links ]

6. Barsky, Osvaldo y Dávila, Mabel. (2002). Las transformaciones del sistema internacional de educción superior. Documentos de Trabajo. Area de Estudios de Educación Superior, 93, Universidad de Belgrano.         [ Links ]

7. Bulcourf, Pablo. (2008a). Enseñar a comparar: algunos desafíos en la enseñanza de la política comparada en la Argentina. Boletín de Política Comparada, 1, pp. 35-46.         [ Links ]

8. Bulcourf, Pablo. (2008b). Algunas reflexiones sobre la enseñanza de la Ciencia Política en la Argentina. PostData, 13, pp. 39-57.         [ Links ]

9. Bulcourf, Pablo y Vázquez, Juan Cruz. (2004). La Ciencia Política como profesión. PostData, 10, pp. 255-304.         [ Links ]

10. Bulcourf, Pablo; Dufour, Gustavo y Cardozo, Nelson. (2013). Administración y políticas públicas en la Argentina: una revisión histórica. Perspectiva sobre el Estado, las Políticas Públicas y la Gestión, 1 (1), pp. 136-15.         [ Links ]

11. Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (Coneau). (s. f.). Acreditación. Recuperado de http://www.coneau.edu.ar        [ Links ]

12. García de Fanelli, Ana. (2000). La formación de posgrado en las Ciencias Sociales argentinas: oportunidades y restricciones para la innovación. Education Policy Anlysis Archives, 9 (29), pp. 1-26.         [ Links ]

13. García de Fanelli, Ana. (2001). Transformaciones en la política de educación superior argentina en los años 90. Revista de Educación Superior, 29 (114), pp. 95-109.         [ Links ]

14. Guardamagna, Melina. (2008, 1.°-4 de septiembre). La Ciencia Política en Cuyo: el auge antes de la crisis. viii Congreso Nacional de Democracia, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina.         [ Links ]

15. Guardamagna, Melina. (2009, 19-22 de agosto). Elitismo e igualdad política en los orígenes de la Ciencia Política en Cuyo. ix Congreso de Ciencia Política, Sociedad Argentina de Análisis Político, Santa Fe, Argentina.         [ Links ]

16. Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP). (s. f.). Cursos. Recuperado de http://www.inap.gov.ar        [ Links ]

17. Isuani, Ernesto. (1991). Bismarck o Keynes ¿quien es el culpable?: notas sobre la crisis de acumulación. En: Isuani, Ernesto; Lo Vuolo, Rubén y Tenti, Emilio. El Estado de Bienestar: crisis de un paradigma. Buenos Aires: CIEPP, Miño Dávila.         [ Links ]

18. Lasswell, Harold. (1992). La orientación hacia las políticas. En: Aguilar Villanueva, Luis F. (ed.). El Estudio de las Políticas Públicas. México, D. F.: Porrúa.         [ Links ]

19. Oszlak, Oscar. (1997, 14-18 de octubre). La administración pública como área de investigación: la experiencia de Argentina. ii Congreso del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Isla de Margarita, Venezuela.         [ Links ]

20. Oszlak, Oscar. (2002, 25-26 de noviembre). La inserción e impacto de los egresados de los posgrados en el sector público. Seminario Nacional sobre Posgrados con Orientación en Políticas Públicas, Instituto Nacional de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina.         [ Links ]

21. PostData. (2008). Entrevista. PostData. Revista de Reflexión y Análisis Político, 13, pp. 245-253.         [ Links ]

22. Pérez Sánchez, Margarita (ed.). (2005). Origen y desarrollo del análisis de políticas. En: Análisis de políticas públicas (pp. 31-75). Granada: Universidad de Granada.         [ Links ]

23. Seró de Bottinelli, Cristina. (2001, 5-9 de noviembre). La maestría en Administración Pública de la Universidad de Buenos Aires: contribuciones, paradojas y desafíos. vi Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Buenos Aires, Argentina.         [ Links ]

24. Universidad Metropolitana para la Educación y el Trabajo (UMET). (s. f.). Licenciatura en Gestión Social y de las Organizaciones. Recuperado de http://umet.edu.ar/licenciatura-en-gestion-social-y-de-las-organizaciones/perfil-de-egresado/        [ Links ]

25. Universidad Nacional de San Martín (Unsam). (s. f.). Licenciatura en Administración Pública. Recuperado de http://www.unsam.edu.ar/escuelas/politica/130/politica/administracion-publica        [ Links ]

26. Universidad Nacional de Tres de Febrero (Untref). (s. f.). Licenciatura en Administración Pública. Recuperado de http://www.untref.edu.ar        [ Links ]

27. Universidad Nacional del Comahue (Uncoma). (s. f.). Licenciatura en Administración Pública. Recuperado de www.uncoma.edu.ar/academica/carreras/lic-en-admin-publica.pdf        [ Links ]

28. Weber, Max. (1984). Economía y sociedad. México, D. F.: Fondo de Cultura Económica.         [ Links ]

29. Wittcrock, Merldin C. (1989). La investigación de la enseñanza I. Enfoques, teorías y métodos. Madrid: Paidós.         [ Links ]