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Estudios Políticos

versión impresa ISSN 0121-5167

Estud. polit., Medellín  no.50 Medellín ene./jun. 2017

http://dx.doi.org/10.17533/udea.espo.n50a02 

Sección general

La política de Chile hacia Bolivia, 1990-2009. Ni coordinación política, ni cooperación económica (

The Politics of Chile towards Bolivia, 1990-2009. Neither Political Coordination nor Economic Cooperation

César Ross1  , Sandra Leiva2 

1 Chile. Profesor de Historia y Geografía. Magíster en Historia, mención Historia de Chile. Doctor en Estudios Americanos, mención Relaciones Internacionales. Investigador del Instituto de Estudios Avanzados, Universidad de Santiago de Chile. Correo electrónico: cesar.ross@usach.cl

2 Chile. Socióloga y Licenciada en Sociología. Doctora en Sociología. Investigadora del Instituto de Estudios Internacionales, Universidad Arturo Prat. Correo electrónico: sandra.leiva@unap.cl

Resumen

El artículo pretende identificar los patrones en las relaciones entre Chile y Bolivia mediante la sistematización de dos dimensiones principales: la política y las relaciones económicas bilaterales. Para esto se han codificado los contenidos de la agenda bilateral a fin de determinar los contenidos del diálogo. Para el mismo propósito se ha reconstruido la serie anual del comercio bilateral y la estadística de las inversiones directas bilaterales. Con esta información y los aportes bibliográficos que abordan estas relaciones, se ha logrado establecer un patrón y formulado una inferencia respecto de este vínculo. Se puede afirmar que la doble asimetría de Chile-Bolivia es un factor de carácter estructural que ha tendido a inmovilizar sus relaciones, en la que la brecha de desarrollo y las diferencias de visiones sobre el futuro se han convertido en una verdadera diacronía histórica cuya resistencia residual se ha constituido en una activa barrera estructural de las relaciones bilaterales.

Palabras-clave: Relaciones Bilaterales; Política Exterior; Doble Asimetría; Chile; Bolivia

Abstract

The article seeks to identify the patterns of the Chile-Bolivia relation through the systematization of two main variables: politics and bilateral economic relations. With this aim, the contents of the bilateral agenda have been codified in order to determine the contents of the dialogue. For the same purpose, the annual series of bilateral trade and the statistics of bilateral direct investments have been reconstructed. With this information and the bibliographical contributions that address this relation, it has been possible to establish a pattern and to formulate a hypothesis regarding this link. It is possible to affirm that the double asymmetry of Chile-Bolivia is a factor of structural character that has tended to immobilize their relations, in which the developmental gap and the different visions on the future have turned into a true historical residual diachrony, whose residual resistance has constituted an active structural barrier to the bilateral relations.

Key words: Bilateral Relations; Foreign Policy; Double Asymmetry; Chile; Bolivia

Introducción

Chile ha tenido una relación difícil con Bolivia, arraigada tanto en las diferencias fronterizas (González, 2004; Montenegro, 1943) como en la premisa de que el subdesarrollo boliviano se vincula con la falta de acceso soberano al Pacífico, lo que se ha convertido en una convicción nacional muy sentida de su pueblo y de su clase política (Ross, 2012). Conscientes de esto, y tras el advenimiento de la democracia en Chile en 1990, los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia en sus distintos períodos presidenciales diseñaron una política para lograr un mayor acercamiento con su vecino, a partir de un enfoque basado en concebir y usar la política exterior y las relaciones internacionales como una herramienta para el desarrollo económico.

La hipótesis de este trabajo es que Chile responde a un modelo de inserción internacional de doble asimetría, en el que el país reproduce el modelo que le ha dado éxito —con las principales economías—, posicionando a Bolivia como un socio comercial para construir el tipo de lazo que ha impulsado el importante desarrollo económico de Chile desde 1990 en adelante.2 En consecuencia, con un enfoque económico Chile ofreció una agenda de futuro.

Bolivia, por su parte y pese a tener un acceso al mar con mayores garantías que el ofrecido a los países mediterráneos por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (Convemar) (ONU, 1994), ha visto en esta relación una posibilidad de resolver su expectativa histórica de salida soberana al mar. Esto implica que para Bolivia el desarrollo de las relaciones bilaterales supone situarse en la agenda histórica. En síntesis, puede afirmarse que en este «diálogo de sordos» se consolidó el patrón histórico de asimetría hacia abajo con Bolivia.

A partir de una perspectiva de política exterior, el objetivo de este trabajo es aplicar el modelo de la doble asimetría, específicamente el de la asimetría hacia abajo, a las relaciones que Chile ha tenido con Bolivia (1990-2009), a través de la revisión de la Agenda Bilateral y las Relaciones Comerciales Bilaterales y verificar allí los patrones estructurales y coyunturales de este vínculo, poniendo en perspectiva las dos dimensiones principales del análisis: conflicto y cooperación durante los cuatro gobiernos de la Concertación de Partidos en Chile (1990-2009), por considerarse un período acotado pero significativo de la historia bilateral reciente.

1. Marco analítico general

1.1 Enfoque

Partiendo de la base de que la mayoría de los autores críticos a la política chilena hacia Bolivia sostienen que la recuperación de la cualidad marítima de Bolivia, en una condición de acceso soberano, depende solo de Chile,3 este trabajo se ha enfocado en examinar la política exterior de Chile hacia Bolivia. Este enfoque supone una puntualización breve sobre esta perspectiva de análisis para justificar suficientemente los pasos teóricos y metodológicos.

En muchos textos especializados y de difusión científica se suelen usar, indistintamente, las acepciones de «relaciones internacionales» y «política exterior» como si se tratara del mismo fenómeno. Sin embargo, para los especialistas no es así. El concepto de relaciones internacionales corresponde:

Al estudio de los vínculos entre actores nacionales y subnacionales, estatales y no estatales, formales e informales, legales e ilegales, cuyas acciones influyan en el curso de las relaciones de dos o más países. Estas relaciones están referidas a flujos (bienes, migrantes, influencias, armas, etc.) que incluyen ámbitos tan diversos como el político, económico, social, cultural y estratégico, entre otros. De este modo, su estudio y análisis impone el uso de diferentes enfoques teóricos, atendiendo a la naturaleza específica de los flujos analizados (Artaza y Ross, 2012, p. 854).

El término política exterior, por su parte:

Está referido a lo que un actor internacional cualquiera pretende lograr, mediante una política específica (exterior) enfocada a ciertos temas relevantes en el ámbito internacional, respecto de otros actores y de diversas regiones del mundo, atendiendo a consideraciones de variada índole y que cada actor decide, dependiendo de su propia consideración (Artaza y Ross, 2012, p. 855).

En consecuencia, la política exterior sintetiza aquello que se busca conseguir en el campo internacional y las relaciones internacionales son el resultado de dicha política puesta en acción, en un contexto en el que muchos otros actores intentan alcanzar sus propios objetivos.

En este esquema conceptual, el diseño y la implementación de la política exterior de un actor cualquiera, especialmente de un Estado, presupone examinar tres aspectos centrales: primero, las características generales del contexto internacional y cómo afecta las opciones de dicho actor, en este caso el escenario pos Guerra Fría; segundo, identificar la naturaleza y características de aquello que para el Estado ha sido denominado clásicamente el «interés nacional», en este caso las agendas «de futuro» —Chile— e «histórica» —Bolivia—; y tercero, esbozar aquello que se conoce específicamente por «política exterior», compuesto por objetivos, agendas y estrategias.

Este trabajo es un estudio monográfico de política exterior cuya unidad de análisis es la política de Chile hacia Bolivia, en tanto de aquel depende aparentemente toda la solución del problema. Considerando este enfoque, se ha privilegiado las fuentes oficiales chilenas, no porque no se conozca o no se pueda acceder a las no oficiales o a las bolivianas, sino por la naturaleza misma de la investigación. De allí que tampoco se acuda a fuentes secundarias como la prensa, ya que no interesa hacer un balance de opiniones que suelen ser más una fuente de distorsión que una fuente de información. Se busca, entonces, determinar los patrones de la política, más allá de la propia consciencia de quienes la planifican y ejecutan.

La metodología de trabajo busca aislar en las fuentes oficiales aquellos patrones que permitan determinar las claves de las rigideces en la política exterior de Chile frente a Bolivia, por esto se ha implementado una codificación de la fuente oficial principal —Memoria Anual 1990-2008 del Ministerio de Relaciones Exteriores Chile— y en la reconstrucción de las tendencias de las relaciones económicas bilaterales. Como complemento, se acude a fuentes de información bolivianas para poner a prueba varias de estas ideas.

1.2 Chile en la doble asimetría

La doble asimetría (Ross, 2006; 2007) es la relación simultánea que tiene un país con otros y donde se establecen relaciones de subordinación y dominación, sin que exista una correspondencia entre ellos. Existe una relación de asimetría hacia arriba cuando en una posición de subordinación se desempeña el rol del Estado débil, lo que puede llevar a establecer vínculos caracterizados por la sumisión, el conflicto y el pragmatismo —que pueden darse simultánea o aisladamente—. Por su parte, una relación de asimetría hacia abajo existe cuando en una posición de dominación se desempeña el rol de Estado fuerte, lo que suele implicar relaciones marcadas por la dominación, el conflicto o el pragmatismo.

El éxito o fracaso de las relaciones exteriores de un país inserto en la doble asimetría depende de dos cuestiones: su capacidad para advertir que está sujeto a esta complejidad y de la calidad y oportunidad de su reacción para elaborar políticas ad hoc a cada tipo de asimetría. Usualmente, lo que funciona bien para la asimetría hacia arriba no funciona del mismo modo para la asimetría hacia abajo.

En el campo de las Relaciones Internacionales, la asimetría hace referencia a que las diferencias de poder establecen relaciones de dominación y subordinación (Devés y Ross, 2009). En la base de este razonamiento está la idea de que el destino de los países pobres no está en sus manos, sino en las de los países poderosos, así como que ellos —los pobres— carecen de toda responsabilidad en el logro de resultados. Esta idea-fuerza es una gran referencia para las explicaciones elaboradas al momento de interpretar los resultados de las relaciones internacionales asimétricas (Ross, 2012).

Para el caso de Chile, la doble asimetría consiste en la relación simultánea, tanto con las principales economías del mundo como con aquellos países vecinos del norte cuyo poder relativo4 es claramente menor al chileno. La asimetría hacia arriba ha redundado en sendos dividendos económicos. Chile se ha relacionado fluidamente con países más fuertes y con los que históricamente tuvo un vínculo conflictivo, en una relación pragmática —neorrealista—, que en cierto punto ha logrado reducir notablemente la tensión histórica.

Respecto a la asimetría hacia abajo, en tanto ha devenido en relaciones que avanzan y se repliegan continuamente, Chile aparece como el país fuerte y otros actúan como Estados débiles, está revestida de aspectos de mayor dificultad dado que la interdependencia es compleja y está sujeta a múltiples variables, tamizada de una interpretación ideológica, en la que varios de los países vecinos asumen el rol histórico de «víctimas».

1.2.1 Chile y su inserción económica internacional posdictadura: fortalecimiento de un modelo

El fin de la dictadura militar chilena en 1989 y el advenimiento de la democracia en 1990 produjo cambios graduales en todos los ámbitos de la estructura política, con excepción del modelo de inserción internacional del gobierno militar,5 que no solo fue legitimado —continuidad— por los gobiernos de la Concertación de Partidos, sino que además fue ampliado —dimensión política— y profundizado —Tratado de Libre Comercio, Acuerdo de Complementación Económica, entre otros—.

Una explicación para la permanencia del modelo económico chileno es que, especialmente en los últimos treinta años —cuando la economía comienza a crecer orgánicamente, a un gran ritmo y sin detenerse hasta la crisis asiática—, el crecimiento económico y el acceso a los bienes y servicios de un número creciente de población, terminó por cerrar el ciclo histórico pre 1973. Desde un punto de vista ideológico clásico, se puede conjeturar sin mucho riesgo que el país se «derechizó» —desde el golpe de Estado hasta el presente— y con ello se distanció aún más profundamente, no solo de su pasado sino de sus vecinos, que frente al retroceso asociado —entre otros factores— a las reformas de tipo Consenso de Washington, han sufrido un deterioro económico y social, y un incremento significativo en la inestabilidad política (Dingemans y Ross, 2012); con la excepción de Perú, que en los últimos años ha descrito una curva de recuperación, la que aún no deviene en una mejoría ostensible de la calidad de vida de los más pobres.

Como país inserto en una doble asimetría, Chile enfrenta dos complejidades: la primera está asociada al rol asumido por Chile en cuanto oferente de cooperación internacional hacia otros países de la región. Y aun cuando se trata de ayuda Sur-Sur u horizontal, la asimetría entre el que financia y el que recibe es evidente, incluso cuando es un factor que mejora la imagen del país. También es un instrumento de transacción bilateral, al estilo de la cooperación japonesa, que permite incorporar mayores cuotas de poder para el país que financia la cooperación. La segunda tiene que ver con los países vecinos, con los que Chile ha tenido una relación difícil debido a las históricas diferencias fronterizas. Desde luego, se trata fundamentalmente de Bolivia y Perú.6

1.2.2 Chile-Bolivia: asimetría hacia abajo

La relación entre ambos países tiene como base un conflicto que va más allá de los tratados de posguerra, en tanto se ha incubado una especie de teoría que conecta el subdesarrollo boliviano con la carencia de acceso soberano al océano Pacífico (Rodríguez, 2014, marzo 30), en que la derrota en la guerra del Pacífico y la pérdida de territorio no solo fueron consecuencia de la mayor eficiencia del ejército chileno, sino del caos interno de Bolivia y anterior al conflicto mismo (Klein, 2003; Marley, 2008). Con todo, y más allá del alcance de esta explicación, en Bolivia se ha generado una convicción nacional muy sentida por el pueblo y por una clase política que se ha mantenido en el poder mediante la reedición de estos odios (Montenegro, 1943). El empresariado privado, quizá más neorrealista, en general concentrado en Santa Cruz de la Sierra, siente haber superado este trauma y apuesta más por la integración económica. Ya sea con Chile, con Estados Unidos —como la opción del gobierno de Sánchez de Lozada (Birns y Sánchez, 2011) o la alternativa perdida con el gas en 2004 (Morales, 2006) —, o con cualquier otro, supone condiciones mínimas de entendimiento y estabilidad que no siempre se han dado, generando un ambiente complejo para los negocios, especialmente con iniciativas legales como los impuestos a los hidrocarburos que, muchas veces, han sido leídas como medidas para que los inversionistas internacionales simplemente no fueran a Bolivia. Por el contrario, una de las claves del éxito chileno en el tema de las inversiones extranjeras fue establecer reglas no discriminatorias y estables con los inversionistas extranjeros, a partir del Decreto Ley 600 de 1974.

Esta relación bilateral, tensionada tradicionalmente por la latencia de la agenda histórica, se ha complejizado por las transformaciones de Bolivia en las últimas décadas (Klein, 2003). La creciente descentralización y des-elitización de la política boliviana, ha incorporado dimensiones nuevas y clave para cualquier entendimiento con el país. La política exterior chilena, sin embargo, sigue tratando a Bolivia como si este mantuviera el carácter de un Estado centralizado y dirigido desde la cúspide, como había sido hasta la primera mitad del siglo xx.

En este contexto, el modelo chileno ha sido el de atomizar el conflicto y la agenda histórica mediante la oferta de tratados de libre comercio y las operaciones de inversión, convencido de su exitoso modelo de inserción económica internacional. Chile ha estado muy cerca de alcanzar su objetivo con Bolivia, pero los gobiernos de este país, cuyo respaldo ciudadano ha sido históricamente débil y errático, han decidido —por su propia supervivencia— retomar el discurso y la agenda histórica de conflicto con Chile.

2. Agenda bilateral chileno-boliviana, 1990-2008

Examinada la Memoria Anual del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, es posible colocar en una dimensión longitudinal el diálogo bilateral chileno-boliviano observando algunas tendencias interesantes que por sí solas no son suficientes para esbozar una explicación completa, pero integradas con los vínculos económicos sí permiten articular un conjunto de preguntas de trabajo más detalladas.

Esta metodología, ya probada en otros estudios (Ross, 2007; Artaza y Ross, 2012; 2015) por la vía de la codificación detallada de los contactos en un lapso de tiempo como el examinado en este trabajo, permite determinar patrones robustos. El procedimiento no se enfoca en la interpretación de lo que se dice, sino en identificar la agenda: de qué se habla, cuándo se habla, con qué frecuencia y con qué intensidad. Pese a que pueden encontrarse eventuales discontinuidades en las series, el trabajo sobre una muestra larga —diecinueve años— permite identificar tendencias estables que se complementan con las de las relaciones económicas.

El indicador agregado resultante de esta metodología (Ross, 2007; 2012; Artaza y Ross, 2015) está compuesto por seis categorías: política local, referida a lo que ocurre en este caso en Bolivia y su área de influencia regional, así como su incidencia en las relaciones bilaterales; visitas y reuniones, referida a la actividad diplomática de actores estatales y no estatales, cuya actividad quedó registrada en la Memoria y que da cuenta de los énfasis y contenidos de la Agenda; límites y fronteras, referidas en un sentido muy amplio y no solo relacionada con la controversia histórica; cooperación, asociada a la calidad de las relaciones bilaterales en cuanto reflejo de la voluntad política bilateral por contribuir al desarrollo de la contraparte; integración, abordada no solo como una meta —énfasis de la política boliviana— sino como una herramienta para el desarrollo —énfasis de la política chilena—; y relaciones económicas, centradas en el comercio y las inversiones directas bilaterales. Este indicador permite, por primera vez para este caso, pasar de las apreciaciones intuitivas a la identificación de los patrones de la política exterior con base en datos robustos. Con todo, siempre es posible detallar, profundizar y complejizar más esta elaboración, una tarea que solo se puede realizar a partir de este análisis y de estudios como este, donde se agrega más información.

2.1 Resultados

En el período comprendido entre 1990 y 2008 la agenda bilateral chileno-boliviana constó de 281 contactos. A partir del análisis de los datos recopilados es posible identificar dos grandes etapas en el período en estudio que, a su vez, se subdividen en dos: la primera abarca prácticamente toda la década de 1990, iniciándose con la reinauguración del régimen democrático en Chile y finalizando con el inicio de la crisis asiática (1990-1998). Se caracteriza por un ciclo inicial de «normalización» de los vínculos en el marco de la reinserción política internacional de Chile (1990-1994) y un posterior ciclo de «ralentización» de las relaciones, en el cual la agenda bilateral pierde su intensidad inicial (1995-1998).

La segunda abarca el período comprendido entre la crisis asiática y la primera mitad del gobierno de Michelle Bachelet (1999-2008). Se subdivide en un ciclo de «estabilización» de la agenda (1999-2004), en el cual la cantidad anual de contactos se sitúa cercana a la media del período; y un breve pero fuerte ciclo de intensificación, cerrado por una fuerte caída en el último año (2005-2008). Esa tendencia, más la relación cooperativa bilateral desde la llegada del presidente Evo Morales al poder, revelan un acercamiento reflejado en el número de menciones de la actividad diplomática bilateral. Sin duda, para ambas cancillerías se trató de un período de optimismo respecto del futuro de las relaciones bilaterales.

Para cada una de estas etapas, el análisis de la agenda bilateral es complementado con el análisis del comercio internacional y la inversión extranjera directa (IED) en ambos países.

Gráfica 1 Agenda bilateral: contactos Chile-Bolivia, 1990-2008. 

2.2 En vez del pasado, la asociación económica (1990-1998)

La reinauguración de la democracia en Chile dio un nuevo impulso a las relaciones con Bolivia, cuyo mayor hito fue la suscripción del Acuerdo de Complementación Económica N.° 22 en abril de 1993 (ACE 22). Este acuerdo dotó de institucionalidad y de una cuota de dinamismo permanente a los vínculos bilaterales durante la década, por medio del sostenimiento periódico de reuniones de su comité administrador. Si bien las cuestiones de la agenda histórica —límites y fronteras— no estuvieron ausentes, su incidencia fue menor a partir de 1993, coincidiendo con la suscripción del Acuerdo.

En este período se realizaron encuentros entre diversas altas autoridades de manera regular, con mayor énfasis durante el gobierno de Patricio Aylwin (1990-1994) y en los primeros dos años del gobierno de Eduardo Frei (1994-2000). Es así que, en el marco del proyecto de reinserción política internacional de Chile, en 1990 se efectuaron doce visitas y reuniones entre actores chilenos y bolivianos, de los cuales tres corresponden a encuentros entre empresarios y nueve a encuentros entre altas autoridades, aunque solo uno de estos fue de ámbito presidencial (Memoria Anual del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, 1990-2008).

En 1991 y 1992 hay una caída en la frecuencia de los encuentros —cinco y nueve, respectivamente—, concentrados casi exclusivamente en reuniones entre altas autoridades nacionales. Coincidiendo con el cierre del gobierno de Patricio Aylwin y la suscripción del ACE 22, en 1993 se llevaron a cabo trece encuentros, tendencia al alza que se extendió hasta al año siguiente —diecisiete encuentros— y que decayó levemente en 1995 —diez encuentros—. En estos años las reuniones entre altas autoridades fueron un patrón común. A partir de 1996 las reuniones y visitas bilaterales disminuyen drásticamente, lo que puede explicarse por el creciente énfasis de la política exterior en las relaciones con potencias con economías extrarregionales —asimetría hacia arriba— y la normalización de las relaciones tras la suscripción del ACE 22.

Durante esta primera gran etapa (1990-1998) la agenda bilateral sobre límites y fronteras evidenció continuidad en el trabajo de la Comisión Mixta de Límites, aunque los registros de su actividad se concentraron mayoritariamente en el período comprendido entre 1990 y 1994, destacando la reposición del hito trifinio7 —junto a Perú— en 1993. La cooperación bilateral tuvo su mayor auge entre 1992 y 1994, principalmente referida a la contaminación producida por los minerales bolivianos en tránsito por el Puerto de Iquique.

Por su parte, la agenda de integración gozó de mayor intensidad en la primera mitad de la década, particularmente en 1990, año en el que se realizaron gestiones en torno al ferrocarril Arica-La Paz y otras cuestiones sobre transporte terrestre. El énfasis en 1994 estuvo en la dimensión cultural de la integración, con la realización de diversas actividades sobre cultura chilena en La Paz. En cuanto a las relaciones económicas bilaterales, en la agenda de complementación primó la integración económica. En efecto, esta se activó a partir de 1993 con la suscripción del ACE 22 y mantuvo su vigencia a través de las reuniones de administración durante el resto de la década.

Es interesante, y quizá sintomática, la ausencia de la política interna en la agenda bilateral, pese a su relevancia como factor en la configuración de esta última (Gray y Chávez, 2005). Es probable que haya sido una señal de tranquilidad, de excesiva confianza en el motor del comercio, de una comprensión insuficiente de su relevancia y quizá de un cierto desdén (Ross, 2006). Cualquiera fuera la razón, como se ha planteado más arriba, desatender al otro en sus circunstancias internas fue un déficit relevante en la forma de administrar este vínculo.

En lo referido a las relaciones económicas bilaterales, los flujos de importaciones y exportaciones con Bolivia se encontraron por debajo de la media del comercio internacional de Chile con otros países sudamericanos. Esta brecha se hace particularmente evidente en el caso de las importaciones desde Bolivia, cuyo promedio no alcanzó los US$30 millones en el lapso 1990-1998.

Tabla 1 Comercio internacional con Sudamérica, 1990-1998 (millones de dólares FOB). 

Fuente: elaborado a partir de datos del Servicio Nacional de Aduanas (Chile).

La Tabla 1 muestra cómo las importaciones presentaban una tendencia a la baja entre 1991 y 1993, revertida a partir de 1994 cuando entró en vigencia el ACE 22. Esta modesta tendencia al alza se extendió hasta 1997, cuando las importaciones alcanzaron el peak de la década —US$62,5 millones—. Al año siguiente, volvieron a oscilar, lo que da cuenta de las dificultades de la economía boliviana para posicionar su oferta de productos en el mercado chileno, cuestión que se hizo más evidente tras el estallido de la crisis asiática (1997), momento en el cual los productos bolivianos fueron rápidamente sustituidos por el mercado chileno, reduciéndose las importaciones a menos de US$37,6 millones en 1998.

Por su parte, las exportaciones chilenas a Bolivia exhibieron una sostenida tendencia al alza desde inicios de la década (véase Gráfica 2) sin que el ACE 22 modificara de manera apreciable la tasa anual desde su entrada en vigencia, lo que se puede explicar en la confianza chilena en su estrategia de comercio internacional como mecanismo de afianzamiento de las relaciones bilaterales y en el crecimiento general del comercio internacional del país.

Gráfica 2 Comercio internacional con Bolivia, 1990-1998 (millones de dólares FOB). 

En cuanto a la inversión extranjera directa boliviana en Chile, esta se ubicó muy por debajo de la media regional, constituyendo el 0,1% de la IED sudamericana en el país y cifrando en cero durante la mayor parte del período. Las excepciones a esta regla fueron 1993 y 1994, años en que se observan inversiones bolivianas en la Región Metropolitana por US$539 y US$50 mil dólares (Comité de Inversiones Extranjeras, Chile, s. f.).

Tabla 2 Inversión directa Chile-Bolivia, 1990-1998 (miles de US$ de cada año). 

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Comité de Inversiones Extranjeras (Chile).

Los capitales chilenos representaron, en el período 1996-1998, el 12,3% de la inversión sudamericana en Bolivia. No obstante, al contrario de la media sudamericana que presentó una sostenida alza entre 1996 y 1998, la inversión chilena tendió a decaer de US$27 000 a US$23 000 en el mismo período (INE Bolivia, 1990-1995).

En síntesis, en el período 1990-1998 la agenda bilateral estuvo marcada por el optimismo pos Guerra Fría, cuyo componente principal estuvo centrado en el retroceso del Estado y en el avance del mercado, como factor central de las relaciones y de la política exterior. Esta relación bilateral estuvo signada por la dimensión económica que representó con fuerza principalmente los intereses del empresariado privado.

No obstante, parece ser que la suscripción del ACE 22 tuvo un impacto menor al esperado en el comercio internacional durante este período, ya que influyó positiva pero moderadamente sobre las importaciones desde Bolivia —tendencia que se modificó inmediatamente tras el estallido de la crisis asiática— y consolidó una tendencia al alza en las exportaciones a dicho país, que ya venía configurándose desde antes del Acuerdo.

2.3 Del conflicto a la esperanza (1999-2008)

En la década de 2000 las relaciones bilaterales pasaron por dos extremos: desde la tensión reflejada por la Cumbre de Monterrey (2004) y el debate entre los presidentes Carlos Mesa y Ricardo Lagos,8 hasta el ascenso a la Presidencia de Evo Morales (2006) y sus fluidas relaciones con su homónima chilena, Michelle Bachelet (2006).

La relación bilateral oficial estuvo marcada por la agenda diplomática, lo que quedó expresado en las visitas y reuniones que ocuparon más del 50% de las actividades y dentro de ellas las relacionadas a las altas autoridades, lo que explica casi todo ese ítem. En segundo lugar, y con menos del 20% de las menciones, la integración bilateral aparece como un tema destacado y dentro de ella dos cuestiones: los intercambios culturales y el tema del libre tránsito y de los puertos. En tercer lugar, aparecen con un 11% los temas de límites y fronteras, en los que no se consignan incidentes o conflictos, y cooperación, dispersa en una multiplicidad de temas que dificultan, hasta aquí, enunciar una evaluación detallada más que la de señalar que la cooperación científica y técnica representó menos del 1% de las menciones de la Agenda. En quinto y último lugar, las relaciones económicas con el 5,5%, lo que merece una reflexión mayor, pues mientras el comercio se expandía (véase Gráfica 3) la conversación acerca del mismo se redujo casi a cero, quizá confirmándose los temores planteados en otros trabajos (Ross, 2005; 2006; 2009) en torno a la confianza excesiva de la política exterior chilena respecto del poder de los negocios internacionales para asegurar la buena salud de las relaciones bilaterales. En este caso, una confianza desmedida en el ACE 22 que, sobre todo en 2005 y 2006, generó resultados considerables a raíz del crecimiento económico de Bolivia (Direcon, 2008).

La prácticamente nula existencia de encuentros entre altas autoridades que se observa en la etapa anterior es revertida a partir de 1999, con su máxima expresión en 2000 —once encuentros—, momento en el cual las relaciones bilaterales gozaron de gran dinamismo debido al fluido entendimiento entre los presidentes Hugo Banzer (1997-2001) y Ricardo Lagos (2000-2006), cuyo mejor momento se dio en el llamado «diálogo de Portillos» (La Razón, 2011, 15 de octubre; EFE y La Prensa, 2011, 15 de octubre), a partir del cual surgió una opción de alianza estratégica muy documentada por la prensa y que finalmente se frustró por la enfermedad y posterior dimisión del presidente Banzer.

De los tres encuentros anuales en promedio registrados entre 2001 y 2004 —explicados, en buena medida, por reuniones de los presidentes, los ministros y los subsecretarios de relaciones exteriores— se pasó a once en 2005 que, además de los vínculos diplomáticos tradicionales, corresponden a encuentros de los ministros de Educación y Cultura, y grupos de trabajo sobre relaciones bilaterales y educación. En el mismo año se reactivó el mecanismo de consultas políticas de subsecretarios, coincidiendo con la «crisis del gas» (Morales, 2006, p. 246).

En 2006 los encuentros bilaterales ascendieron a quince, de los cuales solo dos correspondieron a reuniones presidenciales. En la esfera ministerial hubo tres reuniones en las áreas de Relaciones Exteriores, Educación y Defensa, respectivamente. Para subsecretarías hubo dos visitas, una en Relaciones Exteriores y otra en Comercio Internacional. Además de las dos reuniones del grupo de trabajo sobre asuntos bilaterales, durante ese año se sostuvieron, por primera vez, reuniones encabezadas por la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) y ProChile;9 dos reuniones de los comandantes en jefe de los respectivos ejércitos y un encuentro entre parlamentarios. En 2007 se registró el doble de encuentros que en el año anterior. Esta cifra se explica, principalmente, por la ampliación de las áreas en las que se sostuvieron encuentros ministeriales y de subsecretarías. Entre mayo y diciembre de 2008 se registraron siete encuentros entre los presidentes Morales y Bachelet, de los cuales solo uno se efectuó en territorio chileno con ocasión de la Cumbre de La Moneda10 y ninguno en territorio boliviano. Es preciso destacar que todas estas reuniones no fueron parte de visitas de Estado, sino que en el marco de encuentros multilaterales más amplios, tales como Mercosur, la Cumbre ALC-UE, el Grupo de Río y la Cumbre Iberoamericana.11

Por su parte, el alto nivel de actividad en el tema de fronteras y límites se explica, en buena medida, por el trabajo permanente de la Comisión Mixta de Límites desde inicios de la década de 1990 y del Comité de Fronteras a partir de 1998. En cuanto a la agenda no económica, a partir de 2000 se diversificó y abordó temas específicos como: recursos hídricos, salud y trabajo infantil, aunque sin una continuidad significativa para apreciar un impacto observable. El intercambio de información entre aduanas también es un tema presente en este último período. En 1999 y 2000 se llevaron a cabo las primeras dos reuniones del Grupo Técnico de Trabajo sobre Cooperación Técnica y Científica.

La integración bilateral, por su parte, ha estado concentrada en el «libre tránsito y puertos» e «intercambio cultural». El intercambio cultural se concentró principalmente hacia finales de la década de 1990 —ballet, cine y otras disciplinas— y finalizando el gobierno de Lagos, con reuniones de formadores de opinión pública boliviana junto con el presidente chileno, gestores culturales e historiadores de ambos países. En cuanto al transporte y la infraestructura, las actividades se concentraron principalmente en la habilitación de pasos fronterizos y del ferrocarril Arica-La Paz.

Las actividades vinculadas a las relaciones económicas se articularon principalmente en torno a la administración y profundización del ACE 22, del cual se realizó una nueva ronda negociadora en 1999. Cabe destacar que en 2002 se registró el inicio de las negociaciones bilaterales para la suscripción de un tratado de libre comercio. A este respecto no hubo más registros durante la década, demostrando haber sido resultado de las buenas relaciones entre los gobiernos en lugar de una decisión que comprometiera al conjunto de los actores institucionales, particularmente los bolivianos. Incluso pareciera ser una expresión más del voluntarismo económico de la política exterior chilena.

Nuevamente, la reducida o casi nula atención a la política interna —tensión bilateral latente, de raíz histórica—, como una fuente de comprensión y explicación de estas relaciones, da cuenta de un déficit clave en la capacidad de los gobiernos de ambos lados para articular un diálogo efectivo y para predecir las opciones del éxito que esta relación podría alcanzar en el futuro. De esto hay evidencia suficiente en ambos países, sobre todo en Chile. La principal excepción, sin embargo, fue la crisis de secesión en Bolivia durante 2008,12 asunto de política interna en el cual Chile, encabezado por su presidenta Michelle Bachelet, desempeñó un activo rol de mediación entre las partes en conflicto en su calidad de presidente pro tempore de la Unasur.

Coherente con el planteamiento anterior, el comercio internacional de Chile con Sudamérica avala la idea de un optimismo desmedido en el valor del comercio internacional para esta política exterior (véase Gráfica 3). Con la excepción del período asociado a la crisis del 9 de septiembre de 2011, el comportamiento del comercio regional en el período 2001-2008 fue de gran dinamismo y da cuenta de un vínculo continental muy robusto.

Gráfica 3 Chile: comercio internacional con Sudamérica, 1999-2008 (dólares FOB). 

El comercio entre Chile y Bolivia, sin embargo, exhibe un comportamiento errático y asimétrico para el período en estudio (véase Gráfica 4). Errático por las dificultades internas de la economía boliviana (Morales, 2006, pp. 238-239) y asimétrico porque mientras las exportaciones chilenas crecieron, incluso por sobre la tasa de crecimiento del comercio con Sudamérica, las importaciones desde Bolivia tuvieron un desempeño muy modesto por la competitividad del mercado chileno y por la excesiva concentración de la oferta exportable boliviana (p. 240), lo cual ayuda a fundamentar no solo las dudas sobre el comercio como dimensión dominante para explicar y sustentar relaciones bilaterales exitosas, sino que evidencia las capacidades de la economía boliviana para participar de la economía internacional bajo el esquema neoliberal de comercio abierto y competitivo, no obstante las iniciativas locales para ajustarse a ese marco de reglas (Gray y Chávez, 2005, p. 73).

Gráfica 4 Chile: comercio internacional con Bolivia, 1999-2008 (millones de dólares FOB). 

En este contexto, la tensión estructural radica en que Chile, especialmente a partir de los gobiernos democráticos, planteó a Bolivia una agenda de futuro basada en el comercio, al tiempo que Bolivia centró su interés casi exclusivamente en la agenda histórica, donde sus aspiraciones de acceso soberano al mar era y es lo central. La frustración bilateral por los limitados resultados de la interacción sostenida hasta ahora son parte de la tesis de Luis Mella y Karla Villagra (2010), en cuanto a que el vínculo económico bilateral podía sintetizarse como un conjunto «de buenas intenciones sin buenos resultados» (pp. 19-20). Reafirmaron, asimismo, la mirada económica heterodoxa instaurada por el gobierno de Morales (Morales, 2006), lo cual reforzó la constitución de un escenario bilateral complejo que distanció crecientemente a Bolivia de Chile.

Desde el punto de vista de las inversiones bilaterales directas, el panorama no fue más alentador, incluso si se considera que para este tipo de iniciativas se requiere de una confianza institucional a toda prueba en la contraparte, cuestión que distaba mucho de ocurrir.

Tabla 3 Inversión directa Chile-Bolivia, 1999-2008. 

Fuente: elaboración propia sobre la base de Comité de Inversiones Extranjeras (Chile).

De los MUS$683 202 invertidos de manera directa por los países sudamericanos en Chile durante el período 1999-2008, el 0,1% (MUS$383) correspondió a capitales bolivianos invertidos exclusivamente en 2003. Durante el resto del período la inversión boliviana en Chile fue prácticamente inexistente (MUS$0), contrastando con la inversión del resto de los países sudamericanos, cuya media tendió a la baja entre 1999 y 2005, para luego repuntar en 2006 y 2007 y caer abruptamente en 2008. En contraste, la inversión directa de los países sudamericanos en Bolivia dobló la inversión chilena (MUS$1 433 904), correspondiendo el 6,5% a capitales procedentes de Chile. Hasta 2005 la inversión chilena mostró una tendencia ascendente luego del brusco descenso ocurrido a partir de 2000, año en el que la cifra se redujo al 10% con respecto al año anterior. En el lapso 2006-2007 la inversión se redujo a casi la mitad de la inversión realizada en 2005. Esta última tendencia fue revertida en 2008 al alcanzar cifras superiores a las de 2005. En suma, si el vínculo comercial había descrito una trayectoria débil y decreciente, la inversión bilateral directa mostró una tendencia equivalente y aún más acentuada, ratificando lo ya examinado a lo largo de este análisis.

Conclusiones

De acuerdo a la revisión de la Agenda y al examen de las relaciones económicas bilaterales, la doble asimetría de Chile-Bolivia es un factor de carácter estructural que ha tendido a inmovilizar estas relaciones. Por su parte, la política exterior chilena, anclada en su propia tradición jurídica y política, ha seguido tratando a Bolivia como si este vecino mantuviera el carácter de un Estado centralizado y dirigido desde la cúspide, como había sido durante la primera mitad del siglo xx (Correa, 2007).

En el período 1990-2009 Chile le planteó a Bolivia una relación bilateral basada en la idea de buscar el desarrollo por la vía del intercambio económico bajo las reglas que guiaban a Chile y a la economía global. Chile vio en Bolivia un lugar para hacer negocios, para reproducir hacia abajo el modelo que le había dado tanto éxito en la relación hacia arriba. En este contexto, Chile no atendió a que la razón de Estado en Bolivia no era alcanzar el desarrollo, sino exclusivamente el litoral. Bolivia vio en esta relación una posibilidad de resolver su expectativa histórica de salida soberana al mar, sin atender al mensaje que recibía desde Chile en cuanto a asociarse, en un esquema de integración abierta, en la búsqueda del desarrollo agrupado que tantos réditos había dado, por ejemplo, a las relaciones establecidas por Chile con sus otros vecinos.

En este «diálogo de sordos» lo único que ocurrió fue que se consolidó el patrón histórico de asimetría hacia abajo con Bolivia, perpetuándose la conflictividad histórica y desechándose una oportunidad de futuro. Esta fórmula, que puede parecer imposible de implementarse, ha resultado exitosa en casos como el de la relación entre Chile y Perú, a la que se le denominó de «cuerdas separadas», cuya conflictividad histórica se veía en La Haya, mientras la integración económica —comercio e inversiones— y social —migración— se desarrollaba por su propio camino. Las estadísticas así lo demuestran. ¿Puede haber otra forma de mirar este dilema? La respuesta es sí. Más lejos, y como un ejemplo poderoso, la histórica relación de conflicto entre India y China ha sido matizada por una nueva agenda de integración intraindustrial, cuyos principales frutos datan de hace más de una década (Kuwayama y Rosales, 2007).

Así pues, la fórmula propuesta por Chile, de integración para el desarrollo, no necesariamente debía supeditarse a la resolución de una demanda de acceso soberano. Si tal condición se volvió vinculante fue por una decisión política boliviana que antepuso ese camino unilateral a la opción de integración abierta para el desarrollo. Es interesante que este dilema en cierto modo nos remite a una tensión entre dos formas para definir el rol del territorio dentro del desarrollo: para la política chilena, la integración del territorio es una herramienta para el desarrollo; para Bolivia, el acceso soberano es una condición para el desarrollo. En este falso dilema los gobiernos bolivianos no solo han desplazado el logro del desarrollo a la obtención de acceso soberano al mar, sino a la decisión de otros —Chile, en primera instancia y Perú en segunda—. En este esquema, Bolivia refuerza su rol de país-víctima.

La percepción chilena es que no hay verdadera relación entre estos factores —acceso al mar y desarrollo—. Sin embargo, autores bolivianos como el influyente ideólogo del Movimiento Nacional Republicano (MNR), Carlos Montenegro (1943),13 instalaron esta idea de manera artificial a 64 años de iniciada la guerra del Pacífico (1879) y a 39 años de suscrito el Tratado de 1904. Para el historiador boliviano Gustavo Rodríguez Ostria (2014) se trató de una construcción elaborada por la intelectualidad boliviana, «fundando una de las pocas interpelaciones comunes que une a bolivianos y bolivianas», una elaboración post factum que buscaba darle sentido a una unidad que de modo natural no se había dado.

Esta asunción de Rodríguez —nombrado embajador de Bolivia en Perú en agosto de 2014—, un intelectual boliviano respetado por la academia y valorado por el gobierno de Evo Morales, reconoce que la posición boliviana no está fundada en un hecho científico —relación entre desarrollo y acceso al mar—, sino en un discurso que después adquirió utilidad para la política exterior boliviana.

A partir de estas evidencias y análisis se puede afirmar que esta es una de las mayores rigideces de esta relación y una de las limitaciones estructurales de la política chilena frente a Bolivia, en la que la brecha de desarrollo y las diferencias de visiones sobre el futuro se han convertido en una verdadera diacronía histórica cuya resistencia residual se ha convertido en una activa barrera estructural de las relaciones bilaterales.

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1Este artículo es parte del proyecto de Conicyt-Anillos SOC 1109, Relaciones transfronterizas entre Bolivia y Chile: paradiplomacia y prácticas sociales 1904-2004, del Instituto de Estudios Internacionales (INTE) de la Universidad de Prat y el doctorado en Estudios Americanos de la Universidad de Santiago de Chile.

2Según el Banco Mundial (databank), entre 1990 y 2015, Chile pasó de 2260 a 22000 USD de PIB per cápita (PPA), y según el PNUD la pobreza disminuyó de 38,6% a 7,8% (medida antigua) o de 68% a 14,4% (medida nueva) (

3Aunque omitiendo el Tratado de 1929 que otorga a Perú la prerrogativa de aceptar o no la fórmula que Chile acuerde con Bolivia. Chile llegó a acuerdos con Bolivia en dos ocasiones pero fueron rechazadas por Perú.

4Capacidad estratégica, desarrollo económico, calidad de vida, índice de desarrollo humano, estabilidad política, gobernabilidad, prestigio internacional.

5En el período 1973-1989 la política exterior chilena enfatizó un pragmatismo de tipo neo-realista.

6Se excluye Argentina porque históricamente es un país más poderoso y rico que Chile, y porque sin haber guerra entre ambos no existe una memoria bilateral traumática, más allá de una rivalidad que nunca superó la fase del conflicto latente.

7Donde convergen las fronteras terrestres de Bolivia, Chile y Perú.

8Donde ambos mandatarios tuvieron un fuerte intercambio de declaraciones, en medio del estupor del presidente de México, Vicente Fox, anfitrión de la Cumbre (Montaner, 2015).

9Institución encargada de promover las exportaciones de productos y servicios de Chile, dependencia del Ministerio de Relaciones Exteriores.

10Reunión realizada entre los países sudamericanos organizados en la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), en Santiago de Chile.

11La Memoria referida a 2008, durante el gobierno de Piñera, solo registra reuniones presidenciales.

12Se trató de una crisis entre el gobierno de Evo Morales y los prefectos departamentales opositores de la región conocida como la Media Luna —Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando, y para algunos también Chuquisaca—, cuyo objetivo —de estos últimos— era la constitución de gobiernos departamentales autónomos, contra el proyecto constitucional que impulsó el primer mandatario. Ante la gravedad del conflicto político-social, los países de la Unasur convocaron a una cumbre presidencial urgente que se concretó el 15 de septiembre en el Palacio de La Moneda en Santiago de Chile.

13Entre otros: Daniel Sánchez Bustamante, Miguel Mercado Moreira, Carlos Alberto Salinas Baldivieso y Jorge Escobari Cusicanqui. Estos autores, con enfoques nacionalistas —idealistas o realistas—, abordaron la cuestión de las relaciones con Chile y la mediterraneidad de Bolivia.

Recibido: Diciembre de 2015; Aprobado: Abril de 2016

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