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Estudios Políticos

Print version ISSN 0121-5167
On-line version ISSN 2462-8433

Estud. Polit.  no.54 Medellín Jan./Apr. 2019

http://dx.doi.org/10.17533/udea.espo.n54a02 

Sección general

Gobierno privado del oro en Colombia. El caso del municipio de Buriticá, Antioquia*

Private Government of Gold in Colombia. The Case of the Municipality of Buriticá, Antioquia

Adrián Restrepo Parra1  , Wilmar Martínez Márquez2 

1 Colombia. Trabajador Social. Magíster en Ciencia Política. Doctor en Ciencias Sociales. Grupo Hegemonía, guerras y conflictos, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia UdeA. Calle 70 No. 52-21, Medellín, Colombia. Correo electrónico: adrian.restrepo@udea.edu.co - Orcid: https://orcid.org/0000-0002-0970-1028

2 Colombia. Filósofo. Magíster en Filosofía. Grupo Hegemonía, guerras y conflictos, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia UdeA. Calle 70 No. 52-21, Medellín, Colombia. Correo electrónico: arley.martinez@udea.edu.co - Orcid: https://orcid.org/0000-0002-7362-6878

Resumen

En el municipio de Buriticá (Antioquia-Colombia) está la mina de oro más importante del país. La exploración y la explotación de los recursos de esta mina a cargo de la empresa canadiense Continental Gold desataron un conflicto con distintos actores del territorio. En la dinámica del conflicto, la percepción según la cual en la actividad de la minería el Estado está «ausente» aparece como un aspecto recurrente. Este artículo controvierte tal percepción a partir de la teoría del gobierno indirecto privado. Este enfoque permite afirmar que el Estado, por medio de la descarga en privados y con la acción directa estatal, configura un ejercicio de poder político que consolida en un sector (minería) y en un territorio determinado (Buriticá) su presencia, su capacidad de dominación.

Palabras-clave: Gobierno Privado; Gobierno Indirecto; Neoliberalismo; Ausencia Estatal; Minería; Colombia

Abstract

Located in Buriticá (Antioquia-Colombia) is the most important gold mine in the country. The exploration and exploitation of the resources of this mine by the Canadian company Continental Gold unleashed a conflict with different actors of the territory. In the dynamics of conflict, the perception according to which in the mining activity the State is «absent» appears as a recurring aspect. This article controverts such perception based on the theory of indirect private government. This approach allows us to affirm that the State, by means of the discharge in private and with the direct State action, configures an exercise of political power that consolidates its presence in a sector (mining) and, in a determined territory (Buriticá), its domination.

Key words: Private Government; Indirect Government; Neoliberalism; State Absence; Mining; Colombia

Introducción

En 2010 entró en vigor el Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Canadá, el cual incentivó la presencia de los empresarios canadienses en el sector minero-energético de Colombia. La participación de empresas con capitales canadienses en la exploración y explotación de metales como el oro ha sido posible porque el Estado les ha adjudicado títulos mineros. Las empresas mineras, con el amparo legal otorgado por el título, han llegado a los territorios en los cuales yacen los minerales para desarrollar su actividad (Rochlin, 2015).

Sin embargo, de manera simultánea a esa presencia de las empresas mineras, el país ha asistido al incremento de la conflictividad social en varias de las regiones donde se encuentran, particularmente las vinculadas a la extracción de oro. Esto se debe a tres razones: a) porque en los territorios destinados para que las empresas realicen la exploración y la explotación existen previamente mineros realizando informalmente esta actividad; b) porque con la llegada de la empresa corre la noticia de la existencia de los metales preciosos en el sector, lo cual incentiva el arribo de mineros informales procedentes de otras latitudes; y c) porque la llegada de la empresa genera un rechazo por parte de los pobladores a la actividad minera por considerarla lesiva para el medio ambiente. En las dos primeras situaciones la conflictividad puede explicarse por la disputa entre empresas y mineros informales por el derecho a la explotación del recurso. En esa puja distintos actores cuestionan el papel del Estado. Esta situación está presente en el caso de análisis de este artículo.

El proyecto Buriticá —donde se encuentra la mina más importante de Colombia— tiene un área total de 70 678 ha y alrededor de 23 concesiones registradas que cubren 29 465 ha y 44 aplicaciones de concesiones, para un total de 41 213 ha (Continental Gold, s. f. b), abarca las veredas Mogotes, Higabra, Murrapal, Los Asientos y el corregimiento El Naranjo del municipio de Buriticá, y se extiende al norte —municipio de Giraldo—, al sur —municipio de Santa Fe de Antioquia— y hacia el margen oriental del río Cauca —municipio de Sabanalarga—. Según la empresa, el proyecto Buriticá tiene varios millones de onzas, con reservas minerales de 3.7 millones de onzas de oro y 10.7 millones de onzas de plata —13.7 millones de toneladas con tenor de 8.4 gramos por tonelada de oro y 24.3 gramos por tonelada de plata—. Según los estudios realizados, Buriticá tiene el potencial de duplicar la producción aurífera en Colombia y así convertirse en la mina de oro más grande en el país (Continental Gold, s. f. a): «El complejo Buriticá, considerado como la mina de oro más grande del país, comenzará su proceso de montaje gracias al crédito de inversión por US$250 millones otorgado por el fondo Red Kite Mine Finance» (Portafolio, 2017, enero 17).

En el municipio de Buriticá se desató un conflicto en el cual sus actores atribuyen al Estado una significativa responsabilidad en su surgimiento. En Buriticá algunos actores valoran la función del Estado en la actividad de la minería como «ausente» o «en retirada», sustentado en el hecho de que esta actividad económica está a cargo, principalmente, de una empresa multinacional. Que el Estado no ejerza directamente la actividad económica en el sector de la minería, como muestra este caso, y sean agentes privados los encargados de hacerlo conduce a considerar que la privatización estatal es el proceso para reducir e incluso desaparecer el Estado, lo cual remitiría a la idea que sostiene buena parte de la literatura sobre la configuración actual del Estado: lo propio del Estado neoliberal es ser un Estado mínimo (Strange, 2003; Monedero, 2005). Este artículo controvierte tanto la idea de la ausencia de Estado como el Estado mínimo neoliberal en el sector minero. Para hacerlo desarrolla la tesis propuesta por Beatrice Hibou (2013), según la cual el gobierno privado es una forma indirecta de intervencionismo estatal.

Esta investigación sigue la corriente del Estado continuo o en acción, y aplica el análisis de la política pública en la etapa de implementación. Las técnicas centrales implementadas fueron: encuesta, entrevista y grupo focal. Se realizaron 250 encuestas distribuidas proporcionalmente entre el casco urbano y la zona rural de Buriticá, la muestra privilegió las zonas del municipio donde la actividad minera es relevante. La muestra estadística se hizo contemplando las características metodológicas y técnicas del Sisben iii (DNP, s. f. b),1 las zonas identificadas con una considerable actividad minera fueron rastreadas por medio de la revisión de mapas oficiales sobre territorios con expectativa de explotación minera del 2000, mapas actuales sobre zonas con actividad minera actualizada a 20162 y entrevistas a líderes de las zonas. El margen de error de la encuesta es de 5%. La encuesta fue aplicada en Buriticá entre el 24 y el 28 de noviembre de 2016.

1. «Ausencia» de Estado en la minería de Buriticá

Para caracterizar el conflicto minero que vive el municipio de Buriticá se abordaron las concepciones que los actores principales construyen sobre él. Los actores son, por un lado, los mineros informales que hacen presencia en el municipio —unos oriundos de Buriticá y otros, la mayoría, provenientes de otros lugares—; y por el otro, la empresa canadiense Continental Gold (CG). Entre ellos tienen una disputa por las condiciones que deben regir la explotación del oro.3 El conflicto está centrado en la manera —formalización— en que la empresa vincula a terceros —mineros informales— en el negocio.

Los mineros informales de Buriticá4 exigen que la empresa multinacional los vincule a la explotación del oro por medio de contratos de asociación acordes con sus expectativas económicas. Desde su perspectiva, los términos de los contratos ofrecidos por la empresa desconocen sus intereses. Esta vulneración es posible, según los mineros, porque la empresa tiene un papel dominante al ser la poseedora de los títulos, por eso pone las reglas de la contratación que desee y sin ninguna regulación estatal, porque el Estado está «ausente».

Los mineros informales manifiestan inconformidad con el hecho de que el Estado haya entregado los títulos a la compañía multinacional: «El primer responsable es el Estado, primero que todo. El Estado se olvidó que los títulos no se los puede dar a uno solo, primero que todo ¿cierto?» (comunicación personal, grupo focal, minero en proceso de formalización, Buriticá, 25 de marzo, 2017). Sin embargo, el objetivo de su postura no es revertir esta situación, sino lograr que la empresa los involucre en su negocio. La ausencia de Estado denunciada por los mineros hace referencia a que, supuestamente, la empresa no está sometida al control de alguna autoridad estatal que la conduzca a modificar los términos del contrato de formalización: «El Estado deja todas las obligaciones que debe tener como árbitro del proceso, […] hay una especie de suplantación del Estado en ese tema de formalización minera» (comunicación personal, grupo focal, minero en proceso de formalización, Buriticá, 25 de marzo, 2017).

Entre los mineros informales es común la percepción según la cual la compañía opera «como si fuera el Estado»,5 porque ella determina con qué mineros asociarse y las condiciones de dicha sociedad, poniendo en práctica su política de formalización minera. Para los mineros informales la política de formalización minera de la empresa aparece como la evidencia de la carencia de control del Estado sobre ella. Según ellos, los términos de la formalización minera, lejos de asegurarles poder desarrollar una actividad con expectativas de crecimiento y de prosperidad futura, los condenan a la mera subsistencia: «Todo el beneficio a través de Continental, que hay que hacer una fiducia y que hay que dejar unos recursos para mitigación ambiental, etc.; y que simplemente cuando haya ganancias las van a repartir cada año. […] Tenés un poco [muchos] de requerimientos, que si mañana amenazan te terminan unilateralmente, sin consultarle al Estado, sin consultarle a ninguno» (comunicación personal, grupo focal representantes de la comunidad, Continental Gold y mineros, minero en proceso de formalización, Buriticá, 25 de marzo, 2017).

Para los mineros, los términos de la contratación configuran una situación en la cual el Estado es responsable por omisión, es decir, «por dejarlos solos o no intervenir» de forma que los términos de suscripción del contrato recojan sus peticiones. Igualmente, los mineros reclaman a la empresa mayores compromisos en el mejoramiento de la calidad de vida de la población del municipio, lo cual implicaría el aumento de su inversión en la política de responsabilidad social empresarial.6

Desde la concepción de la empresa CG, la conflictividad puede entenderse así: ella es la titular del derecho de explotación y esa titularidad, en principio, la exime de tener que incluir a los mineros informales en su sistema de operación. Sin embargo, la inclusión de sectores de mineros informales en el negocio de la minería por medio de contratos de formalización obedece a la política de responsabilidad social empresarial con la cual pretende aportar a resolver las carencias materiales de Buriticá.7 Esta práctica de responsabilidad empresarial también repercute en la reducción a la empresa de aportes para las regalías hasta 10% (Rettberg, Ortiz y Yañez, 2014).

No obstante, en la implementación de la política de formalización minera la empresa ha encontrado limitantes que comprometen al Estado, pues este la ha acompañado poco, a pesar de que es el Estado el responsable en el ámbito nacional de la política de formalización. Esta situación es calificada por funcionarios de la empresa como ausencia: «Nosotros hemos tenido el mismo reto que los pequeños mineros en el sentido de la ausencia de acompañamiento del Estado. El Estado saca un decreto que limita la formalización, pero no tiene las instituciones apropiadas para hacer el acompañamiento a los pequeños mineros» (comunicación personal, grupo focal, representante de la empresa, Buriticá, 25 de marzo, 2017).

Para la empresa, la situación de «ausencia» estatal se agrava porque el Estado ha carecido del monopolio de la violencia legítima en el territorio. En esta situación, los mineros son vulnerables frente a la presencia de grupos armados que los pueden extorsionar u obligar a asociarse con ellos para la explotación del oro: «¿Quién controla los entables, el negocio, la comercialización? […], ¿qué banco le presta a un pequeño minero? Los pequeños mineros tienen pocas fuentes de financiación inicial, digamos, de capital. Entonces esos dos extremos son los que los hacen más vulnerables a vínculos con personas con intereses criminales» (comunicación personal, grupo focal, representante de la empresa, Buriticá, 25 de marzo, 2017).

Para la empresa parte de la conflictividad minera responde al poco acompañamiento que ha tenido del Estado en la implementación de la formalización minera en el municipio; de hecho, según la versión de un funcionario de la empresa: «El esquema de formalización estuvo hecho para poder nosotros suplir, si se quiere, ciertas ausencias del Estado, porque el Estado no da suficiente entrenamiento en salud y seguridad en el trabajo […]. Hoy hacemos un acompañamiento mucho más intenso y fuerte para poder lograr que esos pequeños mineros tengan las destrezas ambientales, etc., para poder explotar» (comunicación personal, grupo focal, representante de la empresa, Buriticá, 25 de marzo, 2017). En este relato la «ausencia» del Estado aparece como una acción intencional. El esquema de la formalización parece estar hecho para que la empresa compense la ausencia de Estado. Este aspecto será retomado más adelante.

Según la empresa, la ausencia del Estado también contribuye a comprender las altas expectativas que los mineros informales tienen sobre el negocio minero.8 Ante la insuficiente satisfacción de las demandas de la población por parte del Estado, los mineros esperan que la empresa supla el papel de este. Tales expectativas conducirían a los mineros informales a rechazar las condiciones de negocio que la empresa plantea, especialmente porque para ella la formalización minera no pretende hacer de la minería el principal recurso de sobrevivencia de los mineros: «Para poder acolchonar esos ciclos de riesgo de la minería es importante que […] el sustento de las familias no dependa exclusivamente del ingreso minero, sino de varias cosas […] siempre tratar de agendar una actividad económica alterna, para que no haya una ruptura» (comunicación personal, grupo focal, representante de la empresa, Buriticá 25 de marzo, 2017).

En la situación de Buriticá, sobre la formalización minera y la manera en que la empresa la implementa en el municipio, hay dos expectativas que difícilmente pueden lograrse simultáneamente: a) la empresa ve en la formalización una forma de responder a ciertas necesidades sociales del territorio, como el empleo, y cumplir así con la responsabilidad social empresarial; mientras que b) los mineros informales esperan de la formalización una oportunidad de negocio. Y enmarcando la situación aparece el Estado, sobre el cual existe la percepción de estar ausente en la actividad minera de Buriticá.

En síntesis, para los mineros la presencia estatal en la minería —si la hubiera— indefectiblemente va en beneficio de sus intereses porque se consideran uno de los actores más débiles en el negocio, a la vez que son ellos los nacionales, es decir, colombianos que deberían poder participar del usufructo de las riquezas del país. El Estado es entonces para los mineros una especie de figura que mete en cintura a los más poderosos y defiende los intereses de los locales. Por parte de la empresa, la ausencia del Estado consiste en la influencia de los grupos armados al margen de la ley en el territorio y en la inefectividad o poco acompañamiento de las instituciones estatales en la implementación de lo estipulado en la ley en materia de formalización minera. Visto así, el Estado sería ese árbitro poseedor de la coerción que hace valer lo que la ley estipula. Tales expectativas, en general sobre el papel estatal, conducen a las partes a concluir que el Estado está ausente o en retirada en la minería.

2. Gobierno indirecto: la participación de los privados

Las valoraciones sobre el Estado como «ausente» o en «retirada» van más allá de la geografía de Buriticá. En tiempos de globalización, la actividad minera trasciende las fronteras para conectarse con un orden mundial, en el cual los privados tienen un destacado y poderoso papel. Esto ha llevado a teorías comprensivas de estas situaciones, como la realizada por Beatrice Hibou (2013). Fernando Escalante (2013) anota que para ella las características del orden actual no son meras «distorsiones que vayan a remediarse con el tiempo, sino indicios del surgimiento de una nueva configuración política» (p. 9). Para captar los rasgos principales de esa nueva configuración política es necesaria cierta ruptura epistemológica con la manera de concebir el Estado. Por ello Escalante agrega que Hibou «no piensa que las características del sistema de dominación puedan darse por supuestas de antemano —y es lo que hemos venido haciendo, los últimos veinte años: hemos dado por supuesto al Estado, y una larga serie de atributos del Estado, empezando por el carácter público del poder soberano—» (p. 9).

Esta precisión no es un llamado al empirismo, sino a tomar distancia de las versiones normativas del Estado —el deber ser— y prestar atención a la formación continua del poder estatal. Al seguir esta orientación, habría de considerarse que la privatización no es una renuncia al Estado y con él al ejercicio de gobierno, sino, más bien, una forma de gobernar, porque el poder político no desaparece sino ejercido de otra manera. Para Hibou (2013) «la privatización concierne antes que nada a la administración» (p. 19), es decir, disminuir los gastos de una burocracia ligada directamente al poder y al erario como trabajadores estatales. Sin embargo, la privatización de la burocracia —como indica Hibou—, en razón de las deficiencias flagrantes del aparato administrativo, se pretendió extender a las operaciones y funciones de desarrollo encabezadas por el Estado.

Estos alcances de la privatización condujeron a que la mayoría de los recursos económicos fueran acaparados por actores privados, los cuales estaban vinculados con militares y facciones o personajes políticos importantes: «Los notables y las élites en el poder se benefician con la redistribución de los antiguos monopolios públicos para beneficio del sector privado y de las oportunidades que ofrece el proceso de liberalización y de modernización» (Hibou, 2013, p. 30).

Que los privados saquen beneficios de los «antiguos monopolios públicos» no equivale a la pérdida de capacidad del Estado para ejercer poder, sino que distinguir entre los atributos y las funciones del Estado conduce a establecer la diferencia entre el atributo del poder estatal y la función de la soberanía. Esta diferencia permite comprender que el Estado puede dejar en privados algunas de sus funciones reguladoras, por ejemplo, aquellas ejercidas como monopolios, estableciendo de esta manera una presencia indirecta, que no es sinónimo de renuncia al atributo de poseer el poder estatal; es decir, de tener la capacidad de tomar decisiones e intervenir directamente cuando las élites estatales lo consideren necesario. O sea, el Estado puede delegar en un privado la capacidad de ejercer una función —actuar como una autoridad reguladora—, pero no equivale a la renuncia del Estado a su capacidad de dominarlo y, por tanto, controlarlo. Mantener la distinción entre atributos y funciones posibilita comprender que en la privatización del Estado ocurre «una multiplicación de los puntos de ejercicio del poder estatal» (Hibou, 2013, pp. 49-50).

Esta concepción permite a la autora citada afirmar que por ello la privatización del Estado no es sinónimo de disolución de lo político en lo económico. Para comprender esta situación, Hibou realiza una mirada histórica a las formas de ejercicio del poder político, prestando especial atención a los análisis de Weber, a quien se atribuye la autoría contemporánea del Estado legal-racional, burocrático y monopolizador (Buchely, 2014). Al respecto, señala que Weber estudió otras formas de Estado no burocratizados ni de intervenciones permanentes. Esta modalidad de Estado la analiza Weber a partir de la noción de descarga.9

Tal noción alude a la delegación que hace el Estado, mediante contrato tácito o explícito, a privados, lo cual «crea una dependencia mutua entre instancia pública e intermediario privado. El Estado necesita estos intermediarios para percibir ingresos o para mantener el orden económico y político, pero estos intermediarios dependen directamente del poder político para el ejercicio de sus funciones. Obviamente, estos fenómenos de empoderamiento son operables, y el control nunca es total» (Hibou, 2013, p. 40). Siguiendo el análisis de Weber, la autora concluye que la delegación de funciones del Estado en privados contribuye a la gobernabilidad, algo que no es nuevo en la historia de la conformación del Estado (Mbembe, 2011). Y es así como, por la vía de la descarga o privatización, se constituye un gobierno indirecto privado, porque delegar no significa pérdida de poder estatal (Hibou, 2013, p. 55).

Este tipo de gobierno tiene también entre sus características las negociaciones, los intermediarios y la inestabilidad. Hibou (2013) advierte que «Las negociaciones figuran siempre en el centro del proceso de delegación y de control ex post que caracteriza a este tipo de gobierno indirecto cada vez más privado. Hoy en día la privatización parece una de las formas, si no es que la forma dominante, de negociación y formalización de las relaciones de poder» (p. 37). Qué delegar, a quién, durante cuánto tiempo, entre otros, hacen parte de la negociación entre actores del Estado y de este con los privados interesados en obtener el beneficio de la descarga. Por otra parte, las negociaciones conllevan el papel de la intermediación privada porque, de un lado, el intermediario privado busca lograr los beneficios derivados con la privatización, esto es, obtener por parte del Estado la adjudicación de contratos o acuerdos formales o informales. Los intermediarios privados alcanzan sus propósitos porque «Los intermediarios privados, nacionales y extranjeros, a los que recurre [el Estado], rara vez están desprovistos de todo vínculo político» (p. 39); y del otro lado, los intermediarios privados mantienen su rol porque los contratos y acuerdos no son permanentes, pero, ante todo, porque «Esta inestabilidad no es resultado de una mala administración ni de la incapacidad y tampoco expresión de dependencia exterior; forma parte del núcleo de lo político, crear y mantener las condiciones de un ejercicio del poder» (p. 38).

La descarga, que posibilita la creación de un gobierno indirecto privado, no niega el ejercicio del poder directo del Estado. Este tipo de dominación combina la intervención directa e indirecta del Estado, como puede apreciarse en la oferta de seguridad: la protección delegada a empresas de seguridad privadas no riñe con las funciones militares y policiales del Estado, por el contrario, resultan complementarias. Este aspecto será retomado en el cuarto apartado de este artículo. Por esta razón, Hibou (2013) considera que «la privatización puede ser considerada como un nuevo intervencionismo del Estado. La privatización no impide cierto dominio sobre la sociedad ni, en ocasiones, la capacidad de consolidación del poder central. Tampoco en este caso dicho dominio es sinónimo de control total y exclusivo; significa aún menos uniformización» (p. 40).

Para Hibou este nuevo intervencionismo estatal implica aceptar que el Estado no es unidimensional, sino una serie de relaciones diversas y complejas entre el poder estatal, los grupos sociales, las comunidades locales, entre otros. La diversidad y la complejidad en la trama del poder estatal permite asimismo otorgar «un lugar a lo no institucional, a lo no oficial, a lo no central» (Hibou, 2013, pp. 70-71). Dar lugar a esos otros poderes permitiría —según la autora citada— que la autoridad estatal evite la conformación de polos económicos poderosos y, a la vez, haga decrecer el poder administrativo y de gestión susceptible de empoderamiento.

El gobierno indirecto privado generado por la descarga estatal estaría así distante de la idea liberal de un Estado mínimo, porque «la liberalización económica impuesta por los socios capitalistas desemboca menos en el “Estado mínimo” de la utopía neoclásica que en la redefinición de nuevos reglamentos de Estado, en la dispersión de la toma de decisiones y la primacía de las funciones de intermediación» (Hibou, 2013, p. 29). La autora formula así una crítica al ideal neoliberal de un Estado mínimo (Hibou, 2015). La aspiración del nuevo liberalismo respecto al Estado se concretaría básicamente en términos de la burocracia, del adelgazamiento del cuerpo administrativo y de gestión en ciertos campos,10 pero no necesariamente en sus funciones, muchas de las cuales son desarrolladas por medio de privados sin una pérdida ostensible del control del mismo Estado sobre las descargas concedidas. Por ello, «el Estado neoliberal, con su relanzamiento por medio de políticas público-privadas, no está capitulando ni entregando su poder, sino que se está reformulando por medio de la definición de nuevos campos y sobre todo de nuevas modalidades de intervención» (pp. 182-183).

3. Presencia indirecta del Estado: la formalización minera

La perspectiva teórica del gobierno indirecto privado brinda unas dimensiones de análisis que permiten abordar situaciones como la percepción de la ausencia de Estado en Buriticá. El Estado colombiano, por medio de la legislación, atiende la conflictividad minera asociada con la disputa por el derecho a la explotación de los recursos. Entre esa legislación está la concerniente a la formalización minera. Esta trata sobre las explotaciones mineras tradicionales ubicadas en áreas con títulos mineros adjudicados a un propietario y cuyo proceso de formalización depende de la voluntad del titular minero para vincular o no a los mineros tradicionales —sin títulos— por medio de subcontratos, cesión o renuncia parcial de áreas.

La formalización establece una labor de intermediación que deben realizar los privados sobre sus áreas tituladas. Los lineamientos del proceso de formalización minera se encuentran contenidos en la Ley 1658 de 2013, la cual incorpora el «subcontrato de formalización» como uno de los instrumentos de dicha formalización —según el Decreto 480 de 2014 que la reglamenta— y el Decreto 933 de 2013.11 Este conjunto legislativo contiene la descarga legal que el Estado hace en privados para la realización de la actividad minera y, a la vez, limita las labores de intermediación que debe realizar la empresa. Así, el Decreto 933 establece en el Artículo 20 que:

La formalización de los mineros tradicionales ubicados en áreas cubiertas de título minero, siempre que el beneficiario del título esté interesado en participar, podrá darse a través de una cesión parcial del área a favor del minero tradicional o de la renuncia parcial del área a favor en procura del proceso de formalización o, de la suscripción de contratos de operación o asociación con el minero tradicional.

La Ley 1658 en el Artículo 11 establece que el titular del derecho de explotación puede subcontratar la misma en parte de sus terrenos con el propósito de incentivar la formalización de mineros que tradicionalmente hayan desarrollado la actividad en la zona, contando con el debido aval de la autoridad competente. Y, en todo caso, el titular minero que celebre el contrato de explotación con los mineros tradicionales «deberá velar por el cumplimiento de las obligaciones del subcontrato».

El carácter de dichas obligaciones, y con ellas el papel que tiene el titular minero o intermediario en la política de formalización, quedan claramente establecidos en el Decreto 480 de 2014. El subcontratante, es decir, los mineros tradicionales o informales en proceso de formalización, deben cumplir requisitos técnicos, ambientales, laborales y económicos. Entre todos estos, se destacan: «el cumplimiento por parte de las Unidades de Producción Minera (UPM) de los estándares legales, técnicos, ambientales, económicos, sociales y laborales que permiten que la pequeña minería sea una actividad económica legal, viable, rentable, segura, ambientalmente sostenible y que contribuya al desarrollo de las comunidades y sus regiones» (Ministerio de Minas y Energía, 2016, pp. 29). Para que esto sea eficaz, el Decreto establece en su Artículo 17 que el titular minero, como parte de su política de responsabilidad empresarial, podrá brindar distintos tipos de asesoría, así como transferencias de nuevas tecnologías al subcontratante; además, establece como causal de terminación unilateral de la aprobación del subcontrato, el incumplimiento de los requisitos por parte de los mineros en proceso de formalización.12

En la política de formalización minera, como pudo verse, la empresa o poseedora del título de explotación cumple una labor central porque recibe la descarga del Estado para desarrollar la extracción de los recursos, y en esa labor puede decidir si involucra o no a terceros, para el caso a los mineros informales. La empresa lleva a la práctica la política de formalización, en tanto encargada de realizar la explotación y la subcontratación, así el Estado controla a los mineros y el sector productivo. La política nacional minera de 2016 establece como uno de sus pilares la instauración de una institucionalidad minera fortalecida y eficiente (Ministerio de Minas y Energía, 2016) que redunde en el aumento de control y fiscalización de las maneras de explotación de los minerales, esta directriz fortalece la labor de regulación de la empresa porque si bien la fiscalización minera sigue en manos del Estado es la empresa la encargada de que sus contratantes —mineros en formalización— cumplan con los pormenores estipulados en la ley.

Esto en Buriticá ha sido ejemplar. Desde 2014 se impulsó allí la política de formalización minera. La empresa CG, con el apoyo de la Gobernación de Antioquia y de la Agencia Nacional Minera, suscribió por lo menos ocho contratos con asociaciones de mineros para lograr su formalización (Continental Gold, 2014, mayo 12), lo cual ha implicado a la empresa supervisar el cumplimiento de los requisitos de ley por parte de los mineros para poder acceder a la subcontratación. CG ha devenido en la intermediaria responsable de la aplicación de una política diseñada por el Estado: «Hoy tenemos un equipo que haga acompañamiento y entrenamiento permanente a mineros formalizados […]. Hemos tratado también de cerrarle el paso a los criminales y que los pequeños mineros puedan hacer su actividad en paz […]. Hemos tratado de que los mineros tengan mayor trazabilidad financiera, que sepan de sus finanzas, cuánto entra y sale» (comunicación personal, representante de la empresa, Buriticá, 25 de marzo, 2017).

En el caso de Buriticá, la ley de formalización minera y las prácticas de la empresa dan cuenta, como plantea Hibou (2013), de la forma indirecta de intervención del Estado. La descarga que hace el Estado en la empresa al adjudicarle el título minero y a la vez dejarle eventualmente la labor de formalización otorga poder limitado a la empresa, que esta utiliza para avanzar en la exploración y explotación de recursos como el oro y en la formalización del sector de la minería al conducir a los mineros al cumplimiento de los términos establecidos legalmente. La descarga en la empresa no erosiona el poder estatal. El Estado logra regularizar una actividad como la minería informal con un abaratamiento sustantivo de gastos de administración. Dicha delegación representa para la empresa, simultáneamente, un aumento en sus beneficios, pues conlleva a una disminución de la tasa impositiva sobre sus ganancias. Con esto se asiste a un modelo de gobierno que tiene en la negociación un modo de operar expedito, más que una muestra de debilidad. El Estado negocia con los privados varios de sus atributos a cambio de que estos devengan en reguladores efectivos de campos de interés y sus respectivos actores, en este caso, la minería.

4. Presencia directa del Estado: Operación Creta

Se debe considerar que la presencia indirecta del Estado por medio de la iniciativa privada no riñe con su presencia directa (Hibou, 2013). En efecto, los contratos de formalización minera implementados por la empresa están regidos por la legislación estatal. Además, en Buriticá el Estado también actúa con sus instituciones para crear las condiciones que permitan desarrollar la labor de la empresa multinacional explotando los recursos mineros, en cuanto esta es la propietaria del título minero.

En 2010 la CG interpuso veinticinco solicitudes de amparo administrativo. El amparo es una figura jurídica13 que tiene como finalidad impedir el ejercicio ilegal de actividades mineras, la ocupación de hecho o cualquier otro acto perturbatorio —actual o inminente— contra el derecho que consagra el título minero otorgado legalmente a quien hace las veces de propietario o titular de un predio destinado a la actividad minera.14 En otras palabras, el amparo administrativo es una demanda por parte de un privado para que el Estado intervenga directamente en una situación considerada problemática. Así, la parte privada afectada —en este caso la empresa— demanda al Estado intervención con sus propias instituciones y burócratas en el territorio de la disputa.

En Buriticá, en 2011, la situación, tal como las autoridades narran, no había mejorado:

La Policía Nacional, la Alcaldía Municipal, la Comisaría de Familia, Corantioquia y funcionarios de la empresa CG de Colombia, realizaron una verificación sobre los presuntos túneles «ilegales», encontrando 27 túneles o puntos de excavación ilegal dentro del área de exploración y explotación concedida por el título minero No. 7495 del cual es titular y beneficiaria la empresa Continental Gold.15

La Gobernación de Antioquia, el Ministerio de Minas, la Agencia Nacional Minera y Corantioquia acompañaron a la administración municipal en los procesos de cierres de minas ilegales, tomando medidas preventivas y de seguridad, contando con el apoyo de organismos para la defensa de los derechos humanos, la Policía Nacional, la Personería y la Defensoría del Pueblo (Hablemos de Minería, 2012, julio 12). En una de las intervenciones policiales realizada el 11 de julio del 2012 se desató un fuerte enfrentamiento entre un grupo de mineros y la fuerza pública, lo cual condujo al entonces alcalde, Carlos Mario Varela, a decretar toque de queda hasta las 6 am del 12 de julio del mismo año (Hablemos de Minería, 2012, julio 12).

La conflictividad minera en Buriticá continúo después de las primeras intervenciones estatales desatadas a partir de la interposición de los amparos administrativos realizados por la CG. Uno de los hitos en dicha conflictividad lo constituye la Operación Creta.16 El 23 de abril de 2016 empezó la Operación Creta contra la «minería ilegal», realizada por la Fuerza Pública y ordenada por la Gobernación de Antioquia bajo la administración de Luis Pérez Gutiérrez (Restrepo, 2016, mayo 2). El Ejército Nacional definió la Operación Creta como una «operación militar conjunta de intervención [que buscaba] acabar con la minería ilegal en Buriticá y propinar un duro golpe a las finanzas del clan Úsuga en Antioquia» (Ejército Nacional, 2016, abril 29). En ella participaron 400 soldados de la Séptima División del Ejército Nacional y 1050 agentes de la Policía Antioquia. También hicieron parte militares del Comando Aéreo de Combate N.° 5 de la Fuerza Aérea Colombiana y agentes del Cuerpo Técnico de Investigaciones (CTI) de la Fiscalía General de la Nación, apoyados por la Gobernación de Antioquia, Corantioquia, Personería de Buriticá, Alcaldía de Buriticá, Defensoría del Pueblo, Agencia Nacional de Minas, Corporación Antioquia Humana y la CG (El Mundo, 2016, mayo 3).

Según las autoridades, el operativo Creta se habría desarrollado sin violencia, respetando los derechos humanos y «sin disparar un tiro ni lanzar un gas lacrimógeno» (Ospina, 2016, mayo 4). El operativo fue acompañado por la ONG Antioquia Humana, la cual manifestó que la utilización de violencia fue mínima: «Las personas que atendimos presentaban, más que lesiones físicas, alteraciones nerviosas. Unos estaban desmayados. La utilización de gases fue mínima» (Álvarez, 2016, mayo 2). En sentido similar, el gobernador de Antioquia, la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo «han manifestado públicamente una altísima satisfacción por el respeto de los derechos humanos en la zona» (Ramírez, 2016, mayo 17). A pesar de estos pronunciamientos, integrantes de la Mesa de Concertación Minera denunciaron agresiones por parte de la Fuerza Pública (Álvarez, 2016, mayo 2).

Una de las primeras acciones del operativo militar fue la instalación de retenes de la Fuerza Pública, con tanquetas y agentes del Escuadrón Antidisturbios de la Policía (Restrepo, 2016, mayo 2) para controlar el acceso al territorio: «En el pueblo el panorama es desolador: agentes del Esmad controlan el acceso al casco urbano, donde no se permite la entrada de vehículos particulares. Los ciudadanos deben ingresar a pie y pasar por una requisa y verificación de documentos de identidad» (Álvarez, 2016, mayo 2). La gobernación de Antioquia reportó entre los resultados de la Operación Creta:

Personas evacuadas: 2658; personas con salida voluntaria: 3.040; personas capturadas: 50; vehículos inmovilizados: 77; motos inmovilizadas: 355; plantas de beneficio planeadas: 43; plantas de beneficio demolidas: 41; bocaminas con cierre técnico: 181; bocaminas halladas: 89; bocaminas planeadas: 109; molinos artesanales incautados: 1.190; motobombas incautadas: 98; explosivos incautados (Anfo): 156.4; mecha de seguridad incautada: 4.785 mts; detonantes comunes: 932; indugel: 381 Kgr; Polvora: 74.5 Kgr; otros explosivos:15.7; cambuches desmontados: 64; También se intervinieron 9 Sitios de Lenocinio y 34 Compraventas (Gobernación de Antioquia, 2017, pp. 53-56).

Este operativo militar desarrollado por la fuerza pública, liderado por la Gobernación y acompañado por otras instancias estatales y por la misma empresa hizo patente la presencia directa del Estado y reforzó la presencia de la empresa en el territorio, o sea, contribuyó a la consolidación del gobierno indirecto privado del oro en el sector.

Conclusiones

La concepción teórica del gobierno indirecto privado permite comprender la actuación del Estado en tiempos de globalización, en los cuales los tratados de libre comercio otorgan preponderancia al papel de actores privados en la realización de bienes considerados de interés público. El planteamiento de Hibou (2013) posibilitó comprender y también controvertir la percepción de algunos actores en Buriticá, según la cual en la actividad de la minería el Estado está «ausente». El Estado por medio de la descarga en privados y con la acción directa estatal configura un ejercicio de poder político que consolida en un sector (minería) y en un territorio determinado (Buriticá) su presencia, la capacidad de dominación.

La presencia indirecta del Estado en la minería en Buriticá contradice así la percepción de «ausencia» de Estado. De esta manera, la llegada del Estado de forma indirecta contribuye a configurar su presencia en un sector en el cual no existía. En este caso, paradójicamente, el Estado «mínimo» resulta ser el Estado que llega por medio de privados y con su burocracia hacer presencia donde antes no la tenía de manera real, o sea, que el Estado está logrando el cumplimiento de las leyes de minería. La legislación minera en el país ha existido desde el nacimiento de la República hasta hoy, legislación que ha conjugado Estado y participación de privados (Rettberg, Ortiz y Yañez, 2014); sin embargo, en buena parte del territorio colombiano los poderes reales han sido poderes alternos y competidores de funciones estatales, lo que ha generado soberanías en vilo (Uribe, 1998). Por tanto, parecería ser que solo ahora el Estado, por medio del gobierno indirecto privado, puede tener presencia efectiva en territorios donde antes no la tenía porque estaban sometidos a otras lógicas y poderes.

Por supuesto, comprender la manera concreta en la cual opera el gobierno indirecto privado posibilita conocer las principales características del Estado en su formación continua, avanzar en dicha dirección contribuye a establecer con relativa certeza las dificultades que tal noción de Estado contiene y que han quedado condensadas en la denominación crítica de Estado neoliberal. En este sentido, vale retomar el llamado de Escalante (2013, p. 9) de evitar dar por supuestas de antemano las características del sistema de dominación, entre ellas el carácter público del poder soberano o la idea —controvertida por Hibou (2013)— de que el Estado neoliberal es sinónimo de Estado mínimo.

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2Municipio de Buriticá. Esquema de Ordenamiento Territorial. (noviembre de 1999); Acuerdo 010. (19 de abril de 2000).

3En Buriticá no hay una disputa por la titularidad del derecho de explotación de la mina ni rechazo a la actividad minera, como sucede en otras regiones del país (Rochlin, 2015).

4 El operativo militar Creta realizado en Buriticá condujo a separar mineros informales de Buriticá de los mineros informales que llegaron de otras regiones al municipio por el boom minero (véase apartado 4).

5Resultado de la encuesta realizada en el proyecto de investigación —del cual es producto este artículo— a la pregunta ¿quién considera el responsable de llevar a cabo la política de formalización minera en el municipio?, de una lista de diez opciones —entre las que estaban la Gobernación de Antioquia, Alcaldía de Buriticá, Agencia Nacional Minera, La CG, entre otros—, la mayoría (19,5%) contestó que la empresa minera; asimismo, a la pregunta ¿cuál de estos actores obstaculiza que la formalización minera se dé con éxito?, la mayoría (20,9%) responsabilizó también a la empresa minera.

6 La encuesta también preguntó por la política de responsabilidad social de la empresa. Para 64% de los encuestados la empresa no cumple, mientras que para 31% sí lo hace. Es llamativo que para los mineros la «suplantación» del Estado por la empresa no resulta problemático en el caso de la labor social.

7 El 23% de la población del municipio es del ámbito urbano (cabecera municipal) y el 77% del rural (DNP, s. f. a). Buriticá tiene un índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI) de 70,3%, mucho más alto que municipios vecinos (DANE, s. f.).

8 Esta expectativa tiene sustento en la proyección de las utilidades que se espera produzca la mina: entre impuestos y regalías, cerca de US$950 millones, generando al año 280 mil onzas de oro (Torrico, 2016, diciembre 5). Esto sin mencionar las ganancias netas que dejaría el negocio.

9 Achille Mbembe (2011) aclara que fue una noción introducida por Weber, «para quien designa un conjunto de operaciones cuya ejecución recaía originalmente en manos del Estado pero que en un momento dado son retomadas por esbirros, convirtiéndose así en los cimientos del sistema feudal» (p. 86). Hay otros autores que abordan esta idea de descarga o gobierno indirecto en el ámbito de la minería y de otros más. Así, Jean y John Comaroff (2009) muestran cómo, en el caso de Sudáfrica, el Estado gobierna por medio de grupos ilegales. Asimismo, Luis Martínez (1998) y Paul Staniland (2012) muestran la utilidad de los grupos insurgentes como intermediaros del Estado central en la construcción de orden.

10 Debe tenerse presente que también se objeta al modelo neoliberal que tampoco lograría disminuir el tamaño burocrático del Estado porque lo que disminuye en ciertos campos lo incrementa en el estado policial.

11 Decreto emitido ante la inminencia de la pérdida de efectos jurídicos de la Ley 1382 de 2010, declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-366 de 2011.

13 El amparo administrativo se encuentra regulado por la Ley 685 de 2001.

14 De los amparos interpuestos por la CG 4 tuvieron trámite ese año, otros 4 se llevaron a cabo en 2011 y no fueron aceptados 17 por no cumplir con la georreferenciación. Véase, Corte Constitucional. Sentencia T-187. (8 de abril de 2013).

16 En la encuesta también se preguntó por el posible responsable de haber ordenado esta operación. El mayor porcentaje de personas encuestadas considera que el operativo fue ordenado por la empresa CG (54,4%); le sigue la Gobernación de Antioquia (22,4%); y por último, la Alcaldía de Buriticá (11,6%).

*Una versión de este texto fue presentada en la Conferencia Internacional del Consorcio para la Investigación Comparada sobre Integración Regional y Cohesión Social (RISC), octubre de 2017, Aguascalientes, México. Este artículo es resultado de la investigación TLC Colombia-Canadá: las disputas por el oro en Buriticá, financiada por el Comité para el Desarrollo de la Investigación (CODI) de la Universidad de Antioquia y adscrita al grupo de investigación Hegemonía, guerras y conflictos del Instituto de Estudios Políticos de la misma universidad.

Cómo citar este artículo. Restrepo Parra, Adrián y Martínez Márquez, Wilmar. (2019). Gobierno privado del oro en Colombia. El caso del municipio de Buriticá, Antioquia. Estudios Políticos (Universidad de Antioquia), 54, pp. 15-36. http://doi.org/10.17533/udea.espo.n54a02

Recibido: Abril de 2018; Aprobado: Julio de 2018

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