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Estudios Políticos

Print version ISSN 0121-5167
On-line version ISSN 2462-8433

Estud. Polit.  no.56 Medellín Sep./Dec. 2019

http://dx.doi.org/10.17533/udea.espo.n56a02 

Sección general

La idea de contragobernanza. Elementos para una teoría crítica del gobierno*

The Idea of Counter-Governance. Elements for a Critical Theory of Government

Julio Quiñones Páez1 

1 Colombia. Abogado. Magíster en Estudios Políticos. Doctor en Ciencias Políticas y de la Administración y Relaciones Internacionales. Profesor del Departamento de Ciencia Política y miembro del grupo de investigación Teoría Política Contemporánea (Teopoco), Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico: jrquinonesp@unal.edu.co - Orcid: https://orcid.org/0000-0002-3555-6303

Resumen

El presente artículo defiende la hipótesis de la interacción entre gobierno y acción política antisistémica como respuesta a la pregunta de cuál es el eje de una teoría crítica de la cuestión gubernativa. Desde el punto de vista metodológico, se procede aplicando tal hipótesis al análisis de lo concreto, esto es, de la gobernanza y sus formas de coordinación sociopolítica: gobierno jerárquico, autogobierno y cogobierno. El resultado es la noción de contragobernanza, la cual recoge dichas formas, pero las reinterpreta en perspectiva antisistémica, así: la gobernanza como el orden que utiliza indistintamente la jerarquía, la autopoiesis y las redes asimétricas con el fin de someter la actividad humana a la ley capitalista del valor.

Palabras-clave: Teoría Política; Contragobernanza; Acción Política Antisistémica; Jerarquía; Autogobierno; Cogobierno

Abstract

This article aims to defend that the hypothesis of the interaction between the government and the anti-systemic political action is the answer to a question on what is the axis of a critical theory of government. From a methodological point of view, the study applies this hypothesis to the analysis of the concrete, that is, to the analysis of governance and its forms of social and political coordination (hierarchical government, self-government and co-government) from a critical theory point of view. The outcome is the idea of counter-governance, which interprets the governance and its forms in an anti-systemic way, in other words, as a kind of government that uses hierarchy, autopoiesis and asymmetrycal networks in order to subject human activity to the capitalist law of value.

Key words: Political Theory; Counter-Governance; Anti-Systemic Political Action; Hierarchy; Self-Government; Co-Government

Introducción

Mientras que la teoría del Estado ha ocupado un lugar central para el pensamiento radical, en cambio —y quizá por eso mismo—, su reflexión acerca del gobierno ha sido obviada o, en el mejor de los casos, se ha quedado atascada alrededor de aquella imagen que lo representa como el despliegue ejecutivo de un ente centralizado. Por supuesto, en el presente y con una soberanía estatal en proceso de reajuste ante los desafíos del neoliberalismo, tal figura adolece de total obsolescencia.

Ahora bien, el imperativo de la puesta al día de la teoría política crítica en temas gubernativos exige una conceptualización que parta de lo concreto, esto es, de las «múltiples determinaciones» que configuran el gobierno realmente existente y que vienen a sintetizarse en la categoría de gobernanza en tanto apuesta por un modo de relacionamiento posjerárquico. En la práctica, por una parte, eso significa que aunque las credenciales westfalianas del Estado nacional como actor en exclusiva tienden a diluirse, en cambio, no puede hablarse de su desaparición del escenario gubernativo, sino más bien de su entrada en una etapa «heterárquica» en la que comparte dicho escenario con una gama diversa de actores —empresas transnacionales, ONG, entes supranacionales, organismos multilaterales, entre otros—, negociando y cooperando con ellos en el marco de un tejido reticular asimétrico.

Dicho tejido, por otra parte, interactúa con un sistema económico de naturaleza oligopólica —los cinco monopolios: financiero, comunicativo, ambiental, tecnológico y militar (Amin, 1999)— que concentra el plusvalor global a la par que desterritorializa la producción, dando así cuenta de la índole del capitalismo contemporáneo. En tales condiciones, si bien es posible afirmar que no hay un gobierno mundial en el sentido de una institucionalidad centralizada y legítima, tampoco cabe hablar de un panorama presidido por el caos sino, en todo caso, de un orden mundial consistente en la combinación de tres formas de coordinación sociopolítica, ínsitas en la noción de gobernanza: la jerarquía —la relación mando-obediencia ejercida principalmente por las grandes potencias—, el cogobierno —las redes asimétricas— y el autogobierno —el sistema del capitalismo mundial—.

Así las cosas, abocada a iniciar la reflexión a partir de la categoría de gobernanza, la propuesta de teoría crítica del gobierno que aquí se presenta se ocupa de ello en el primer apartado. Para tales efectos y siguiendo la inspiración dialéctica que recomienda «atacar al enemigo en sus propias trincheras», se procede desvelando las limitaciones que presentan las formas de gobernanza ya anotadas, las cuales encuentran su piedra de toque en la acción política antisistémica, es decir, en la lucha de los agentes colectivos más o menos organizados que se oponen al orden que reduce la actividad humana a la condición de mercancía por vía, precisamente, del uso de tales formas. En la segunda parte, y continuando con la ilación inmanente, se intenta una reapropiación crítica de los contenidos y formas de la gobernanza, derivando en el concepto de contragobernanza presidido por la interacción entre gobierno y acción antisistémica.

1. La gobernanza, sus formas y sus fallos

Hasta hace poco, el tema del gobierno solía ser abordado exclusivamente en un marco de soberanía estatal-nacional, constitucionalización y división de poderes, horizonte conceptual en el que, por supuesto, su identificación con el Ejecutivo resultaba casi axiomática. A la luz de estos lineamientos, las preocupaciones de la ciencia política se centraban en cuestiones como el reparto funcional entre ramas del poder público —registrándose una tendencia a la expansión constante por parte del Gobierno a costa del Parlamento— y las formas de articulación entre ellas —parlamentarismo, presidencialismo, semipresidencialismo—, el ejercicio de la función reglamentaria, la organización administrativa del aparato gubernamental, la problemática del control político del Gobierno por el Parlamento, entre otros.

Al día de hoy, y con fenómenos como la globalización neoliberal en calidad de telón de fondo, la imagen del Gobierno, en tanto mero poder ejecutivo centralizado y sobrepuesto con respecto a la sociedad, se antoja cada vez más anacrónica. En su lugar, desde mediados del siglo xx los teóricos del intercambio venían postulando la existencia de una pluralidad de formas de coordinación de las relaciones sociales, consideración que, sin embargo, solo comenzaría a situarse en un primer plano de atención con la aparición de la problemática conceptual de la gobernanza. En efecto, según Bob Jessop (2008) «la gobernanza se refiere a cualquier forma de coordinación de relaciones sociales interdependientes» (p. 60) o, de manera más precisa, «a mecanismos y estrategias de coordinación de cara a la interdependencia recíproca compleja entre agentes, organizaciones y sistemas funcionales operativamente autónomos» (2017, p. 230). Por su parte, y en la misma dirección, para Renate Mayntz (2005) «la gobernanza significa los diferentes modos de coordinar acciones individuales o formas básicas de orden social» (p. 84). Ambos autores, coinciden también en distinguir este significado fuerte de la gobernanza de otro más restringido y alusivo solamente a uno de esos modos posibles de coordinación, es decir, la gobernanza en red o cogobierno, cuestión sobre la que se volverá más adelante.

Un punto de quiebre a favor de esta apertura hacia la coordinación multimodal que trae consigo la idea de gobernanza, fue la conciencia acerca de las limitaciones propias del relacionamiento jerárquico típico del gobierno tradicional, fenómeno que quedó en evidencia no solo en virtud de la crisis económica de principios de la década de 1970, sino de la intensa movilización extraparlamentaria que experimentaron los principales países capitalistas en la coyuntura a mediados del siglo xx, la cual se galvanizó alrededor de temas como los derechos civiles, la paz, el género, el medio ambiente, la política educativa, entre otros. «Crisis de gobernabilidad» —por el supuesto desbordamiento de las capacidades fiscales y administrativas del Estado por cuenta de unas demandas ciudadanas siempre al alza— o de «legitimidad» —por el debilitamiento de la lealtad de las masas dada la funcionalidad del Estado respecto de la tasa de ganancia y dados los cambios culturales presentes en la sociedad civil— fue la conceptualización que se adoptó a derecha e izquierda del espectro político, respectivamente, para referirse a esta situación. En el primer caso, la respuesta consistió en restringir los excesos de democracia que se identificaban como causa —el archiconocido informe de Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki (1975) a la Comisión Trilateral—, cuya clave residía en limitar el margen de desenvolvimiento del gobierno centralizado y, en su lugar, enfatizar la coordinación sociopolítica de escala planetaria provista por la esfera autogobernada o autopoiética del mercado. En el segundo caso, se trataba de llamar la atención acerca de las «tendencias a la crisis» (Habermas, 1995) que estaría experimentando el capitalismo contemporáneo, las cuales abrían la posibilidad de construir nuevas pautas normativas para la regulación social, fundándose para ello en acuerdos presididos por el diálogo y la deliberación.

«Mando», «intercambio» y «red», al decir de Jessop (2017), o «gobierno jerárquico», «autogobierno» y «cogobierno», en términos de Jan Kooiman (2005), serían las formas de coordinación inherentes a la idea de gobernanza, teniendo siempre como marco de referencia la índole cada vez más disfuncional del relacionamiento puramente jerárquico propio del Estado contemporáneo en un escenario de globalización. No obstante, en lo relacionado con el control del orden público interno sus funciones han seguido descansando —y de manera incuestionada por parte de los teóricos de la gobernanza— en la relación mando-obediencia.

Si se retoma la clásica metáfora que remite el concepto de gobierno al manejo del «timón» —de la raíz griega kubernao—, esto es, a la actividad de guiar la nave colectiva hacia un objetivo común, entonces el mando o jerarquía se refiere a aquel modo de pilotear un grupo humano consistente en la concentración de las capacidades de coordinación imperativa por parte de un ente separado de la sociedad. Tales capacidades se traducen en aquella relación arriba-abajo que se encarna en un aparato burocrático y en su despliegue de órdenes administrativas orientadas a la racionalización y la planificación. Según Kooiman (2005), se trata de «transacciones redistributivas (transferencias de una dirección) […] y la exposición de un conjunto de normas definidas y obligaciones. Se considera que las jerarquías funcionan bien mientras puedan acomodar una variedad limitada de necesidades y medios de satisfacción de necesidades» (p. 69), es decir, mientras logren obtener resultados eficaces relacionados con metas colectivas en un contexto de racionalidad limitada. Se deduce entonces que en situaciones de ausencia de ese principio de eficacia se asiste a un fallo del mando o jerarquía.

En la misma senda, Jessop (2008) destaca cómo, dado que la racionalidad del Estado es de tipo «substancial» —pues se traduce «en la definición y obligatoriedad de las decisiones colectivamente vinculantes, realizadas en nombre del interés público o la voluntad general» (p. 277)—, los fallos del gobierno jerárquico «se valoran siguiendo esta racionalidad sustantiva: se refieren al fracaso en la realización de los propios proyectos políticos del Estado, en los términos de sus propias reglas y procedimientos de actuación» (p. 278).

De otro lado, el intercambio o autogobierno alude al tipo de coordinación que cristaliza en un conjunto de interacciones articuladas de manera despersonalizada, cuya expresión más icónica en la sociedad moderna es la «mano invisible» del mercado. No en vano, Jessop (2017, p. 231) habla de esta forma de gobernanza como «una coordinación ex post basada en una racionalidad formal y procedimental orientada a la asignación de recursos que son escasos a fines que compiten entre sí. En el caso de la «anarquía» literal del mercado, esto implica interminables esfuerzos «economizadores» en la «maximización del beneficio». El carácter despersonalizado que preside la relación mercantil resulta autogubernativo en el sentido de la autopoiesis o autoproducción que, inspirada en la biología, la teoría de sistemas contemporánea ha erigido en eje reflexivo. Siguiendo esas huellas, Kooiman (2005) señala cómo la «autopoiesis, especialmente en el sentido amplio de autorreferencialidad y conceptos relacionados, puede ser vista como punto de inicio para la teorización del autogobierno en las sociedades modernas» (p. 66). Se trata, de la autonomía y hermetismo —aparentes, según se abordará más adelante— del mercado, en tanto matriz relacional capaz de colonizar otras esferas de la vida social y que se produce y reproduce a sí mismo en el marco de una dinámica en la que «los componentes interactivos repetidamente generan la misma red de procesos» (p. 66). Así las cosas, se entiende que hay un fallo de mercado cuando la eficiencia no logra presidir la relación entre necesidades y asignación de recursos.

En cuanto a la gobernanza en red o cogobierno, aparece como «una alternativa, no un híbrido de, a los mercados y las jerarquías» que sobrepasa «los límites de los sectores público, privado y voluntario» (Rhodes, 2005, p. 107). Tal alternativa gira en torno a relaciones de cooperación y horizontalidad entre un conjunto plural de intervinientes, las cuales discurren indistintamente a través de la negociación y la deliberación. Esos intervinientes, de otro lado, se insertan en la red a partir de posturas autogubernativas, aunque al hacerlo deben ceder una parte de su autonomía de cara al logro de metas compartidas. Pero si la pluralidad y la dialogicidad favorecen el desplazamiento de la jerarquía por la heterarquía, compartiendo la red este rasgo con la idea de democracia, en cambio ella no prevé mecanismos para superar o compensar las desigualdades de poder existentes entre los participantes como sí lo hace esta —la regla de la mayoría, que es el mecanismo igualador por excelencia de la democracia—. Así pues, la «gobernanza organizada sobre esta base no tiene por qué conducir a una simetría completa en las relaciones de poder ni a la igualdad absoluta en la distribución de beneficios» (Jessop, 2008, p. 60), con el agravante de que a diferencia de lo que ocurre en un marco democrático, los participantes en la red toman decisiones de incidencia pública pese a no portar una legitimidad política fundada en la colectividad política amplia.

La esfera de desenvolvimiento del cogobierno, por otra parte, es diversa (Kooiman, 2005), yendo desde el plano interindividual al inter e intraorganizacional, e incluso más allá, al ámbito general de las relaciones entre lo social y lo político-institucional en las diversas escalas territoriales. Respecto de sus fallos, finalmente, se presentan cuando el diálogo se distorsiona bien sea por una banalización o por una instrumentalización derivadas de las desigualdades de poder presentes al interior de la red, las cuales se manifiestan, en general, en una pérdida de confianza mutua entre los participantes que imposibilita los acuerdos.

Pero más allá de las condiciones específicas que presiden cada caso, lo cierto es que los fallos de eficacia, eficiencia y distorsión comunicativa que afectan respectivamente a los modos de gobernanza comparten el mismo fundamento: todos remiten a la gestión del conflicto político, al deterioro del respaldo de los agentes involucrados, a la contradicción y balance de fuerzas dados en torno a necesidades y aspiraciones de los distintos grupos sociales, se trata del debilitamiento de la capacidad de las formas de gobernanza —y de su combinación específica o colibración— para mantener bajo control la acción política que las desafía, es decir, la acción política opositora o antisistémica.

En el caso del gobierno jerárquico, lo anterior queda de manifiesto en la pérdida de legitimidad institucional que configura un fallo del Estado, por cuenta de su incapacidad para alcanzar los fines colectivos que se ha propuesto. En otros términos, la eficacia estatal es un momento del proceso de construcción de la lealtad de las masas, ante cuya ausencia este se ve obstaculizado. Por supuesto, desde la perspectiva de la administración pública liberal, el análisis de la problemática queda mistificado tras una hojarasca tecnocrática —falta de experticia de los funcionarios públicos, errores de planificación o de diseño institucional, impactos del cortoplacismo electoral sobre la gestión pública, entre otros—. No obstante, incluso este tipo de discurso se ve forzado a meter baza en la esfera de la acción política cuando se refiere a los efectos distorsionantes que trae consigo la actividad de los grupos de presión, temática respecto de la cual su apuesta se limita a la introducción de rediseños institucionales que garanticen una mayor autonomía —por ejemplo, las organizaciones no gubernamentales cuasi autónomas (quango)—.

Evidentemente, las limitaciones de esta clase de enfoque se enraízan en su comprensión abstracta del fenómeno, en virtud de la cual se soslaya la tensión existente entre acumulación capitalista y cohesión social, a cuyo equilibrio tiene que proveer el Estado moderno y tras la cual bulle una determinada correlación de fuerzas. Como bien ha señalado Jessop (2008), «aunque el Estado puede intervenir en respuesta a los fallos del mercado, por lo general solo modifica las formas o lugares de dichas contradicciones -introduciendo las luchas de clase dentro del Estado y también generando tendencias hacia la crisis» (p. 277).

Ahora bien y a propósito de los fallos del mercado, no hay duda de que su explicación apunta al carácter ficticio de la médula autopoiética que preside su dinámica. En efecto, el intercambio mercantil en la sociedad capitalista nunca es ni autosuficiente ni puro, pues no solo exige una enmarcación político-institucional, sino que además y sobre todo lleva en su seno su propia antítesis: la fuerza de trabajo, que más allá de un bien transable en el mercado es actividad humana viva, con todo lo que ello supone en punto a proclividad a la resistencia, no solo respecto de las formas de control jerárquico sino, principalmente, de las propias pautas autogubernativas del mercado. Dicho en términos de Claus Offe (1992a), la cuestión es que en el caso de la fuerza de trabajo se derrumban las barreras que las necesidades de reproducción del capital buscan establecer entre las esferas de lo normativo y de lo sistémico.

La institución del mercado de trabajo y del «trabajo asalariado libre» es ficticia en la medida en que lo que interesa en la «mercancía» fuerza de trabajo es precisamente lo que la distingue, tanto positiva como negativamente, de todas las demás mercancías: el que siendo fuerza de trabajo «viviente», 1) no se crea con el propósito de venderse, 2) no es separable de su poseedor y 3) solo puede ponerse en marcha por medio de su poseedor. Esta adhesividad insoslayable al sujeto de la fuerza de trabajo implica que estén enhebradas inseparablemente entre sí en el trabajo asalariado las categorías de «actuación» y «funcionamiento», de integración social y sistémica (p. 48).

Así pues, la autopoiesis del mercado no es tal, o por lo menos no lo es plenamente, comoquiera que incorpora en su seno el mundo volitivo y normativo propio del trabajo asalariado, lo cual introduce distorsiones en la «objetividad» de la determinación sistémica al contaminarla de comprensión intersubjetiva o, en una palabra, al politizarla.

Como puede verse, el argumento de Offe (1992a) remite a la contradicción fundamental de la mercancía identificada por Marx y consistente en su doble faceta como valor de uso y valor de cambio, tensión irresuelta que deriva en el esfuerzo nunca consumado del capitalismo por someter la actividad humana a la ley del valor. Semejante incompletud explica su necesidad de apelar, más allá de la esfera del mercado, a mecanismos e instituciones extraeconómicas que se extienden desde el plano de la vida cotidiana —por ejemplo, el trabajo doméstico no remunerado— a lo político—institucional —el Estado y su provisión de regulaciones, justicia, incentivos a la innovación tecnológica, inversiones en infraestructura y, por supuesto, aseguramiento de la reproducción de la fuerza de trabajo: su productividad y suministro continuo mediante políticas de bienestar, orden público, entre otros—.

Así las cosas y dada esa condición de la fuerza de trabajo como mercancía ficticia, queda validado el argumento a propósito de los fallos del mercado como fenómeno imputable a la acción antisistémica: la resistencia de los individuos a que las decisiones acerca de su vida y de su realización como seres humanos se vean reducidas a mera función de la autopoiesis mercantil.

Por último y en lo que se refiere al cogobierno, sus fallos, como ya se anotaba, remiten a la imposibilidad o la dilación de los acuerdos, tanto por vía deliberativa como de negociación de intereses, dificultades que tienen que ver con las diferencias existentes —tanto en recursos de acción como en afinidad o no con los valores dominantes en la sociedad— entre las organizaciones del gran capital y las de la sociedad civil no corporativa —agrupaciones solidarias desenvueltas alrededor del trabajo y las identidades— que confluyen en una red de políticas públicas. El elogio que los teóricos de la gobernanza hacen de la condición no tutelada desde el punto de vista del gobierno jerárquico tradicional de una tal red se traduce, en lo concreto, en una mistificación de la asimetría allí existente, la cual además de ser reproducida es potenciada. En efecto, la gobernanza en red convive con y valida dos circunstancias incompatibles con la democracia: a) los participantes carecen de legitimidad en términos de regla de la mayoría para la toma de decisiones con efectos públicos; y b) la interacción entre los desiguales estimula los desarrollos corporativistas —cosa que hasta los neopluralistas han reconocido al censurar las «comunidades centradas en políticas»—.

De hecho y yendo aún más allá, Jessop (2017) ha defendido —apoyándose en Jonathan Davies— que este tipo de gobernanza termina conduciendo, paradójicamente, a un relanzamiento del gobierno jerárquico.

[Davies] interpreta el movimiento que va desde la jerarquía a la gobernanza como un aspecto de la lucha continua por la hegemonía bajo el neoliberalismo. En este contexto, contra las afirmaciones de que la gobernanza en red es simétrica (al menos en el sentido de que no es jerárquica), destaca que en realidad es marcadamente asimétrica y que esas asimetrías están enraizadas —y al tiempo median— en la amplia y contradictoria totalidad de las formaciones sociales capitalistas con sus grandes concentraciones de poder y riqueza, su creciente competitividad y su inestabilidad crónica […]. También apunta que la coordinación en red tiende a degenerar en coordinación jerárquica porque las redes fallan a la hora de cultivar sujetos gobernantes capaces de resolver problemas de práctica política y de gestión en redes despolitizadas y basadas en la confianza. Llega a la conclusión de que el fracaso de la gobernanza en red desplaza el poder estatal a lo largo del continuo consenso-coerción gramsciano desde el liderazgo hegemónico hacia la dominación (p. 248).

En conclusión, el tan saludado paso «del gobierno a la gobernanza» es apenas la antesala de un movimiento inverso que va de la gobernanza a la jerarquía. Y tal es precisamente el camino que de manera ineludible se recorre al momento de intentar corregir los fallos de jerarquía, autogobierno y cogobierno, es decir, cuando el ejercicio gubernativo se eleva hacia la metagobernanza. Esta alude, en efecto, no ya a los intentos de corrección de los fallos que cada forma de gobernanza despliega aisladamente, sino al reajuste y recomposición del balance entre dichas formas, esto es, a su colibración: «El objetivo de la colibración es alterar la importancia de los modos individuales de gobernanza, de manera que el conjunto general de acuerdos de gobernanza […] se adapte mejor para coordinar relaciones sociales complejas» (Jessop, 2017, p. 235).

Por supuesto, esa modificación del equilibrio entre jerarquía, mercado y red, que apunta a alterar su importancia relativa, es algo que demanda la presencia de un operador central que actúe desde arriba y que solo puede ser encarnado por el Estado. Tal es el concepto de coordinación «a la sombra de la jerarquía», debido a Fritz Scharpf (Jessop, 2017, p. 240), que ha hecho carrera y que se refiere a la presencia del Estado ya no tanto como instancia imperativa, sino más bien como un regulador cercano a la imagen del «primero entre iguales».

La investigación empírica de la ciencia política ha aclarado que no se trata tanto de una pérdida de control estatal, sino más bien de un cambio en su forma […]. En particular, el Estado mantiene el derecho a la ratificación legal, a imponer decisiones autoritarias allí donde los actores de la sociedad no lleguen a un acuerdo y a intervenir mediante un acto legislativo o ejecutivo en un sistema de autogobierno […]. Así, el control jerárquico y la autorregulación de la sociedad no son mutuamente excluyentes. Son diferentes principios ordenadores que están con frecuencia combinados y su combinación, autorregulación «a la sombra de la jerarquía», puede ser más efectiva que cualquiera de las formas «puras» de gobernanza (Mayntz, 2005, p. 89).

Sin embargo, incluso estos esfuerzos de metagobernanza orientados a restablecer el equilibrio en aras de la «gobernabilidad» son también propensos a los fallos y a las crisis al vaivén de las relaciones de fuerzas y del desafío «descolibrador» de los gobernados, dinámica cuyo sentido se intentará mostrar a continuación.

2. Acción política antisistémica y contragobernanza

De conformidad con lo señalado hasta aquí, la causalidad de los fallos de gobernanza remite a la acción política antisistémica, es decir, a la lucha de las fuerzas colectivas contrarias al orden sociopolítico que, haciendo uso indistintamente de la jerarquía, el intercambio autopoiético y las redes asimétricas, busca someter la actividad humana a la ley capitalista del valor. Tal es el punto de partida de una perspectiva crítica del gobierno, a la luz de la cual existe una relación de doble vía entre este y la acción política que se le opone, cuestión cuya formulación en términos de hipótesis sería de este tenor: toda teoría del gobierno es una teoría de la acción política antisistémica —pues dicha acción es capaz de introducir transformaciones de profundidad desigual en la esfera del gobierno, incluyendo su derrumbe total— y toda teoría de la acción política antisistémica es una teoría del gobierno —pues tal acción presupone algún tipo de coordinación interna o, en otros términos, conlleva el problema del gobierno de sí misma—. Dados todos estos presupuestos, se concluye que una teoría crítica de la gobernanza solo puede ser pensada en la perspectiva de su propia negación, esto es, como una teoría de la contragobernanza.

Contragobernanza, pues, como el nombre para designar una teoría crítica del gobierno realmente existente, la cual se guía por el punto de vista de las fuerzas sociales y políticas opuestas a la valorización capitalista. En cuanto tal, la idea de contragobernanza comparte con la gobernanza la comprensión del gobierno como una relación sociopolítica que envuelve una pluralidad de formas de coordinación entre agentes y organizaciones interdependientes y desenvueltas en diferentes escenarios —global, regional, nacional, subnacional, local, entre otros—; sin embargo, la visión que la inspira es muy diferente: mientras que desde un abordaje de gobernanza tal coordinación multimodal responde al hecho de que el viejo paradigma de gobierno centralizado y jerárquico se ha vuelto disfuncional en relación con la naturaleza desterritorializada del capital en un escenario de globalización neoliberal, para la contragobernanza la apuesta por la coordinación en cuestión está articulada a la índole de su programa político, que combina radicalización democrática —política de base autogubernativa— y controles republicanos —gobierno central interpelado y desafiado por la desconfianza ciudadana—.

Paralelamente, gobernanza y contragobernanza comparten también un mismo presupuesto sociopolítico, a saber, que en las sociedades contemporáneas los límites entre Estado y sociedad civil son cada vez más imprecisos. En el caso de la teoría política crítica, Antonio Gramsci (1984, p. 158) fue el primero en reparar en ello, como lo evidencian varias de sus categorías —bloque histórico, hegemonía, sociedad civil, entre otros—, pero, sobre todo, su comprensión del Estado, no simplemente como aparato sino como un proyecto que penetra la sociedad civil e induce a los individuos a comportarse en función del mismo, es decir, como «funcionarios de la superestructura». En ese sentido, Gramsci no titubea en definir al Estado como «sociedad política + sociedad civil, vale decir, hegemonía revestida de coerción».

Apoyado en esta argumentación gramsciana, Jessop (2017, p. 240) concibe al Estado como «gobierno + gobernanza “a la sombra de la jerarquía”». Sin embargo, en la medida en que se ha demostrado que la interacción dialéctica entre gobierno y acción política antisistémica es el factor explicativo de los fallos de gobernanza, se hace necesario ir más allá de la proposición de Jessop —la cual delata su afinidad con las teorías que entienden la acción solo como constituida por la estructura pero no como constituyente de esta—, complementándola así: «gobierno + gobernanza “a la sombra de la jerarquía”» + contragobernanza, es decir, centrando la atención no en las capacidades del orden establecido para responder a la acción que lo desafía —la colibración—, sino más bien en el papel «descolibrador» de esta última.

Finalmente, gobernanza y contragobernanza comparten también sus modos específicos ya señalados, es decir, gobierno jerárquico, autogobierno y cogobierno, aunque el móvil hermenéutico que los impulsa difiere de manera notable en cada caso: en la gobernanza, armonizar expansión global del capital y gobierno; en la contragobernanza, potenciar el accionar político de las fuerzas antisistémicas. Vistas las cosas con más detalle, se tiene lo siguiente:

a) La contragobernanza cuestiona la jerarquía por sus ribetes elitistas que desembocan en la erección de un gobierno de la minoría en favor de la minoría —democracia desde arriba— y, más específicamente, en un conjunto de diseños y mecanismos institucionales que, por razones de espacio, aquí solo se puede dejar enunciados:1 la colonización de funciones legislativas por el Ejecutivo; la autonomización de este último, tanto respecto del Parlamento como de la ciudadanía, alcanzada a través de la deriva partitocrática del régimen democrático-representativo; el consiguiente carácter oligopólico de tal régimen (Macpherson, 1991); la desideologización de los partidos, más preocupados por ganar elecciones que por representar intereses concretos —partidos atrapatodo—; la cartelización de dichos partidos a medida que se amplía la financiación pública de los mismos, con lo cual derivan en instrumentos estatales para infiltrar la sociedad civil (Katz y Mair, 2007; Gramsci, 1984); la consiguiente apelación a formas de legitimación centradas en la prefabricación tecnocrática del carisma de los dirigentes (Dubiel, 1993); el uso cada vez más frecuente del mecanismo del Estado de excepción —justificado, por ejemplo, por amenazas a la «seguridad global» provenientes de grupos terroristas desterritorializados—; y finalmente, el expediente de la gobernanza en red como instrumento ideológico —por cuanto oculta, según ya se analizó, las desigualdades de poder existentes entre los intervinientes y les otorga poderes decisionales públicos pese a carecer de legitimación democrática, es decir, configurando un corporativismo repotenciado—.

b) La contragobernanza entiende el autogobierno como el gobierno de todos en favor de todos, esto es, como el ejercicio a través del cual un colectivo se da sus propios fines y su propia ley, todo lo cual cristaliza en la idea de democracia desde abajo. Los componentes de este último concepto son la existencia de una asamblea ciudadana soberana, el rechazo del mecanismo de la representación política, la apuesta por la capacidad política de las personas comunes y la separación entre política y administración. El alto nivel de exigencia de estos requisitos es una de las razones por las cuales el autogobierno, por lo menos en su forma pura, se ve restringido a la escala de lo local, la cual, por otra parte, de siempre fue el escenario de desenvolvimiento de la comunidad.

Así las cosas, comunidad y municipio son las categorías llamadas a condensar una idea de solidaridad —el dar y recibir, la reciprocidad o munus— que no debe ser comprendida en el sentido de la autopoiesis, es decir, como sistema cerrado que exalta la homogeneidad cultural de la comunidad, el ensimismamiento y la exclusión de la diferencia. Por el contrario, se trata de una solidaridad más afín con la noción de autogestión, donde lo que se busca es potenciar a la comunidad como pilar de desarrollos democráticos desde abajo: aquí la visión que predomina es la de la comunidad como proceso —y, por tanto, con patrones de solidaridad en mutación constante— y no como algo estático, pero, sobre todo, como articulada —y abierta— a proyectos políticos más amplios. Bajo esta luz, la comunidad aparece como el núcleo de lo que David Harvey (2014) ha llamado «el particularismo militante», para el cual «todas las políticas (no importa de qué tipo ni si su objetivo es local, urbano, regional, nacional o planetario) tienen su origen en el desarrollo colectivo de una visión política determinada, por parte de personas determinadas, en lugares y momentos determinados» (p. 206).

Ese imperativo de la inserción de las comunidades en proyectos más amplios confluye, necesariamente, en la lucha por la defensa de los bienes comunes, tanto naturales —bosques, pastos, caminos, aire, agua, entre otros— como cognitivos —materiales genéticos, ondas radiales, Internet, productos culturales, educación, salud, entre otros—. Todo esto faculta para pensar en la existencia de comunidades tradicionales y nuevas, pero de cualquier forma involucradas en una oposición respecto de los intentos del capital por ejercer control sobre dichos bienes comunes a través de la introducción de un nuevo «vallado» o enclosure marxiano que invalida el carácter ora público, ora comunitario de los mismos.

Ahora bien, esta disputa entre comunidades y capital alrededor de los bienes comunes desvela el carácter de relación social y no simplemente cósico que los define. Pero, lo que es más, dado que tal conflicto se desarrolla prioritariamente en los escenarios municipales, queda en evidencia también que la propia dimensión de lo espacial es un bien común en contienda y, asimismo, una relación social, a la vez producida y productora:

En tanto que producto […] el espacio interviene en la producción misma: organización del trabajo productivo, transportes, flujos de materias primas y de energías, redes de distribución de los productos, etc. A su manera productiva y productora, el espacio entra en las relaciones de producción y en las fuerzas productivas (Lefebvre, 2013, p. 56).

Urbanización es, en tales condiciones, el término que describe el conflicto entre comunidades y capital en torno al espacio, apostando el segundo por imponer sobre este último su lógica, a la vez homogeneizadora de la vida cotidiana —regulación del tiempo mediante la continuidad que introducen las vías, los medios de comunicación, los métodos de control poblacional— y fragmentadora —el loteamiento y la parcelación inherentes a la propiedad privada, que conduce a la formación de guetos urbanos, conjuntos cerrados, expansiones suburbanas y, por ende, a la jerarquización del territorio y la gentrificación—.

Hilando fino en torno a estos fenómenos, Harvey (2014) ha mostrado la interrelación existente entre las formas de producción industrial y urbana: los excedentes generados en la primera se invierten en la segunda. Así las cosas, el autor llama a reconceptualizar la lucha de clases —un ejercicio que tiene plena validez en el contexto de la metrópoli contemporánea— y, por ende, a tomar conciencia acerca de la necesidad de interrelacionar los conflictos enclavados en la fábrica y en la ciudad o, lo que es lo mismo, las luchas en la esfera de la producción y en la de la reproducción —ampliando la noción de proletariado para incluir a quienes trabajan en la construcción, en mantenimiento y reparación, provisión de insumos, servicios, cadena alimentaria, trabajo doméstico, así como al trabajo por cuenta propia, al trabajo migrante, entre otros—. Solo a partir de esa conjunción de las disputas industrial y urbana sería posible la transformación del espacio capitalista en un espacio alternativo o, en términos de Henri Lefebvre (2013, p. 117), «heterotópico», es decir, gestionado por las comunidades en clave de autogobierno: «¡Cambiar la vida! ¡Cambiar la sociedad! Nada significan estos anhelos sin la producción de un espacio apropiado […] a nuevas relaciones sociales, un nuevo espacio, y viceversa».

Así pues, las contiendas desenvueltas en la esfera local y en la perspectiva de la heterotopía son la fuente de una renovada idea de la solidaridad comunitaria, en la cual vienen a abrevar los movimientos sociales. Desde ese punto de vista, las categorías de comunidad y de municipio ejercen una función de mediación entre los individuos y tales movimientos, de un lado y, del otro, entre diferentes segmentos de clase. Si a eso agregamos que el universo de la vida cotidiana es epicentro de la resistencia contra el patriarcado, que la urbanización desenfrenada impacta el medio ambiente al desruralizar, que es en las grandes metrópolis contemporáneas donde conviven etnias, religiones, opciones sexuales, entre otros, y que en ellas se desarrollan los conflictos en torno al consumo colectivo —provisión de equipamiento urbano y de servicios—, entonces la comunidad y el municipio son espacio de constitución de clase y de confluencia entre luchas identitarias y luchas anticapitalistas en sentido autogubernativo.

c) La contragobernanza entiende el cogobierno como una trama de relaciones horizontales que, partiendo de la pluralidad propia de una política de base autogubernativa, reconoce la necesidad de un gobierno central que sea expresivo de la soberanía popular y que rinda cuentas a los ciudadanos. La autonomía de la que gozan los dos extremos de la ecuación —política de base y gobierno central— se combina con una intencionalidad cooperativa que discurre a la vez por canales de negociación y de deliberación. En tal sentido, el cogobierno supone tanto una acción como una institucionalidad que parten de los microespacios comunitarios incardinándose en conflictos de mayor escala —nacional y global—. El conjunto de esta dinámica se traduce, a propósito de la acción antisistémica, en una relación de doble vía: la lucha que adelantan movimientos sociales insertos en proyectos de articulación hegemónica, que incluyen partidos políticos, y la acción de partidos políticos capaces de gobernar pero, a la vez, de abrirse al control desde abajo ejercido por movimientos sociales, es el gobierno de la mayoría en favor de todos —democracia cogubernativa—, tras el cual palpita la tensión entre un radicalismo democrático de inspiración comunitaria y un republicanismo centrado en la preocupación por el control de los gobernantes.

Respecto del afán democrático-radical, el cogobierno se apoya en la idea que según Benjamin Barber anima a la «democracia fuerte», esto es, que la inserción en proyectos presididos por la solidaridad —lo propio de la vida en comunidad—, precisamente potencia los impulsos participativos de las personas y promueve la transformación del conflicto en cooperación:

La democracia fuerte […] desarrolla una política que puede transformar el conflicto en cooperación a través de la participación ciudadana, la deliberación pública y la educación cívica […] debemos recordar que el vínculo propio de la democracia fuerte surge no de esencializar lo comunitario sino de la deliberación, el trabajo, la empatía y la imaginación comunes (Barber, 1984, pp. 135 y 249. Traducción propia).

No obstante, tal transformación depende de la aptitud para construir un proyecto político capaz de alcanzar la hegemonía, comoquiera que esta última es la relación cogubernativa por excelencia: sus contenidos no emanan simplemente de la construcción teórica o la imaginación de una elite intelectual, sino que en paralelo abrevan en la diversidad de las formas de pensar y sentir que se encuentran en la base, es decir, apuntan a dar cuenta de la pluralidad de fenómenos de autogobierno existentes en la sociedad con sus respectivas expresiones espirituales. En tales condiciones, un proyecto hegemónico de radicalización democrática debe ser entendido bien como la «traducción de lo concreto a lo abstracto» de la que habla Harvey —proceso por el cual la innovación social que germina en los «particularismos militantes» se proyecta al plano de lo general creando nuevas significaciones colectivas— o bien como la «catarsis» gramsciana —el paso de lo corporativo o de grupo a lo ético-político o nacional popular—.

En cuanto al tema del control de los gobernantes, debe ser asumido desde una doble perspectiva: la de lo institucional —federalismo, fraccionamiento del poder, sometimiento a la ley y apertura al pluralismo político— y la de la desconfianza ciudadana. Esta última exige tanto la vigencia de la deliberación pública, en el sentido de la «disputabilidad», que autores republicanos como Philip Pettit (1999) han reclamado —la arbitrariedad de los gobernantes se reduce cuando los ciudadanos pueden disputar sus decisiones—, como su ejercicio concreto por parte de movimientos sociales que la traducen en derecho de resistencia.

Pero los movimientos y su resistencia civil no solo se erigen en el agente y el medio de la desconfianza ciudadana —tanto respecto del gobierno instituido como de los partidos políticos—, sino, lo que es más, marcan el punto de partida de la construcción de la hegemonía en su calidad de praxis política concreta: es la etapa de las autodefiniciones temáticas y de la identificación de los adversarios sociales, etapa que se corresponde con la construcción misma de la identidad colectiva de los movimientos. Tal identidad, efectivamente, que en términos de Alberto Melucci «es una definición interactiva y compartida, producida por varios individuos que interactúan y que hace referencia a las orientaciones de su acción, así como al ámbito de oportunidades y restricciones en el que tiene lugar su acción» (Tejerina, 1998, pp. 130-131), es el producto de una tensión que discurre entre el adentro —los flujos comunicativos entre las diversas organizaciones que se articulan en red, el ejercicio sintético y teórico-transformativo de los intelectuales del movimiento, entre otros— y el afuera —el enfrentamiento con sus opositores sociopolíticos—. Adicionalmente y desde otro punto de vista, semejante autodefinición identitaria encuentra su lugar de gestación en el orden de lo informal y comunitario al que se hacía referencia a propósito de la contragobernanza autogubernativa. Y ahí cabe resaltar, nuevamente, cómo esas luchas comunitarias y locales nucleadas alrededor de los bienes comunes amplían el espectro de la composición de clase de los movimientos como fenómeno articulado en simultánea a la esfera de la producción y a la de la reproducción social. Por supuesto, tales luchas remiten no solo a los bienes generados local y profesionalmente —fenómeno que tendría su expresión clasista, siguiendo la síntesis hecha por Offe (1992b), en la «vieja clase media» y en los sectores «desmercantilizados», pero también en la clase obrera en el sentido de Harvey—, sino a los bienes cognitivos, en torno a los cuales gravitan principalmente los sectores de «nueva clase media».2

El segundo momento —pues, pese a su importancia, la acción de los movimientos sociales no logra abarcar el conjunto de la interacción sociopolítica que configura la hegemonía— es el paso hacia la articulación de esos temas particulares que defienden los movimientos en una nueva unidad que no se reduce a la sola sumatoria de los mismos y que apunta, más allá de la mera resistencia, a un proyecto de dirección de la sociedad en su conjunto. En efecto, solamente cuando se produce el salto cogubernativo, es decir, cuando las luchas de abajo hacia arriba encarnadas por los movimientos se conjugan con el ejercicio del gobierno, las fuerzas involucradas pueden alcanzar el nivel de cohesión necesario para controlar los aparatos de producción cultural de la sociedad civil en los que se fragua la hegemonía. Sin gobernar —bien lo sabía Gramsci— las fuerzas subalternas no logran consumar su unidad y, en cambio, son llevadas a la desorganización por lo político-instituido. Por supuesto, la tarea de gobernar es propia de los partidos políticos.

No obstante, aquí aparece el tercer y último momento de la construcción hegemónica, donde los movimientos vuelven al primer plano, subrayando así el componente republicano de la idea de contragobernanza: el ejercicio de la desconfianza ciudadana respecto del partido político aliado o afín. Aunque Gramsci (1984) alertó sobre la tendencial reducción de la figura partidista a instrumento de infiltración de la sociedad, al mismo tiempo sobreestimó al partido como el «mito-príncipe» llamado a dar forma a la «fantasía concreta» de lo nacional-popular, incurriendo así en una mistificación. A contrapelo, en perspectiva de contragobernanza el «mito-príncipe» contemporáneo solo puede ser entendido como la interacción cogubernativa entre movimientos sociales y partidos políticos, de tal forma que unos y otros conservan cierta autonomía: los movimientos ejercen el control político sobre los partidos y estos tienen un margen de maniobra para darle forma universal a los temas particulares agitados por aquellos. Evidentemente, para que esta articulación pueda tener éxito, se requiere la adopción por los partidos políticos de un modelo organizativo que se abra al control desde abajo —según formas de elegir dirigentes y candidatos, representatividad de fracciones internas y mecanismos que faciliten el control de los dirigentes por parte de militantes y simpatizantes—: es el modelo del «partido de movimientos», en tanto vehículo de cogobierno.

Conclusión

La gobernanza es la forma actual del gobierno y se orienta a utilizar sus modos específicos de coordinación sociopolítica —gobierno jerárquico, autogobierno y cogobierno— en función del sometimiento de la actividad humana a la ley capitalista del valor. En la medida en que tales modos experimentan fallos referibles a la acción opositora o antisistémica —la jerarquía, por su dependencia respecto de la tensión entre acumulación de capital y lealtad de las masas; el autogobierno, dado el carácter de mercancía ficticia del trabajo humano; y el cogobierno, en virtud de la distorsión comunicativa propia de redes signadas por la asimetría de poder— queda identificado el punto de partida de la contragobernanza en tanto teoría crítica del gobierno. Así, toda teoría del gobierno es una teoría de la acción política antisistémica y toda teoría de la acción política antisistémica es una teoría del gobierno.

En clave de contragobernanza, el gobierno jerárquico cristaliza en una versión elitista de la democracia. El autogobierno, de otro lado, es el despliegue que emana de una solidaridad incardinada en la comunidad y el municipio en torno a los bienes comunes y en sentido no autopoiético, pues se abre a proyectos políticos más amplios. El cogobierno, finalmente, es la conjunción de una política de base autogubernativa y de un gobierno central sometido a control popular, de una parte; de la otra, es la hegemonía que articula el accionar de abajo hacia arriba, propio de los movimientos sociales con la dirección del gobierno ejercida por los partidos políticos. El resultado es el «mito-príncipe» contemporáneo: la figura del «partido de movimientos».

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* Este texto se deriva de los resultados de la investigación doctoral sobre teorías críticas del gobierno realizada en 2015-2018 en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, Universidad Complutense de Madrid, España.

Quiñones Páez, Julio. (2019). La idea de contragobernanza. Elementos para una teoría crítica del gobierno. Estudios Políticos (Universidad de Antioquia), 56, pp. 18-36. DOI: http://doi.org/10.17533/udea.espo.n56a02

1Para un análisis detallado de esta problemática, véase Julio Quiñones (2010).

Received: February 2019; Accepted: June 2019

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