Introducción

En la primera mitad del siglo xx misiones extranjeras -Rockefeller, 1917; Kemerer, 1923; Pedagógica, 1924; Currie, 1949, entre otras- visitaron Colombia con el fin de recomendar cambios para «modernizar» el Estado y adecuarlo a la transformación capitalista del país. Las misiones chilenas -1907, 1909, 1912, 1914-, francesa -1919-, suiza -1924-, alemana -1929- y británica -1948- se enfocaron en las fuerzas militares y de policía, buscando reorganizarlas, profesionalizarlas, capacitarlas y adecuarlas según avances técnicos (^{Leal, 2011}, pp. 5-6; ^{Pizarro, 1987}; ^{Atehortúa y Vélez, 1994}, pp. 55-85; ^{Blair, 1993}, pp. 35-49).

El impacto de estas misiones fue inferior al que tuvieron las de la denominada fase de «modernización dependiente» (^{Rodríguez, 2006}) a cargo del Gobierno de Estados Unidos de América (EUA), efectuadas entre octubre de 1959 y noviembre de 1962, a solicitud de los gobiernos de Alberto Lleras Camargo (1958-1962) y Guillermo León Valencia (1962-1966): Colombian Survey Team (CST), iniciada en octubre de 1959; la emprendida por el U. S. Army Special Warfare Center -también denominada Yarborough- en febrero de 1960; y la realizada por la Oficina de Seguridad Pública (OSP) del Departamento de Estado (DE/AID), cuyo diagnóstico se elaboró desde octubre de 1962.

Este texto se refiere específicamente a tales misiones, desde una narrativa historiográfica. Dichas misiones no se registraron en balances sobre la Alianza para el Progreso (APP) (^{Rabe, 1999}) o de cooperación para el desarrollo (^{Cepeda, 1978}). Son poco conocidas tal vez porque fueron encubiertas y algunos documentos referidos a ellas siguen clasificados como secretos. No se tuvieron en cuenta en estudios que buscaban descifrar la relación entre gobierno civil e institución castrense (^{Nieto, 2004}). En historias institucionales de la Policía Nacional (PN) se alude a la composición de la denominada «segunda misión norteamericana» de enero de 1963 y a su asesoría en policía judicial y criminalística (^{Cepeda, 1996}). Los estudios que las mencionan no ahondaron en ellas o les sirvieron para documentar la violencia tardía, la «paz olvidada» o la injerencia norteamericana y el desarrollo del conflicto armado (^{Karl, 2018}, p. 44; ^{Vega, 2015}, pp. 374-442). Michael ^{McClintock (2002)} y Dennis ^{Rempe (2002)} analizan al CST y a la misión Yarborough, pero su objeto son las acciones contrainsurgentes de EUA en el mundo, después de la Segunda Guerra Mundial.

La opacidad de las misiones y el que hayan sido poco estudiadas contrasta con su importancia para la modernización del Estado colombiano. En la actualidad se da por hecho la injerencia de EUA en asuntos relacionados con la seguridad interna, pero no se ha ahondado en el «punto de giro» que condujo al país a una situación por lo menos problemática en términos de la definición del perfil estratégico, táctico y operacional de agencias estatales relacionadas con la seguridad y el orden público, perfil que en últimas también incidió en la relación Estado-sociedad (^{Atehortúa, 2004}, pp. 17-18). Las misiones se desarrollaron como parte de la recomposición geopolítica que provocó la Guerra Fría y que, en América Latina (AL), enfrentaba a los países al dilema de «reforma o revolución». Se pusieron en práctica en los dos primeros gobiernos del Frente Nacional ese marco de entendimiento partidista en el que se redefinió la idea de oposición política y de seguridad nacional (^{Leal, 2011}, pp. 6-7), y finalmente, se justificaban en la necesidad del combate del bandolerismo y la subversión, pero tuvieron un alcance mayor, pues la modernización que pretendían de las Fuerzas Armadas (FA), de la Policía Nacional (PN) y del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) implicó un cambio institucional que propició la intervención traslapada de aquellas fuerzas en la política durante el Frente Nacional.

Estas misiones se sitúan analíticamente en la reconfiguración del «orden político» mundial en la segunda posguerra, la cual marcó una transición notable en la política internacional. Se realizaron en ese lapso en el que la tensión entre idealismo y realismo político fraguó el «orden internacional» contemporáneo. El internacionalismo que creció entre las guerras mundiales -con principios tales como seguridad colectiva, desarme, arbitraje de conflictos, confianza diplomática y cooperación- cedió espacio, durante la Guerra Fría, a ideas, principios y doctrinas como «desorden y desconfianza internacional», «interés nacional», «destino manifiesto» o «sovietización» y expansión del campo comunista.

En la discusión académica, algunos autores suelen subsumir este tipo de misiones dentro de los programas de cooperación y asistencia continental de EUA en AL, sin descubrir los alcances e impactos de estas. En este texto, por el contrario, se entiende que la política internacional la gestionaron poderes hegemónicos en pugna que buscaban cooptar Estados subordinados que, lejos de ofrecer resistencia o de buscar equilibrios que garantizaran la soberanía nacional y el principio de no intervención, se vieron compelidos a someterse, acomodarse e incluso -simultáneamente- usar a su favor en escenarios nacionales los imperativos de la inscripción en un orden bipolar. Las misiones fueron, entonces, instrumentos de política exterior que deben analizarse en dos sentidos: el de la lucha de poderes hegemónicos por la dominación en el escenario internacional y el del alcance mismo de las misiones en ámbitos nacionales, lo que supone otro campo de negociación y disputa que comprende desde la creación de la misión en el marco de relaciones bilaterales hasta la puesta en práctica de las recomendaciones de tales misiones, sin pasar por alto los usos adicionales que distintos actores puedan dar estas.

El argumento que se sostiene es que dichas misiones fueron vectores para situar, en el escenario estatal colombiano, un proyecto hegemónico durante la Guerra Fría. Elites gobernantes de Colombia, con el pretexto de la «pacificación» y la búsqueda del «orden político interno», propiciaron la vinculación más coherente y sistemática a dicho proyecto, auspiciando el rediseño estratégico, táctico y operacional de las FA, la PN y el DAS. En la medida en que las misiones dieron paso en Colombia a programas asistidos profesional, financiera y logísticamente por EUA, aquel proyecto hegemónico penetró intensamente agencias estatales clave para intentar afianzar, expandir y hacer más eficientes instrumentos de dominación y coerción política.

Dada la clandestinidad de las misiones y lo poco estudiadas, cabe preguntarse, ¿cómo y por qué se producen estas misiones?, ¿qué enfoque y objetivos tuvieron?, ¿cómo incide el contexto geopolítico en ellas?, ¿quiénes las integraron?, ¿cuánto tiempo estuvieron en el país?, ¿con base en qué información produjeron sus respectivos informes?, ¿qué recomendaron?, ¿incidieron en el rediseño institucional de las FA, la PN y el DAS?

Para responder estas preguntas se realizó una indagación documental apoyada en trabajos previos y en contenidos de fuente primaria especialmente producidos por autoridades norteamericanas que reposan en la National Archives and Records Administration en Washington (NARA). Estos archivos ofrecen un punto de vista unilateral de agentes del Gobierno de EUA, pero significativo por cuanto dan idea del diseño, ejecución y propuestas de estas misiones, en las cuales se prefiguran programas y planes de reforma institucional. La puesta en práctica, alcances y limitaciones de estos programas durante el Frente Nacional serán objeto de otros análisis. Este artículo no tiene la pretensión de abordar el problema más reciente de la influencia de EUA en las FA y en la PN en Colombia, sino explorar las acciones remotas que la propiciaron.

2. El «fantasma» de la Guerra Fría en el «teatro colombiano»

El encuadramiento geopolítico en el ordenamiento bipolar producido por la Guerra Fría vino de la mano, en AL, de la firma del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) -septiembre de 1947-, del «mensaje» que EUA envió en forma de golpe de Estado contra el presidente reformista Jacobo Arbenz en Guatemala -junio de 1954-, del triunfo de la Revolución cubana -enero de 1959-, del afán de sus líderes de «exportarla» al continente y de la tentativa de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) de «ampliar el campo socialista» mediante el apoyo a partidos comunistas y también, con menos convicción, a movimientos guerrilleros que surgieron después del triunfo de Fidel Castro (^{Spencer, 2004}; ^{Wickham, 1992}, pp. 37-42).

Esa «forma de conflicto social global entre estados y fuerzas sociales asociadas con los sistemas sociales rivales del capitalismo y el comunismo» (^{Saull, 2004}, p. 32) tuvo un desarrollo peculiar en EUA y en estos «escenarios secundarios». Construida la idea de un «enemigo» a enfrentar (^{Robin, 2001}, pp. 3-9), ^{McClintock (2002}, pp. 21-22) plantea que la guerra secreta, no convencional, librada por EUA se desarrolló aparte del escrutinio público para moderar la posible interferencia del derecho internacional e influenció las actitudes, organización y programas de los aliados americanos en todo el tercer mundo. Para otros autores, esa guerra contrainsurgente fue la reacción a la amenaza emergente de inestabilidad propiciada por el «comunismo internacional» que exigió el liderazgo y la obligación global de EUA fundada en el «interés nacional» y en el «destino manifiesto» (^{Birtle, 2006}).

De manera simultánea a la extensión de la Guerra Fría hacia AL, EUA adoptó como instrumento de política exterior la idea de modernización para entender el cambio global e identificar formas de acelerarlo, conducirlo y dirigirlo. Para Michael ^{Latham (2000}, pp. 2-5), modernización fue modelo analítico, herramienta retórica y marco de referencia cognitivo, pero, sobre todo, un instrumento político que operó sobre supuestos y suposiciones acerca de la naturaleza de la sociedad estadounidense y «su habilidad para transformar un mundo percibido como material y culturalmente deficiente» mediante el desarrollo del sistema capitalista, la expansión de las democracias y el afianzamiento de valores sociales liberales. La teoría-paradigma de modernización se postulaba ante la considerada «crisis de Occidente», la vulnerabilidad del tercer mundo por la pobreza y el avance del «comunismo», ante los cuales EUA se autoasignaba la misión de trasformar radicalmente a otras sociedades.

El encuadramiento de Colombia en la Guerra Fría y en esa política exterior de modernización fue paulatino, simultáneo a la firma de tratados de libre comercio con EUA (^{Prieto, 2013}, pp. 45-52), inducido por el interés geoestratégico de este país suramericano por la cercanía al Canal de Panamá y, finalmente, auspiciado por elites políticas nacionales, así como por intentos revolucionarios de liberación nacional que emprendieron grupos de diversa índole. Para autores que definen dicho encuadramiento como una «subordinación por invitación» (^{Vega, 2015}, pp. 394-396), los hechos que marcaron esa ruta, además de la firma del TIAR, son la vinculación a la Organización de Estados Americanos (OEA), la participación del Batallón Colombia en la Guerra de Corea (^{Atehortúa, 2008}, pp. 71-72) y la injerencia de EUA en la definición de la idea de «seguridad nacional» en Colombia (^{Leal, 2018}; 2011). No debe perderse de vista la aparición en 1959 del Movimiento Obrero, Estudiantil y Campesino, la transformación radical de las Juventudes del Movimiento Revolucionario Liberal (MRL), el viaje a Cuba de estudiantes que conformaron la Brigada Pro Liberación José Antonio Galán (1962) y esa trayectoria bifurcada entre política y guerra que siguieron líderes campesinos como Juan de la Cruz Varela y Pedro Antonio Marín (^{Palacios, 2012}, pp. 67-98; ^{Giraldo, 2015}, pp. 63-99; ^{Londoño, 2014}, pp. 615-664).

Aquí se reconocen aquellos hitos, pero se argumenta que el encuadramiento con mayor alcance institucional, social y político durante el Frente Nacional se dio específica, sistemática y coherentemente con las misiones que aquí se describirán, a partir de las cuales se financiaron y pusieron en práctica planes y programas que redefinieron y moldearon a las FA, a la PN y al DAS.

Aquella idea de modernización como instrumento político se puso en práctica a partir de programas que vincularon teoría social y política exterior (^{Latham, 2000}) y propaló en Colombia un modelo hegemónico expansionista e interventor. Desde acciones para promover el desarrollo social y económico emprendidas por Dwigth Eisenhower -1953-1961-, tales como el Inter-American Development Bank, el Social Progress Trust Fund y las declaraciones de la Inter-American Economic Conference en Bogotá en septiembre de 1960 (^{Rabe, 1988}, pp. 142-144), hasta su desarrollo en las administraciones de John F. Kennedy -1961-1963- y Lyndon B. Johnson -1963-1969-: la Alianza para el Progreso (APP), los Cuerpos de Paz y el Programa Estratégico de Protección Contrainsurgente (^{Rojas, 2010}, pp. 91-124; ^{Palacios, 2012}, pp. 72-74; ^{Purcell, 2014}, pp. 129-154).

En Colombia, ese instrumento político hegemónico se hizo operativo a partir de un programa de asistencia canalizado a través del Departamento de Estado desde finales de la década de 1950 que hace parte de la «cara antiliberal de la Alianza» (^{Palacios, 2012}, p. 72). La puesta en práctica de este programa concretó, en el ámbito institucional, los postulados de la Guerra Fría, la idea de modernización y el espíritu contrainsurgente del proyecto hegemónico de EUA.

3. La asistencia de Estados Unidos de América para enfrentar «un destino con dificultades» en Colombia

Jeffrey ^{Taffet (2007)} ha expuesto que a lo largo de la década de 1950 EUA no desarrolló un programa de ayuda para AL, en parte por la idea del Departamento de Estado según la cual no existía una «amenaza comunista» sobre el territorio continental. Esta percepción fue cambiando y al final del gobierno de Eisenhower se gestó ese programa, al tiempo que se sentaron las bases de la APP (pp. 13-15), ante el temor que despertaba el «avance del comunismo» por el mundo occidental y el eventual aprovechamiento de las condiciones de pobreza y miseria predominantes en AL, temor confirmado por el triunfo de la Revolución cubana y el giro que su líder Castro empezó a dar hacia el comunismo (^{Rabe, 1988}, pp. 121-125).

Para el Gobierno colombiano, oficialmente la Guerra Fría resultó una inevitable realidad apenas al final de la década de 1950. Lleras Camargo, en su informe al Congreso de julio de 1959, expresaba su inquietud en relación con el «porvenir de Colombia» y particularmente con el «destino con dificultades» que avizoraba para el país «como teatro presumible de la gran lucha que se ha venido desenvolviendo» en países de Asia y África, donde -decía- se instigaron y realizaron revoluciones campesinas. Al presidente le resultaba inverosímil que AL no se hubiera convertido en «centro de agitación y desorden», pese a las «condiciones precarias de estabilidad política, social y económicas» y a que, según afirmaba, había «elementos más explosivos».

Si se aceptan estas premisas (…( es apenas prudente temer que (…( el nuevo teatro de la guerra fría pueda estar en América Latina. Y si ello es así, es preciso reconocer también que la impreparación para esa circunstancia de desorden y anarquía, de turbulencia social y política es muy grande y que va a ser preciso adaptar muchas de las defensas presentes a un nuevo tipo de protección de la autonomía nacional, el orden cristiano y la organización democrática del Estado (^{Lleras, 1960}, pp. 485-489).

En ese mismo informe, ^{Lleras (1960}, pp. 485-489) decía que las FA de Colombia enfrentaban el problema de adaptarse a la «constante movilidad y progreso de la ciencia bélica que en los últimos años ha sido de tal manera rápido, que entra en los límites de lo fantástico». Planteaba que la única posibilidad de «aspirar a un desarrollo altamente mecanizado y técnico de sus instituciones militares» implicaba la confianza de «no poca parte de su defensa internacional a los sistemas de seguridad colectiva de los tratados públicos y a los acuerdos de colaboración militar».

Lleras Camargo aludía al TIAR, pero con mayor seguridad a acuerdos confidenciales con el gobierno de Eisenhower, posteriormente desarrollados y complementados por Kennedy y Johnson. En efecto, el presidente Lleras había solicitado a la Embajada de EUA en Bogotá, a mediados de 1959, asesoría para «investigar y analizar en términos de causas y efectos todos los aspectos del “problema de la violencia” (políticos, psicológicos, de inteligencia, sociológicos, económicos y militares) y recomendar un programa de acción que minimizara y eventualmente eliminara el desorden interno» (Report of the Colombian Survey Team, Part i, Colombian Survey, 1959, ii).² Según funcionarios de la Embajada, Lleras Camargo no creía que su gobierno estuviera en un inminente peligro de ser derrocado por los «comunistas», pero alertado por la situación del Caribe se preocupaba por el crecimiento de dichos «elementos» en el que consideraba un «suelo fértil de actividad guerrillera», de tal modo que en el futuro pudieran llegar a ser una amenaza seria para la estabilidad de su gobierno (Report of the Colombian Survey Team. Part iii, Recommendations for U.S. Action, 1960, pp. 2-3). En su visita a EUA, el 31 de marzo de 1960, Lleras reclamó apoyo para equipar y entrenar al Ejército para combatir a las guerrillas (^{Rabe, 1988}, p. 148).

Por su parte, integrantes del Departamento de Estado, en los meses en que cobró fuerza la posición de la Central Intelligence Agency (CIA), el Federal Burea of Investigations (FBI) e incluso del propio Departamento de Estado acerca del peligro que significaba para EUA la inclinación de Castro hacia el «comunismo» (p. 124), justificaban el envío a Colombia de una misión de expertos con el fin de responder al requerimiento de su presidente, pero también para tener un conocimiento propio de la naturaleza y alcance del problema, particularmente en lo relacionado con el «comunismo», información que posteriormente podría fundamentar nuevas directrices sobre el prohibido suministro de asistencia militar a países de AL en riesgo de desestabilización política (^{Report of the Colombian Survey Team. Part iii, Recommendations for U.S. Action, 1960}, p. 5). De hecho, a comienzos de 1960, Eisenhower ya expresaba su preocupación por la situación del Caribe y la alarma por el crecimiento de movimientos políticos en varios países de Suramérica, entre ellos Colombia (^{Rabe, 1988}, p. 138).

Aquella solicitud de Lleras, así como la que realizó posteriormente el presidente Valencia, abrieron el país al proyecto hegemónico de modernización anticomunista de EUA, fundado en el temor hacia un «enemigo potencial» que amenazaba el orden político y social. Para garantizar el «orden interno», la estabilidad política y la «seguridad nacional», aquel proyecto se concretó en misiones y programas que apuntaban a la transformación de las «instituciones» de la Defensa, para «adecuarlas» al rumbo de los tiempos.

4. Misiones, objetivos y comisionados

La primera misión, dirigida por el Departamento de Estado y realizada por la CIA, fue entre octubre y diciembre de 1959 y concluyó el 31 de marzo de 1960 con la entrega en Washington del Report of the Colombian Survey Team (CST).³ La misión se conformó luego de solicitud de Lleras Camargo a mediados de 1959. El objetivo era investigar y analizar el «problema de la Violencia», «recomendar un programa de acción que minimizara y eventualmente eliminara el desorden interno» derivado de bandoleros y guerrillas, así como el efecto que pudiera tener la Revolución cubana en Panamá y en Colombia (Report of the Colombian Survey Team. Part. i, Colombian Survey, 1959, p. i).

Según la misión, se requería ese análisis porque los esfuerzos de las FA y de agencias encargadas del reforzamiento de la justicia no eran suficientes para contrarrestar la acción de guerrillas y bandidos; además, se planteaba la «desmoralización» de la población rural, su pérdida de confianza en las instituciones del Gobierno y en el respeto por la ley. Según la misión, así se obstaculizaban los esfuerzos para restaurar la paz y poner en práctica programas de rehabilitación (Report of the Colombian Survey Team. Part iii. Recommendations for U.S. Action. 1960, p. i).

La misión fue secreta. El apoyo y la asistencia de misiones militares de EUA a países extranjeros estaban limitados por la Enmienda Morse -Mutual Security Act- (Report of the Colombian Survey Team. Part iii. Recommendations for U.S. Action. 1960, pp. 1-3). Aunque desde el Gobierno colombiano se buscaba superar tales restricciones mediante la justificación del apoyo para acción «cívico-militar» (^{Rabe, 1988}, p. 148), según la misión, debía cuidarse la imagen del Gobierno de EUA para que no fuera acusado de «intervencionista», considerando además que entre las agencias del Gobierno de EUA no había acuerdo acerca de las estrategias de acción pensadas para AL; finalmente, debía cuidarse la imagen de Lleras Camargo, quien podría ser señalado por favorecer dicha intervención militar más allá de los tratados de asistencia y apoyo recíprocos firmados entre los dos gobiernos.

El equipo de la misión fue integrado por especialistas en guerra de guerrillas y tácticas antiguerrilleras y contrainsurgentes, sobre todo en Filipinas y en el sudeste asiático. Solo uno de ellos conocía a Colombia previamente, pero el informe advierte que los demás miembros se encontraron con condiciones sorprendentemente similares a las que les eran «familiares».⁴ Viajaron a Bogotá, Barranquilla, Cartagena, Medellín, Cali, Popayán, Pasto, Neiva, Ibagué, Barrancabermeja, Puerto Berrío, Montería, Villavicencio, Tunja, Arauca y varios municipios en Tolima, Caldas, Risaralda y Huila. Accedieron a archivos oficiales, documentos privados y diarios de líderes religiosos, políticos y profesionales. También aseguran que visitaron refugiados y desplazados, entrevistaron guerrilleros y bandidos capturados, hablaron con líderes sindicales y campesinos. La misión también se entrevistó con oficiales de EUA y Colombia. (^{Report of the Colombian Survey Team. Part i. Colombian Survey. Oct.-Dec. 1959}, pp. iii-v).

La segunda misión -febrero de 1962- del U.S. Army Special Warfare Center, estuvo a cargo del brigadier general William P. Yarborough -veterano de la Segunda Guerra Mundial y asesor en Camboya en 1956-. La misión se realizó durante doce días, en los cuales se visitaron ocho brigadas para actualizar el CST (^{Rempe, 2002}, p. 12), particularmente en lo relacionado con el análisis de la violencia y en la evaluación de los esfuerzos de contrainsurgencia, incluyendo un examen de la inteligencia oficial. La misión preparó el camino para equipos especiales de entrenamiento móvil que llegaron al país desde marzo de ese año (^{McClintock, 2002}, Chapter 9, pp. 5-6). La misión, al parecer, produjo un informe titulado Visit to Colombia, South America, by a Team from Special Warfare Center, February 26, 1962.

Según ^{Rempe (2002)}, esta segunda visita concluía:

That lack of central planning and coordination had seriously affected all levels of the counterinsurgency effort in Colombia. Fragmentation of resources; lack of essential communications, transportation and equipment; reliance on statics outposts; and improper use of military personnel in civil capacities placed the army on the defensive and allowed both subversive and bandit elements to acquire the initiative (p. 12).

La tercera misión -octubre 15 a noviembre 16 de 1962- se da a solicitud del presidente Valencia en el marco de la APP. El personal destinado fue David Laughlin, jefe de la misión y los consejeros John H. Doney, Salvador Romero, Dale Callier y Mr. Redlin. Laughlin estuvo también, al comienzo de la década de 1960, en Guatemala (^{Arana, 2018}, pp. 108-109); Romero era capitán en la reserva activa de la Armada, conocedor del idioma español y con entrenamiento de guerra en selva y tácticas contraguerrilleras (H.O. Hardin (comunicación oficial(, December 21, 1962, p. 1).

El diagnóstico del DAS (Briefing Memorandum for the Administrator. Police Assistance Program for Colombia, November 8, 1962 Meeting, pp. 1-2), fue titulado The Administrative Department of Security y tiene veinte páginas en las que se describe su estructura normativa; órganos de gobierno -jefatura y «Consejo de Seguridad»-, funcionamiento administrativo y operativo, incluido el Servicio Rural de Seguridad; el personal y los beneficios laborales; el régimen disciplinario interno, políticas de reclutamiento y promoción, jornada laboral, programa de capacitación; coordinación entre equipo administrativo y operativo, y entre sede central y sedes regionales; entrenamiento, control de extranjería, investigación criminal; contra subversión, violencia y disturbios civiles; identificación mediante huellas dactilares, registro criminal, grupo de identificación, laboratorio criminal, policía judicial equipos y dotación (The Administrative Department of Security [1.º de diciembre de 1962]).

La misión dio origen al programa de asistencia puesto en práctica por la OSP, enfocado en la reforma de la PN y el rediseño del DAS, programa cuyo objetivo fue recomendar y apoyar el incremento de la capacidad del Estado para contener la violencia subversiva en áreas urbanas y rurales; entrenar el personal de la Policía y del DAS; proveer equipos y medios para el control de motines (Briefing Memorandum for the Administrator. Police Assistance Program for Colombia, November 8, 1962 Meeting, 1; The Administrative Department of Security).

En el caso del DAS, este fue el punto de partida para una propuesta de readecuación que se puso en práctica hasta 1969, programa que, al parecer, se cerró formalmente en 1974 (OSP, AID. Recomendaciones para la Introducción de Cambios en el Departamento Administrativo de Seguridad, julio de 1963). En el marco del programa hubo, adicionalmente, otras visitas de expertos (Public Safety Report for December 1969, February 6, 1970, p. 7).

La persistencia de bandoleros y guerrillas en Colombia, su situación geopolítica en el Caribe, la identificación de una potencial «amenaza comunista», la cercanía al Canal de Panamá y la solicitud del Gobierno colombiano a EUA convergen para que el Departamento de Estado ponga en marcha un proyecto secreto de modernización estatal, desarrollado por expertos militares que diseñan un proyecto contrainsurgente para Colombia que combina guerra de guerrillas, acción cívica, promoción del desarrollo social y económico, y reforma institucional.

5. Modernizarse para enfrentar un «enemigo potencial», «inepto» y «en crecimiento»

Las misiones tuvieron en común un enfoque contrasubversivo y anticomunista que se expresó en el diagnóstico del CST, en el informe del equipo del U.S. Special Warfare Center y en el de la OSP. Según concluían los integrantes del CST, se requería de la asistencia de EUA a Colombia y de un esfuerzo eficaz en inteligencia para «resolver el problema de violencia actual, pero aún más para prevenir que la violencia potencial se convierta en una violencia de una escala sustancial». ¿Quién representaba esa violencia potencial?

The existence of Communist-controlled enclaves into which the Armed Forces cannot penetrate without precipitating open warfare; Communist effort (and success) in organizing armed militia; Communist capabilities for precipitating violence in major cities; all re-emphasize and undercore the need for accurate, timely intelligence. Communism in Colombia is actively raising an armed force which it may seek to employ eventually for the overthrow of government; yet the government has little information about this operation (Report of the Colombian Survey Team. Part i. Colombian Survey, 1959. 6-58).

Para CST los «enemigos de Colombia» eran, por un lado, los bandoleros, que constituían un problema inmediato, tenían capacidad de atacar y retirarse en pequeñas unidades, en áreas escogidas por ellos, pero su capacidad podía incrementarse si no se encontraban con oposición de las FA; por otro lado, el Partido Comunista Colombiano (PCC), con capacidad de crecimiento, podía precipitar una insurrección general, aunque era «improbable», a menos que lo requiriera el Partido Comunista Internacional, sin embargo, se advertía que los comunistas podían desacreditar la ley y, mediante el hostigamiento encubierto, activar violencia que no fuera atribuida a ellos, para mantener al país en estado de agitación (Report of the Colombian Survey Team. Part i. Colombian Survey, 1959, 9-122).

Según CST, se calculaban entre 5000 y 6000 miembros del PCC y entre 20 000 y 25 000 simpatizantes, pero para sus analistas era más «realista» pensar que podían ser entre 25 000 y 35 0000 miembros activos apoyadores de la causa y tal vez entre 75 000 y 100 000 personas susceptibles de su directa influencia. Para CST, los «comunistas» colombianos podían aprovechar la inestabilidad política, crear caos e insurrección, infiltrando e influenciando gradualmente a los partidos políticos. Concluían que la pobreza de la población colombiana, así como el deseo de cambio, creaban una situación de hecho para el comunismo internacional y el movimiento de izquierda (Report of the Colombian Survey Team. Part i. Colombian Survey,1959, 9-122).

Para CST existía, además, un «significativo enemigo externo»: el Imperio Soviético que, según afirmaban, contaba con capacidad para instigar y apoyar una insurrección doméstica, usando a los colombianos, algo que, «hasta cierto punto», estaba ocurriendo bajo una doméstica actividad política legal disfrazada (Report of the Colombian Survey Team. Part ii. Recommendations for Colombian Government Action. 1960. Appendix ii-3).

Para la inteligencia apostada en la Embajada de EUA en Colombia, en el país había cerca de 8000 «ineptos comunistas» que «no representaban una amenaza real para el gobierno colombiano», sin embargo, para el general Yarborough era recomendable, para eliminar esa «amenaza futura», el despliegue inmediato de apoyo y de una fuerza irregular (^{McClintock, 2002}, Chapter 9).

Al respecto, Eric Lamber, quien visitó Bogotá, Ibagué y Armenia entre el 23 de mayo y el 26 de junio de 1962, planteaba que el «enemigo» de las FA consistía en cuadrillas o bandas con liderazgos y áreas diferenciadas. Algunas bandas, aunque decían que actuaban a nombre de los partidos Liberal y Conservador, estaban «infectadas», eran «instigadas» por la ideología comunista o estaban «penetradas» por el MRL. A diferencia del CST, planteaba que no se podía ofrecer una imagen más precisa de ellas porque la inteligencia era pobre y las estadísticas no indicaban los motivos de los asesinatos, robos y otras actividades bandoleriles. Aun así, estimaba que los comunistas estaban usando estas bandas e infiltrando sus mandos. Agregaba que en Colombia existía una tradición terrorista y, citando al Che Guevara, planteaba que ya se había dado «una primera etapa del proceso revolucionario». Advertía que con el incremento de las actividades guerrilleras en la zona rural la segunda fase estaba en camino, en la que conformarían un ejército y tomarían el control de algunas áreas del país (Visit of Mr. Eric Lambert, Foreign Office Regional Police Adviser to Colombia, May 23-June 26. sin año, pp. 5-7).

Las alusiones de los funcionarios norteamericanos no son anecdóticas. De acuerdo con el grado de «amenaza» que representaran los «comunistas» para la estabilidad de un país, el Gobierno de EUA lo clasificaba y le destinaba o no ayuda financiera. Stephen ^{Rabe (1999}, pp. 47 y 213) ha mostrado que, para aquellos funcionarios, Colombia era uno de los países que podían «despegar» -es decir, modernizarse-, pero para 1962 era además una de las naciones caribeñas que podrían caer bajo el «control comunista». Un año más tarde, funcionarios de la Embajada de EUA desestimaban esa posibilidad y no creían que fuera un país inmediatamente amenazado por una agresión directa o indirecta (^{Taffet, 2007}, p. 155). Sin embargo, el país accedió a ese apoyo financiero, ¿por qué?

6. ¿Qué hacer? Diagnóstico y recomendaciones para el rediseño institucional

Los tres informes del Report of the Colombian Survey Team contienen un diagnóstico que enfatiza en varios aspectos para justificar ante los gobiernos de EUA y de Colombia el proyecto de rediseño institucional.

Sobre la «violencia» de naturaleza criminal recomendaban reducirla a un nivel tolerable, combatiendo las guerrillas con métodos de contraguerrilla. Se suponía que los grupos que carecían de motivación ideológica o de amplio apoyo popular podían ser fácilmente eliminados. Advertía el documento que mientras «la sospecha y desconfianza en las capacidades del gobierno» no fueran revertidas, la única alternativa sería la militar (Report of the Colombian Survey Team. Part i. Colombian Survey, 1959, 2-56, 2-57 y 2-58).

El estamento militar se calificaba como excelente, con buena formación teórica y cuarteles adecuados, pero fallaba en equipamiento individual y organizacional, corto en radios de comunicación y medios de transporte, y sin una misión definida y aceptada (Report of the Colombian Survey Team. Part i. Colombian Survey, 1959, 3-245 y 3-246). Recomiendan que las FA redefinir su «misión» y estructura funcional, el restablecimiento de la inspección general, la reorganización de la Armada y la Fuerza Aérea, reducir la carga administrativa e incrementar la operativa para reducir la violencia, incrementar eficiencia para combatir las guerrillas, recolectar información de inteligencia, capturar o dar de baja a bandidos, demostrar e informar a los civiles sobre su capacidad y respeto por la ley (Report of the Colombian Survey Team. Part ii. Recommendations for Colombian Government Action, 1960, Recomendaciones 15 a 69).

De la PN se indicaba que la influencia, uso y control partidista derivó en una organización con moral y eficiencia baja que generaba desconfianza en la gente y, en algunas zonas, provocaba intenso odio público. Para recuperar el prestigio perdido, la moral y la capacidad operativa para mantener el orden público se debían restablecer líneas de control, responsabilidad y coordinación entre el Gobierno y otras agencias oficiales. Las policías departamentales impedían un uso efectivo de recursos, la asignación de material y hombres según los requerimientos en todo el país. Las diferencias en salarios, uniformes y apoyo logístico afectaban adversamente su moral y capacidades, además, eran vulnerables a influencias políticas locales. Debía establecerse mayor control, especialmente entre autoridades departamentales y PN. Finalmente, se señalaba que se debía redefinir la misión de la inteligencia y se justificaba el suministro de dotación para su cumplimiento (Report of the Colombian Survey Team. Part i. Colombian Survey, 1959, 4-149, 4-150, 4-151, 4-152, 4-153, 4-154).

«Los Lanceros» representaban la mejor opción para resolver los aspectos militares del problema de la violencia si se conformaban como «fuerza especial contraguerrillera». Para su fortalecimiento se recomendaba entrenamiento, suministro de equipos y apoyo logístico, y se sugería mantener su independencia con respecto a brigadas o batallones (Report of the Colombian Survey Team. Part i. Colombian Survey, 1959, 5-50, 5-51, 5-52, 5-53).

Se requería de «inteligencia» para resolver el problema de la violencia actual y para «prevenir la violencia potencial», especialmente para la vigilancia del «comunismo creciente», del que el Gobierno tenía poca información. Se advertía que los esfuerzos para una buena inteligencia eran obstaculizados por la carencia de personal entrenado, dirección y apoyo, así como falta de coordinación y de una misión clara (Report of the Colombian Survey Team. Part i. Colombian Survey, 1959, 6-57, 6-58, 6-59). En el informe al Gobierno colombiano se recomendaba recolectar, organizar, clasificar y diseminar información de inteligencia exacta para distintos usuarios, el más importante de ellos: el presidente (Report of the Colombian Survey Team. Part ii. Recommendations for Colombian Government Action, 1960, Recomendaciones 15 a 69).

Se requería un servicio de información pública-gubernamental -propaganda- que reportara la información que la gente debía conocer sobre el Gobierno, acciones e intenciones. Este servicio sería la base para la «guerra psicológica» con un programa antisubversivo parcial o enteramente clandestino, para desacreditar y eliminar por medios legales las fuerzas antidemocráticas (Report of the Colombian Survey Team. Part i. Colombian Survey, 1959.33).

Se consideraba urgente un servicio de «socorro y rehabilitación» -y reasentamiento de población-, pero se planteaba que los esfuerzos habían sido inválidos por carencia de fondos financieros y de personal, pero, sobre todo, por la falta de apoyo de ciertos sectores de la clase gobernante (Report of the Colombian Survey Team. Part i. Colombian Survey, 1959, 8-41). El informe expuso ampliamente la pobreza y el atraso social que, consideraba, eran unas de las causas de los problemas del país, cuya solución era complementaria a la militar. En las recomendaciones al Gobierno colombiano se planteaba unificar y ampliar el programa de rehabilitación en marcha, ampliar el de reasentamiento y, hasta cierto punto, subdividir grandes propiedades en el campo.

La conclusión básica sobre el «comunismo», de acuerdo con las cifras ya mencionadas, era que representaba una amenaza mucho más sustancial de lo que reconocían las autoridades gubernamentales en sus reportes y declaraciones.

Además, acorde con la idea de «despegue» hacia el desarrollo del país, se enfatizaba también en un programa efectivo de servicio público honesto, cumplidor del deber y efectivo en todos los niveles, y se pedía revisar la estructura nacional de impuestos, así como las fuentes de financiamiento de los gobiernos nacional y local, y reducir el ingreso proveniente de la venta de alcohol (Report of the Colombian Survey Team. Part ii. Recommendations for Colombian Government Action, 1960, Recomendaciones 15 a 69).

Para el Gobierno de EUA proponen la asistencia y asesoría, máximo por dieciocho meses, para las FA, con el fin de preservar la seguridad interior y procurarles organización, entrenamiento y adiestramiento en inteligencia, así como directrices para programas de acción cívica, información pública, propaganda y guerra psicológica. La asistencia debía darse en forma de entrenamiento, adecuación organizacional, apoyo logístico, suministro de materiales, equipos, entre otros, salvo armamento pesado -tanques-. La asistencia debía ser secreta y para prevenir la acusación contra el Gobierno de EUA por «intervencionismo», sugerían usar asesores de terceros países, suministrar materiales diferentes a los que actualmente empleaban las Fuerzas Armadas de EUA, remover identificaciones del material entregado y usar canales de suministro distintos a los regulares (Report of the Colombian Survey Team. Part iii. Recommendations for U.S. Action, 1960, 11-31).

La misión del U.S. Army Special Warfare Center fue más enfática en la salida militar para enfrentar el «problema» de la violencia en Colombia y la «amenaza comunista». Para ^{McClintock (2002)}, esta misión propició en Colombia el escenario, junto con Vietnam, para poner en práctica tácticas irregulares de guerra de guerrillas y antiguerrillera. Para combatir la potencial «amenaza comunista» en Colombia propuso, entre otras acciones, el uso de civiles y militares para actividades clandestinas, de propaganda y sabotaje contra comunistas, guerra psicológica, un programa de registro y control civil, técnicas exhaustivas de interrogatorio a bandidos y guerrilleros -uso de pentotal, polígrafo y hasta tortura- e incluso la conformación de escuadrones de la muerte. Algunas de estas recomendaciones fueron adoptadas en el Plan Lazo -Lasso-Latin American Security Operation- a partir de 1964 (Chapter 9, pp. 5-6).

El informe de la misión Yarborough representa el comienzo de una acción política de EUA más enfocada a la militarización de los problemas de seguridad en Colombia. ^{Rempe (2002}, pp. 14-15) resalta que no se introdujeron fuerzas especiales de combate, como sí sucedió en Vietnam, aunque se facilitó la ayuda económica y militar, el entrenamiento de las fuerzas de seguridad, la asistencia técnica y el apoyo logístico y de inteligencia.

Por su parte, la OSP diseñó, desde octubre de 1963, un proyecto de fortalecimiento de la PN y del DAS a cinco años (D. Laughlin (comunicación oficial(, October 29, 1963, p. 1). El objetivo general era el incremento de la capacidad de la PN -con 35 000 efectivos-, de acuerdo al tamaño de la población colombiana -calculada en quince millones- para que mantuviera el orden, protegiera la vida y la propiedad, y mantuviera la seguridad interna.

Según D. Laughlin ((comunicación oficial(, October 29, 1963, pp. 1-8), la cualificación de la Policía era inadecuada y debería ser elevada al punto que la hiciera efectiva. Se recomendó la revisión curricular de las nueve escuelas de policía y el énfasis en patrullaje, investigaciones y control de protestas. Para el DAS, se propuso el establecimiento de dos centros con capacidad para el entrenamiento anual de cuatrocientos miembros de la agencia, así como el entrenamiento de doscientos oficiales en la Inter American Police Academy de Panamá y un entrenamiento selectivo.

Los «cambios operacionales» para la PN incluían desde el uso del pie de fuerza hasta el mantenimiento de vehículos. En el DAS, además, se recomendó la eliminación de tareas innecesarias e inadecuadas, así como el endurecimiento de medidas de seguridad física y personal. Además, se propuso la eliminación del Certificado de conducta y las tareas de guardaespaldas, la transferencia de 75% de las funciones de investigación a la PN y su consecuente dedicación en investigaciones referidas a la seguridad interna.

La PN requería «movilidad y comunicaciones», es decir, poner en condiciones óptimas los equipos de comunicación y el suministro de estos en áreas con incidencia de la violencia. Para el DAS se buscaba la consolidación de la red de comunicaciones y su vinculación con la de la PN, la expansión de la movilidad y las comunicaciones en áreas no cubiertas.

Sobre «relaciones públicas», sugieren en la PN el entrenamiento de quince oficiales y aumentar la intensidad horaria del tema en las escuelas de formación. Para el DAS, «vender» en las escuelas de derecho, a los recién egresados, la carrera profesional en el DAS, así como incluir el tema en programas de entrenamiento.

En «provisión de capacidad para el control y prevención del crimen» recomiendan, para la PN, un cambio normativo -vía legislativa o presidencial- que le diera responsabilidad en la investigación de crímenes comunes, el entrenamiento de mil policías en métodos de investigación y el establecimiento de un laboratorio en cuatro ciudades. Para el DAS, se propone que se dediquen a investigar crímenes de interés nacional, la creación de un laboratorio central y un bureau de identificación accesible a todas las agencias de Gobierno.

Estas recomendaciones se empezaron a poner en práctica inmediatamente. Como mencionó ^{Taffet (2007)}, aunque Colombia no tenía riesgo inminente de desestabilización a causa del «comunismo», sí contaba con características para su «despegue socio económico» y, por tanto, para convertirla en caso «exitoso» del apoyo de EUA a AL por medio de APP: liderazgo en la idea del cambio económico y social con programas específicos de reforma rural y urbana; el Gobierno colombiano era aliado irrestricto de EUA en su política anticomunista y contra Cuba; los problemas económicos se podían resolver (p. 150). Según este autor, el país recibió entre 1962 y 1969 el segundo apoyo financiero más alto de EUA para AL, después de Brasil: US$761.9 millones, destinados a un amplio programa de reformas. De estos recursos, para iniciar la puesta en práctica de las recomendaciones a la PN y al DAS, se solicitaron para los años fiscales de 1964 y 1965 US$665 000 para financiar a nueve asesores, equipos, entrenamiento del personal, entre otros ítems (D. Laughlin (comunicación oficial(, October 29, 1963, pp. 6-8).

A partir de tales diagnósticos y recomendaciones, y con ese apoyo financiero, empezó el rediseño de aparatos de coerción en Colombia por medio, entre otros aspectos, del cambio de la misión y objetivos de aquellos cuerpos, de su estructura organizacional, administrativa y operativa, del entrenamiento y capacitación de sus integrantes, y de la ampliación de su capacidad logística para el desarrollo de la vigilancia.

Conclusiones

Las misiones de EUA en Colombia acá estudiadas, pese a su opacidad, desplegaron una tentativa modernizadora de las FA, la PN y el DAS en el marco de un proyecto hegemónico que introdujo en el país un programa contrainsurgente como horizonte de transformación institucional. Dado el papel que se autoasignó EUA en el ordenamiento del mundo, aquellas misiones fueron un instrumento político que justificó las posibilidades del «despegue social y económico» del país y lo condicionó a la puesta en práctica de un enfoque contrasubversivo y anticomunista en el entramado institucional que representaban aquellas fuerzas.

Para llevar el remanente de violencia a un nivel tolerable y combatir un «enemigo potencial comunista», y con el fin de sostener el orden público, la seguridad nacional y la democracia, se propuso una reforma integral que apuntaba al cambio de aspectos sociales, la reforma de la estructura fiscal, la redistribución de tierras y el fortalecimiento del programa de rehabilitación, pero también a asuntos organizativos, administrativos y operacionales de las FA, la PN y el DAS; asesoría, capacitación y entrenamiento para sus integrantes, así como una reforma curricular en escuelas de formación; apoyo logístico, entrenamiento y dotación de equipos de comunicación, laboratorios, vehículos y armamento.

Este plan de acción se puso en práctica a partir de 1963 -y por lo menos hasta 1974- con recursos financieros, apoyo logístico, entrenamiento y asesores provenientes del Gobierno de EUA, todo con impactos significativos en el diseño institucional dedicado a «la defensa de la seguridad del país», pero también con una serie de limitaciones que no pueden ignorarse, aunque son objeto de otro análisis.

La aceptación y puesta en práctica de este programa diseñado desde EUA significó, desde luego, una subordinación del país a un proyecto hegemónico global con un efecto significativo en la geopolítica latinoamericana, pero, sobre todo, en la sociedad colombiana, en donde aquellas agencias operaron según parámetros que amplificaron la violencia y deslegitimó aún más al Estado y a sus autoridades.