Introducción

Una de las posibles formas en que se organiza la acción colectiva en momentos de diseño e implementación de políticas púbicas es mediante coaliciones (^{Diani, 2012}; 2015; ^{Gutiérrez, 2017}; 2018; ^{Sabatier, 1988}; ^{Sabatier y Weible, 2007}). Más allá de las diferencias conceptuales en torno al término, se concuerda en que las coaliciones son grupos integrados por una gran heterogeneidad de actores que comparten un objetivo, visión o creencia específica sobre un problema público que los hace entablar vínculos formales o informales con el fin de trasladar sus preferencias a los lineamientos de la política en debate o en la implementación de esta (^{Barnes, van Laerhoven y Driessen, 2016}; ^{Diani, 2012}; ^{Gutiérrez, 2017}; 2018; ^{Hajer y Versteeg, 2005}; ^{Sabatier, 1988}; ^{Sabatier y Weible, 2007}).

En ese sentido, la literatura brinda elementos teóricos para comprender las diferencias con otros modos de acción colectiva, por ejemplo, movimientos sociales (^{Diani, 2012}; 2015), la manera en que se vinculan los actores estatales y sociales (^{Gutiérrez, 2017}; 2018; ^{Hajer y Versteeg, 2005}), la forma en que dichos actores comparten e intercambian recursos estratégicos (^{Barnes, van Laerhoven y Driessen, 2016}; ^{Diani, 2012}; 2015; ^{Sabatier y Weible, 2007}) y, en menor medida, investigaciones más recientes, las causas que producen su éxito (^{Barnes, van Laerhoven y Driessen, 2016}; ^{Granada, 2017}; ^{Yagci, 2019}). Sin embargo, teniendo en cuenta que las coaliciones no se forman en todos los casos (^{Diani, 2012}) y que asumen distintas formas, poca importancia se ha dado a los factores contextuales que producen su activación. En vistas de dicho vacío, la pregunta que guía este artículo es: ¿cuáles son los factores que activan las coaliciones e inciden en el tipo de coalición configurada?

Para el análisis de la activación de distintos tipos de coaliciones, el área de política ambiental es relevante. Estas políticas, al igual que otras, tienen claros efectos distributivos que suelen dividir a los actores entre beneficiaros de esas políticas -pueblos indígenas, campesinos, población en general- y los perjudicados por estas -en general, empresarios o productores ligados al área que busca ser regulada-. Además, la definición de «ambiente» suele ser objeto de disputa entre actores con diferentes conocimientos, por lo tanto, la discusión de una política ambiental suele entrecruzar a los actores por sus intereses, pero también por sus marcos interpretativos (^{Barnes, van Laerhoven y Driessen, 2016}; ^{Martínez y Delamaza, 2018}; ^{Medeiros y Gomes, 2019}; ^{Moreno, 2019}; ^{Weible, 2005}). En esta línea, los debates sobre política ambiental suelen ser profundamente conflictivos y, por ese motivo, es esperable que se activen coaliciones que tengan el objetivo de imponer sus visiones e intereses en torno a este tipo de políticas.

El argumento de este trabajo sostiene que, para el área ambiental, la activación y el tipo de coaliciones depende de dos factores: la disputa en torno a los recursos naturales y el grado de apertura del sistema político. En el momento de diseño e implementación de una política en el área ambiental, la presencia de actividades económicas que se contraponen a la protección genera que actores con distintos intereses y visiones -a favor y en contra de la política en cuestión- tomen posición y se vinculen con otros semejantes, dando lugar a la formación de las coaliciones. Por el contrario, la ausencia de este escenario de disputa por los recursos naturales no permite la activación de coaliciones.

Una vez establecidas, hay dos tipos de coaliciones posibles que dependen del grado de apertura del sistema político. En sistemas políticos más cerrados hay mayor propensión a que los actores estatales no se vinculen con los actores sociales y el tipo predominante de coalición sea socioambiental, la cual dispute contra las visiones e intereses de las elites políticas subnacionales. Por el contrario, en sistemas políticos más abiertos hay mayores posibilidades para que los actores sociales se relacionen con actores estatales afines a sus visiones y objetivos, permitiendo la activación de coaliciones Estado-sociedad contrapuestas (véase Figura 1).

Fuente: elaboración propia

Figura 1 Factores que activan coaliciones e inciden en su tipo. 

Tanto la pregunta de investigación planteada como el argumento del artículo guardan relevancia teórica. Por un lado, este trabajo pretende generar un aporte al marco teórico de coaliciones al analizar los factores que inciden en su activación y en el tipo de coalición conformada. En términos generales, la literatura suele analizar los procesos de formulación de políticas públicas en los que las coaliciones ya se encuentran activadas (^{Sabatier, 1995}; ^{Weible, 2005}; ^{Diani, 2012}; ^{Yagci, 2019}) y, en menor medida, las causas que producen la incidencia política de estas (^{Matti y Sandström, 2011}; ^{Barnes, van Laerhoven y Driessen, 2016}). Por ese motivo, analizar los factores que inciden en la activación de coaliciones es relevante, ya que esto no ocurre en todos los casos. Por otro lado, este trabajo pretende sumar que hay factores contextuales -en este caso, económicos y políticos- que inciden en la activación de coaliciones y en el tipo de coalición configurada.

En este artículo se analiza el proceso de adecuación e implementación de una política ambiental nacional en tres provincias argentinas. Particularmente, el caso argentino es importante a la luz de la pregunta y el argumento planteado. Al igual que varios países latinoamericanos -Brasil, Colombia, México-, en Argentina la implementación de las políticas ambientales es competencia subnacional. Según la distribución de atribuciones entre el Estado nacional y los subnacionales -denominadas provincias-, el Congreso nacional tiene la potestad de sancionar leyes de presupuestos -estándares- mínimos de protección ambiental y las provincias tienen la obligación de adecuarse a los estándares nacionales mediante leyes provinciales, y luego implementarlas en sus territorios (artículos 41 y 124 de la Constitución de la Nación Argentina). De ese modo, dado que cada provincia tiene estructuras económicas, políticas y ambientales diferentes (^{Ardanaz, Leiras y Tommasi, 2014}; ^{Behrend y Bianchi, 2017}), es esperable que los procesos provinciales de adecuación e implementación sean diferentes. Como consecuencia de los contextos disimiles, es de esperar que los actores intervinientes no generen siempre los mismos vínculos, haciendo del área de gestión ambiental en Argentina un caso relevante para analizar las causas que inciden, por ejemplo, en la activación de distintos tipos de coaliciones.

Dentro del conjunto de leyes de presupuestos mínimos, en este se texto analiza comparativamente el proceso de adecuación e implementación de la Ley 26331 de Presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos (LBN) en Neuquén, Santa Cruz y Tierra del Fuego entre 2008 y 2019. Sancionada a fines de 2007, la LBN propuso garantizar la conservación y el manejo sustentable de los bosques nativos de todo el país. Siguiendo las competencias constitucionales mencionadas, estableció que todas las provincias con bosques nativos debían sancionar leyes provinciales de adecuación normativa a estándares nacionales, denominadas leyes de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (OTBN). Para realizarlas, las provincias debían poner en práctica un proceso de consulta pública, seguir criterios socioambientales específicos y elaborar un mapa de clasificación de los bosques nativos en tres categorías de conservación: dos en las que no se puede desmontar -roja y amarillo- y una en la que puede desmontarse -verde-, siguiendo lineamientos definidos por la ley nacional. Para promover la adecuación provincial se dispuso la creación de un fondo anual de compensación económica que debe ser dirigido, principalmente, a los propietarios de zonas con bosques nativos para garantizar su conservación.

Entre 2008 y 2016, todas las provincias con bosques nativos aprobaron por ley sus respectivos OTBN, aunque en alguna de ellas se dieron debates controversiales entre distintos actores -estatales y sociales- que disputaron, según sus visiones e intereses, los lineamientos de estas políticas (^{Gutiérrez, 2017}; ^{Schmidt, 2014}; ^{Vara & Collado, 2013}, 17 de julio). Por lo tanto, la LBN, en particular, constituye un caso interesante para analizar los factores que inciden en la activación o no de coaliciones.

Dentro del universo fueron seleccionados los casos de Santa Cruz, Neuquén y Tierra del Fuego, a raíz de la variación que muestran en el resultado alcanzado y en los factores causales que dan forma al argumento, lo cual permite optimizar la comparación entre ellos: Santa Cruz no presenta actividades económicas que se contraponen a la protección de los bosques y tiene un sistema político cerrado, representa el caso en que no se activaron coaliciones; Neuquén tiene actividades contrarias a la protección de los bosques y cuenta con un sistema político cerrado, representa el caso en que una coalición socioambiental disputó, y aún disputa, contra las visiones e intereses de las elites políticas subnacionales; por último, Tierra del Fuego presenta actividades que se contraponen a la protección de los bosques y tiene un sistema político abierto, representa el caso en que dos coaliciones Estado-sociedad contrapuestas disputan el proceso de implementación de la LBN.

1. Factores que activan distintos tipos de coaliciones

Las coaliciones son grupos integrados por una gran heterogeneidad de actores que comparten un objetivo, visión o creencia específica sobre un problema público que los hace entablar vínculos formales o informales con el fin de trasladar sus preferencias a los lineamientos de la política en debate o en la implementación de esta (^{Diani, 2015}; ^{Gutiérrez, 2017}; 2018; ^{Martínez y Delamaza, 2018}; ^{Sabatier, 1995}; ^{Weible, 2005}).²

Siguiendo esta definición, el concepto tiene los siguientes atributos: en primer lugar, las coaliciones son heterogéneas, pues son integradas por una gran diversidad de actores, en algunos casos, las coaliciones están formadas por actores estatales y sociales (^{Fenger y Klok, 2001}; ^{Gutiérrez, 2017}; ^{Sabatier y Weible, 2007}; ^{Weible, 2005}), y en otros las coaliciones son conformadas solamente por actores sociales (^{Fernández y Garay, 2019}; ^{Martínez y Delamaza, 2018}; ^{Rausch, 2018}). En segundo lugar, los integrantes de una coalición comparten un objetivo puntual (^{Diani, 2012}; 2015) y una visión mínima o creencia específica sobre el problema, y la posible solución a ser implementada (^{Gutiérrez, 2017}; 2018; ^{Hajer y Versteeg, 2005}; ^{Sabatier, 1988}; ^{Sabatier &y Weible, 2007}). En tercer lugar, las coaliciones suelen apelar a la confrontación, la conformación de una coalición se realiza contra un «enemigo» claramente identificable que puede ser otra coalición -como en el caso de las coaliciones Estado-sociedad- o un grupo de actores específicos -empresarios o el Estado- (^{Diani, 2012}; ^{Fenger y Klok, 2001}; ^{Gutiérrez, 2017}). Por último, los miembros realizan acciones específicas para alcanzar sus objetivos e imponer sus visiones en la política en cuestión (^{Barnes, van Laerhoven y Driessen, 2016}; ^{Diani, 2012}; 2015; ^{Sabatier y Weible, 2007}), aunque no necesariamente son coordinadas (^{Gutiérrez, 2017}; 2018).

Con relación a los factores que influyen en la activación de las coaliciones, algunos autores comparten que la literatura sobre movilización social, en general, y sobre coaliciones, en particular, ha prestado poca atención a estos aspectos (^{Diani, 2012}; 2015; ^{Martínez y Delamaza, 2018}). Esto es especialmente importante para el área ambiental por la gran cantidad de trabajos que demuestran que los debates en torno a la sanción e implementación de este tipo de políticas suelen resultar en conflictos entre distintos tipos de coaliciones (^{Barnes, van Laerhoven y Driessen, 2016}; ^{Diani, 2012}; ^{Gutiérrez, 2017}; 2018; ^{Hajer y Versteeg, 2005}; ^{Martínez y Delamaza, 2018}; ^{Medeiros y Gomes, 2019}; ^{Sabatier, 1988}; ^{Yagci, 2019}). En este artículo se argumenta que, para el área ambiental, la activación de las coaliciones es producto de la existencia de una disputa por los recursos naturales, mientras que el tipo de coalición formada depende del grado de apertura del sistema político.

Una serie de estudios demuestra que para comprender el desempeño de los actores involucrados en el área ambiental el estudio de la variación de los distintos contextos económicos es analíticamente significativo (^{Allen, 2015}; ^{Behrend y Bianchi, 2017}; ^{Christel, 2020}; ^{Christel y Novas, 2018}). Entre estos trabajos hay algunos que sostienen que la estructura económica determina los resultados político-ambientales (Bull y ^{Aguilar-Støen, 2016}b; ^{De Castro, Hogenboom y Baud, 2016}). Otras investigaciones matizan este argumento al reconocer que el balance de poder está a favor de los actores económicos, pero analizan la trama de vínculos y estrategias que estos tienden para imponer sus intereses y visiones vis a vis los actores que pretenden sancionar una política ambiental (^{Bull y Aguilar-Støen, 2016a}; ^{Christel, 2020}; ^{Christel y Novas, 2018}).

Este trabajo se posiciona dentro de este segundo grupo, pero tiene en cuenta una dimensión poco estudiada (^{Martínez y Delamaza, 2018}): la disputa por los recursos naturales, entendida como un escenario estructural-económico contrapuesto, en el que ciertas actividades productivas se contraponen con la protección ambiental en un espacio geográfico delimitado. Por ejemplo, como sucede en algunos países de América Latina, la expansión de la frontera agropecuaria sobre bosques nativos o humedales (^{Fehlenberg et al., 2017}), o la posible instalación de una central hidroeléctrica en zonas de alto valor de conservación (^{Martínez y Delamaza, 2018}; ^{Rausch, 2018}) genera un escenario de disputa por los recursos naturales.

Siguiendo esta línea y de acuerdo con lo desarrollado previamente, en estos contextos es esperable que la discusión en torno a la sanción y potencial implementación de una política de protección ambiental genere que distintos actores tomen posición de acuerdo con sus intereses, visiones y objetivos, conformen coaliciones y realicen distintas acciones con el fin de incidir en los estándares normativos y, luego, en su implementación. Como es de esperar, los contextos económicos, en general, y los escenarios de disputa por los recursos naturales, en particular, se multiplican en países federales y altamente descentralizados, ya que cada unidad subnacional tiene autonomía para definir su propio sistema económico (^{Behrend y Bianchi, 2017}; ^{Cetrángolo y Jiménez, 2003}). No obstante, la disputa por los recursos naturales no termina de incidir en el tipo de coaliciones formada. En este caso, es importante analizar la manera en que interviene el grado de apertura del sistema político.

Analizar el sistema político es relevante porque les da a los actores un conocimiento sobre cómo funcionan las relaciones sociales y políticas, influyendo, de esa manera, sobre cuáles son los cursos de acción más apropiados para alcanzar sus intereses y objetivos específicos (^{Acuña y Chudnovsky, 2013}). En esta línea, algunos autores sostienen que las elites políticas de Estados poco plurales tienden a monopolizar el poder y las decisiones, impactando negativamente en la pluralidad de actores participantes del conflicto y, a su vez, dejando sin posibilidad de acción a actores estatales críticos con las visiones de las elites mencionadas (Bull y ^{Aguilar-Støen, 2016}a, 2016b; ^{Moore, 2018}; ^{Ross, 2001}; ^{Sabatier y Weible, 2007}). En estos escenarios, por lo tanto, es poco esperable la formación de coaliciones Estado-sociedad y solamente queda espacio para la acción colectiva de una coalición integrada por actores sociales -individuales y colectivos-, aquí denominada coalición socioambiental, opuesta a los intereses y visiones de las elites gubernamentales.

Por el contrario, en sistemas políticos más abiertos es esperable una mayor inclusión de actores en el debate, por ello, también es probable que los actores estatales de distintas agencias de gobierno o de distintos poderes puedan entablar vínculos con actores sociales afines, dando lugar a la formación de dos coaliciones Estado-sociedad contrapuestas. Nuevamente, en sistemas federales y descentralizados, los sistemas políticos se multiplican, ya que las distintas subunidades tienen competencia institucional para establecer, entre otras cosas, las reglas electorales para acceder a los cargos subnacionales y para elaborar políticas públicas en áreas que no fueron delegadas en el ámbito nacional (^{Suárez, 2011}). Dichas potestades abren la posibilidad para generar sistemas políticos heterogéneos que, en algunas ocasiones, dan lugar a partidos políticos hegemónicos que dominan la dinámica política provincial (^{Ardanaz, Leiras y Tommasi, 2014}). Por lo tanto, reducir la escala de análisis al ámbito de gobierno subnacional resulta útil para comprender la manera que en se activan y toman forma las coaliciones.

En resumen, una vez establecido el contexto económico para la activación de coaliciones, es relevante comprender cómo interviene el sistema político subnacional, ya que un sistema político más abierto permite la formación de coaliciones Estado-sociedad, mientras que un sistema político subnacional menos abierto genera las condiciones para el surgimiento de coaliciones que confronten contra las visiones e intereses de las elites políticas regionales (véase Figura 1).

2. Marco metodológico

Para analizar los factores que inciden en la activación y el tipo de coaliciones configurada en el proceso de adecuación e implementación de la LBN se realiza un estudio comparado de tres casos, siguiendo una metodología cualitativa. Dicha metodología resulta útil para captar detalladamente el curso de acción de los actores estatales y sociales que intervienen en cada uno de los casos provinciales y, por ende, para generar nuevas hipótesis que puedan explicar los elementos que inciden en la activación y el tipo de coaliciones configuradas (^{George y Bennett, 2005}; ^{Gerring, 2007}).

Para llevar a cabo el trabajo, lograr reconstruir los distintos procesos y captar los discursos y acciones de los actores que forman las coaliciones se realizaron veinte entrevistas a actores estatales y sociales involucrados en el proceso de adecuación e implementación de la LBN en las provincias de Neuquén, Santa Cruz y Tierra del Fuego; además, se analizaron las versiones taquigráficas de las legislaturas provinciales donde fueron debatidas las leyes provinciales, se revisaron documentos elaborados por organizaciones de la sociedad civil -organizaciones socioambientales, asociaciones de productores- y por las distintas agencias estatales, y se realizó un estudio hemerográfico de los principales medios provinciales.

Con el objetivo de captar la disputa por los recursos naturales, se aborda un elemento central de la estructura económica subnacional: la existencia de actividades que se contraponen a la protección ambiental, en este caso, de los bosques nativos en espacios geográficos delimitados. Con base en imágenes del Sistema Nacional de Monitoreo de Bosques de la República Argentina (^{MAyDS, s. f.}), en primer lugar, se reduce la escala de análisis y se identifican los departamentos provinciales que tienen bosques nativos. En segundo lugar, basado en informes y datos productivos elaborados por el ^{Ministerio de Hacienda (2017a}; 2017b; 2018a; Dirección Nacional de Asuntos Provinciales 2018), se analizan las actividades económicas o productivas que se realizan en los departamentos con bosques nativos con el objetivo de encontrar complementariedades o contraposiciones entre dichas actividades y la protección ambiental. Como se mencionó, la presencia de actividades económicas que se contraponen con la protección ambiental de los bosques nativos genera un escenario de disputa por los recursos naturales que puede motivar la conformación de coaliciones de actores en confrontación.

Para captar el grado de apertura de los sistemas políticos subnacionales se analizaron tres elementos: el desempeño electoral del partido gobernante con respecto a las segundas fuerzas políticas, la alternancia en el poder ejecutivo y la composición de las legislaturas provinciales (^{Christel y Novas, 2018}). Para evaluar el primero se elaboró un promedio general de la diferencia entre la primera fuerza política y la segunda para todas las elecciones provinciales desde 1983 hasta 2019; con respecto al segundo, se analizó la cantidad de veces que el partido de gobierno no fue reelecto para el cargo de gobernador en el periodo indicado. Con el último elemento se analiza el número de partidos políticos representados en la legislatura provincial en el periodo mencionado. Como se expuso, la apertura del sistema político subnacional permite la formación y confrontación de dos coaliciones Estado-sociedad, y un sistema político menos abierto deja abierta la posibilidad para la activación de una coalición socioambiental.

3. Disputa por los recursos naturales en Santa Cruz, Neuquén y Tierra del Fuego

En primer lugar, la provincia de Santa Cruz cuenta con siete departamentos, de los cuales cuatro tienen bosques nativos -Lago Buenos Aires, Río Chico, Lago Argentino y Güer Aike-. Entre las cinco actividades productivas más relevantes para la economía provincial se encuentran la minería metalífera, la producción de hidrocarburos, las actividades pesqueras, el turismo ecológico y la ganadería ovina (^{Ministerio de Hacienda, 2018a}). Entre estas, la producción de ganadería ovina -quinta actividad de importancia para la provincia-, desarrollada en el departamento de Güer Aike, podría generar una contraposición con la protección de los bosques nativos, ya que las demás tienen lugar en departamentos no boscosos o porque su desarrollo es compatible con la protección de los bosques - turismo ecológico-. No obstante, la mayor parte de la producción ganadera en Güer Aike se realiza en la parte central del departamento donde no hay bosques nativos (^{Consejo Agrario, 2009}; ^{Dirección Nacional de Asuntos Provinciales, 2018}). Siguiendo estas condiciones, es esperable que en Santa Cruz no haya posibilidad de activación de coaliciones al momento de diseñar o implementar una política ambiental que tenga el objetivo de proteger los bosques nativos provinciales.

En segundo lugar, Neuquén cuenta con dieciséis departamentos, de los cuales ocho tienen bosques nativos -Los Lagos, Lacar, Huillches, Aluminé, Picunches, Loncopué, Ñorquín y Minas-. Entre sus actividades económicas hay dos que se contraponen con la protección de los bosques nativos: la expansión del turismo de recreación, centrada en el desarrollo de centros de esquí y cadenas hoteleras en los departamentos de Lacar y Los Lagos (^{Balazote, Cherñavsky y Stecher, 2017}; ^{Ministerio de Hacienda, 2017a}) y la expansión urbana, principalmente en Los Lagos, Lacar, Aluminé y Ñorquín (^{Loyola, 2015}). Por lo tanto, a diferencia de Santa Cruz, en Neuquén están dadas las condiciones para que se activen coaliciones en momentos de diseño e implementación de una política de protección ambiental de bosques nativos.

Por último, Tierra del Fuego presenta bosques nativos en los únicos tres departamentos que integran la provincia -Río Grande, Tolhuin y Ushuaia-. En estos se realizan cuatro tipos de actividades económicas y productivas que podrían generar contraposiciones con la protección de los bosques nativos: la ganadería ovina en Tolhuin y Río Grande, la producción forestal en Tolhuin y Ushuaia, el desarrollo del turismo de recreación con epicentro en Ushuaia (^{Ministerio de Hacienda, 2017b}) y la expansión urbana en Ushuaia y Tolhuin (^{Cordara y Duarte, 2017}). Teniendo en cuenta este panorama, al igual que en Neuquén, es esperable que una política de protección ambiental que proponga proteger los bosques nativos abra la posibilidad para la activación de coaliciones.

4. Grado de apertura de los sistemas políticos subnacionales en Santa Cruz, Neuquén y Tierra del Fuego

De acuerdo con los elementos que son utilizados para caracterizar los sistemas políticos provinciales, la Tabla 1 muestra el comportamiento de las provincias bajo estudio. En primer lugar, Tierra del Fuego presenta altos grados de competencia partidaria. Con respecto al primer elemento, la diferencia entre el primer candidato y el segundo es de 8,41% y, en todas las elecciones, con excepción de 1995, se llegó a instancias de ballotage. Con respecto al segundo elemento, en Tierra del Fuego no es extraño que el partido de gobierno pierda la elección, ya que hubo cinco alternancias entre distintas fuerzas políticas en el periodo mencionado. Por último, el análisis de la legislatura provincial arroja que nunca un partido logró obtener más de 50% de las bancas y los datos de su composición arrojan que estuvieron representadas poco más de tres fuerzas políticas (3.54), lo que demuestra una gran pluralidad legislativa.

Santa Cruz, por su parte, tiene un sistema político más cerrado, caracterizado por ser poco competitivo y plural. Los datos de la Tabla 1 muestran que no hubo alternancia en el cargo de gobernador desde 1983, siempre dominado por el Partido Justicialista (PJ), y que la diferencia entre el primer y segundo lugar fue de 18,48%. La fortaleza del PJ se refuerza por la baja pluralidad en la legislatura provincial, al no alcanzar los dos partidos representados (1.79).

Del mismo modo, Neuquén cuenta con un sistema político cerrado, en el cual el Movimiento Popular Neuquino (MPN) logró la victoria en todos los comicios desde 1983 hasta la actualidad con una significativa diferencia con la segunda fuerza política (23,18%). Como sostienen Lucas ^{Christel y Mariano Novas (2018)} en su análisis sobre el sistema político neuquino, el MPN también domina la legislatura provincial, a pesar de tener una cantidad de partidos representados en la legislatura similar a la de Tierra del Fuego (3.47). Estos datos, dicen los autores, están relacionados a una estrategia del partido hegemónico de sumar partidos menores como aliados y extender el control legislativo.

Como demuestran los datos, Neuquén y Santa Cruz presentan un sistema político menos abierto en comparación con el de Tierra del Fuego. De esa forma, dada la estructura de poder político, es esperable que, en escenarios de disputa por los recursos naturales, en Tierra del Fuego estén dadas las condiciones para la activación de coaliciones Estado-sociedad, mientras que en Neuquén y Santa Cruz la posibilidad es de una coalición compuesta por actores de la sociedad civil.

5. Proceso de diseño e implementación de la Ley Nacional N.° 26331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos (LBN) en Santa Cruz, Neuquén y Tierra del Fuego

Conclusiones

Las coaliciones son importantes para comprender la manera en que distintos actores buscan incidir en los procesos de diseño e implementación de políticas públicas. Sin embargo, se reconoció que esta literatura no se caracteriza por analizar los factores que inciden en la activación y el tipo de coaliciones configuradas. Al analizar el proceso de adecuación e implementación de la LBN en tres provincias argentinas -Neuquén, Santa Cruz y Tierra del Fuego entre 2008 y 2019-, se encontró que hay dos factores contextuales que inciden en la activación y en los tipos de coalición configurada: la disputa por los recursos naturales y el grado de apertura del sistema político.

En los casos de Neuquén y Tierra del Fuego se observó que la presencia de un escenario de disputa por los recursos naturales produjo la activación de coaliciones al contraponer a los actores participantes de los procesos mencionados en dos posiciones divergentes, una a favor de la protección ambiental de los bosques nativos y otra en contra de esta. Por el contrario, el caso de Santa Cruz ilustró que la ausencia de una contraposición entre las actividades productivas y la protección de los bosques nativos no brinda las posibilidades para la activación de las coaliciones. De ese modo, el proceso fue dirigido por el gobierno provincial sin tensiones ni conflictos.

Sin embargo, la comparación entre Neuquén y Tierra del Fuego plasmó que la disputa por los recursos naturales no incide en el tipo de coalición configurada. Para ello, fue central reconocer la manera en que intervino el grado de apertura del sistema político. Por un lado, el caso neuquino demostró que un sistema político más cerrado genera que los actores sociales a favor de la protección de los bosques provinciales no logren entablar vínculos con actores estatales, ya que estos tienden a reproducir las visiones e intereses de las elites políticas provinciales. De ese modo, fue activada una coalición socioambiental integrada por actores sociales -organizaciones socioambientales con base local, pueblos indígenas mapuches, ONG y ciudadanos en general- que se opuso a las iniciativas gubernamentales. Por otro lado, el caso de Tierra del Fuego mostró que un sistema político más abierto genera que el conflicto penetre las estructuras del estado provincial y divida a los actores estatales. Por lo tanto, dicho contexto permitió que los actores sociales a favor de la protección ambiental se vincularan con actores estatales afines, dando origen a una coalición Estado-sociedad de orientación más proteccionista. Del mismo modo, actores sociales contrarios a la política de protección lograron vincularse con actores estatales de similares visiones e intereses, generando la activación de una coalición Estado-sociedad de orientación más productiva. Por lo tanto, el resultado fue la configuración de dos coaliciones Estado-sociedad contrapuestas.

Esta investigación generó, al menos, dos aportes teóricos relevantes: por un lado, permite reconocer que, para el área ambiental, las coaliciones se activan cuando una actividad económica se contrapone con la posible sanción e implementación de una política de protección ambiental que regule dichas actividades, en ese sentido, se sostiene que al presentarse dicho escenario el proceso se caracteriza por una gran conflictividad; por otro lado, permite demostrar que el grado de apertura del sistema político explica el tipo de coalición activada.

A modo de cierre, es necesario continuar esta línea de investigación y profundizar sobre los factores causales que inciden en la activación de coaliciones en el área ambiental, en particular, y en otras áreas de políticas públicas, en general.