Introducción

Las políticas públicas en los ámbitos territoriales tienen el reto de responder a lineamientos de los ámbitos superiores de gobierno y, a su vez, dar solución a las necesidades locales; sin embargo, cada política pública tiene sus particularidades. Algunas se enfocan en sectores específicos como la educación, la seguridad o la salud; otras tienen como foco de atención grupos poblacionales específicos como niñez, juventud, LGBTIQ+ o discapacidad; otras son aún más amplias y pueden considerarse como políticas públicas generacionales o del curso de vida, como la de envejecimiento humano y vejez, la cual no solo busca dar respuestas a problemáticas específicas de las personas mayores, sino también generar una conexión y articulación con otras políticas como la de niñez y juventud.

Esta particularidad de la Política Nacional de Envejecimiento Humano y Vejez (PNEHV) genera un reto en todos los ámbitos de gobierno y supone una intervención articulada y coordinada de diferentes actores institucionales, económicos, sociales y comunitarios para afrontar las necesidades estructurales en materia de salud, educación, trabajo y pensión, así como necesidades específicas en materia de vida activa, alimentación saludable, vivienda digna, espacios y entornos amigables en términos de accesibilidad, entre otros temas que debe considerar una política de este tipo.

Los municipios deben, además, generar un proceso de articulación con las disposiciones y lineamientos nacionales o departamentales, a partir de lo cual logren generar una adecuada territorialización y contextualización de lo promulgado por la nación, en concordancia con las capacidades territoriales; además, deben afrontar variables de carácter exógeno que difícilmente pueden ser controladas, particularmente, el cambio en la conformación etaria de la población, lo cual llevará a cambios de política, puesto que mayor o menor número de personas mayores, niños o jóvenes tienen efectos significativos sobre los resultados esperados.

Este tipo de políticas requieren, por ende, un mayor grado de articulación interinstitucional para no caer en la simplificación de la atención exclusiva a las personas mayores y poder generar relacionamientos entre diferentes políticas sectoriales y poblacionales que incidan directamente sobre los resultados de esta. Por ejemplo, en un municipio como Medellín, la PNEHV debe articularse con políticas públicas como las de inquilinatos, de cuidadores, de discapacidad, de salud, de juventud, de educación, de cultura, de infraestructura, de movilidad, entre muchas otras.

Esta articulación para la atención de las problemáticas que debe atender la PNEHV en el marco de los sectores, poblaciones y asuntos concretos mencionados se encuentran atravesadas por actores individuales o colectivos que pueden ser institucionales, económicos, académicos o sociales y comunitarios, los cuales se circunscriben a procesos específicos en el momento de implementación, aunque pueden verse igualmente en las fases «previas», como en el agendamiento o la formulación. Esto pone de relieve la importancia de los actores como un factor analítico que puede ser determinante en el proceso de implementación de la política pública en el ámbito territorial. Estos suelen intervenir en programas o proyectos que le apuntan a líneas, ejes o componentes concretos de las políticas públicas.

En este sentido, la identificación de actores en la implementación de la PNEHV, específicamente su ubicación en proyectos o acciones concretas, permite ver el «estado», avance o desarrollo de cada lineamiento, eje o componente establecido en los documentos orientadores provenientes del ámbito nacional, en tanto la participación o accionar de cada actor bajo un proyecto o su articulación con otros actores en lógica de redes de gobernanza puede permitir proveer bienes y servicios más variados y brindar una atención integral que admita un mayor desarrollo de cada eje de la política pública.

Este artículo tiene como objetivo el análisis de los actores, sus roles y el relacionamiento con los ejes de la PNEHV en el momento de implementación en cuatro municipios: Medellín, Envigado, Bello y Barbosa. Con ellos se busca dar cuenta de cómo el involucramiento de actores en el proceso de implementación de las políticas públicas, así como su relacionamiento con acciones puntuales que se circunscriben a alguno de los cuatro ejes de la política, logra dar pistas de un desarrollo particular y heterogéneo.

1. Marco metodológico

Aunque se tomaron únicamente cuatro municipios, la investigación realizada por el Centro de Análisis en Políticas Públicas (CEAPP), Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad de Antioquia, se centró en cinco de los diez municipios del Valle de Aburrá, departamento de Antioquia, los cuales, pese a no tener variaciones significativas en la cantidad y características de la población mayor, sí cuentan con diferencias generales en el total de habitantes, la proporción de población urbana y rural, y sus capacidades político-administrativas. Así, los municipios seleccionados fueron: el más poblado, Medellín; dos municipios intermedios con una gran cantidad de población urbana, uno al sur y otro al norte, Envigado y Bello; y dos mayormente rurales, igualmente uno del sur y otro del norte, La Estrella y Barbosa. A medida que se desarrollaba el proyecto se incluyeron otras unidades territoriales, cuatro municipales y una departamental, a saber, Copacabana, Caldas, Yarumal, San Vicente de Ferrer y el departamento de Antioquia, en los cuales también se realizaron procesos de generación, recolección, sistematización y análisis de información.

Para el proyecto mencionado se construyó una propuesta metodológica cualitativa centrada en el estudio de caso de la PNEHV, la cual permitió identificar a los actores y analizar sus relaciones en la implementación de los diferentes ejes de la política a través de entrevistas para la generación de información y el rastreo y análisis documental.

En la investigación se generó, recolectó y sistematizó información en torno a nueve grandes categorías: a) protección de los derechos humanos de las personas mayores; b) protección social integral; c) envejecimiento activo; d) formación de recurso humano e investigación; e) territorialización; f) actores; g) roles de los actores; h) relaciones entre los actores; e i) factores estructurales. Las cuatro primeras categorías son los ejes de la PNEHV que sirvieron de observables y puntos de articulación de las relaciones entre los actores, las demás fueron las propias del marco analítico de la investigación, el cual se construyó a partir de las propuestas teóricas del análisis de redes y del institucionalismo centrado en los actores.

Desde esta perspectiva, se realiza un abordaje de los actores, sus roles y su relacionamiento en la implementación de los ejes de la política. Para dicho abordaje se precisa, en primer lugar, lo que se entiende por implementación y sus estudios, los enfoques mixtos o integradores (^{Sabatier y Jenkins-Smith, 1993}; ^{Grantham, 2001}), seguido de los actores de política (^{Knoepfel, Larrue, Varone y Hinojosa, 2007}; ^{Dente y Subirats, 2014}; Universitat Autònoma de Barcelona, s. f.). A partir de ello, se hace el análisis de actores de política pública y de redes para dar cuenta de los actores en la implementación territorial de la política.

Con el establecimiento de las categorías se elaboró un glosario en el que se desarrollaron y expusieron los acuerdos que se lograron sobre cada una de ellas; igualmente, se elaboró un sistema categorial que permitió operacionalizarlas, realizando una relación o cruce de los cuatro ejes con las categorías analíticas propias de la investigación, lo que posibilitó buscar y generar información más precisa y organizarla posteriormente.

A medida que se avanzó en el proceso investigativo se elaboraron memos para la investigación, es decir, notas sobre la investigación en términos analíticos, metodológicos y teóricos, que luego facilitaron la organización de información, el análisis y la elaboración de productos. Para ese fin se utilizaron las herramientas de Microsoft Office, especialmente Word, Excel y PowerPoint. Luego de obtener y organizar en una primera versión la información se procedió a hacer procesamientos más elaborados con otros programas como Policy Maker 4, UCINET y NETDRAW, los cuales permitieron realizar lecturas sobre los actores, sus características y relaciones.

En la investigación se combinaron estrategias documentales y participantes. La primera se desarrolló mediante técnicas de recolección, sistematización y análisis de información, como la revisión documental y el análisis de contenido que permitieron ubicar a los actores, sus roles y su involucramiento con uno o varios ejes. Para la segunda se emplearon técnicas de generación de información como observación no participante, asistiendo a escenarios de PNEHV en los municipios, así como en otros espacios de interés en los cuales se pudo recabar información valiosa para la investigación; asimismo, se realizaron más de cuarenta entrevistas informales y semiestructuradas, las primeras permitieron acceder a información clave en los momentos exploratorios, las segundas se hicieron con actores estratégicos de la investigación, entre los que se destacan los institucionales -servidores públicos-, actores comunitarios -clubes de vida, fundaciones, cabildantes mayores-, actores académicos -investigadores y docentes- y actores sociales -organizaciones no gubernamentales, corporaciones, entre otras organizaciones de la sociedad civil-. Esta segunda estrategia facilitó profundizar en la información recabada preliminarmente en fuentes secundarias, lo que permitió ubicar nuevos actores y triangular información referida al relacionamiento de los actores en los ejes y el rol dentro de la política.

Para las entrevistas se hicieron preguntas abiertas en diálogos con investigadores expertos en el tema de las políticas públicas de envejecimiento humano y vejez en el Valle de Aburrá, y a algunos funcionarios a cargo de programas de atención a la población de personas mayores; posteriormente, se realizaron solicitudes de información directas a los funcionarios y a través de cincuenta derechos de petición a todas las instituciones que tenían a su cargo programas, proyectos o acciones relacionadas con cualquiera de las líneas de la política.

Toda esa información generada fue analizada mediante fichas de recolección de información utilizadas para organizar y sistematizar los datos obtenidos; igualmente, se elaboraron matrices de inventario, control y caracterización de la información rastreada, generada, recolectada y procesada para hacer balances de los resultados obtenidos en cada momento de socialización, así como de la información aún pendiente por generar; asimismo, se elaboró una matriz general del rastreo de la investigación de la política pública en los municipios trabajados.

Entre los documentos revisados para la recolección de información se encuentran: planes de desarrollo municipales y departamentales del periodo trabajado, acuerdos municipales, ordenanzas, decretos y demás documentos oficiales relacionados con la política pública y la atención a personas mayores; asimismo, se abordaron los documentos de seguimiento a las políticas elaborados por diferentes instituciones del ministerio público, concejos municipales y otras organizaciones; igualmente, se revisaron trabajos académicos, informes de investigación, artículos, ponencias, entre otros. Se hizo un rastreo de prensa inicial que también permitió reconocer el abordaje de este tema en la prensa local. En el orden nacional, se revisaron documentos similares a los anteriores, además de toda la normatividad y jurisprudencia disponible sobre el tema.

2. La implementación de políticas públicas y sus actores

La implementación de las políticas abarca una serie de acciones llevadas a cabo por individuos o grupos públicos y privados que tratan de cumplir unos objetivos previamente establecidos (^{Van Meter y Van Horn, 1975}). Benjamín ^{Revuelta (2007}, p. 139), retomando a otros autores, presenta tres definiciones sobre la implementación:

- Es la forma de llevar a cabo una decisión política (^{Sabatier y Mazmanian, 1981}).

- Es un proceso entre el establecimiento de metas y las acciones generadas para lograrlo (^{Pressman y Wildavsky, 1984}).

- Es un proceso de ensamblaje de elementos requeridos para producir un resultado programático particular y el agotamiento de un número de juegos vagamente interrelacionados en donde estos elementos son contenidos o entregados al proceso de ensamblaje en términos particulares (^{Bardach, 1977}).

La implementación puede ser concebida como «el proceso de convertir un mero enunciado mental (legislación, plan o programa de gobierno) en un curso de acción efectivo y es el proceso de convertir algo que es sólo un deseo, un efecto probable, en una realidad efectiva» (^{Aguilar, 1992}, p, 13). En este sentido, la implementación es el paso del discurso y de las intenciones a la puesta en práctica de acciones a través de programas y proyectos -generalmente- que van a tener unos resultados -o no- deseados sobre el problema público en cuestión. Es por ello que los factores estructurales, bien sean de carácter endógeno o exógeno, en cuanto características territoriales, poblacionales, fiscales, por mencionar algunas, resultan determinantes, puesto que condicionan y reducen o aumentan las posibilidades de alcanzar los objetivos propuestos.

3. La Política Nacional de Envejecimiento Humano y Vejez en el ámbito territorial

La PNEHV, en su proceso de descenso a los ámbitos locales, sufre una adaptación que busca acoplar los lineamientos nacionales a las características y capacidades del gobierno municipal. Por ello, es posible observar pequeños cambios -nominales inicialmente- en cuanto a lineamientos entre los ámbitos municipal y nacional, lo cual puede estar relacionado a las capacidades institucionales y a los ámbitos de intervención -competencias- de cada uno. En lo nacional, la política pública cuenta con cuatro ejes que se componen, a su vez, de diferentes líneas referidas, como se puede observar en el Cuadro 2.

En los dos documentos de política pública referentes a Medellín y Bello se encontró que nominalmente cada uno de los ejes en el ámbito local adquieren una connotación cercana a la expresada por la política nacional, especialmente en el caso de Bello; sin embargo, todos sufren modificaciones al observar las líneas concretas que los componen. Así, el eje 1 se reduce a asuntos de formación en derechos humanos y desarrollo, y al seguimientos de normas que protegen a esta población; el eje 2 se modifica en sus alcances y se enfoca en aspectos como el fortalecimiento de redes de apoyo, el fomento de relaciones intergeneracionales, los estilos de vida saludable, así como asuntos referidos a programas de asistencia económica como Colombia Mayor, sin embargo, no aborda problemas en torno a la vivienda digna o envejecimiento rural como en la PNEHV; el eje 3, aunque conserva una lógica similar, incluye asuntos relacionados a la educación y empleabilidad en el ámbito local; y el eje 4 es quizá el que más conserva su sentido, aunque se incluye un asunto referido a la divulgación en el caso de Medellín (^{Alcaldía de Medellín, s. f.}; ^{Concejo Municipal de Bello, Acuerdo 001 del 28 de febrero de 2014}).

Estos cambios pueden estar relacionados con las capacidades institucionales y las competencias territoriales, es decir, mientras la nación puede impulsar, formular o reformar acciones o políticas en materia de salud, trabajo, pensión y vivienda, el municipio debe adecuarse y, en cierto modo, subordinarse a los mandatos nacionales que determinan el quehacer territorial. En este sentido, el gobierno municipal atiende e interviene asuntos que a) se encuentran en su ámbito de competencia, b) que puede atender conforme a sus capacidades institucionales y c) que tienen una afectación directa sobre las comunidades de su territorio. En estos puntos recae parte importante del proceso de implementación de la PNEHV y, en general, de las políticas públicas. Esto, en tanto es claro que los municipios no poseen el mismo marco de competencias y capacidades que los ámbitos nacional o departamental -incluso, en ocasiones podrían encontrarse diferencias entre municipios-, y las problemáticas sociales que se pueden presentar varían entre territorios.

Como ya se enunció, en el momento de implementación de las políticas públicas intervienen variables que pueden afectar positiva o negativamente el desarrollo de cada uno de los ejes de la política. Desde esta perspectiva, para el caso concreto de la PNEHV se deben considerar, al menos, asuntos como el total la población de cada municipio, su categoría -asignada conforme a la cantidad poblacional y los ingresos corrientes de libre destinación-, la composición etaria y el índice de envejecimiento. Cada elemento puede incidir en la implementación de programas y proyectos, y en el desarrollo de cada eje.

En las Tablas 1 y 2 se pueden observar datos del Censo Nacional de Población y Vivienda de 2018 y del Censo General de 2005. Entre los asuntos más relevantes está la diferencia en términos poblacionales, la categoría de los municipios, el índice de envejecimiento y el porcentaje de personas mayores de 65 años.

Medellín, Barbosa y Envigado tienen los porcentajes más altos de población adulta mayor, pero la diferencia con el municipio de Bello no es tan significativa, al menos en términos porcentuales; sin embargo, dado el tamaño poblacional, los casos de Bello, Envigado y, especialmente, Medellín son particularmente complejos, aunque al tener más población urbana la oferta de bienes y servicios puede ser mucho más cercana que la de Barbosa. Asimismo, el incremento porcentual de población mayor de 65 años entre 2005 y 2018 en todos los municipios muestra una tendencia creciente a reconfigurar la composición etaria con un aumento de este grupo poblacional particular y una disminución de niños, niñas y jóvenes, lo cual implica mayores retos de política pública, no solo desde el envejecimiento y la vejez, sino también de otras que tiene un impacto directo sobre esta, como salud, trabajo, pensión, entre otras.

Teniendo en cuenta estas características territoriales o factores estructurales generales, se dará cuenta de la vinculación de los actores a cada uno de los ejes de la política pública, así como de las diferencias que se presentan entre los cuatro territorios seleccionados.

4. Los actores en la implementación territorial de la Política Nacional de Envejecimiento Humano y Vejez

Las especificidades territoriales generan, como se ha dicho, un desarrollo particular de la política pública, permitiendo una mayor o menor vinculación de actores, así como un desarrollo desigual de cada uno de los ejes de la política en cuestión. Así, la categoría del municipio puede determinar, en parte, la cantidad de programas y proyectos emprendidos a los cuales se vinculan los actores, así como la cobertura de estos y, en general, el cumplimiento de objetivos. Sin embargo, esta capacidad fiscal está también supeditada a la población y a la cantidad de personas mayores.

Los diferentes procesos de sistematización y análisis permitieron identificar que, por lo general, cada actor tiene una participación concreta en el marco de acciones determinadas, por lo cual una mayor o menor cantidad de actores está relacionada con la cantidad de acciones que se ejecutan en el ámbito territorial. En la Tabla 3 se presenta el total de actores y de acciones -programas y proyectos- que se encontraron relacionados al envejecimiento y la vejez en el periodo de estudio en los cuatro municipios.

Existe una relación entre la cantidad de actores y la cantidad de acciones, a excepción del municipio de Envigado, donde la cantidad de actores es considerablemente mayor. Esta particularidad se presenta por la vinculación de múltiples actores institucionales de los ámbitos departamental y nacional, así como actores sociales y comunitarios del ámbito local que no llevan a cabo acciones directas, sino que brindan apoyo a las realizadas en el municipio. Esto implica que la cantidad de actores aliados en Envigado es mayor al de los demás municipios, esto permite una intervención más amplia e integral bajo el supuesto de que cada actor aporta recursos -humanos, de información, económicos, logísticos, entre otros- a las acciones a las cuales se vincula.

En el caso de Medellín, la cantidad de acciones es mayor al de actores, lo cual está relacionado a que una gran cantidad de programas y proyectos se encuentran en cabeza de dos actores, la Secretaría de Inclusión Social, Familia y Derechos Humanos y de la Unidad de Personas Mayores (Amautta), que hace parte de dicha Secretaría. Esto es importante en tanto da cuenta de dos actores centrales o directores fuertes, capaces de realizar o emprender acciones de manera individual.

Bajo esta perspectiva, se procede a realizar un análisis de los actores vinculados a la implementación de la PNEHV en los cuatro municipios del Valle de Aburrá, considerando su vinculación a cada uno de los ejes, el tipo de actor que indica su procedencia, si es institucional, económico, académico o social y comunitario, y el rol que desempeña al interior de la política. En este caso, se identificaron cinco roles: director, aliados, porteros, filtros y un actor que desempeña múltiples roles, siendo a su vez mediador y director (véase Cuadro 3).

Cuadro 3 Convenciones para la construcción de los grafos y la identificación del tipo y el rol de los actores. 

Fuente: elaboración propia.

En el Grafo 1 se presentan los actores vinculados a las acciones que son emprendidas para el desarrollo del eje 1 de la política pública. Como puede observarse, existen grandes diferencias entre los municipios. Mientras en Medellín se vinculan 23 actores y en Envigado 26, en los municipios de Bello y Barbosa solo se vinculan 8 y 7, respectivamente, pese a que en cuanto a cantidad de habitantes Bello tiene poco más del doble que Envigado. Sin embargo, se debe tener en cuenta que Envigado es el municipio con mayor porcentaje de personas mayores y con el índice de envejecimiento más alto, a diferencia de Bello, que cuenta con el porcentaje e índice más bajo. Estas características pueden generar que los gobiernos locales incluyan o no acciones en sus agendas de gobierno, dada la relevancia e impacto del tema en cuestión sobre la población afectada.

Fuente: elaboración propia a partir del ^{CEAPP (2019)}

Grafo 1 Actores vinculados al eje 1, Protección de los derechos humanos de las personas mayores. 

Además, se encontró que, a diferencia de Bello, en el municipio de Envigado existe una gran articulación en términos de participación social y comunitaria a través de figuras como comités, veedurías y mesas, entre otros, contando así una mayor cantidad de actores aliados que pueden, a su vez, incentivar al gobierno local a ejecutar acciones adicionales, dada la relevancia que le da la población al problema público. En Bello, por su parte, se presenta una duplicidad interesante, la existencia de dos directores, pese a que fue el único municipio en contar con una secretaría exclusiva para las personas mayores. La Secretaria de Integración Social continuaba direccionando gran parte de los programas y proyectos dirigidos a este grupo poblacional, lo cual puede generar problemas de coordinación y articulación al no contar con una clara figura organizacional donde se enmarque la política, pues si bien esta implica relaciones intersectoriales para su adecuado desarrollo, toda política requiere un director encargado de la conducción (^{Dente y Subirats, 2014}).

Por otro lado, Medellín presentó una cantidad significativa de actores filtro, es decir, actores que sin tener un interés directo por la política en cuestión, inciden en el proceso de implementación, lo cual puede tener dos resultados: uno positivo, donde estos actores se alinean a los intereses del director y, por consiguiente, coadyuven a la consecución de los objetivos; y uno negativo, donde, por el contrario, los actores inciden sin considerar los lineamientos y resultados esperados por el director y los aliados. En Medellín se encontró que estos actores generan un efecto positivo, dada su alineación con los objetivos.

El Grafo 2 da cuenta de los actores vinculados al eje 2 y presenta unas características similares al del eje 1. En este caso, se identificaron para Medellín 22 actores, al igual que en Envigado, en Bello 15 y en Barbosa 5. Respecto a Medellín, Envigado y Bello la estructura es similar, un significativo conjunto de actores aliados, un director y, en algunos casos, porteros y filtros; sin embargo, en el caso de Barbosa no se encontró en este eje un director. Pese a que en términos generales en el direccionamiento de la política en este municipio se encontraba la Secretaría de Salud, Protección Social y Desarrollo Comunitario, no se logró identificar información a partir de fuentes primarias y secundarias que vincularan a este actor al eje en cuestión. Aunque se da la presencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), este participa en programas en torno a la asistencia social y la seguridad alimentaria, al igual que los demás actores aliados presentes en el grafo. En este sentido, se expresa una precariedad en términos de programas que deben ir direccionados a la seguridad en el ingreso, la protección y garantía del derecho a la salud y la vivienda digna, líneas que sí son abordadas por los otros tres municipios.

Fuente: elaboración propia a partir del ^{CEAPP (2019)}.

Grafo 2 Actores vinculados al eje 2, Protección social integral. 

El eje 3, representado en el Grafo 3, es el que cuenta con un mayor desarrollo, por la cantidad de actores vinculados -28 en Medellín, 25 en Envigado, 13 en Bello y 6 en Barbosa-; además, porque durante el proceso investigativo se logró identificar una predilección de las entidades territoriales por los programas y proyectos que se enmarcan aquí, en especial, a los que podrían ubicarse en las líneas de Creación y fortalecimiento de espacios y entornos saludables del ámbito nacional o Recreación cultura y deporte del ámbito municipal. Existe un importante foco de atención en proyectos de recreación, de días de sol y de actividad física, los cuales constituyen, incluso, los programas insignia en torno al envejecimiento, como se pudo apreciar en Bello y Barbosa (Funcionario B3, comunicación personal, 3 de febrero, 2018).

Fuente: elaboración propia a partir del ^{CEAPP (2019)}.

Grafo 3 Actores vinculados al eje 3, Envejecimiento activo, satisfactorio y saludable. 

Tal situación representa un significativo foco analítico, dado que el grupo poblacional de personas mayores tendrían la mayor capacidad para demandar y agendar asuntos a los gobiernos locales, por lo cual su atención en este tipo de acciones recreativas y físicas, así como en otras que giran alrededor de la seguridad en el ingreso -por ejemplo, Colombia Mayor, los Beneficios Económicos Periódicos-, propias del eje 2, genera a su vez una implementación direccionada a la atención de estos programas y proyectos que tienen un corte más asistencial. Esto se refleja también en el rol de portero que desempeña el cabildo mayor como principal instancia de representación de la población de personas mayores en estos tres ejes y en los cuatro municipios.

Los actores identificados para este eje, en el caso de Bello, permiten observar nuevamente la situación anunciada anteriormente en cuanto a los dos directores, en este caso, se presenta solo uno de ellos, lo que da cuenta de problemas de articulación y coordinación, puesto que al ser la Secretaría del Adulto Mayor la directa responsable del grupo poblacional tendría que estar presente en el desarrollo de cada eje como direccionador y como principal responsable municipal.

Respecto al eje 4, el Grafo 4 presenta los actores que desarrollan acciones en torno a la investigación y la formación de recurso humano. Este eje es el menos desarrollado de la política pública y donde existen más desafíos. Cabe resaltar que el municipio de Barbosa no desarrolla ninguna acción en torno a este eje y, por consiguiente, no cuenta con ningún actor vinculado. Medellín, por su parte, cuenta con una cantidad significativa de universidades, al igual que en Envigado y Bello, actores que se ven ausentes en la implementación de las acciones de los otros ejes, pero que cuentan con un capital cognitivo considerable para su desarrollo.

Fuente: elaboración propia a partir del ^{CEAPP (2019)}.

Grafo 4 Actores vinculados al eje 4, Formación de recurso humano e investigación. 

En términos generales, la vinculación de los diferentes actores en cada eje muestra dinámicas particulares circunscritas a factores territoriales. En el caso de Medellín, se presenta un actor que cumple funciones de mediador y director, como es el caso de Amautta, el cual, en conjunto con la Secretaría de Inclusión Social, Familia y Derechos Humanos, se encarga de todo el direccionamiento de la política, haciendo presencia en cada uno de los ejes. Igualmente, en este municipio es donde se encuentran más actores filtro y, en el caso particular del eje 4, actores académicos, siendo el municipio que mayores desarrollos tiene en cuanto a la PNEHV, tanto por la cantidad de actores como por la cantidad de acciones a las que estos se vinculan. Aunque es notoria la diferencia entre los tres primeros ejes y el cuarto, sigue siendo este el más desarrollado en comparación con los demás municipios.

Envigado es el segundo municipio con mayor desarrollo, pese a contar con una población menor que la de Bello, gracias a la relevancia social que tiene el tema de envejecimiento y vejez en el ámbito territorial y a la vinculación de múltiples actores sociales y comunitarios, así como la articulación con actores de otros ámbitos de gobierno, en especial, del orden nacional. Aunque también debe tener un lugar significativo las finanzas del municipio. Esto pone de relieve la importancia de la coordinación e identificación de actores para su incorporación en procesos concretos que permitan ampliar las capacidades territoriales.

En lo que respecta a Bello, es un municipio con avances más limitados en cada uno de los ejes, en comparación a los dos municipios anteriores. La identificación de dos actores directores, los cuales dirigen diferentes procesos, da cuenta de dinámicas de descoordinación entre los sectores del territorio. En los otros municipios, la política pública tenía un claro marco de conducción provisto por un actor central que participa en cada uno de los ejes; sin embargo, en el caso de Bello, se presenta la duplicidad ya mencionada en los ejes 1 y 2, en el 3 solo aparece un director y en el 4 no se vincula ningún actor como director, aunque se identifica a la Alcaldía, en términos generales, como participante de las acciones que desarrollan los otros actores aliados.

Finalmente, se puede resaltar del caso de Barbosa, el municipio con menor desarrollo. Poca inclusión de actores institucionales de otros ámbitos de gobierno, así como la interacción con dependencias propias del territorio; igualmente, una inexistente participación de actores económicos y académicos, y la nula implementación de acciones respecto al eje 4. Vale destacar que la ubicación de la PNEHV territorial se encuentra en una dependencia que debe intervenir múltiples temas, por lo que la población de adultos mayores y los temas referidos al envejecimiento pasan a un segundo plano, convirtiéndose en un tema de poco interés y relevancia en la agenda local gubernamental.

Consideraciones finales

La identificación de actores y su vinculación a acciones y ejes de la PNEHV permite brindar una perspectiva general del desarrollo de la política en el marco de su implementación, en tanto existe una correlación entre la cantidad de actores y la cantidad de acciones que se desarrollan en el ámbito territorial. Sin embargo, se debe considerar que la cantidad de acciones está determinada también por otros factores particulares de cada territorio, como el total poblacional y el porcentaje de personas mayores, el índice de envejecimiento, su categoría y el interés de la población y de la administración en atender los problemas que refieren al envejecimiento y la vejez.

Teniendo en cuenta esto, la cantidad de implicados en el proceso de implementación deriva, a su vez, en un desarrollo diverso y heterogéneo de los ejes. Así, las diferencias entre la cantidad de actores identificados en los municipios de Medellín y Envigado en relación con los de Bello y Barbosa parece afectar directamente la cantidad de acciones que se emprenden en el ámbito territorial en cada uno de los ejes. Cabe resaltar que en el caso del eje 4, el de menor desarrollo, es también el eje en donde hay menor involucramiento de los actores, lo cual refuerza la hipótesis a mayor cantidad de actores, mayor cantidad de acciones.

Bajo esta óptica, se puede afirmar, además, que existe un mayor desarrollo del eje 3 y de los lineamientos que de este se desprenden. Aunque los ejes 1 y 2 cuentan con una cantidad similar de actores, su participación, así como las demandas de las personas mayores, se concentran en acciones puntuales de recreación, así como asuntos de seguridad en el ingreso, lo cual conlleva a que los entes territoriales le den mayor prioridad a este tipo de acciones, reduciendo la probabilidad de involucrar más actores en la implementación de otros lineamientos como vivienda digna o envejecimiento rural.

Por otra parte, la priorización gubernamental de un determinado tipo de acciones abre la posibilidad a dinámicas de integración y articulación entre partes interesadas. En este sentido, la diferencia en el desarrollo de los ejes de la política en cada uno de los municipios se circunscribe también a dinámicas de gobierno, de intereses y capacidades políticas y sociales, donde los asuntos de pensión, salud, alimentación, recreación y apoyos económicos toman mayor relevancia, lo cual deriva en mayor participación de actores.

De igual manera, existe un proceso de retroalimentación en el cual las dinámicas particulares de los actores académicos, económicos, sociales y comunitarios, y su quehacer específico se articulan al accionar de los actores gubernamentales ampliando el desarrollo de la política, lo que implica que existen al menos dos vías de relacionamiento, una bajo la cual el gobierno abre los espacios de interacción conforme a intereses sociales y políticos, y otra donde el accionar particular de los actores y su quehacer misional se enmarca en algún eje de la política, y permite la apertura de un proceso de integración, como en el caso de las universidades y el eje 4.

De esta manera, la articulación y vinculación de actores en la implementación se presenta como un factor que permite aumentar la cantidad de acciones y con ello la integralidad de la oferta institucional, aunando las capacidades y recursos de diferentes tipos de actores que cumplen roles específicos en la política. Estos roles son igualmente determinantes. La presencia de un director permite un adecuado direccionamiento de la política y una integración de los aliados bajo objetivos compartidos. Estos directores resultan, además, fundamentales para el aprovechamiento de las capacidades diferenciadas de los demás actores. Así, la participación de actores académicos y económicos en los diferentes ejes de la política contribuye a ampliar la oferta, así como a brindar mejores respuestas gubernamentales a las problemáticas referidas al eje 4.