Introducción

El concepto de los ciclos de los negocios políticos es quizás el más conocido en economía política. Este fenómeno supone que la presencia de condiciones económicas favorables durante un proceso electoral puede favorecer a los políticos que buscan la reelección. Desde los estudios de William ^{Nordhaus (1975)}, Alberto ^{Alesina (1987)} y Kenneth ^{Rogoff (1990)} los ciclos políticos se han abordado solo en los contextos de los países industrializados. Investigaciones posteriores incluyeron variaciones institucionales dentro del análisis (^{Brender y Drazen, 2005}; ^{Shi y Svensson, 2006}), abriendo la posibilidad de estudiar este fenómeno sobre diferentes resultados económicos y en diferentes contextos y grupos de países. En efecto, el estudio de Sebastián ^{Nieto-Parra y Javier Santiso (2009)} revela que la incidencia de los ciclos políticos es más acentuada en países de América Latina en comparación con los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Su investigación, centrada en cuatro componentes de la política fiscal, constituye una de las pocas contribuciones al análisis de los ciclos políticos presupuestarios en la región.

El artículo pretende proporcionar evidencia empírica sobre la presencia de ciclos políticos presupuestarios en América Latina. Para tal objetivo, se examina la correlación entre el gasto de gobierno y los ciclos electores en 19 países de la región desde 1990 hasta 2017. Las preguntas que se plantean son: ¿en qué medida -si es que hay alguna- los gobiernos de la región manipulan los resultados económicos para consolidar apoyo electoral?, ¿en qué circunstancias los gobernantes pueden considerar factible esta manipulación?

El argumento teórico sostiene que variables específicas de la política fiscal son más propensas a la manipulación que otros resultados económicos, como las tasas de crecimiento, desempleo e inflación. Los resultados de las estimaciones de panel dinámico -calculadas con el método generalizado de los momentos (MGM)- dan cuenta de que el gasto corriente -el primer componente del gasto tratado como variable dependiente- aumenta en torno a 0,44% del producto interno bruto (PIB) durante los años electorales. Aunque el año electoral no tiene un efecto en el gasto de capital, este componente disminuye en torno a 0,27% del PIB durante los años poselectorales. Estos resultados demuestran la existencia de diferentes dinámicas del impacto de las elecciones en los componentes del gasto de gobierno. En particular, el gasto corriente parece expandirse más en los años electorales en comparación con el resto de los años, mientras que el gasto de capital parece contraerse en los poselectorales. Por último, el nivel de aprobación presidencial no parece afectar a los incentivos de los políticos para manipular los resultados económicos con fines electorales.

1. Teoría de los ciclos políticos

Una proposición básica implícita en la teoría de los ciclos de los negocios políticos es que la presencia de condiciones económicas favorables antes de un proceso electoral tiende a favorecer a aquellos políticos que buscan la reelección. Este fenómeno plantea significativos problemas porque se producen incentivos para manipular los resultados económicos que no responden a criterios de una asignación eficiente de recursos, sino a intereses particulares.

El estudio de los ciclos políticos ha atraído la atención de destacados estudiosos, tanto de la economía como de la política. Una de las primeras contribuciones afirma que, para mejorar sus perspectivas de reelección, los políticos se comportan de forma oportunista para inducir ciclos económicos artificiales. En el modelo de ^{Nordhaus (1975)}, la capacidad política de moldear la economía está relacionada con agregados macroeconómicos como las tasas de desempleo e inflación. El autor sostiene que una expansión bien sincronizada puede dar lugar a un aumento de la producción y a una disminución del desempleo justo antes de las elecciones. Esto, a su vez, mejoraría las posibilidades de reelección de un político, ya que los ciudadanos atribuirían las condiciones económicas favorables a su desempeño en el cargo, pero también significaría afrontar el hecho concomitante de que las tasas de inflación aumentaran poco después del proceso electoral.

Para ^{Nordhaus (1975)} el nivel agregado de desempleo es «probablemente el mejor indicador de condiciones cíclicas» (pp. 171-172), es decir, constituye un indicador que influye en las perspectivas de otros indicadores apreciables en la economía. Por ejemplo, si la tasa de desempleo sube, las familias pierden ingresos debido a la pérdida de empleos, muchas otras sufren de condiciones laborales deplorables como consecuencia de las medidas de flexibilidad, por tanto, la tasa de desempleo a nivel agregado se siente en las necesidades de las familias en el ámbito individual.

El modelo de Nordhaus asume que los políticos tienen la habilidad y la capacidad para influir en los resultados económicos de forma oportunista; no obstante, varios autores cuestionan este enfoque al incluir en el análisis motivaciones de tipo ideológico o al intentar definir agregados económicos específicos que son más propensos a la manipulación política. En cuanto al primer punto, ^{Alesina (1987}; 1988) sugiere que la manipulación económica es el resultado de incentivos de tipo partidista, en particular, los partidos políticos de izquierda tienen mayores incentivos para manipular resultados como las tasas de desempleo, mientras que los partidos de derecha tendrán mayores incentivos para manipular indicadores relacionados con los índices de precios. Por el otro lado, ^{Rogoff (1990}, pp. 33-34) introduce el término «ciclo político presupuestario» refiriéndose al hecho de que en términos empíricos es conveniente centrarse en la evaluación de los ciclos electorales en indicadores económicos como los impuestos, las transferencias públicas y los gastos de consumo del gobierno, en lugar de indicadores menos manipulables como la inflación, el desempleo y las tasas de crecimiento.

Al revisar exhaustivamente la teoría de los ciclos políticos, el análisis de James ^{Alt y Shanna Rose (2007)} señala que la agenda de investigación se ha desplazado hacia dos cuestiones importantes: en primer lugar, los académicos han cambiado su énfasis desde el estudio del impacto de la manipulación política sobre los resultados económicos reales -por ejemplo, la tasa de crecimiento, el desempleo, la inflación, entre otros-, al impacto sobre componentes específicos de la política económica -por ejemplo, componentes de la política fiscal como el gasto y el déficit, y también los monetarios como los tipos de interés-. Según los autores, este cambio se produce debido a la falta sistemática de evidencia empírica sobre los ciclos impulsados por la política en las variables económicas reales descritas y al creciente escepticismo en torno a la habilidad y capacidad de los políticos para manipular eficazmente estos resultados.

En segundo lugar, ^{Alt y Rose (2007)} sostienen que la medida en que los incentivos de reelección afectan a la economía puede ser un producto condicionado por el contexto y limitado por las instituciones. Esto significa que las reglas de juego formales establecidas en una sociedad pueden configurar los incentivos y la capacidad de los políticos para manipular la economía con fines electorales. En relación con este punto, Robert ^{Franzese (2002)} sugiere que la magnitud de un ciclo electoral depende de los «contextos institucionales, estructurales y estratégicos en los que los gobernantes hacen política» (p. 370). Explican que los ciclos políticos presupuestarios «son más comunes en contextos donde los resultados inciertos de las elecciones hacen que la manipulación sea más valiosa, y menos comunes en donde las reglas formales hacen que los ciclos sean menos deseables o incluso irrealizables» (p. 847). En adición, incluyen en el análisis varios factores institucionales que pueden moderar el efecto de los ciclos electorales, como la aprobación del gobernante, los límites de los mandatos, el gobierno dividido, la transparencia fiscal, la penetración de los medios de comunicación y las leyes de equilibrio presupuestario -compuestas principalmente por normas en contra de su manipulación-.

Estas diferencias institucionales son especialmente significativas cuando se realizan análisis comparativos entre distintos grupos de países. Utilizando una muestra de referencia de 106 países entre 1960 y 2001, Adi ^{Brender y Allan Drazen (2005)} encontraron evidencia mixta sobre la intensidad de los ciclos políticos presupuestarios. Su análisis demuestra que el impacto de las elecciones en el equilibrio fiscal es mayor en las «nuevas democracias» que en las «democracias establecidas». Argumentan que estas diferencias pueden atribuirse a la inexperiencia de los votantes en las nuevas democracias respecto a la posibilidad de que los gobernantes puedan manipular la política fiscal durante el periodo electoral -en contraste, ^{Allan Drazen y Marcela Eslava (2005)} revelan que los votantes racionales pueden apoyar a un político que les haya concedido transferencias del gasto antes de las elecciones, incluso si dicho gasto pudo deberse a una manipulación oportunista-. Su estudio también muestra que a medida que aumenta el indicador de desarrollo democrático -medido por Polity iv- el impacto de las elecciones en los resultados fiscales se vuelve menos significativo. Estos resultados sugieren la existencia de una relación fuerte pero negativa entre las instituciones y los ciclos políticos presupuestarios, es decir, que los países con instituciones más fuertes parecen tener menores ciclos impulsados por la política. Esta observación converge con las afirmaciones planteadas en otros estudios. Brandice ^{Canes-Wrone y Christian Ponce de León (2015)} alegan que el desarrollo democrático debería reducir «las inversiones electorales inversas y los ciclos de los negocios oportunistas» (p. 19).

Min ^{Shi y Jakob Svensson (2006)} hallan un efecto similar en una muestra de 58 países desarrollados y 27 en desarrollo. Su análisis indica que el efecto de las elecciones en los resultados fiscales es mayor en los países en vías de desarrollo debido a diferencias institucionales que tienen que ver con los incentivos de los políticos para manipular la política pública y el grado de información de los votantes sobre este problema. En concreto, encuentran que los déficits presupuestarios son mayores en los años preelectorales en una proporción de 2% del PIB en este segundo grupo de países.

Por último, utilizando estimadores con efectos fijos y el MGM, ^{Nieto-Parra y Santiso (2009)} analizan el impacto de las elecciones sobre variables específicas de la política fiscal para 28 países de la OCDE y 19 de América Latina. Los componentes de la política fiscal tomados como variables dependientes fueron: el déficit fiscal antes del pago de intereses -balance primario-, gasto público excluyendo el pago de intereses -gasto primario-, gasto corriente y gasto de capital. Su estudio sugiere que las elecciones están efectivamente correlacionadas a cambios en estos componentes para los países latinoamericanos, pero no para los países de la OCDE. En concreto, encuentran que el balance primario promedio disminuye en 0,7% del PIB durante los años electorales, en comparación con los años de no elección.

2. Datos y metodología

Empíricamente, el artículo examina el impacto de las elecciones sobre componentes del gasto de gobierno en 19 países de América Latina -Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela- desde 1990 hasta 2017. Para ello se generó una base con datos de panel con un total de 529 observaciones país-año. El año de entrada para cada país es 1990 debido al razonamiento intuitivo de que los incentivos para manipular la economía con fines electorales deberían estar motivados por la competencia democrática y no bajo un gobierno autoritario -la democratización de prácticamente la mayoría de los países latinoamericanos se produjo durante la década de 1980 y principios de 1990-. El año de salida es 2017, excepto en el caso de Venezuela, cuyo año de salida es 2014 debido a la disponibilidad de datos económicos. La información para la base de datos (véanse Anexo 1 y Anexo 2) se obtuvo de los Indicadores de Desarrollo Mundial (^{The World Bank, s. f.}), la Base de Datos de Finanzas Públicas en la Historia Moderna del Fondo Monetario Internacional (^{Mauro, Romeu, Binder y Zaman, 2013}), la Base de Datos de Participación Electoral del Institute for Democracy and Electoral Assistance (^{IDEA, s. f.}), la Base de Datos de Aprobación al Ejecutivo 2.0 (^{Carlin et al., 2019}), el portal digital CEPALSTAT de bases de datos y publicaciones estadísticas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (^{Cepal, s. f.}), y la Base de Datos del Proyecto Maddison versión 2018 (^{Bolt, Inklaar, de Jong y van Zanden, 2018}).

2.4 Modelo estadístico: estimaciones de panel dinámico

Con el objetivo de estimar el impacto de las elecciones en los componentes de la política fiscal que sirven como variables dependientes, este artículo realiza un análisis de panel dinámico con efectos fijos específicos para cada país y año. Se ha optado por este método debido a la introducción de variables dependientes retardadas dentro del modelo y para controlar la heterogeneidad no observada de las unidades transversales y temporales. Para este último punto, se incluye una variable dummy para cada país que permite controlar sus características no observables y una variable dummy para cada año para capturar eventos comunes a todos los países durante el periodo de estudio. El enfoque estadístico comienza definiendo una ecuación lineal base que incorpora las variables descritas anteriormente, una variable dummy α para cada país i y otra θ para cada año t. A continuación, el análisis procede a la aplicación de estimadores con errores estándares robustos y la implementación del MGM (^{Arellano y Bond, 1991}).

Donde el subíndice i representa el país y t el año. La variable dependiente Y _{i t} es el componente fiscal correspondiente: gasto corriente del gobierno central en porcentaje del PIB, o gasto de capital del gobierno central en porcentaje del PIB. α _i es el efecto fijo específico por país y θ _t el efecto fijo por año, ambas representadas como vectores de variables dicotómicas para cada unidad transversal y temporal. β ₁ es el coeficiente de interés para esta investigación debido a que captura el impacto de AñoElectoral _i,t que es igual a 1 cuando una elección ocurre en un país i en tiempo t, y es igual a 0 en el caso contrario. Los coeficientes de AñoPreelectoral _i,t y AñoPoselectoral _i,t dan cuenta del impacto de los años preelectorales y poselectorales respectivamente. NivelAprobación _i,t es el indicador categórico -construido a partir de diferentes categorías ordinales dicotómicas- que captura información sobre tres niveles de aprobación presidencial -bajo, mediano y alto-. CompFiscal _i,t-2 es el componente de la política fiscal retardada en 1 y 2 años. CrecimientoPIB _i,t es la tasa del crecimiento anual del PIB, y LogPIBcapreal _i,t es el logaritmo natural del PIB per cápita real. Finalmente, μ _i,t es el término de error.

3. Ciclos políticos presupuestarios en América Latina: evidencia empírica

El análisis se realizó a partir de una base de datos original construida con las variables y los casos señalados anteriormente. La Tabla 1 presenta las estadísticas descriptivas de las variables utilizadas en el análisis. Como se describió en la sección anterior, se tratan dos componentes de la política fiscal como variables dependientes: el gasto corriente y el gasto de capital. Estos dos indicadores pueden considerarse como variables económicas propensas a la manipulación electoral debido a su proximidad con el poder político.

Los primeros gráficos muestran el comportamiento de los componentes de la política fiscal en torno a los años preelectorales, electorales y poselectorales. Para el gasto corriente, los diagramas de caja reportados en la Gráfica 1 presentan lo que parece una moderada correlación entre la ocurrencia de estos años -denotada con el código 1 para cada variable- y aumentos en el gasto corriente. En particular, parece que la diferencia de medias es un tanto más marcada entre años preelectorales y no codificados como tales, siguiendo con la diferencia entre los indicadores de los años electorales.

Fuente: elaboración propia a partir de ^{Cepal (s. f.)} e ^{IDEA (s. f.)}.

Gráfica 1 Dinámicas electorales y gasto corriente. 

La Gráfica 2 reporta los diagramas de caja con información para el segundo componente de la política fiscal: el gasto de capital. Como se puede apreciar, existen diferencias significativas con respecto a la Gráfica 1. La incidencia de los años electorales y poselectorales sobre el gasto de capital parece ser ligeramente negativa, mientras que hay una moderada relación positiva entre años preelectorales y aumentos en este componente. Los diferentes patrones reportados en las gráficas sugieren la existencia de diferentes dinámicas del impacto de los ciclos electorales sobre estos componentes del gasto. En específico, parece haber una relación positiva entre los años que giran en torno a un proceso electoral y aumentos en el gasto corriente, pero no así con el gasto de capital que solamente registra aumentos en años preelectorales.

Fuente: elaboración propia a partir de ^{Cepal (s. f.)} e ^{IDEA (s. f.)}.

Gráfica 2 Dinámicas electorales y gasto de capital. 

La Gráfica 3 muestra el impacto de las elecciones en el gasto corriente del gobierno como porcentaje del PIB y cómo este varía considerablemente entre los países de la región. Por ejemplo, en diez países de la muestra -Ecuador, Honduras, Venezuela, Argentina, Haití, Nicaragua, Perú, Bolivia y Uruguay-, el gasto corriente se incrementa en más de 0,5% del PIB en años de elección en comparación con los años de no elección. En efecto, este componente aumenta en promedio casi 0,5% en toda la región -según la barra que calcula la media del cambio en el componente fiscal para toda América Latina-. Sin embargo, en casos como Guatemala, Brasil, Paraguay, México y Colombia el gasto corriente no parece verse afectado por las elecciones.

Fuente: elaboración propia a partir de ^{Cepal (s. f.).}

Gráfica 3 Impacto de las elecciones en el gasto corriente, América Latina 1990-2017. 

La Gráfica 4 analiza el segundo componente fiscal. En él se describe que solo en el caso de Honduras y Bolivia el gasto de capital aumenta en más de 0,5% del PIB durante los años electorales en comparación con los años no electorales. A simple vista, el gasto de capital no parece cambiar debido a los años electorales en comparación con los años no electorales en la mayoría de los países de la región.²

Fuente: elaboración propia a partir de ^{Cepal (s. f.)}.

Gráfica 4 Impacto de las elecciones en el gasto de capital, América Latina 1990-2017. 

En el Anexo 3 se proveen gráficas de la evolución de los componentes del gasto y los años electorales para cada país analizado en la investigación. En ellos se reporta la tendencia que ha seguido cada componente para el periodo de estudio y los años en los cuales ocurrió un proceso electoral -estos acontecimientos se presentan con líneas verticales entrecortadas de color azul-. De manera muy general, parece haber muchas variaciones en los valores de los componentes del gasto en torno a los años electorales. En la siguiente subsección se explica el proceso para resolver algunos problemas puntuales que surgen al estimar modelos con datos de series temporales transversales. En concreto, se presentan los resultados de los estimadores con efectos fijos para país y año, estimaciones con errores estándares robustos y con el MGM (^{Arellano y Bond, 1991}) para datos de panel dinámico.

Conclusiones e implicaciones

La influencia de la política en la economía es una cuestión aún debatida por la literatura especializada. Los estudios sobre los ciclos económicos políticos analizan la situación en la que los políticos tienen incentivos para manipular los agregados económicos con fines electorales. Este fenómeno se entiende mejor cuando se examinan componentes económicos específicos que son más propensos a la manipulación debido a su proximidad con la gestión pública. En el caso de América Latina, varios estudios sugieren la presencia generalizada de ciclos políticos presupuestarios, por lo que se ha propuesto la siguiente pregunta: ¿en qué medida los gobiernos de la región manipulan componentes de la economía para obtener apoyo electoral?

La evidencia empírica presentada en este artículo sugiere que, manteniendo todo lo demás contante, el componente de gasto corriente de la política fiscal en los países de América Latina durante el periodo 1990-2017 aumenta en torno a 0,44% del PIB durante los años electorales en comparación con los años no electorales. Aunque el año electoral no tiene un efecto en el gasto de capital, este componente disminuye en torno a 0,27% del PIB durante los años poselectorales. De igual forma, los niveles de aprobación presidencial no parecen afectar a los incentivos de los políticos para manipular los resultados económicos.

Los resultados de la investigación informan de dos hechos interesantes sobre el fenómeno de los ciclos políticos: en primer lugar, parece que el impacto de las elecciones en los componentes del gasto se redujo en algunos puntos porcentuales, si se comparan los resultados con las de otras investigaciones (^{Nieto-Parra y Santiso, 2009}), esto puede estar informando sobre del desarrollo democrático en la región, lo que podría tener un impacto en la disminución del efecto de los ciclos políticos; en segundo lugar, es interesante el impacto negativo del año poselectoral en el gasto de capital, esto no solo sugiere que existen diferentes dinámicas de los años en torno a las elecciones en los componentes del gasto, sino que el gasto de capital está siendo contraído en el año poselectoral quizá como un efecto colateral a la manipulación efectuada en el año anterior.