La paz territorial y los PDET

En palabras de Ángela ^{Penagos, Camila Barrera, Milena Umaña y Juan Bustamante (2016}, pp. 9-10), a los PDET se les puede considerar como todas las acciones orientadas a fortalecer los activos y capacidades de un territorio y de su sociedad, para ampliar sus posibilidades de desarrollo, priorizando la reconstrucción del tejido social, la profundización democrática, y la recuperación de condiciones cívicas de convivencia y cooperación, y orientando el proceso de transformación estructural a la reducción de brechas sociales y económicas -bienestar y oportunidades- al interior del territorio, y entre el territorio y el resto del país.

En ellos subyace la propuesta de un giro en el modelo de desarrollo y la gobernanza territorial (Jaramillo, s. f.); la idea de implementar un modelo comunitario de intervención que permita a la institucionalidad llegar con todo su poder para garantizar los derechos a las poblaciones más marginadas y afectadas por la guerra en un Estado social; un poder gubernamental que se involucra en el fortalecimiento de las capacidades administrativas en los territorios más golpeados por la violencia y la pobreza.

Hasta la fecha, se pueden identificar tres etapas en la implementación de lo acordado en La Habana en lo relacionado con los PDET: la primera fue la implementación normativa, que consistió en la expedición del Decreto Ley 893 del 28 de mayo de 2017; la segunda se enmarcó en la elaboración participativa de los PDET, con una diversidad de actores y momentos; y la tercera, en la estructuración técnica de las Hojas de Ruta Única y la priorización de inversiones específicas a través del Órgano Colegiado de Administración y Decisión (OCAD-Paz).

La primera fase se desarrolló entre la firma del Acuerdo Final el 24 de noviembre de 2016 hasta el 28 de mayo de 2017, cuando el presidente Juan Manuel Santos expidió el Decreto Ley 893. Durante este tiempo, el Gobierno nacional, a través del Departamento Nacional de Planeación (DNP), se encargó de seleccionar a aquellos territorios especialmente afectados por la guerra, priorizando a 170 municipios que agruparon a 11 000 veredas en 19 departamentos, equivalente a 36% del territorio nacional (ART, s. f.). Territorios caracterizados por tener una pobreza multidimensional alta, un índice de incidencia del conflicto armado significativo y una concentración de cultivos de coca o economías ilegales -los 170 municipios concentraban, según el Decreto Ley 893 de 2017, 94,2% de los cultivos de coca en 2016-. Su propósito: «transformar las condiciones del campo y el ámbito rural, generando un relacionamiento equitativo de las relaciones entre campo y ciudad» (^{Gobierno de Colombia y FARC-EP, 2016}, p. 3).

La segunda etapa inició un año después de la firma del Acuerdo Final (Pares, 2018) -al cierre del segundo gobierno de Juan Manuel Santos (2014- 2018)- y culminó con la aprobación y firma de la totalidad de los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR) del PDET en febrero de 2019, en los primeros meses del gobierno de Iván Duque (2018-2022). Inmediatamente se expidió el Decreto Ley 893 y se comenzaron a planear desde la Agencia de Renovación del Territorio (ART) -que coordinó la construcción de los programas- una multiplicidad de actividades desde las veredas, los municipios y las regiones priorizadas. Así aparecieron los prometidos «espacios de diálogo entre los distintos sectores de la sociedad colombiana para definir conjuntamente visiones compartidas sobre la paz y el desarrollo de los territorios» (Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 2018, p. 520). Y su objetivo era:

Reconocer y tener en cuenta las necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y las comunidades, garantizando la sostenibilidad socioambiental; y procurando implementar las diferentes medidas de manera integral y coordinada, con la participación de la ciudadanía. La implementación se hará desde las regiones y territorios y con la participación de las autoridades territoriales y los diferentes sectores de la sociedad (Gobierno de Colombia y FARC-EP, 2016, p. 6).

En esta etapa se dio la participación plural de los actores territoriales, incluyendo las instituciones nacionales y locales del Estado. El diseño de los PDET tuvo como base la búsqueda del respeto de las comunidades y habitantes del territorio, la libre determinación, la autonomía territorial y el gobierno propio; también la participación, la consulta y el consentimiento previo, buscando que fueran los habitantes del territorio los que decidieran de forma dialogada en qué componente invertir.

Lo que se hizo fue reunirse en espacios democráticos para lograr una amplia participación con las autoridades locales y las comunidades, entre ellas, las asociaciones de víctimas, minorías étnicas, organizaciones de mujeres y las poblaciones diversas. Fue un trabajo mancomunado entre instituciones del Estado central con instituciones locales y comunidades organizadas que permitiera construir conjuntamente visiones compartidas sobre la paz y el desarrollo de los territorios.

En total, fueron tres fases en las que se dividió este segundo momento de la implementación de los PDET: la primera fue la fase veredal, en la que se dividió a cada municipio en núcleos veredales, en los que realizaron pre asambleas comunitarias y asambleas generales, y que sirvieron para la construcción y aprobación del Pacto Comunitario por la Transformación Regional (PCTR); le siguió la fase municipal, en la que participaron otros actores -el sector privado, la institucionalidad pública local, organizaciones sociales, entre otros actores- y que tuvo como resultado los Pactos Municipales para la Transformación Regional (PMTR); finalmente, se concluyó con la fase subregional, con la participación de delegados municipales que concertaron y aprobaron los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR).

Lo que hicieron las comunidades y demás actores de la sociedad civil en estas tres fases fue priorizar los proyectos económicos y sociales estratégicos para los territorios locales (^{Valencia y Restrepo, 2020}), basados en las indicaciones dadas por el Gobierno a través de la Agencia de Renovación del Territorio (ART) de enmarcarse en ocho pilares en las categorías de Proyectos y Gestión.

Así, en la segunda etapa el enfoque territorial se materializó con el diseño participativo de las iniciativas consignadas en los ocho pilares²del PDET, en un proceso en el que participaron más de 200 000 personas, en 11 000 veredas, 305 Consejos Comunitarios, 452 Resguardos Indígenas y 6 Zonas de Reserva Campesina en torno a asambleas comunitarias y grupos motores (^{Procuraduría General de la Nación, 2020}), propiciando la creación de identidades territoriales, así como la configuración de un sentido de apropiación vinculado a la implementación de la Reforma Rural Integral (RRI), aspecto crucial para avanzar en la construcción de nuevas realidades territoriales, en paralelo a propósitos de un nuevo ordenamiento espacial democrático y participativo (^{Cepdipo, 2021}).

Finalmente, en el tercer momento y como una decisión unilateral del gobierno Duque, se avanzó en la construcción de un instrumento técnico de panificación denominado Hoja de Ruta Única, con el objetivo de viabilizar los proyectos en los dieciséis PDET y articular diversos esquemas de planeación; asimismo, se creó el OCAD-Paz -órgano colegiado presidido por la Consejería para la Estabilización y la Consolidación y con el DNP como secretaría técnica- como instancia decisoria en la viabilización de proyectos PDET con recursos provenientes del Sistema General de Regalías.

Los PDET en Antioquia, el caso

En el caso de Antioquia se priorizaron 24 municipios, correspondientes a 14,1% del total de 170 municipios del país, integrados a dos PDET subregionales: Urabá, con los municipios de Apartadó, Carepa, Chigorodó, Dabeiba, Mutatá, Necoclí, San Pedro de Urabá, Turbo; y Bajo Cauca y Nordeste, con Amalfi, Anorí, Briceño, Cáceres, Caucasia, El Bagre, Ituango, Nechí, Remedios, Segovia, Tarazá, Valdivia, Zaragoza. Además, el departamento comparte espacialidad con los PDET de Chocó, con los municipios de Murindó y Vigía del Fuerte; y Sur de Bolívar, con Yondó (ART, 2018, 14 de diciembre) (véase gráfica 1).

Fuente: tomado de Celina ^{Berrío y Paula Hernández (2020}, agosto 20).

Gráfica 1 Municipios priorizados en los PDET en Antioquia. 

Entre las características socioeconómicas de estos 24 municipios PDET en Antioquia están: primero, que es una población que representa 17,5% del total de la población antioqueña (^{Berrio y Hernández, 2020}); segundo, se caracteriza por una baja cobertura de servicios públicos domiciliarios (véase Tabla 1); y tercero, en ambas subregiones la capacidad adaptativa está caracterizada por un bajo porcentaje de superficie agrícola con sistemas de irrigación deficientes y un bajo porcentaje de áreas protegidas registradas.

Entre 2017 y 2018 se diseñaron los 24 Pactos Municipales para la Transformación Regional, priorizando 1947 iniciativas en el Bajo Cauca y Nordeste, y 1641 en la subregión de Urabá (véase Tabla 2), el 14 de septiembre de 2018 se firmó el Plan de Acción para la Transformación Regional de la subregión del Urabá con 56 iniciativas y tres meses después -14 de diciembre- el del Bajo Cauca y Nordeste con 86 iniciativas (véase Tabla 3)

En el balance preliminar que se puede hacer sobre las tres etapas de implementación del PDET en Antioquia se destaca la importancia que tuvo la Agencia de Renovación del Territorio (ART) en la segunda fase de diagnóstico y priorización de iniciativas. Esta fue una coordinación que asumió a partir de los Decretos Ley 2366 de 2015 y 2096 de 2017, y que fue muy bien valorada por la población, a pesar de los fallos metodológicos y de logística que se pudieron haber dado (^{Valencia y Restrepo, 2020}). Una coordinación que permitió que las comunidades y actores diagnosticaran y priorizaran los programas de inversión y de gestión en los PDET en las diversas fases: veredal, municipal y subregional.

Pero como asunto problemático en esta fase se encuentran las dificultades que tuvieron los líderes y personas que quisieron participar en las diversas reuniones de los núcleos veredales, así como de las comisiones municipales y subregionales. Estas dificultades estuvieron asociadas a las complejidades geográficas, demográficas y de orden público, lo cual entorpeció el aprovechamiento completo de estos espacios democráticos para la participación de todos los interesados en las discusiones.

Igualmente, es importante resaltar el apoyo que recibieron los PDET desde la Asamblea Departamental -posterior a su formulación y aprobación, e iniciada la tercera etapa en que se divide este análisis-. A través de la Ordenanza 45 de 2020, «Por medio de la cual se adoptan medidas para gestionar los Planes de Acción de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial en el departamento de Antioquia», este organismo elevó los PDET a política pública, lo que permitió que los 24 municipios priorizados integraran en sus planes de desarrollo, vía Acuerdo Municipal, el cumplimiento de los Pactos Comunitarios para la Transformación Regional (PCTR) a su visión de planeación de mediano y largo plazo.

Asimismo, en el Plan de Desarrollo: Antioquia, Unidos por la Vida (2020-2023) se reconocieron «[…] a los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) como un instrumento relevante para la planificación y gestión pública» y se afirmó que se buscaría «acompañar la implementación prioritaria los componentes de la Reforma Rural Integral y las medidas pertinentes que establece el Acuerdo Final en los municipios priorizados» (Gobernación de Antioquia, 2020). Incluso, se presentaron 61 programas estratégicos agrupados bajo la etiqueta de Programas con sello PDET.

No obstante, a dos años y medio de aprobado el Plan de Desarrollo Departamental, los avances han sido pocos. Así se pudo evidenciar en el marco del reciente debate de control político a la implementación del Acuerdo de Paz en Antioquia, pues la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural afirmó que hasta 2021 se habían radicado tan solo once proyectos ante el OCAD-Paz por un valor de COL$208 542 323 103; sin embargo, no especificó el tipo de relación de estos proyectos con las iniciativas seleccionadas por las comunidades en el diseño del PDET en su fase municipal -PCTR- o subregional -PATR-.

Además, una revisión de los distintos proyectos priorizados y atendidos hasta el momento evidencian que el gobierno departamental de Antioquia ha estado muy ausente en la mayoría de ellos. Son organizaciones como la Agencia de Renovación del Territorio (ART), la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) o las asociaciones comunales las responsables de inversiones relativas al mejoramiento de vías, la construcción de una institución educativa rural indígena o la financiación de un proyecto de fomento de un cultivo en especial, lo que significa que la administración departamental se ha mantenido distanciada en la ejecución de los PDET, tanto por la gestión de recursos como por la inversión estratégica para cumplir las demandas de la población más afectada por el conflicto, desaprovechándose las economías de escala que podría conseguir si pudiera apoyar, al mismo tiempo, a varios municipios y subregiones en la gestión de recursos ante la nación, vía Sistema General de Regalías, y valiéndose de los esfuerzos que otros aliados estratégicos están dispuestos a realizar para alcanzar un desarrollo conjunto y sostenible.

Rutas para fortalecer los PDET en Antioquia

Al concluir el primer lustro en la implementación de los PDET es conveniente proponer algunos cambios que puedan mejorar el desenvolvimiento y los resultados en estos importantes programas en el país y el departamento. Para finalizar, queremos proponer tres medidas: la primera es aprovechar la valiosa información que se encuentra en los documentos que surgieron del proceso consultivo y participativo que tuvieron los territorios en la fase de construcción de los PATR, allí las comunidades identificaron las necesidades y priorizaron desde lo veredal hasta lo subregional. Estos diagnósticos y priorizaciones podrían convertirse en un insumo para trabajar en estos municipios. Tanto los planes de desarrollo municipal como los planes departamentales y nacionales deberían volver, una y otra vez, a las priorizaciones que hicieron las comunidades.

Segundo, aprovechar las iniciativas de gestión para avanzar en el cumplimiento de lo pactado, estas representan 33% de las necesidades y no requieren de un esfuerzo administrativo, técnico y financiero de largo aliento, por ejemplo, una jornada de vacunación, en contraste con hacer un parque que puede llevar varios años (^{Forero, 2019}, marzo 2). Además, es importante trabajar en estrategias para impulsar las iniciativas de gestión y de proyectos que no se encuentran viabilizadas desde las gerencias PDET. Por tanto, para los gobiernos departamental y nacional aún es muy fácil aportar al desarrollo de estos municipios desde el fortalecimiento de sus capacidades administrativas.

Tercero, apoyar más a los municipios en la gestión de los recursos ante el Sistema General de Regalías. No hay que dejar solos a los municipios en la presentación de proyectos y en la implementación de estos. El gobierno departamental, por ejemplo, debe involucrarse más en esta fase de ejecución y atender el llamado que la Asamblea Departamental hizo en la Ordenanza 45 de 2020. Involucrarse más en el ciclo de las políticas públicas, alcanzar más protagonismo.

La finalización en el diseño de los dieciséis PATR del PDET es un resultado notable, sin embargo, preocupa las dificultades para lograr una financiación adecuada y oportuna de estos. Similar situación genera la falta de articulación interinstitucional en distintos ámbitos -organizaciones del orden nacional, departamental y municipal- y de estas con los distintos actores asentados en los territorios donde se lleva la implementación (Kroc, 2018). Por ello, continúa siendo un reto hacer un trabajo mancomunado entre instituciones del Estado central con instituciones locales y comunidades organizadas que permita construir conjuntamente visiones compartidas sobre la paz y el desarrollo de los territorios.

Acciones como estas podrían, de alguna forma, comenzar a remediar la ausencia estatal, en especial la departamental, que ha tenido en los primeros cinco años de vigencia de los PDET, trabajar para que se aumente la legitimidad y la confianza en las instituciones, y finalmente avanzar en la reconstrucción del tejido social, la profundización democrática y la recuperación de condiciones cívicas de convivencia y cooperación.

La desconfianza en las instituciones estatales proviene de la deslegitimación de estas por sus reiterados incumplimientos de acuerdos con las poblaciones que habitan estos territorios. En otros casos, más que el incumplimiento pesa el hecho de la precaria o casi nula presencia del Estado, motivo, entre otros factores, para la consolidación de grupos subversivos, paramilitares y delincuencia común. De allí la importancia de una efectiva financiación de los PDET y, ante todo, de su implementación en las veredas, municipios y subregiones. No hacerlo reforzará la histórica desconfianza de los ciudadanos de estos territorios en las entidades estatales y, por defecto, contribuirá a la consolidación de poderes paralelos o competidores de las funciones estatales.

En 2023 de nuevo se elegirán a las personas que dirigirán los 32 departamentos y los 1101 municipios, al igual que los 12 063 diputados y los 6814 concejales. Para esa fecha habrán pasado seis años y medio desde que comenzó la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, tiempo que puede aprovecharse en términos de lograr una adecuada articulación entre la nación y los entes territoriales -Concejos, Alcaldías, Asambleas y Gobernaciones-, un nuevo momento para articular una gobernanza multinivel en torno a la participación y el desarrollo, y renovar los votos de confianza entre la sociedad civil y la estatalidad, aprovechar la oportunidad que se brindó con el Acuerdo de paz para trabajar en la construcción de unas territorialidades donde se logre avanzar en ponerle fin a las causas económicas, sociales y políticas que dieron origen al conflicto.