Introducción

Desde hace algunos años, en aquello que se ha denominado el «gobierno nodal de la seguridad» (^{Shearing y Wood, 2007}), interactúan un conjunto variado de agentes, tanto públicos como privados, para el diseño e implementación de las políticas de seguridad,² posibilitando la lectura de dichas problemáticas bajo el prisma de la gobernanza, en la cual es posible diferenciar «prácticas más o menos democráticas, jerárquicas, de mercado, elitistas, entre otras» (^{Rojas, 2016}, p. 4).

En Medellín, esta lógica de actuación entre actores públicos y privados diversos para la gestión de la seguridad puede ser rastreada a partir de la década de 1990, en la que sectores empresariales, junto con expresiones de la sociedad civil como las organizaciones no gubernamentales (ONG), las organizaciones comunitarias y la academia buscaron ofrecer algunas claves de comprensión y cursos de acción para hacerle frente a los significativos índices de criminalidad y violencia.³

En los primeros años del siglo xxi se integraron nuevos actores compuestos por firmas de consultoría, expertos independientes y empresas privadas que, junto con una nueva racionalidad en la gestión de lo público, buscaron hacerles frente a dichas problemáticas. Paulatinamente, se fue consolidando un mayor grado de coordinación entre los gobiernos local y nacional que, en un contexto de internacionalización de la ciudad y de hacerla más atractiva para la inversión externa (^{Agudelo y Cuartas, 2021}), fueron incidiendo sobre las respuestas institucionales para enfrentar los problemas de inseguridad y violencia: modernización, apoyo tecnológico y logístico para los organismos de seguridad y justicia, incremento de sus efectivos, configuración de un sistema integrado para la seguridad y convivencia, entre otras disposiciones.⁴

En general, durante la década del 2000, las administraciones locales de la ciudad articularon intervenciones de carácter nacional, referidas con formas de participación ciudadana y gasto público social que en los marcos normativos existentes favorecieron estrategias de intervención alrededor de la territorialización de la seguridad, los Fondos Territoriales de Seguridad, los Sistemas Integrados de Emergencia y Seguridad, los cuales, junto con el desarrollo de programas de paz y reconciliación, de iniciativas alrededor de la cultura ciudadana y la legalidad, la construcción de infraestructura de bienes públicos diversos -educación, transporte, emprendimiento e innovación, entre otros-, han venido acumulando saberes y experiencias para la racionalización y la gestión tecnológica de la seguridad en Medellín (^{Merchán y Arcos, 2011}; ^{Rojas, 2016}).

Como ha venido aconteciendo con el despliegue del poder infraestructural de la acción estatal para la provisión de bienes públicos vinculados con el bienestar y la seguridad, estos cada vez más se van gestionando con la racionalidad propia del mundo empresarial. Por ejemplo, el Fondo Metropolitano de Seguridad (Metroseguridad), creado a comienzos de la década de 1980 (Concejo Municipal de Medellín, ^{Acuerdo 025 del 7 de diciembre de 1982}), en 2002 se convirtió en la Empresa Metropolitana para la Seguridad (^{Alcaldía de Medellín, Decreto 178 del 20 de febrero de 2002}), cuyo objeto de interés estaba en la celebración de convenios con diferentes entidades públicas y privadas para adelantar iniciativas referidas con la promoción de proyectos tecnológicos de vigilancia y seguridad -vigilancia electrónica, interventorías y asistencia técnica de equipamientos tecnológicos, entre otros-.

En 2010 se llevó a cabo un proceso de reingeniería de sus estatutos y junta directiva, así como en la visión y la misión de la entidad, la cual pasó a denominarse Empresa para la Seguridad Urbana (ESU), cuya experticia y «saber hacer» en el mercado de la seguridad «generaría excedentes económicos a la ciudad» (^{Metroseguridad, Acuerdo 033 del 9 de septiembre de 2010}). Esta lógica de racionalización y especialización en el gobierno de la seguridad para la ciudad también se desplegó con la creación en 2012 de la Secretaría de Seguridad como unidad organizacional de primer orden en la estructura administrativa municipal (^{Alcaldía de Medellín, Decreto 0495 del 16 de abril de 2012}).

El diseño de una arquitectura institucional y de programas para mejorar la seguridad en la ciudad que se expresa en una oferta de intervenciones para espacios, zonas y comunidades más seguras, así como de «puntos críticos» para la seguridad, «sería recurrentemente citada en los discursos de políticos, expertos y empresas con intereses en la seguridad de Medellín y su área metropolitana» (^{Rojas, 2016}, p. 8), como un ejemplo a emular o un «caso exitoso» del gobierno de la seguridad para una ciudad en América Latina, lo que se denominó el «modelo Medellín» y sus lógicas de intervención para los problemas de seguridad y convivencia (^{Agudelo y Cuartas, 2021}).

Finalmente, las transformaciones que se han implementado en la política pública de seguridad en la ciudad desde inicios del siglo xxi, en general, expresan dos dimensiones: en primer lugar, el Estado deja de ser percibido como el único responsable de las políticas públicas de seguridad; en segundo lugar, hay una urdimbre de actores e instituciones para la gestión y puesta en funcionamiento de los programas y proyectos de seguridad, una especie de gobierno en red, el cual es necesario analizar y comprender.

En este sentido, interesa documentar el papel de uno de los actores intervinientes en la gestión de la política pública de seguridad en la ciudad entre 2004-2015, concretamente, el sector privado. El estudio de la incidencia de dicho sector en la política pública de seguridad en Medellín en clave de gobernanza puede resultar útil para caracterizar algunos de los rasgos del modelo prevaleciente en esta materia en la ciudad a comienzos del siglo xxi (^{Rojas, 2016}, p. 9).

Metodológicamente, el trabajo para exponer sus ideas y argumentos se basa en dos grandes registros de análisis. En primer lugar, a partir de una perspectiva cualitativa utiliza dos procedimientos para la recolección, procesamiento y análisis de la información: el primero se relaciona con la revisión documental, el cual busca sintetizar las investigaciones que en la ciudad se han realizado, para el periodo de referencia, alrededor de las políticas de seguridad; el segundo, a través de entrevistas semiestructuradas, indaga entre treinta y tres expertos a partir de sus experiencias académicas y profesionales sobre la manera en que estos consideran que, para el periodo de referencia, se han gestionado las políticas de seguridad en la ciudad y el rol que en estas ha desempeñado el sector privado. En segundo lugar, con la información derivada de las entrevistas se procede a realizar un análisis de redes sociales con el objetivo de poder comprender y describir las lógicas a partir de las cuales se dan las interacciones entre diferentes instituciones tanto públicas como privadas para la gestión de la seguridad en la ciudad.

1. Gobernanza de la seguridad, ¿a qué se hace referencia?

En Medellín y en Colombia se ha producido una cantidad considerable de estudios alrededor de los problemas de seguridad y violencia en términos de sus causas y consecuencias, así como sobre las estrategias para su intervención (^{PNUD, 2003}; ^{Pizarro, 2004}; ^{Grupo de Memoria Histórica, 2013}; ^{González, 2014}; ^{CHCV, 2015}; ^{Arcos, 2005}; ^{Alonso, Giraldo y Sierra, 2007}; ^{Alonso, Pérez y Vélez, 2012}; ^{García et al., 2012}; ^{Cuartas et al., 2019}).

Teniendo en consideración esta masa crítica de acumulados investigativos y de experiencias de intervención en relación con estas problemáticas, puede resultar útil un acercamiento a partir de un enfoque de gobernanza para comprender la convergencia de diversos actores e instituciones en el gobierno de la seguridad y, con ello, poder caracterizar globalmente el tipo de gobernanza prevaleciente en Medellín en esta materia entre 2004 y 2015.

Esta racionalización de la gestión pública comporta un cambio en las prácticas de gobierno y de la administración, en tanto se busca articular esfuerzos entre actores e instituciones a partir de los cuales se gestionen las cuestiones consideradas como socialmente problemáticas y, por tanto, susceptibles de ser intervenidas a través de políticas públicas (^{Subirats, 2008}). En este sentido, se puede indicar que una política pública es un «proceso complejo en el que se configuran distintos tipos de relaciones sociales e intereses que bajo formas institucionalizadas generan procesos de transformación de la realidad» (Díaz, 1998 citado en ^{Rojas, 2016}, p. 12).

En una política pública hay un conjunto de procedimientos a través de los cuales se configura una determinada decisión alrededor de una cuestión que socialmente es problemática y que requiere la acción -u omisión- del Gobierno (^{Roth, 2009}; ^{Meny y Thoenig, 1992}). La configuración de la agenda, la identificación del problema, la formulación, implementación y evaluación de la política pública cada vez más se considera que debe estar inmersa en normativas y procedimientos democráticos, con lo cual el enfoque de gobernanza es un marco analítico que describe un tipo de gobierno a través de políticas públicas en el que existen varios centros que gestionan y procesan el ciclo del que se componen estas, una suerte de gobierno nodal, el cual no se concreta solo en la autoridad del soberano, sino en la existencia de redes permeadas por un grado considerable de autonomía (Rodhes, 1997 citado en ^{Rojas, 2016}, p. 13).

En este sentido, es posible considerar que la gobernanza indica un cambio en la actividad de gobierno a partir de la cual la interacción entre los sectores público y privado es el principal marco de referencia para la definición de las políticas públicas. Así, la gobernanza se entiende como «una nueva forma de regulación del conflicto, caracterizado por la interacción y la cooperación de múltiples actores articulados en red para el desarrollo de proyectos colectivos» (^{Subirats, 2010}, p. 25 citado en ^{Rojas, 2016}, p. 13). Aplicado este enfoque analítico para el análisis de un problema complejo como el de la seguridad en una ciudad como Medellín, permite estudiar procesos de interacción entre actores e instituciones, en sus intereses, capacidad de incidencia, así como en el tipo de relaciones de conflicto o cooperación que pueden tener en el marco de una política.

De tal modo, la gobernanza de la seguridad se entiende como el conjunto de acciones que se ponen en práctica desde la institucionalidad con el fin de responder a una serie de demandas para contrarrestar las situaciones consideradas como de in-seguridad y desplegar los cursos de acción necesarios -en el marco de una sociedad democrática y un Estado de derecho- para contrarrestar el delito e intervenir en los factores directamente asociados con este. Finalmente, la gobernanza de la seguridad aquí considerada comporta la «intervención de múltiples actores que hace parte de una nueva práctica de gobierno nodal que se caracteriza por la difusión y generalización del poder del Estado que es capaz de gobernar con el conocimiento, la capacidad y los recursos de otros» (^{Shearing y Wood, 2007}, p. 41 citado en ^{Rojas, 2016}, p. 15).

2. Materiales y métodos: una lectura de la seguridad en Medellín desde el análisis de redes sociales

Además de la revisión documental, se realizaron treinta y tres entrevistas a expertos vinculados académica o profesionalmente con los asuntos de seguridad en Medellín, al menos desde finales de la década de 1990 hasta la segunda década del siglo xxi. Estos expertos en ocasiones han estado vinculados con las administraciones locales como funcionarios en diferentes dependencias que gestionan las políticas de seguridad, en otras como analistas en centros de investigación de universidades y ONG, en diferentes expresiones organizativas comunitarias y de la sociedad civil en torno a la defensa de los derechos humanos, veedurías alrededor del funcionamiento de los asuntos públicos, la convivencia, la ciudadanía y la democracia, así como con temáticas referidas con la calidad de vida, el acceso y la provisión de bienes públicos, entre otros.

La selección de los expertos se obtuvo a través de dos estrategias: primero, la revisión documental sobre la producción y análisis académicos alrededor de los temas de seguridad en la ciudad para el periodo de referencia de la investigación; segundo, a través de un muestreo no probabilístico denominado «bola de nieve» (^{Handcock y Gile, 2011}), obteniendo la cantidad antes indicada de expertos para entrevistar.

Las entrevistas a los expertos se realizaron durante la mayor parte de 2019 y transcritas en su totalidad; posteriormente, se procesaron a través de una matriz de análisis, condensando las respuestas ofrecidas alrededor de dos cuestiones: i) ¿es posible identificar actores -públicos o privados- o sectores sociales -comunitarios, ONG y academia- y cómo interactúan o participan en relación con la seguridad en la ciudad, 2004-2015?; y b) ¿es posible identificar, caracterizar o describir el papel que ha desempeñado -y desempeña- el sector privado en relación con la seguridad -diseño e implementación de políticas públicas- en la ciudad?

A partir de las respuestas dadas a estas dos preguntas se construyeron nueve categorías que agrupan, según la experiencia del experto, el grado de interacción e incidencia que tiene el tipo de institución o actor social en la gestión de las políticas públicas de seguridad en Medellín (véase Tabla 1).

Tabla 1 Categorías de expertos, instituciones y actores sociales. 

Fuente: elaboración propia.

A partir del análisis de redes sociales⁵ y utilizando el software libre Gephi se procedió a «mapear» la interacción entre expertos (Exp_i), donde «i» hace referencia al número de experto entrevistado, tomando valores entre 1 y 33, e instituciones y actores sociales, caracterizando el grado de incidencia que estos tienen en el diseño e implementación de las políticas públicas de seguridad en la ciudad, con lo cual se obtuvo el primer grafo aleatorio de la red que consta de 107 nodos y 421 aristas: 30,84% de los nodos corresponde a expertos -círculos de color amarillo- y 69,16% restante se relaciona con diversos tipos de instituciones y actores sociales -círculos de colores diferentes al amarillo- (véase Gráfica 1 ).

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 1 Red aleatoria de expertos, instituciones y actores sociales con participación en la gestión de la seguridad en Medellín, 2004-2015. 

Una vez obtenido este «mapa», se buscó comprender y caracterizar el grado de agencia de expertos e instituciones en la política pública, partiendo de medidas que permitieran calcular su influencia (^{Knoke y Yang, 2008}). Más allá de la posición de las instituciones y actores sociales, se buscó determinar la estructura que subyace a la red construida, una infraestructura de influencias más o menos estables que definan la forma de gobierno de la red, la cual se puede ubicar en un continuo a partir de aquellas formas asociadas a redes de influencia altamente jerárquicas a las asociadas a redes de influencia altamente distribuidas (^{Damgaard, 2006}; ^{Gutiérrez y Albornoz, 2018}).

El resultado es una red bipartita, una red con dos conjuntos de nodos: expertos -informantes- e instituciones y actores sociales -informados-. A partir de esta red es posible generar una nueva red denominada «proyección», la cual conecta dos nodos del conjunto de instituciones si dichos nodos fueron informados por el mismo experto. Así, la InstA se relaciona con la InstB porque fueron ambas referidas por el Experto_2; de la misma forma, la InstA se relaciona con la InstC y con la InstD porque fueron referidas por el Experto_3; y así sucesivamente para cada uno de los expertos, de las instituciones y de los actores sociales que son referidos para la gestión de los problemas de seguridad en la ciudad (véase Gráfica 2).

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 2 Red de expertos, instituciones y proyección institucional. 

En la red construida una institución o actor social tiene mayor influencia en tanto sea informada o referida por una mayor cantidad de expertos. La mayor influencia la tiene la InstA, en cuanto fue informada por dos expertos, mientras las otras instituciones solo fueron informadas por un experto. Una métrica de red que permite calcular este grado de influencia es la centralidad de intermediación, en cuanto mide la frecuencia en que una institución «i» aparece en el camino más corto entre otras dos instituciones de la red -trayectoria geodésica-, lo cual sucede porque «i» fue informada por más de un experto. En cuanto «i» se ubique en más trayectorias geodésicas, significa que fue informada por una mayor cantidad de expertos.

En relación con la posición de las instituciones o actores sociales frente al grado de influencia, para cada una de las instituciones o actores sociales el valor mínimo posible es 0, cuando no existe una sola trayectoria en que sea intermediadora o intermediador, y el máximo posible es (n-1)(n-2)/2, donde «n» es la cantidad de instituciones o actores sociales en la red, cuando es intermediadora o intermediador de todas las trayectorias asociadas a los demás nodos y, los demás, de ninguno. La intermediación de InstA es igual a 2 debido a que dos caminos geodésicos pasan por la InstA -ir de la InstB a la InstC e ir de la InstB a la InstD-. La de los demás nodos es cero, pues no participan en ninguna trayectoria geodésica.

Finalmente, en cuanto a la forma de la red, la mayor jerarquía y, por tanto, mayor concentración de la influencia, se da con un único nodo con el máximo posible; por ejemplo, si se eliminara la relación entre la InstD e InstC -en cuyo caso la intermediación de la InstA sería 3- y la de los demás nodos sería 0. En ese caso, toda la influencia estaría concentrada en la InstA. La mayor distribución se daría si todos los nodos tuvieran el mínimo posible. Por ejemplo, al eliminar el nodo de la InstB, en la red resultante todos los nodos tendrían intermediación 0, luego sería una red con la mayor distribución de influencia posible.

En el desarrollo de este artículo la medida de intermediación se presenta normalizada -con valores de 0 a 1-: en tanto más cercano a 1 esté la intermediación indica que dicho actor o institución ha sido referida por una mayor cantidad de expertos y, por tanto, es más importante en el gobierno de la seguridad en la ciudad. Correlativamente, cuando el valor de la intermediación esté más cercano a 0 significa que dicha institución o actor social ha sido referida por una menor cantidad de expertos y su relevancia también disminuye en la gestión de las políticas de seguridad en la ciudad.

3. Resultados: una urdimbre de actores e instituciones para la gestión de la seguridad en la ciudad

Una vez elaborada la base de datos a partir de las respuestas dadas por los expertos alrededor de las dos preguntas formuladas en relación con las instituciones y los actores sociales que intervienen en la gestión de la seguridad en la ciudad y, concretamente, el rol del sector privado, se hace uso del software Gephi para la construcción y análisis de redes sociales. La red se configura a partir de un conjunto de nodos y de un conjunto de aristas, en donde cada arista une a dos nodos. En este caso, se va tejiendo una urdimbre de relaciones entre diversos tipos de instituciones y actores sociales alrededor de las formas en las que se ha venido gestando el gobierno de la seguridad en Medellín.

El resultado es un grafo con 74 nodos y 1123 aristas, del cual se deriva una red total por tipo de nodo (TN), los cuales hacen referencia a las instituciones y actores sociales. En relación con la red aleatoria presentada en la gráfica 1, la cual contiene las interacciones entre expertos, instituciones y actores sociales en la gestión de la seguridad, esta nueva red bipartita construida como proyección institucional tiene, entre otras, las siguientes diferencias: i) los nodos en la red bipartita se reducen de 107 a 74, eliminando a los 33 expertos entrevistados para mantener su anonimato, dado que de las trayectorias académicas y profesionales podría deducirse su identidad; ii) la cantidad de aristas se incrementan entre las redes, pasando de 421 en la red aleatoria a 1123 para la red bipartita, debido a las lógicas de interacción que se despliegan entre las diversas instituciones referidas por los expertos.

Para analizar algún patrón subyacente en la configuración de la red, así como una correcta visualización de los nodos en el conjunto de esta, se aplica una distribución generada por el algoritmo Fruchterman-Reingold.⁶ Una vez finalizada la colocación de los nodos según las reglas de atracción y repulsión propuestas por el algoritmo, se genera la red completa (véase Gráfica 3).

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 3 Red Fruchterman-Reingold de instituciones y actores sociales con participación en la gestión de la seguridad en Medellín, 2004-2015. 

Seguidamente, en la red resultante se hace una caracterización por el tamaño y forma de los nodos en función del valor de estos, teniendo en cuenta el color seleccionado con antelación para cada categoría (TN). En relación con el tamaño de los nodos, se partió de un tamaño 5 para los nodos con menor valor de centralidad de intermediación⁷ y de 50 para los de mayor valor. En el caso concreto, el tamaño del nodo indica el grado de influencia que dicha institución o actor social tiene en la gestión de las políticas de seguridad en la Medellín.

Preliminarmente, hay dos aspectos que revisar en la estructura general de la red: en primer lugar, el tipo de nodos; en segundo lugar, los niveles o patrones en la red, los cuales se van conformando a partir de las instituciones y actores sociales referidos por los expertos y sus grados de influencia.

En relación con el primer aspecto, 59,46% de los nodos de la red corresponde con instituciones públicas -nodos de color azul oscuro- (36,49%) y privadas -nodos de color azul claro- diversas (22,97%). El 14,86% de los nodos de color naranja claro corresponde a ONG, mientras que 10,81% corresponde a diferentes centros de investigación, nodos de color verde claro en la red. El 12,17% de los nodos se relaciona con universidades públicas (6,76%) -color verde oscuro- y privadas (5,41%) -círculos de color verde más claro-. Finalmente, solo en 1,35% de los nodos de la red se referencian a organizaciones comunitarias -círculos de color rosa claro-, así como con la presencia de actores armados diversos -bandas, combos, entre otros- (1,35%), cuyos nodos en la red se representa por un círculo en color rojo.

En relación con el segundo aspecto, en general, se pueden observar tres patrones o niveles principales en la red: el primer nivel en el núcleo de la red, en donde se pueden apreciar dos instituciones públicas gestionando el gobierno de la seguridad en Medellín, Alcaldía (Alc_Med) y Policía Nacional (Ponal), ambos nodos de color azul oscuro; a su alrededor, en el segundo nivel, hay un conjunto de instituciones públicas -Secretaría de Seguridad, Sistema de Información para la Seguridad y la Convivencia (SISC), Empresa para la Seguridad y Soluciones Urbanas (ESU), Gobierno Nacional (Gob_Nal), Fiscalía General de la Nación (FGN), Ejército, entre otras-, y algunas instituciones privadas como Grupo Empresarial Antioqueño (GEA), Fundación para el Progreso de Antioquia (Proantioquia), cuyos nodos se representan de color azul claro en la red, y una universidad privada, Universidad Eafit y su Centro de Análisis Político (CAP_Eafit), el círculo de color verde claro. Igualmente, aparecen en la red actores armados diversos como combos, bandas, entre otros que se representan por un círculo de color rojo.

En el segundo nivel, rodeando al núcleo de la red, hay algunas ONG -Región, Instituto Popular de Capacitación (IPC)-, círculos de color naranja claro, y organizaciones comunitarias -barriales, de víctimas, veedurías- (Comunidades), el círculo de color rosa claro. Igualmente, están allí instituciones como las empresas de seguridad privada (Seg-privada), Comfama y Fundación Corona (Fund_Corona), representadas en la red por círculos de color azul claro. Asimismo, se observan otras instituciones como Concejo (Consejo_Med) y Personería de Medellín (Personería_Med) y Gobernación de Antioquia (Gobant) -nodos de color azul oscuro-, así como Medellín Cómo Vamos (MedCV) y Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), Fundación Ideas para la Paz (FIP), Observatorio de Seguridad Humana (OSH_UdeA) e Instituto de Estudios Políticos (IEP_UdeA), ambos de la Universidad de Antioquia, nodos que representan en la red a centros de investigación con círculos de color verde claro. Igualmente, es posible observar algunas universidades públicas como Universidad de Antioquia (UdeA) y Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín (Unalmed), cuyos nodos aparecen de color verde oscuro en la red.

En el tercer nivel, en la parte externa de la red, gravitan un conjunto diverso de instituciones, de las que se pueden mencionar, entre las públicas, Instituto Nacional de Medicina Legal (INML), secretarías de Mujeres (Sec-Mujeres) y de Bienestar Social (Sec-BSocial), Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), Departamento Nacional de Planeación (DNP), Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Empresas Públicas de Medellín (EPM), entre otras. Entre las instituciones privadas se pueden mencionar a Comfenalco, Sociedad de Mejoras Públicas (SMP), Federación Nacional de Comerciantes (Fenalco), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial (BM), Cámara de Comercio de Medellín (CCM) y Bogotá (CCB), así como Asociación de Comerciantes de Guayaquil (Asoguayaquil) y Corporación Cívica del Centro (Corpocentro), entre otras.

Hay también algunas universidades privadas como Universidad de Chicago, Universidad Pontificia Bolivariana (UPB), Universidad de Medellín (UdeM), Escuela Superior de Mercadotecnia (Esumer), así como universidades públicas como Instituto Tecnológico Metropolitano (ITM), Institución Universitaria Pascual Bravo o Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid (Poli_JIC), entre otras.

Finalmente, en la parte más externa de la red gravitan un conjunto de ONG como Viva la Ciudadanía (Viva-Ciudadanía), Corporación Jurídica Libertad (Corp_JL), Conciudadanía, Convivamos, Nodo de Cooperación Europa Estados Unidos (Nodo_CEUSA), así como Corporación Picacho con Futuro (Picacho) y Corporación Sumapaz. Finalmente, aparecen también Escuela Nacional Sindical (ENS) y Fundación Mi Sangre (Funmisangre), entre otras instituciones.

En esta pléyade de instituciones y actores sociales referidos por los expertos, vale la pena analizar su grado de influencia en la configuración de las políticas públicas de seguridad en la ciudad, para lo cual se calculó su nivel de intermediación (véase Gráfica 4).

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 4 Nivel de intermediación de instituciones y actores sociales en la gestión de la seguridad en Medellín, 2004-2015. 

Los valores que se presentan en la Gráfica 4 están normalizados, así una cifra de 1 o cercana representa mayores niveles de influencia de las instituciones en relación con la gestión de los problemas de seguridad en Medellín, mientras que su influencia disminuye en tanto el valor esté más cercano a 0.

El gráfico señala que hay una marcada influencia en un conjunto específico de instituciones y actores sociales para la gestión de las políticas de seguridad en Medellín. Las instituciones, en su orden de importancia, son: Policía Nacional (Ponal) (1), Alcaldía de Medellín (Alc_Med) (0,98), Universidad Eafit a través de su Centro de Análisis Político (Efit_CAP) (0,65), actores armados (0,48), Corporación Región (0,45), Fundación para el Progreso de Antioquia y Grupo Empresarial Antioqueño (Proantioquia_GEA) (041), Comunidades (0,37), Secretaría de Seguridad (Seg-Seguridad) y las empresas de seguridad privada (Seg-privada) ambas con (0,35). Finalmente, están también otras instituciones como Universidad de Antioquia (UdeA) (0,34), Instituto Popular de Capacitación (IPC) (0,25), Medellín Cómo Vamos (MedCV) (0,24), Empresa para la Seguridad y Soluciones Urbanas (ESU) (0,20), así como Sistema de Información para la Seguridad y la Convivencia (SISC) (0,19).

Ante este conjunto variado de instituciones que intervienen en la gestión de la seguridad en la ciudad es importante tratar de desentrañar las lógicas generales de actuación de algunas de estas instituciones y actores sociales, al menos de aquellas que a partir de este ejercicio investigativo resultan como las más relevantes y, por supuesto, poder acercarse a describir el rol del sector privado en la gestión de los problemas de seguridad en la ciudad.

4. Discusión: gobernanza y seguridad en Medellín. El rol del sector privado, 2004-2015

¿Es posible discernir algún patrón o lógicas de interacción en este conjunto diverso de instituciones y actores sociales para la gestión de la seguridad en Medellín entre 2004 y 2015, así como el rol del sector privado? En lo que sigue avanzaremos algunas claves generales de interpretación, pero que deben seguir nutriendo las agendas de investigación de la comunidad académica local y nacional sobre estas temáticas.

Es posible postular que se va configurando un tipo de gobernanza para la gestión de la seguridad en la ciudad, en donde participan tanto instituciones públicas como privadas, así como centros de investigación en universidades públicas y privadas, junto con algunos sectores empresariales agremiados en fundaciones, ONG y, en menor medida, sectores sociales y comunitarios, con lo cual se conforma un panorama relativamente heterogéneo de actores e instituciones con una presencia diferenciada para el gobierno de los problemas de seguridad y convivencia en la ciudad.

Lo anterior implica que, por ejemplo, desde la Alcaldía de Medellín se interactúa con un conjunto variado de instituciones y sectores sociales para la realización de diagnósticos sobre los problemas de seguridad, pero también alrededor de los cursos de acción que es posible implementar a la luz de la normatividad y de unos determinados objetivos que se concretan en los planes de desarrollo para los diversos territorios, como aquellos que atañen a la promoción de la convivencia ciudadana y la prevención de los delitos.

Por ejemplo, al revisar la información contractual contenida en el Secop I entre 2004 y 2015 (Colombia Compra Eficiente, s. f.), se obtuvieron 1163 contratos suscritos por entidades de orden territorial y nacional ejecutados en Medellín y relacionados con los rubros F -Servicios de defensa nacional, orden público, seguridad y vigilancia- y E -equipos y suministros de defensa, orden público, protección, vigilancia y seguridad-, los cuales ascendieron a COL$1 417 627 518; de los cuales 8% de los contratistas fueron ONG y entidades de educación públicas y privadas, cuyo monto ascendió a 4% del total contratado (COL$61 480 712 386); de este porcentaje, 84% corresponde a acciones relacionadas con el análisis de datos, diseño de políticas públicas, pedagogía para la convivencia y la prevención del delito.

Esto evidencia el papel particular de este tipo de entidades alrededor de la configuración de los procesos de gobernanza de la seguridad en Medellín. Al respecto, se observa que los objetos contractuales referidos muestran cómo la función de las ONG y del sector educativo no se circunscribe a la academia. Es primordial su papel como facilitadores de los vínculos entre la administración y las comunidades mediante acciones pedagógicas, lúdicas, culturales y publicitarias. La fortaleza de estos sectores en este punto se ratifica al observar que del universo total de contratos con objeto similar representan 20% de los contratistas.

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 5 Interacción entre la Alcaldía de Medellín y diversas instituciones para la gestión de la seguridad en Medellín, 2004-2015. 

La gobernanza que se va constituyendo para afrontar las diferentes problemáticas de seguridad y convivencia en la ciudad opera, en un primer registro, con la centralidad de las instituciones públicas que bajo la coordinación de la Alcaldía (Alc_Med) con la Secretaría de Seguridad (Sec-Seguridad), el Sistema de Información para la Seguridad y la Convivencia (SISC), así como la Empresa para la Seguridad y Soluciones Urbanas (ESU) y la Policía Nacional (Ponal) regulan las lógicas de interacción y actuación con otras instituciones del Gobierno nacional (Gob_Nal), como la Fiscalía General de la Nación (FGN) y el Ejército.

Al respecto, la contratación pública de la entidad territorial, Municipio de Medellín, y sus entidades descentralizadas, durante el periodo de análisis en los ítems de servicios y equipos para la seguridad (F y E del Secop I), da cuenta aparente de una significativa interacción con otros organismos públicos, pues a primera vista la presencia de contratistas públicos representa 40,8% del valor total contratado (COL$579 652 546 554), que es a su vez 14,6% de los contratos suscritos, lo que evidencia un flujo apreciable de recursos entre las entidades públicas.

Sin embargo, una lectura a fondo de los datos evidencia que Metroseguridad o Empresa Metropolitana de Seguridad Urbana (ESU), hoy denominada como Empresa para la Seguridad y Soluciones Urbanas, representa 72,6% del valor de esta contratación, la cual, en su calidad de Empresa Industrial y Comercial del Estado, está en la capacidad de trasladar estos recursos al sector privado a través de formas de contratación más flexibles, propias de su régimen especial, como lo muestran los 186 contratos que pueden serle rastreados en este periodo y que suman COL$103 404 253 532, el 23% de los recursos que le habían sido trasladados, con la salvedad de que estos valores pueden ser mayores, en tanto esta entidad registra con aparentes «irregularidades» algunos de los contratos suscritos, tales como la fragmentación entre los contratos y sus otrosí, y la consignación de contratos con cuantía indeterminada sin su respectiva liquidación, lo que ocasiona que el sistema muestre la cuantía del contrato con un valor de COL$0. Ahora bien, la relación con organismos responsables de la seguridad y la investigación criminal, esto es, Fiscalía General de la Nación, INPEC, UNP, Ejército y Policía, en sus diferentes divisiones, se concentra en la dotación y mantenimiento de equipos, sobre todo vehículos, rubros que son 78% del total de contratos con estas entidades.

Hay un segundo registro de interacción entre este conjunto de instituciones públicas: de una parte, con ONG como Región o el IPC, que desde sus lugares de enunciación investigativos y de acción política alrededor de la defensa de los derechos humanos, la democracia y la ciudadanía aportan al diagnóstico de problemáticas sociales. Hay también aquí otras contribuciones, desde iniciativas interinstitucionales como Medellín Cómo Vamos (MedCV) y centros de investigación en diferentes universidades como el Centro de Análisis Político de la Universidad Eafit (CAP_Eafit), el Observatorio de Seguridad Humana (OSH_UdeA) o el Instituto de Estudios Políticos (IEP_UdeA), ambos de la Universidad de Antioquia, entre otros, que se constituyen en insumos valiosos para el diagnóstico y análisis de problemáticas sociales, concretamente de seguridad y convivencia, a partir de las cuales las administraciones públicas de Medellín, cimentadas en datos y análisis, puedan ir perfilando políticas públicas para su tratamiento y control. Como ejemplo de ello se tiene el contrato suscrito por la Alcaldía de Medellín con la Universidad Eafit en 2015, por valor de COL$482 522 952 para el acompañamiento en la formulación de la política pública de seguridad y convivencia (Acuerdo 21 de 2015 citado en ^{Casas y Giraldo, 2015}, p. 14).

Ahora, no solo hay interacción entre un conjunto variado de instituciones públicas y organizaciones no gubernamentales y la academia alrededor de estas temáticas. Desde hace varias décadas y, sobre todo, desde comienzos del siglo xxi, participa el sector privado, en nuestro caso, a través del Grupo Empresarial Antioqueño (GEA), al constituir fundaciones como Proantioquia, desde donde lleva a cabo agendas de investigación y programas sociales, una parte de los cuales se articula con iniciativas públicas alrededor de la seguridad y la convivencia.

En la gestión de los problemas de seguridad en la ciudad aparecen dos actores sociales relevantes. De un lado, las comunidades que los expertos evocan como un conjunto variado de esfuerzos de sectores comunitarios y populares que, ante la presencia diferenciada del Estado para la provisión de seguridad y bienestar, despliegan un conjunto variado de esfuerzos de acción colectiva y de coordinación en sus territorios para proveerse de estos a través de la autogestión.

En este sentido, las políticas públicas de seguridad que se van formulando en la ciudad buscan atender tanto a una perspectiva territorial y metropolitana de las problemáticas como a una interlocución con las comunidades, que en última instancia son las depositarias de las actuaciones gubernamentales que las políticas públicas buscan tramitar. Desde 2007 uno de los programas banderas del municipio de Medellín, en su acercamiento con las comunidades, es el de presupuesto participativo en los ítems F y E del Secop I, referidos con la seguridad. Por ejemplo, se identificaron 27 contratos celebrados que corresponden solo a 2% de los contratos suscritos en el periodo, dirigiéndose en su mayoría a ejercicios de formación ciudadana y actividades de prevención alrededor del mejoramiento de espacios públicos.

Un elemento adicional que evidencia el acercamiento a las comunidades son los contratos cuyo objeto contractual se relaciona con los procesos de formación e intervención para la ciudadanía, los cuales representan 4,2% de lo contratado y sus ejecutores son de manera prevalente ONG y entidades educativas. En todo caso, la información contractual no da cuenta de un vínculo apreciable entre la administración municipal y las comunidades, máxime si se tiene en cuenta que las instituciones de educación superior, públicas o privadas, median en más de la mitad de los contratos suscritos en los aspectos señalados en este apartado, los cuales equivalen a 95% de los recursos.

Otro actor social que los expertos evocan como incidente para la gestión de la seguridad en la ciudad son los actores armados, denominación genérica con la cual se articula un conjunto variado de expresiones de la ilegalidad y la violencia que se acrisolan en partes de las comunidades como deriva compleja de nuestra insociable sociabilidad, pero también de nuestro orden y violencia.

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 6 Incidencia de actores armados y diversas instituciones para la gestión de la seguridad en Medellín, 2004-2015. 

Estos actores armados son el remanente y la continua reconfiguración de agentes que desde la segunda mitad del siglo xx y hasta la fecha han venido pelechando en el tejido social de la ciudad en los ciclos de violencia padecidos en el marco del complejo y cruento conflicto armado interno, pero también en las dinámicas del narcotráfico en sus diferentes etapas y recomposición; que en el contexto de una profunda desigualdad y deuda social se acrisolan para producir formas de violencia y crimen, tanto común como organizado, que van perfilando un panorama persistente y complejo de actividades económicas criminales en interacción con el tejido social y, en no pocas ocasiones, con el orden económico y político institucional a escala local y regional (^{Giraldo y Naranjo, 2011}; ^{Dávila, 2016}; ^{Blattman et al., 2020}).

Finalmente, el rol del sector privado en el gobierno de la seguridad en la ciudad es posible caracterizarlo a partir de los siguientes registros: en primer lugar, desde hace varias décadas una parte del empresariado antioqueño, integrado en lo que se conoce en la actualidad como el Grupo Empresarial Antioqueño (GEA), se articula con el orden institucional estatal a escala local y regional para la proyección de estrategias de desarrollo y visiones de región y de ciudad para hacerle frente a los retos que la mundialización del capital trae consigo para los aparatos productivos y los territorios (^{Cuartas et al., 2011}).

En segundo lugar, el sector privado desarrolla a través de una fundación como Proantioquia diversas líneas estratégicas con las cuales busca contribuir en el fortalecimiento tanto del tejido empresarial como de los procesos de modernización económica e institucional que a escala local y regional son necesarios para posicionar de manera más competitiva a los territorios, lo cual comporta un trabajo articulado con otros sectores sociales, incluyendo a las administraciones públicas para gestionar problemas socialmente relevantes, entre ellos, los de seguridad y convivencia (^{Franco, 2011}; ^{Casas y Giraldo, 2015}).

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 7 Interacción entre la Fundación para el Progreso de Antioquia (Proantioquia) y diversas instituciones para la gestión de la seguridad en Medellín, 2004-2015. 

Hay que indicar que el tercer registro de interacción del sector privado con la gestión de los problemas de seguridad se ubica en el plano de los negocios, de los intereses económicos, sin indicar con ello que los anteriores aspectos no comportan también una suerte de racionalidad instrumental y un interés estratégico alrededor de lo económico. A lo que aquí se alude es que hay todo un mercado para el gobierno de la seguridad en la ciudad en el que la participación del sector privado tiene incidencia y que además de contribuir en el diagnóstico de problemáticas sociales a través de centros de investigación, consultorías y líneas de acción desde fundaciones interactúa con el sector público y otros agentes económicos en la provisión de un conjunto variado de insumos y suministros para la gestión de las políticas públicas implementadas para hacerle frente a los complejos problemas de seguridad y convivencia que se expresan en la ciudad (^{Alcaldía de Medellín, 2015}; ^{Medellín Cómo Vamos, 2021}).

En este último sentido, por ejemplo, con la información contenida en el Secop I es posible ilustrar cómo el sector privado participó como contratista en 81% de los 1163 contratos suscritos para la provisión de servicios y equipos de vigilancia en la ciudad de Medellín por entidades públicas, asignando 58% de los COL$1 417 627 518.863 contratados, esto es, COL$818 287 956 359. Los principales objetos contractuales se concentraron en servicios de vigilancia -67% del valor contratado-, suministro, instalación y soporte a equipos de videovigilancia, telecomunicaciones, alarmas y software -22% del valor contratado- y equipos de dotación -9% del valor contratado-.

Vale la pena identificar cómo en los servicios de vigilancia se presenta una alta concentración de contratos en pocas manos, esto se evidencia en el número reducido de contratos con relación a su valor. En 30% de los contratos (307) se ubica más de 60% de la asignación presupuestal contratada (COL$689 851 325 061), mientras que en el rubro de dotación, que no alcanza 10% del valor contratado (COL$79 550 165 262) se identifica 34,2% de los contratos (323).

En este mismo sentido, se destacan como grandes contratistas de servicios de vigilancia, en consideración a la cantidad de contratos suscritos, razones sociales como Seguridad Record de Colombia Ltda. (Segurcol) con 28% de los contratos, Prosegur Vigilancia y Seguridad Privada Ltda. y Miro Seguridad Ltda., cada una con 8,5% de los contratos, Expertos Seguridad Ltda. con 6% y Seguridad Las Américas Ltda. con 5% de los contratos asignados en estos rubros.

Conclusiones

Desde comienzos del siglo xxi, en Medellín se han venido configurando esfuerzos desde diferentes instituciones e instancias tanto públicas como privadas a partir de los cuales se diagnostican e intervienen situaciones que se consideran como socialmente problemáticas, concretamente, las referidas con la seguridad y la convivencia, en lo que se ha denominado gobernanza de la seguridad. Los desafíos de esta gestión colaborativa de la seguridad están, entre otros, en la negociación que implica la coordinación de instancias institucionales diversas, así como de actores e intereses a partir de la cual sea posible el despliegue de políticas y programas de forma coherente para hacerles frente.

El lugar del sector privado en la gestión de la seguridad en la ciudad ha sido significativo, tanto desde el punto de vista del favorecimiento de iniciativas institucionales, como centros de investigación y fundaciones, a partir de los cuales se ofrecen sistemas de información más robustos y mejores diagnósticos para su tratamiento y control. Pero también su incidencia en la gestión de los problemas de seguridad en la ciudad se instaura en las lógicas de las consultorías y como oferente de un conjunto variado de bienes y suministros para el mercado de la seguridad, en los que la interacción con el orden institucional local en sus diferentes instancias y dependencias manifiesta la acumulación de un conjunto variado de formas de capital relacional y de saber especializado que despliegan para la formulación de políticas y programas, a través de los cuales se intervienen los problemas de seguridad y convivencia.

Los aspectos antes reseñados deben hacer parte de una agenda de investigación más amplia que permita comprender la manera en cómo se formulan las políticas y los programas para la gestión de la seguridad en la ciudad y el área metropolitana, lo que implica, además, diseños técnicos y relaciones de poder entre una urdimbre de agentes e instituciones sociales diversos, más allá del ámbito institucional estatal.