4.1 Enfoque de resultados

El principio de enfoque de resultados entiende la eficacia de la CID cuando los actores socios de la ayuda alinean su financiamiento con los instrumentos de planificación, gestión y financiación que han creado los países receptores como estrategias para el desarrollo de sus territorios y cuando estos instrumentos se encuentran fortalecidos al interior del país. Para este fin, el enfoque de resultados es calculado a partir de dos indicadores; el primero mide la existencia y el fortalecimiento de uno o más marcos de resultados establecidos en el país, mientras el segundo, en línea con el indicador 17.15.1 de los ODS,³ mide en el ámbito estratégico y de programas la alineación de los socios para el desarrollo con los marcos de resultados definidos por los países, «así como su progresiva dependencia de las estadísticas y sistemas de monitoreo y evaluación de los propios países ?αμπ;#091;…?αμπ;#093;» (^{AGCED, 2018}, p. 50). Dichos marcos definen el modo en que el Gobierno establece sus prioridades de desarrollo esperados y los respectivos sistemas para su monitoreo y evaluación.

En Colombia, la planificación se realiza en función del desarrollo y del ordenamiento territorial. Para ambos existen escalas municipales, departamentales, distritales y nacionales. La planificación para el desarrollo es de corto plazo -cuatro años-, mientras la de ordenamiento es de mediano y largo plazo -doce años-. Si bien Colombia ha avanzado significativamente en el uso de instrumentos de planeación para el desarrollo o marcos de resultados que orienten la toma de decisiones y la gestión de recursos en los ámbitos nacional y subnacional, existe una fuerte desconexión entre los instrumentos de planeación para el desarrollo y los de ordenamiento territorial.

A pesar de que la planeación del ordenamiento territorial es crucial en la lógica del desarrollo urbano-rural del Estado colombiano, los criterios de priorización para el financiamiento de la CID están orientados por los instrumentos de planeación para el desarrollo, que en su mayoría obedecen a criterios políticos cambiantes cada cuatro años.

El PND se constituye como el instrumento formal y legal de planificación para el desarrollo de corto plazo en el ámbito nacional, el cual recoge los objetivos, metas e indicadores que priorizan los diferentes gobiernos durante su periodo de mandato. En el mismo orden, las entidades territoriales elaboran y adoptan sus respectivos Planes de Desarrollo Territorial (PDT) con la misma periodicidad, articulándose con el PND (Constitución Política de Colombia, art. 339).

En consonancia con el primer indicador, además del PND, en Colombia es posible constatar la existencia de herramientas como los Planes de Acción y los Planes Indicativos Cuatrienales para monitorear el avance del PND, y los esfuerzos cada vez más significativos del Departamento Nacional de Planeación (DNP) por establecer herramientas para la estructuración y seguimiento de documentos técnicos de planeación en el ámbito territorial.⁴

Aunque en el ámbito constitucional se establece la vinculación necesaria entre la estrategia nacional de desarrollo y los instrumentos subnacionales para el desarrollo, en la práctica:

Muchos municipios no cuentan con las capacidades adecuadas para diseñar sus planes de desarrollo y no cuentan con datos suficientes sobre las necesidades de infraestructura o las relaciones entre lo rural y urbano. Muchos PDT no tienen objetivos claros con indicadores adecuados lo que también dificulta el proceso de evaluación (^{OCDE, 2016}, p. 13).

Si bien, los informes sobre gobernanza multinivel (^{OCDE, 2016}) y pública (^{OCDE, 2019}) han señalado la falta de alineación entre los PDT y los instrumentos de planificación, gestión, financiación y financiamiento, el DNP ha avanzado en diferentes estrategias para que los PDT, en especial de municipios con menor capacidad técnica para su formulación, cuenten con herramientas que permitan alinear los PDT al PND, al Marco Fiscal de Mediano Plazo y a los demás instrumentos de gestión y financiación.

Lo anterior reviste trascendental importancia si se considera que la firma del Acuerdo de Paz supuso la incorporación del enfoque de posconflicto y construcción de paz en los marcos de resultados nacionales y territoriales. En el ámbito nacional, los PND han vinculado, aunque con intensidades diferentes, pilares asociados al proceso de construcción de paz. En los ámbitos departamental y municipal, los planes de desarrollo vinculan la implementación del Acuerdo de Paz en diferentes grados de prioridad de conformidad con la afectación del conflicto armado, las necesidades suscitadas a partir de la firma del Acuerdo de Paz y las prioridades de corto plazo de los gobiernos de turno.

Los PATR en los territorios PDET adquieren un valor fundamental, ya que son los instrumentos de planeación territorial y participativa con vínculo directo a la implementación del Acuerdo de Paz y la materialización de condiciones de desarrollo de acuerdo a las necesidades de los ciudadanos, y deben alinearse con el PND, los instrumentos de ordenamiento territorial -Plan de Ordenamiento Territorial (POT), Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) y Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT)-, los Planes Municipales Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA) y demás instrumentos de planificación y ordenamiento para el cumplimiento del Acuerdo de Paz.

Asimismo, los PATR en su relación con la CID se articulan con los ODS a través de los instrumentos de planeación nacional de corto y mediano plazo, como el PND, la ENCI y el Plan Marco de Implementación (véase Gráfica 3). Los dieciséis PATR contemplan ocho pilares temáticos que orientan los temas priorizados para el desarrollo de los municipios PDET, guían la inversión de los recursos y permiten que los socios se alineen con las prioridades establecidas para el desarrollo (^{ART y Colombia Renace, s. f.}). Sin embargo, dada la debilidad institucional y las precarias condiciones de implementación del Acuerdo de Paz, esta lógica integral aún no se encuentra presente en todos los territorios PDET.

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 3 Alineación de instrumentos de planeación para la gestión de proyectos de Ayuda Oficial al Desarrollo. 

En relación con el segundo indicador, de acuerdo con la ENCI: «las demandas de CID del país deben responder a las principales apuestas, tanto del gobierno nacional como de los gobiernos locales. Esto garantizará que los apoyos recibidos están contribuyendo al logro de las metas de desarrollo y a los esfuerzos presupuestales y técnicos de las entidades» (^{APC, 2019a}). Al menos formalmente, se establece que las necesidades identificadas para la atención a partir de proyectos de CID deben «responder a las prioridades del país en el marco de la Agenda 2030 y los ODS, el PND 2018-2022, con sus pactos, la ENCI y los PDT» (^{APC, 2021b}, p. 5). De esta forma, la APC reconoce la importancia de la alineación entre los objetivos de desarrollo del país y de los territorios, y la ayuda gestionada como factor clave para su eficacia.

En efecto, la APC ha procurado estandarizar los mínimos que deben cumplir los proyectos de CID, vinculando el cumplimiento de los principios de la eficacia en su formulación. Para dar cumplimiento a esta premisa, tanto en la formulación como en el seguimiento, se identifica el aporte y la alineación de cada proyecto con: i) uno o más ODS, ii) una prioridad de la Hoja de Ruta de Cooperación Internacional o la ENCI del periodo respectivo, iii) una de las líneas del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), iv) un pacto o programa del PND y v) un sector de gobierno (véase Gráfica 3).

De esta forma, se pretende que los recursos de CID gestionados en Colombia se alineen de manera significativa con las necesidades identificadas en los instrumentos de planeación, principalmente en el ámbito nacional. Sin embargo, en la práctica, el ámbito territorial aún necesita de garantías de alineación más explícitas entre las demandas ciudadanas y los recursos que contribuyan a la mayor eficacia de la ayuda gestionada, particularmente en los territorios más afectados por el conflicto armado, cuya definición de prioridades de desarrollo todavía carecen de capacidades institucionales para su formulación, evaluación y seguimiento, limitando la orientación autónoma y efectiva de las intervenciones de CID en el ámbito territorial.

4.2 Apropiación de las realidades

El segundo principio parte del reconocimiento de que cada país tiene la responsabilidad de su propio desarrollo económico y social, y de la centralidad de las prioridades de desarrollo sobre el ejercicio de la CID. Así, se enfoca en el monitoreo de i) la previsibilidad anual y ii) la previsibilidad a mediano plazo de la cooperación, iii) la calidad de los sistemas de gestión de finanzas públicas, iv) el uso de sistemas nacionales por parte de los socios y v) la ayuda desligada.

Frente a la previsibilidad anual y de mediano plazo, los países socios para el desarrollo fijan unos recursos para cooperar con anticipación y estos deben coincidir con lo girado a los países receptores. De tal modo se determina que no existan déficits de financiación ni sobregiros que no sean reportados o solicitados (^{AGCED, 2018}).

Frente a la calidad de los sistemas de gestión de finanzas públicas, evalúa que los Estados tengan información presupuestaria de manera pública y que se haga una correcta rendición de cuentas por parte del Gobierno nacional y los gobiernos locales. Durante el gobierno Santos, en 2017, Colombia tuvo una significativa adhesión a la declaración de Estado Abierto (^{Comisión Nacional de Moralización, 2017}). Igualmente, el PND 2018-2022 (^{DNP, s. f. c}) contemplaba un capítulo completo para acoger el Estado Abierto en todos los órganos del poder público. Si bien los reportes en el ámbito nacional han sido claros desde 2017, existe una amplia brecha en la esfera subnacional para adherir los principios de rendición de cuentas, transparencia, integridad y participación.

En el informe sobre gobernanza pública (^{OCDE, 2019}) se destaca el estudio de las iniciativas de gobierno abierto incluidas en los planes de desarrollo departamental, realizado por la Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial (Red Rinde), la sección colombiana de Transparencia Internacional y el Proyecto anticorrupción y transparencia de la Unión Europea en Colombia (ACTUE). El estudio encontró que de 76 iniciativas incluidas en los planes y en los sitios web de los departamentos, solo 17 se catalogaron como «viables» con respecto a la disponibilidad de presupuesto y de oficinas competentes, entre otros motivos. El estudio subraya que una de las causas de la falta de presupuesto es la escasa voluntad política para fomentar el gobierno abierto en algunos de los departamentos analizados (p. 27). Igualmente, no se encuentra en municipios de quinta y sexta categoría en Colombia información respecto a la inclusión de reportes de rendición de cuentas y gobierno abierto que mejoren la confianza de las sociedades en sus instituciones.

Respecto al indicador referido al uso de sistemas nacionales por parte de los socios, se busca que sea mediante los instrumentos de planeación territorial que los países socios puedan aportar y reportar las ayudas y no que traigan sus propios instrumentos de gestión y evaluación. Este indicador recoge la necesidad de los países y las entidades territoriales de poseer sistemas y procedimientos robustos para la incorporación y ejecución presupuestaria de los recursos que ingresan a través de los sistemas de gestión financiera de los socios de la ayuda, y que se ejecutan mediante una planificación consecuente con las herramientas de planeación previstas autónomamente por el país o la entidad territorial receptora (^{AGCED, 2018})

El Sistema Presupuestal Territorial de Colombia parte de la planificación de objetivos para el desarrollo de un territorio a través del PDT. Para ello se inicia con un balance presupuestal entre los gobiernos denominado armonización presupuestal. Este permite conocer los proyectos que se encuentran en ejecución y cómo se continúan con los objetivos del PDT. Con este paso realizado, la entidad territorial formula un Plan Indicativo donde se definen diferentes indicadores y metas que se esperan cumplir durante el periodo de gobierno (^{DNP, s. f. a}). A partir de allí se formula a través de diferentes instrumentos del Sistema Presupuestal Territorial una planificación para que en el corto y mediano plazo sea posible desarrollar un registro de ingresos y gastos detallados en programas, indicadores y metas concretas por cada año de gobierno. Dentro de estos instrumentos se debe alcanzar el presupuesto anual en el cual se registran los recursos de cooperación internacional, los cuales se entienden de capital, al no ser ingresos esperados de manera recurrente. Allí se debe dejar claro la cantidad de recursos que ingresan a la entidad territorial, el proyecto con el que se relaciona del PDT, el programa al que se asigna el recurso del Banco de Programas y Proyectos de Inversión Territorial y los impactos que deben alcanzar dentro de la vigencia fiscal y la destinación para los años siguientes, si es el caso.

Fuente: tomado de ^{DNP (s. f. e)}.

Gráfica 4 Sistema territorial para la gestión pública. 

Vale la pena resaltar que tanto para el presupuesto nacional como el de las entidades territoriales se exige tener un Marco Fiscal de Mediano Plazo, mediante el cual se prevén los recursos proyectados a diez años, lo que permite información de las metas de superávit primario junto al nivel de deuda pública y un análisis de su sostenibilidad; las acciones y medidas específicas y los cronogramas en los que se sustenta el cumplimiento de las metas; un informe de resultados fiscales y el cumplimiento de las metas fijadas en la vigencia anterior; una relación de los pasivos exigibles y de los pasivos contingentes que pueden afectar la situación financiera de la entidad territorial; y el costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la vigencia fiscal anterior ^{(DNP, s. f.a}). Es decir, una guía que tienen las entidades territoriales para la ejecución del presupuesto anual y que sobrepasa, a diferencia de los otros instrumentos, el corto plazo de planeación de presupuesto en Colombia.

Según el informe anual de la ^{OCDE (2016)} sobre gobernanza multinivel: «no hay una relación directa entre la planificación y la elaboración del presupuesto subnacional. Los planes de desarrollo locales no están conectados con el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), ni con los presupuestos anuales. […] menos del 30% de los gobiernos subnacionales desarrollan dichos MGMP» (p. 13).

De esta forma, es determinante para el Estado colombiano buscar una alineación entre los instrumentos de planeación para el desarrollo territorial y los de financiación. Los PDT deben estar sujetos a las previsiones de los MGMP o no deberían ser aprobados.

Por otro lado, y en función del cuarto indicador, es imperativo reconocer que Colombia sigue consolidando a través del DNP el Sistema de Información para la Evaluación de la Eficacia, un instrumento de seguimiento público a los Sistemas de Información Financiera de las entidades territoriales. Dicho aplicativo, que se desarrolló en conjunto con la USAID desde 2016, permite hacerle seguimiento a las metas e indicadores de reporte anual de los PDT, el cumplimiento del Plan Indicativo y la asociación de metas de gestión para medir su desempeño. Adicionalmente, realiza el seguimiento del cumplimiento de las metas y pilares de paz por departamento o entidad territorial, para lo cual toma los ocho pilares de inversión priorizados por los municipios PDET y mide a través de indicadores de eficacia la inversión y cumplimiento de las metas para el desarrollo priorizadas por la entidad territorial (DNP, s. f. d). Si bien dicho aplicativo aún no reporta la totalidad de los municipios PDET, sigue consolidando los Sistemas de Información Financiera en los territorios, desliga la ayuda y prevé el seguimiento de metas e indicadores para evaluar la eficacia.

Por lo anterior, el país y las entidades territoriales deben seguir avanzando en la educación para el reporte estadístico, el cual permita evaluar el cumplimiento de las metas de los PDT y el reporte efectivo de los instrumentos de planeación financiera, contribuyendo a medir la eficacia de los recursos que ingresan y se ejecutan en los territorios, incluyendo los de CID, entendiendo que los sistemas para el desarrollo que usan los países socios en la esfera subnacional, tanto para su gestión como para su evaluación, aún no son robustos. En caso de mejorarlos, el Estado colombiano podría recibir ayudas descentralizadas más eficaces para las entidades territoriales.

4.3 Alianzas incluyentes

El tercer principio reconoce la importancia de asociaciones de múltiples actores para el logro de resultados de CID y de los ODS (^{AGCED, 2018}). En este sentido, los indicadores para su monitoreo incluyen: i) la calidad del diálogo público-privado y ii) la actuación de organizaciones de la sociedad civil en entornos que potencian su participación y contribución al desarrollo.

La ENCI 2019-2022 reconoce la necesidad de que desde los territorios se exploren nuevos mecanismos de financiación que contribuyan al desarrollo territorial a través de la financiación del sector privado (^{APC, 2019b}). En ese sentido, se han elaborado herramientas de financiación como los bonos de impacto social, los mecanismos de desarrollo limpio, la financiación basada en resultados, la financiación mixta, la inversión de impacto y los fondos de contrapartida que canalizan los recursos de cooperación internacional, y que junto al sector privado le ofrecen metodologías de acceso a recursos a los territorios para su inversión.

En el mismo sentido, dentro de los objetivos y ejes de acción de la ENCI 2019-2022 se definieron cinco objetivos específicos relacionados con indicadores y megametas de acción. Una de las siete megametas, proyectos de cooperación internacional cofinanciados por el sector privado en el marco de nuevas alianzas multiactor, buscaba cofinanciar tres proyectos desde el sector privado durante sus cuatro años, siendo aún muy precaria en relación con los retos del desarrollo territorial del país.

En Colombia faltan avances en los diálogos público-privados para la planeación estratégica incidente y en la evaluación posejecución de proyectos que le permita al sector privado desempeñar un rol determinante en la medición de la eficacia para el desarrollo. Igualmente, el involucramiento de pequeñas empresas (pymes) en los territorios es determinante para que se accedan a recursos de CID y se genere financiación para el avance de sus iniciativas empresariales. Dichas consideraciones se realizan bajo el entendimiento que la AGCED hace de la calidad en el involucramiento del sector privado.

Por otro lado, en relación con la inclusión de las organizaciones de la sociedad civil en la planificación, ejecución y evaluación de los recursos de CID, la ENCI 2019-2022 parte por reconocer la importancia de integrar a dichas organizaciones desde los territorios. Según el informe de la ^{OCDE (2019)} sobre gobernanza pública para la planificación por departamentos de los PDT, en las fases de evaluación e implementación existe menor involucramiento de la sociedad civil y de diferentes actores en la construcción de los PDT. Aun así, los datos sostienen que existe un alto grado de participación ciudadana en la construcción de instrumentos de gestión de corto plazo.

Fuente: elaboración propia a partir de ^{OCDE (2019)}.

Gráfica 5 Participación ciudadana en el proceso de planificación en los departamentos. 

Por otro lado, es importante señalar las acciones que se desarrollaron en el marco de la construcción de los PATR, en las que se integraron las organizaciones de la sociedad civil para definir los objetivos de cada subregión a través de los ocho pilares para la financiación y seguimiento del desarrollo de los territorios (^{ART, s. f. a}). Dicha construcción participativa de los instrumentos de planificación territorial en los PDET no solo involucró a organizaciones de la sociedad civil, sino a un grupo amplio de actores en el marco de la implementación del Acuerdo de Paz que deben ser tenidos en cuenta como indicador de eficacia en el contexto que atraviesa el Estado colombiano: la transición a la paz.

Los PDET tuvieron una hoja de ruta que incluyó tres fases de co-construcción deliberativa en los territorios: veredal, municipal y subregional. Asimismo, incluyó un enfoque diferencial para conformar las rutas de participación étnica que se materializó con la refrendación de consultas como mecanismos de participación. En las 16 subregiones donde se terminaron de consolidar los PATR se desarrollaron 161 Pactos Comunitarios para la Transformación Regional -fase veredal-, 103 Pactos Étnicos con grupos indígenas y campesinos y 170 Planes Municipales para la Transformación Regional -fase municipal-(^{ART, s. f. b}). Es decir, hubo un involucramiento masivo de grupos étnicos, organizaciones de la sociedad civil, campesinos, mujeres y comunidad en general para acordar los objetivos de desarrollo de sus territorios. Esto es determinante como indicador de análisis diferencial en la eficacia de la CID en la esfera subnacional para el Estado colombiano.

Por lo tanto, es determinante no solo medir la inclusión de las organizaciones de la sociedad civil para la gestión de los modos de desarrollo en los territorios, sino que se deben tener en cuenta para el contexto colombiano a las víctimas del conflicto armado, los excombatientes, las comunidades epistémicas, las empresas privadas, las fundaciones, los grupos étnicos, los campesinos y todos aquellos actores que permitan mejorar las prioridades para el desarrollo, y así su alineación con la CID.

4.4 Transparencia y responsabilidad compartida

Por último, el cuarto principio se orienta al compromiso de fortalecimiento de los sistemas nacionales de información, el cual tiene como indicadores: a) la existencia de información pública de la CID en el país receptor, b) la potenciación de responsabilidad mutua entre los actores de cooperación al desarrollo mediante evaluaciones incluyentes, c) la inclusión de CID en presupuestos sujetos a control parlamentario y d) el seguimiento público a las asignaciones para la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer (^{AGCED, 2018}).

Frente al primer indicador, en Colombia la APC lidera la gestión de la CID y en ese escenario es responsable del Sistema de Información Cíclope, herramienta que recopila información detallada de los programas y proyectos adelantados con recursos de cooperación internacional no reembolsable en Colombia. Los resultados de la herramienta se registran a través de un mapa de cooperación internacional disponible al público, en el que se reporta información estadística y por cada uno de los proyectos sobre la alineación, montos y destinación de recursos, duración y ubicación geográfica, entre otros criterios.

Esto denota un avance significativo sobre la transparencia de la información de CID en la esfera nacional; sin embargo, la APC ha advertido algunas limitaciones para acceder a la información desagregada por ámbito territorial (^{APC, 2020b}) que se presume puede deberse al rezago de las entidades territoriales en la consolidación y gestión de este tipo de reportes y de información.

Frente al indicador relacionado con la inclusión de la CID en presupuestos sujetos a control parlamentario, en Colombia existen garantías plenas para el Congreso para hacer seguimiento a los presupuestos territoriales y nacionales, y llamar a control político a los responsables de su ejecución; igualmente, por ley es obligatorio el suministro de información clara, veraz y detallada de todas las entidades públicas al Congreso y la ciudadanía en general.

Por otra parte, en relación con el indicador dos y cuatro, es posible identificar que a partir de la definición de criterios de priorización y evaluación de iniciativas de cooperación de la ENCI 2019-2022 se construyó un marco de políticas de calidad para orientar la cooperación y las alianzas; adicionalmente, en relación con la inclusión de metas específicas sobre la eficacia que mide el indicador, la ENCI incluye como primer lineamiento de política exterior a la Agenda de la Eficacia de la Cooperación para el Desarrollo, entendiéndola además como un instrumento complementario y transversal para la implementación de la Agenda 2030.

En la misma línea, los criterios de priorización definidos por ^{APC (2021a)} vinculan tácitamente los principios de la eficacia dentro de los criterios técnicos para la priorización de la gestión de CID en el ámbito nacional. La misma APC se encarga de centralizar las evaluaciones y el relacionamiento con los socios para el desarrollo, pero, contrario a lo pretendido en el marco de la eficacia, los resultados de estos ejercicios no se hacen públicos, más allá del reporte de los estados de avance por proyecto. En la esfera territorial, particularmente en los territorios priorizados después de la firma del Acuerdo de Paz, la Agencia de Renovación del Territorio (ART) cumple en la mayoría de los casos la labor de seguimiento y control sobre la gestión adelantada por los socios para el desarrollo.

Finalmente, frente al indicador que busca que los gobiernos den seguimiento público a las asignaciones presupuestales para la igualdad de género y la diversidad sexual, es importante mencionar que el DNP creó la Subdirección de Género, la cual tiene entre sus funciones orientar la formulación y realizar el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas que promuevan la equidad de género y la diversidad (^{DNP, s. f. b}). Esta Subdirección no realiza el seguimiento a los presupuestos en las entidades territoriales asignados para temas de género y tampoco existen reportes en las entidades territoriales de seguimiento a presupuestos específicos para atender la equidad de género y diversidad sexual. Colombia tiene avances muy precarios en esta materia que deben ser atendidos de manera prioritaria.