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Introducción
La globalización incide en la reconfiguración gubernativa de los Estados y sus territorios, con mayor afectación en los del Sur Global. Los territorios son adaptados para favorecer la agroindustria intensiva en capital y tecnología: caña de azúcar, palma africana, soya, entre otros. Este proceso se intensificó con la apertura económica en la década de 1990. Es importante mencionar cómo, durante este periodo, la política de ordenamiento territorial fue el instrumento para internacionalizar el sector rural en el marco de la relación de tres fuerzas en conflicto o consenso: i) capitalismo financiero y corporativo internacional en sintonía con la globalización; ii) los poderes locales en cabeza de hacendados e industriales; y iii) las comunidades históricamente excluidas en los territorios, las cuales se organizaron en procesos de resistencia mediante movimiento sociales de reconocimiento (Restrepo, 2006).
A partir de lo anterior, el propósito de este artículo es caracterizar los impactos de las relaciones que se producen entre la globalización, de un lado, y el modelo de producción agroindustrial, del otro, sobre los territorios locales y las comunidades que se sintetizan en la subregión Norte del departamento del Cauca. El objetivo se concreta en torno a dos perspectivas: de un lado, los debates teóricos que ofrecen elementos explicativos e interpretativos sobre la forma en que opera la globalización sobre lo local, bajo el concepto de glocalización; de otro lado, a partir de una perspectiva empírica, las aproximaciones al proceso a través del cual el Estado y el territorio se reconfiguraron para implementar el modelo agroindustrial para producir biocombustibles.
En este sentido, Luis Jorge Garay (2013) sostiene cómo desde finales del siglo xx la descentralización política administrativa, los modelos de desarrollo sobre el agro y la normatividad sobre la política rural se estructuraron para la implementación gradual del modelo agroindustrial, favoreciendo la gran propiedad. Al respecto, señala los rasgos distintivos del proceso globalizador y sus efectos sobre el campo: i) procesos de titularización de bienes agrícolas; ii) la adquisición masiva de tierras por parte del capital privado; iii) la implementación de diferentes modalidades de mercantilización de la tierra; iv) la apertura a la inversión extranjera en el campo, específicamente en la agroindustria, con fuerte inversión en capital y tecnología; y v) la acumulación de tierras de corporaciones extranjeras y nacionales (pp. 15-20).
El ensamblaje con lo global es promovido por los gobiernos estatales mediante la desnacionalización de sus marcos jurídicos e institucionales y, con ello, a través de la trasformación de tres dispositivos de la estructura social: el territorio, la autoridad y los derechos. Este fenómeno ha llevado a la revaloración de los recursos que constituyen el territorio, como son el capital, el aglomerado social asentado en un espacio discreto y la disposición social de la tecnología para su aprovechamiento (Fajardo, 2001; 2002). Entonces, los impactos globales sobre el territorio -glocalización- no se reducen al espacio físico y a sus recursos naturales dispuestos para ser mercantilizados y comercializados, sino que afectan el contexto humano y vivencial de las comunidades asentadas, lo que intensificó su movilización social a partir de las organizaciones sociales identitarias o del reconocimiento en sus territorios.
A partir de lo anterior, este artículo se centra en la reconfiguración del Estado y los territorios, específicamente en la subregión Norte del departamento del Cauca. Es en esta región que se ha producido una expansión del monocultivo de caña de azúcar para la elaboración de agrocombustibles. Para cumplir el objetivo, el artículo se enmarca en un estudio multiescalar donde se entrelazan tres planos: la globalización, el Estado y el territorio. De esta manera, se avanza de manera sistemática y articulada en torno a estos tres planos, a partir de un estudio interpretativo multinivel, el cual permite delimitar y contextualizar los planos identificados, teniendo en cuenta el nivel de abstracción de los conceptos abordados frente a la realidad y procurando integrar las diferentes escalas: mundial, nacional y local (Filadoro, 2014, p. 6).
1. Debates sobre la globalización y la reconfiguración gubernativa del Estado
Con el propósito de caracterizar las medidas económicas, institucionales y jurídicas implementadas en Colombia desde la década de 1990, cuya finalidad era articular el territorio y sus componentes a los mercados transnacionales, es necesario identificar el accionar de las fuerzas en el orden global y nacional que impulsan o se oponen al fenómeno de la globalización. Estas fuerzas se pueden clasificar en tres grupos: el capitalismo financiero y corporativo internacional en sintonía con la globalización; los poderes locales en cabeza de hacendados e industriales; y las comunidades asentadas en conflicto con las dos anteriores.
En las últimas tres décadas, el término globalización hace parte de los análisis de académicos desde diferentes corrientes o ámbitos de estudio, eventos académicos e instituciones de investigación. La producción en artículos, documentos y libros de este fenómeno es abundante. Los escritos sobre el tema vienen desde disciplinas como la economía, la sociología, la ciencia política, la historia, entre otras. Algunos la catalogan como el último paso de la modernidad ilustrada y capitalista, donde el sueño de mercados autorregulados y abiertos se está consolidando; otros, desde una perspectiva critica, la ven como una nueva fase de acumulación de capital y la culminación de un proceso elaborado de imperialismo colonial; en esta misma perspectiva están aquellos que la relacionan con un proceso histórico inevitable, pero que se puede adaptar a las necesidades de los menos favorecidos, haciéndola más garante de derechos humanos, redistributiva, inclusiva y sostenible con el ambiente (Mittelman, 2002, pp. 31-51).
En este artículo no se profundiza en cada uno de estos ámbitos de análisis, sino en aquellos autores que en algún momento han relacionado la globalización con otros fenómenos como la reconfiguración de la forma de Estado, su incidencia en el derecho global y las legislaciones estatales y, sobre todo, en cómo afecta los ordenamientos territoriales para adaptarlos a la inversión privada nacional e internacional, intensa en capital y tecnología, lo que se denomina la «totalidad en el lugar» (Santos, 1996).
Autores como como Ulrich Beck y Manuel Castells estudian el fenómeno de la globalización al desarrollar elementos conceptuales y teóricos para su definición, y establecer escenarios en sus procesos de integrar economías en el plano global. Para Beck (2004) la globalización puede ser entendida como un proceso «en virtud del cual los Estados soberanos nacionales se entremezclan con actores transnacionales y sus respectivas probabilidades de poder, orientaciones, identidades y entramados» (p. 34); sin embargo, no se trata de un elemento nuevo en la historia o una nueva época, sino la profundización de la interdependencia de las economías estatales a escala global, la cual es favorecida por las diferentes revoluciones tecnológicas, específicamente, las tercera y cuarta, centradas en la información y el conocimiento (Castells, 1996, pp. 17-22).
En este contexto, se genera una reestructuración profunda que pasa por la flexibilidad en la gestión por parte de los Estados, la descentralización e interconexión de las corporaciones en los ámbitos globales, el creciente poder del capital y el aumento de la ganancia frente a la precarización del trabajo y la productividad, lo cual se produce ante el declive de las organizaciones sindicales, la desregulación de los mercados nacionales hacia su liberalización y el desmonte del Estado de bienestar (Castells, 1996, pp. 17-22). Beck (2004, p. 29) sugiere cómo la globalización permitió la yuxtaposición e interdependencia de los Estados con actores internacionales surgidos a partir de la década de 1950, lo que impactó los ámbitos económico, político y cultural, incluso la autonomía sobre la producción de derecho.
Autores como Francis Fukuyama, Robert Keohane, Niklas Luhmann, Gunther Teubner, Saskia Sassen, David Harvey y Zygmunt Bauman, que a partir de diferentes perspectivas académicas que van desde los críticos hasta los conservadores, pasando por posiciones liberales, realizan análisis en ámbitos específicos sobre la globalización: relaciones internacionales, el derecho, la sociología, la economía, entre otras disciplinas. Fukuyama (2002, pp. 374-382), desde la ciencia política y las relaciones internacionales, entiende la globalización como el proceso de mercados abiertos que se erige como un medio para reducir la confrontación bélica entre Estados, además de ser un mecanismo para extender y consolidar la democracia liberal a partir de la expansión de la experiencia democrática, la moral y el modelo económico de Estados Unidos.
De acuerdo con Robert Keohane y Joseph Nye (1998, p. 53), los Estados siguen siendo un actor fundamental del sistema mundial, aunque reconoce la importancia de nuevos actores creados y estructurados a mediados del siglo xx, como los organismos multilaterales, organizaciones no gubernamentales, corporaciones financieras e industriales, entre otros. Estos actores se relacionan y yuxtaponen en una creciente interdependencia con los otrora poderosos Estados. A la par de la diversidad de actores globales, provenientes algunos del ámbito social y privado, se produjo una desigualdad de fuerzas en el ámbito internacional a partir de su posición estratégica, la capacidad de incidir en las decisiones tomadas por los gobiernos y la extensión y monopolio de su poder en el plano global, lo cual limitó y puso en duda la soberanía y la autonomía de los Estados.
En este escenario de sociedades complejas por la multiplicidad de actores en el ámbito internacional, la globalización fue estudiada en la década de 1990 por Luhmann (2007), que la caracterizó en términos de un sistema diferenciado funcionalmente (pp. 3-10). Para Luhmann, los límites internos establecidos por las unidades políticas o Estados en los siglos xix y xx fueron disputados por nuevos actores en el sistema internacional, haciendo depender la diferenciación de los sistemas sociales a la autoorganización autopoiética, la cual es cerrada estructuralmente y abierta externamente (pp. 67-80). En otras palabras, el sistema de sociedades regionales, las cuales fueron concebidas a partir de instituciones políticas concretadas en el siglo xix y difundidas en el planeta en las primeras décadas del xx, se estructuraron en la legitimidad y reconocimiento del Estado nacional en el plano internacional por parte de otras unidades políticas, el cual fue desplazado por un sistema global cuyos límites no son territoriales, geográficos o espaciales, sino de sentido y comunicacionales, donde el derecho autopoiético de origen privado o social es fundamental en el proceso de integración o de acoplamiento (pp. 108-110).
En la perspectiva de Luhmann, Gunter Teubner (2010) destaca el papel del derecho, en especial del derecho neoespontáneo o lex mercatoria, al tener un papel autónomo en crear, consolidar, integrar y coordinar los procesos económicos de la globalización; aunque, afirma, la globalización y el derecho privado al mismo tiempo generaron problemas específicos para los Estados, específicamente con el descentramiento en los procesos de creación de las normas jurídicas, las cuales se caracterizan por ser pluralistas en su origen y creación. Los Estados pierden cierta autonomía y soberanía sobre la legislación donde los legisladores representan a los diferentes sectores de la nación (pp. 75-80). Este proceso es una característica de una globalización policéntrica compuesta por dimensiones económicas, políticas, culturales y jurídicas que interactúan y se transforman mutuamente (p. 85).
Esta concepción de la globalización es criticada por Saskia Sassen (2015), que hace énfasis en cómo el nuevo orden global es un proceso que se produce al interior de los Estados, ya sea por omisión o decisión, los cuales son centrales a la hora de estructurarla a partir de las disposiciones tomadas por sus gobiernos. Más aún, lo nacional está dentro de lo global y lo global está dentro de lo nacional. La desnacionalización de algunos componentes de la estructura institucional se da con el fin de orientar la política y la economía hacia las agendas globales (pp. 370-376). De aquí que el nuevo orden global deba ser leído a partir de la gobernanza, en tanto se trata de un sistema interestatal en competencia con instituciones y autoridades supranacionales, nacionales y no nacionales (pp. 484-490).
Este proceso histórico produjo una nueva expropiación de la riqueza del común, específicamente de la naturaleza, empleando para ello tanto la legalidad como la ilegalidad, lo que David Harvey (2004) ha denominado la nueva acumulación por desposesión. El despojo se lleva a cabo a través de violencias extraeconómicas que incluyen golpes de Estado, invasiones militares, desastres ecológicos, dictaduras cívico-militares, recesiones económicas y autoritarismo disfrazados de democracia (pp. 156-160). De acuerdo con Zygmunt Bauman (2005), se produce la violación sistemática de los derechos fundamentales o humanos de las poblaciones, en una sociedad que privilegia el consumo y la productividad sobre individuos que son reciclados o destruidos (pp. 100-105).
El nuevo orden global se devela como un proceso de reconfiguración constante de los territorios, cuyo fenómeno sociogeográfico y económico modifica constantemente la base del poder territorial y crea una nueva geografía política que puede estar atravesada por la violencia. Esta situación termina por producir el despojo de tierras y expulsiones de las poblaciones, la tercerización laboral, la destrucción del tejido social y cultural, el deterioro del ambiente, la desintegración social y ambiental de los territorios, la falta de reconocimiento de la diversidad cultural y étnica de las poblaciones, y la consolidación de nuevas violencias.
2. Reconfiguración gubernativa del Estado y el territorio en clave de globalización
La reconfiguración del Estado es una de las tantas consecuencias de los procesos económicos capitalistas, los cuales se intensificaron con la globalización en las últimas cuatro décadas. Se encuentran trabajos relacionados con el Estado y el diseño institucional y normativo sobre la organización y administración del territorio; de otra parte, están los abordajes centrados en la explotación intensiva de la naturaleza para favorecer el desarrollo de la industria; finalmente, están los estudios sobre los procesos reformistas encaminados a garantizar la inversión privada, intensa en capital y tecnología de origen privado nacional e internacional (Harvey, 2004; Jessop, 2017; Sassen, 2015).
Los procesos económicos derivados de la globalización han reforzado el modelo de gestión del territorio, llamando la atención sobre las particularidades del crecimiento basado en la obtención de recursos materiales e inmateriales, lo cual incide en la reconfiguración del Estado que actúa en función de los intereses privados y el potencial de desarrollo existente en los territorios, generando cambios estructurales en el orden normativo y económico coherentes con procesos productivos flexibles y de carácter global. Estos dos ámbitos, lo global y lo estatal, se han conjugado en Colombia con mayor visibilidad a partir de 2002 -segunda generación de reformas neoliberales- en una dinámica de creciente valorización de los recursos naturales como estrategia para atraer inversiones, empresas, recursos científicos y culturales para el crecimiento de la producción, a costa de la precarización laboral y la productividad (Mochi, 2006, pp. 147-149).
En Colombia, la descentralización político-administrativa comienza a tomar forma en la década de 1980 al transferirse funciones y responsabilidades a los municipios y las gobernaciones. La finalidad era mejorar la respuesta y los compromisos políticos del Estado a partir de la rendición de cuentas al momento de implementar políticas públicas, el manejo del presupuesto y la inversión provenientes del Estado central (OEA, 2008). El proceso de descentralización posibilitó la apropiación del espacio natural y social a través de medidas legislativas traducidas en instituciones, las cuales regularizaban las unidades organizacionales y sociales basadas en estrategias y políticas de corte neoliberal (Restrepo, 2002).
La descentralización político-administrativa se tradujo, entre otros aspectos, en crear las condiciones para la apertura económica, la edificación de un desarrollo sostenible, afianzar las nuevas estructuras políticas descentralizadas y crear mecanismos de participación de la ciudadanía en la implementación de la política pública o el manejo del presupuesto. Las primeras administraciones del siglo xxi se orientaron a consolidar los planes de ajuste estructural, la regulación fiscal y las políticas de desarrollo territorial. Las estrategias político-administrativas de los gobiernos fueron adecuar la estructura política y de gobierno de los departamentos y municipios a los procesos aperturistas y de inversión, profundizar la descentralización, consolidar el desarrollo local e impulsar la reactivación productiva del sector rural (Estupiñán, 2012, pp. 170-177).
En esta perspectiva, la descentralización se enfocó en solucionar los problemas históricos sobre la propiedad rural, para lo cual se planteó la apertura económica. En la década de 1990 se desplegó una nueva política económica que favoreció nuevas formas de producción y acumulación de capital para la internacionalización del sector, mientras en lo rural se terminó por implementar una serie de medidas que deterioraron y profundizaron los problemas. Como lo señala Absalón Machado (2009, pp. 41-43), se desmanteló y privatizó la institucionalidad del sector agrario, la tierra ingresó en un proceso de mercantilización especulativa que se regló con la figura del mercado de tierras, la importación de alimentos se acrecentó y la producción interna de alimentos y semillas fue paulatinamente tomada por empresas trasnacionales.
Este proceso de reformas del Estado buscaba la modernización y mercantilización de la propiedad, lo que implicaba garantizar la inversión intensa en capital y tecnología que se contempló a partir de la lógica de la revolución verde que se venía proyectando desde la década de 1970. El proyecto estaba encaminado a limitar al campesinado de la pequeña propiedad para que no obstaculizara las lógicas productivas latifundistas y las grandes empresas agroindustriales. Se favoreció el monopolio de la producción agrícola por parte de las empresas transnacionales con tecnologías basadas en la gran maquinaria en sectores agroindustriales, específicamente, de caña de azúcar y palma africana, convirtiendo a este modelo productivo como la única forma de ingresar a los mercados internacionales, supuestamente al tener ventaja comparativa (Fajardo, 2014, p. 48).
Ahora bien, la brecha entre las presiones globales y las necesidades territoriales fue subsumida por un complejo sistema de políticas cuya flexibilidad permitió enfrentar los desafíos de cada región, adaptándolas a la cooperación interinstitucional e interempresarial (Madoery, 1999, p. 4). La racionalidad productiva instaurada en los territorios se orientó por una matriz regional y local en la toma de decisiones, abierta a la demanda de los mercados externos y mediada por un sistema de competencias con intereses intra e interregional, nacional e internacional, donde el entorno sería el elemento productivo para la internacionalización del sector (Zimmermann, 2005, p. 28).
Para Arturo Escobar (2010, pp. 26 y ss., 89 y ss.), los territorios fueron conectados al sistema capitalista por medio de una política imperialista, lo que produjo dos tipos de espacialidades: la primera, autoorganizada e interrelacionada según criterios de trabajo, comunidad y conocimiento propio; y la segunda, como un espacio simplificado y estructurado jerárquicamente por el capital, el Estado y la tecnociencia. Las dos transforman el paisaje natural y social de manera diferenciada: la primera gestiona un encadenamiento geohistórico propio con un uso razonable del ambiente, según una práctica de enraizamiento en los territorios por parte de las comunidades; la segunda se mueve en un proceso de desanclaje y sujeción en función de la acumulación de capital, la dominación colonial y la productividad del mercado.
Un esfuerzo por poner en perspectiva estos procesos se ha dado en torno a la discusión sobre el neoextractivismo como nueva forma de acumulación de capital, el cual se sirve del derecho privado extraestatal, los mercados financieros a futuro -commodities- y su complejo régimen normativo heredado de la tradición jurídica norteamericana. No sería adecuado, según Alberto Acosta (2011), asociar el neoextractivismo únicamente con la explotación de recursos naturales -hidrocarburos, minerales o agrícolas-, por el contrario, sería necesario considerar la explotación de madera, agricultura de monocultivo y la producción de energía eléctrica (p. 85). En la misma perspectiva, Ramón Grosfoguel (2016) menciona cómo el neoextractivismo es la depredación, despojo y apropiación de recursos naturales del Sur Global en beneficio de las minorías demográficas consideradas racialmente superiores del Norte Global, la cuales conforman las élites del sistema-mundo capitalista (p. 30). Este modelo neoextractivo dio lugar a conflictos socioterritoriales en diferentes ámbitos entre las comunidades asentadas, las corporaciones transnacionales con presencia e intereses en los territorios y las entidades estatales centrales y descentralizadas, donde se enfrentan diferentes perspectivas sobre la apropiación y uso del territorio (Sañudo et al., 2016, p. 371).
El extractivismo trae consecuencias sobre los territorios y las comunidades relacionadas con conflictos y violencias. Los impactos sobre el ambiente, el territorio y las comunidades es palpable, lo que generó un proceso de resistencia al modelo de re-primarización de la matriz productiva de los países del Sur Global, donde las poblaciones se organizan para evitar la implantación de la gran minería o los monocultivos para la exportación, en cual, en términos de Harvey (2004), es considerado como una nueva acumulación por desposesión, dominado capitalismo financiero o financiarización (Zibechi, 2014, p. 76). Esto originó una gran resistencia de las comunidades asentadas, las cuales se enmarcan en nuevos movimientos sociales relacionados con la lucha por la autonomía y el reconocimiento de sus derechos sobre el territorio que han provocado conflictos socioterritoriales.
Los conflictos socioterritoriales se enmarcan en los movimientos sociales de las primeras décadas del siglo xxi, que en cierta medida se alejan de la perspectiva funcional estructuralista, caracterizados por tres perspectivas: la primera, en contra del modelo económico aperturista y extractivista; la segunda, la forma en que los gobiernos nacionales han manejado y arbitrado los conflictos sociales; y la tercera, los aspectos socioculturales implícitos en ellos. Las dos primeras tendencias evidencian un revivir de la lucha de clases enfocada hacia mejores condiciones de vida material, pero no es una confrontación de clase a secas, pues la protesta o estallido social está mediada por elementos culturales y políticos de autonomía y dignidad que marcan la construcción de la nueva ciudadanía, afirmada en los valores de igualdad y libertad que ahora reclaman el reconocimiento de la diferencia, la autonomía y la dignidad en la lógica de movimientos identitarios y territoriales (Cinep, 2013).
3. Mercados globales, movimientos sociales y agroindustria: subregión Norte, departamento del Cauca
La reconfiguración del Estado por presiones económicas globales, la cual se concretó en la descentralización político-administrativa, tiene la finalidad de adaptar el territorio y sus recursos a la apertura económica, lo que generó impactos sobre las comunidades asentadas en los territorios. El proceso descentralizador legitimó los intereses económicos del sector privado como una opción para aliviar o responder transitoriamente a las demandas sociales a través de la privatización de los recursos y una regulación social según las leyes del mercado, en la lógica del modelo neoliberal. Se instaura de esta manera una cultura de la competencia por recursos entre unidades organizacionales estatales, gobiernos locales, entidades territoriales, entes de gestión territorial, capital privado y las comunidades asentadas (Restrepo, 2002, pp. 515-519).
En este aspecto, la subregión Norte, departamento del Cauca, es uno de los tantos territorios donde se producen conflictos socioterritoriales como consecuencia del modelo neoextractivista asociado al modelo aperturista, como es el caso de los agronegocios de caña de azúcar para la producción de etanol, el cual se caracteriza por una inversión intensiva en capital y tecnología. El neoextractivismo favorecido por las políticas económicos y leyes proferidas por el Estado entran en conflicto con las comunidades y sus visiones sobre el territorio, originando movimientos de resistencia y defensa. Estas confrontaciones evidencian que el territorio se constituye en símbolo y objeto de disputa sobre las diferentes concepciones civilizatorias.
3.1 La subregión Norte, departamento del Cauca, como escenario de conflictos socioespaciales
Desde 2002 hasta 2016 los proyectos agroindustriales de caña de azúcar, palma africana y soya se han expandido a diferentes zonas del país que anteriormente tenían otra dedicación y uso, como eran los policultivos para abastecer la demanda de alimentos local o regional. La subregión Norte del departamento del Cauca no es ajena a este proceso, específicamente, con la expansión del cultivo de caña de azúcar, y la construcción de la planta de etanol Incauca, del Grupo Empresarial Ardila Lulle, en el municipio de Miranda en 2005 (Urrea, 2010).
Está subregión se caracteriza por tener suelos de alta fertilidad y vocación agrícola tradicional para siembra de policultivos para asegurar la provisión de alimentos de la región, del departamento y del país. Esta vocación agrícola paulatinamente se fue destinando hacia el monocultivo de caña de azúcar para generación de biocombustibles y la agroindustria maderera, desplazando la agricultura tradicional de cultivos de caña panelera, café, sorgo, misceláneos y cultivos de pan coger, entre otros. La región no estuvo alejada del conflicto armado, el cual fue instrumentalizado para despojar la tierra y desplazar a las comunidades. La implantación de monocultivos agroexportables de caña de azúcar y palma africana para la producción de biocombustibles estuvo asociada a la expulsión y el despojo de los territorios de las comunidades (Fajardo, 2019).
En 2007 se promulgó la Ley 1152, conocida como Estatuto de Desarrollo Rural, declarada inexequible mediante la Sentencia C-175 de 2009 y la Ley 1133 de 2007, con la que se implementa el Programa de Agro Ingreso Seguro (AIS), un intento de legalizar la propiedad rural a partir de su obtención en 1982. De hecho, este periodo se caracteriza por ser el de mayor desplazamiento de poblaciones rurales de sus territorios, los cuales fueron despojados o abandonados por sus propietarios (Fajardo, 2019, p. 210), al tiempo que se construyeron las primeras plantas de producción de biodiésel y etanol carburante en los departamentos del Valle del Cauca, Cauca, Risaralda y Meta (véase Tabla 1).
Tabla 1 Plantas de bioetanol en Colombia.
| Departamento | Planta | Año | Área sembrada (ha) | Capacidad (litros por día) | Empleos (directos/indirectos) |
|---|---|---|---|---|---|
| Risaralda | Ingenio Risaralda | 2006 | 3004 | 100 000 | 1640 |
| Valle del Cauca | Ingenio Riopaila | 2015 | 4719 | 236 000 | 6389 |
| Meta | Bio Energy | 2008 | 1200 | 25 000 | 720 |
| Valle del Cauca | Ingenio Providencia | 2006 | 9287 | 300 000 | 5264 |
| Valle de Cauca | Ingenio Manuelita | 2005 | 8127 | 250 000 | 4758 |
| Cauca | Incauca | 2005 | 11 942 | 350 000 | 6513 |
| Valle del Cauca | Ingenio Mayagüez | 2006 | 6587 | 250 000 | 3594 |
| Total | 44 866 | 1 511 000 | 28 878 |
Fuente: elaboración propia a partir de Cenicaña (2018), Asocaña (2020) y DANE (2023).
Con la firma del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (Gobierno y FARC-EP, 2016), durante el gobierno de Juan Manuel Santos, se estableció el punto 1 o Reforma Rural Integral, con énfasis en el desarrollo territorial para dar por terminado el conflicto rural, disminuir la pobreza y la resistencia de las poblaciones rurales a los proyectos mineros y de agrocombustibles (Machado, 2017, pp. 142-143). En este periodo se sancionó la Ley 1776 de 2016, por la cual se crean y desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres), para dar alcance a la modernización de los municipios según lo establecido en la Ley 1551 de 2012. En estas leyes se prevé el impulso del territorio a través de diversas figuras como las zonas de amplitud agrícola, pecuaria, forestal y piscícola que estarán a cargo de dos instituciones creadas a partir del Acuerdo de paz: la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y la Agencia de Renovación del Territorio (ART).
Del 2002 al 2016 se pueden identificar los elementos económicos, políticos, institucionales y jurídicos que se venían desarrollando sobre el campo desde la apertura económica en la década de 1990, la cual se concretó con la promulgación de la Ley 160 de 1994, conducente hacia la reforma agraria y el desarrollo rural con énfasis en la introducción del mercado de tierras. Estos procesos giraban en torno a la implementación del modelo agroindustrial de cultivos tropicales, donde supuestamente el país tenía ventajas comparativas en el mercado exterior (Rubio, 2003). El modelo agroindustrial se intensificó durante la primera década del siglo xxi bajo la premisa de un desarrollo rural para favorecer los mercados internacionales, estableciendo las condiciones políticas y jurídicas para la inversión extranjera en capital y tecnología (Fajardo, 2014).
Entre 2002 y 2016 la producción de biocombustibles fue considerada uno de los objetivos de alto valor agregado y junto con los agronegocios se presenta como una estrategia para la diversificación de las exportaciones y el acceso a nuevos mercados internacionales, los cuales se beneficiarían de las firmas de los tratados de libre comercio con diferentes países. Se destacan la caña de azúcar y la palma africana como insumos para la producción de alcohol carburante y biodiésel. Además, los gobiernos impulsaron una serie de leyes y políticas para la creación de Zonas Francas en las regiones donde funcionan las plantas de producción de biocombustibles con los Decretos 4051 de 2007 y 1197 de 2009. En este periodo se promulgaron una serie de normas para favorecer la producción de etanol carburante, lo que benefició el aumento de las áreas sembradas de caña de azúcar sobre las riberas del río Cauca (véase Cuadro 1).
Cuadro 1 Normas que favorecieron la producción de etanol carburante en Colombia en los gobiernos de Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos.
| Año | Norma | Entidad | Medida |
|---|---|---|---|
| 1994 | Ley 160 | Congreso de la República | Diseñada para aplicar los mecanismos de la reforma agraria por la vía del mercado de tierras propuesta por el Banco Mundial. |
| 1996 | Ley Páez | Congreso de la República | Herramienta para acelerar e intensificar la industria en el Norte del departamento del Cauca a raíz de la catástrofe del río Páez, lo que incidió en la generación de empresa, principalmente de ingenios azucareros para producir etanol. |
| 2001 | Ley 693 | Congreso de la República | La gasolina debe contener 10% de alcohol carburante, aplica para las ciudades de Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla. |
| 2002 | Ley 788 | Congreso de la República | Aplicar exenciones de IVA, Impuesto Global y sobretasa al componente de alcohol de los combustibles oxigenados. |
| 2004 | Ley 939 | Congreso de la República | Eliminar el cobro del IVA al diésel y el impuesto global al ACPM. |
| 2005 | Resolución 351 | Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial | Reglamentar los procedimientos para la inscripción y registro de los nuevos cultivos de tardío rendimiento, con miras a la exención sobre la renta tributaria. |
| 2005 | Resolución 1289 | Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial | Reglamenta la mezcla de 5% de agrodiésel o etanol con el ACPM. |
| 2007 | Decreto 383 | Presidencia de la República | Promueve el uso de biocombustibles en el país y su mezcla con diésel. |
| 2009 | Decreto 1135 | Presidencia de la República | Establece el uso de etanol y las medidas aplicables a automotores que utilicen gasolina, la medida fue de 85% de etanol y 15% de gasolina. |
Fuente: elaboración propia.
La producción de etanol pasó de 255.84 millones de litros en 2008 a 366.75 millones de litros en 2017, con 205 664 hectáreas de caña de azúcar sembradas en 2008 a 243 232 en 2017 (Fedebiocombustibles, 2019). Las cifras del departamento del Cauca, específicamente en la subregión Norte, son las siguientes: en 2005, de un total de 116 164.7 hectáreas que configuran la subregión, 32 000 estaban dedicadas al cultivo de caña de azúcar, aumentando su extensión para 2017 a 44 203.4 (38%). Lo anterior explica cómo se configura la tenencia, estructura y uso de la tierra en la subregión Norte del departamento del Cauca (Duarte et al., 2018). De las siete plantas productoras de alcohol carburante en funcionamiento en Colombia, seis se encuentran ubicadas en los departamentos del Valle del Cauca y Cauca, sobre la reviera del río Cauca. La primera de ellas fue inaugurada en 2005 por el gobierno Uribe; posteriormente, bajo la misma administración se construyó la planta de Incauca en el municipio de Miranda, Cauca, por parte del Grupo Empresarial Ardilla Lulle (véase Mapa 1).
3.2 Tensiones entre las comunidades, los grupos de interés y los agentes del Estado
Desde 2006 la subregión Norte del departamento del Cauca ha sufrido un proceso de expansión del monocultivo de caña de azúcar y yuca carburante destinados para la producción de agrocombustibles, específicamente, de etanol. Está expansión estuvo atravesada por un fuerte conflicto armado en los municipios de Florida, Corinto, Pradera, Toribio y Miranda, en los cuales las poblaciones fueron objeto de masacres, despojos y desplazamiento por parte de grupos armados privados o paramilitares con el beneplácito de las autoridades estatales. El monocultivo se expandió sobre el territorio incidiendo en las transformaciones de las relaciones laborales rurales, la concentración de la propiedad y las migraciones del campo hacia los centros urbanos. La construcción del territorio se establece bajo esta lógica, como un proceso homogeneizador, a través de la violencia aplicada para beneficiar la producción, la acumulación de riqueza y la concentración de la propiedad (Silva, 2016, p. 643).
Desde mediados de la década de 1960 el departamento del Cauca ha presentado tensiones sociales atravesadas por la violencia y el conflicto armado, en las que confluyen procesos de expansión de las haciendas cañeras y ganaderas, demandas por tierra por parte de las comunidades, acciones de las Fuerzas Armadas en contra de los grupos insurgentes y delincuenciales, la proliferación de grupos guerrilleros, altos índices de inseguridad -robo, abigeato y secuestro- y el accionar de grupos paramilitares que han favorecido los interés privados y latifundistas. A este complejo panorama se suma la expansión de la industria azucarera sobre las riberas del río Cauca y su impacto sobre la tenencia de la tierra, la creación de zonas francas, obras de infraestructura para la extracción de energía y la concesión de títulos mineros. La agroindustria de caña de azúcar para para producir bioetanol es el determinante y detonante para los conflictos socioterritoriales entre los diferentes actores presentes en la subregión Norte del departamento (Peñaranda, 2012, p. 22) (véase Mapa 2).
El conflicto intercultural enfrenta la posición de los indígenas, quienes consideran que han sido despojados desde tiempos ancestrales, asimilando sus territorios con el periodo de la conquista española; la de los afrodescendientes centran su lucha en la defensa de los territorios colectivos cohesionados por los Consejos Comunitarios, a los cuales tienen derecho al ubicarse en estos espacios desde la Colonia y su régimen esclavista; y la del campesinado, quienes reivindican la titulación de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) como proceso para garantizar su autonomía y derechos, al considerarse como comunidad asentada.
Los conflictos por la tierra se iniciaron en la década de 1950 por la expansión de las grandes haciendas y del cultivo de caña de azúcar. La relación entre economía y territorio impulsó a la subregión Norte del departamento del Cauca como un eje de producción y transformación de la caña de azúcar, la cual transitó de la producción de azúcar a etanol carburante para los mercados internacionales, posteriormente demandados en el orden nacional al promulgarse normativas con esta finalidad. Lo anterior produjo el relevo de las élites del poder local y regional, la consolidación de ingenios azucareros de características industriales y el desplazamiento de comunidades y de la agricultura de subsistencia o monocultivos. La mano de obra utilizada en estos megaproyectos agroindustriales se basa en relaciones laborales flexibles y de productividad donde las poblaciones locales ven como se deteriora su salud, vida y ambiente ante la precarización de sus formas de vida (CNMH, 2014, pp. 110-111).
La creciente competencia internacional ha llevado a que el cultivo de caña y su producción de etanol se sostenga gracias a las políticas gubernamentales en materia de subsidios y apoyos financieros a la producción, además de leyes que van encaminadas al consumo interno de los agrocombustibles ante la limitada competencia en los mercados internacionales, lo que contrasta con el deterioro de la pequeña y mediana producción campesina de la subregión Norte del departamento del Cauca (CNMH, 2014, pp. 106-107).
Las aspiraciones de acceder a la tierra por parte de las comunidades en zonas de pequeña propiedad se ven truncadas, teniendo presente que fueron despojadas por medios violentos y el uso ilegal de instrumentos jurídicos auspiciados por funcionarios del Estado (Machado, 2017, p. 113). De otro lado, es importante mencionar cómo el ejercicio de la gestión y la gobernabilidad territorial ha producido la sobreposición de figuras jurídicas colectivas, lo que ha influido en el establecimiento de los límites en la posesión territorial de los diferentes actores. Tal es el caso de los resguardos coloniales, la legalización de la tierra entregada a indígenas del Fondo Nacional Agrario y la posibilidad de titulación para el campesinado y los afrodescendientes (Duarte, 2013b, p. 34). Esta sobreposición se ha ratificado en los Cabildos, los cuales apelan a la figura de la autonomía que aspira a recuperar las tierras de los resguardos, de acuerdo con la Ley 89 de 1890 (Hernández, 2012, pp. 351 y 369). De igual manera, se puede rastrear en la participación de las comunidades afrodescendientes en los Consejos Comunitarios derivados de la expedición de la Ley 70 de 1993 (véase Mapa 3).
La expansión del cultivo de caña de azúcar en la subregión Norte del departamento del Cauca supuso la transformación del conflicto armado basado en la tierra en conflictos por el agua, debido a su desviación de los resguardos indígenas o de las tierras de las comunidades afro hacia las fincas cañeras, asunto que se resolvió en los Consejos de Cuenca en el departamento del Cauca. Además, se produjeron conflictos laborales derivados de la flexibilización laboral, el debilitamiento de los sindicatos y la creación de cooperativas para la contratación mediante contratación flexible o intermediada. Estos conflictos afectaron a los corteros de caña y llevaron incluso al asesinato de líderes sindicales en el marco de la huelga de corteros en la hacienda Castilla y de las movilizaciones de apoyo por parte de las comunidades indígenas en 2005 (Mondragón, 2008, febrero 4).
Lo anterior ha producido tensiones entre los intereses de las comunidades y los grupos empresariales, los cuales, apoyados por funcionarios departamentales y municipales, han favorecido la planificación y articulación del territorio hacia actividades económicas relacionadas con la producción de agrocombustibles y sus cadenas de valor al dotarlos de servicios públicos e infraestructura, o con la creación de los parques industriales. Desde 2002 el sector de los agrocombustibles se ha favorecido por la implementación y ampliación de los distritos de riego, las inversiones en infraestructura, las políticas económicas para la introducción de biocombustibles, la mezcla de etanol con gasolina y el diésel, y las normas que obligan a introducir esta mezcla gradualmente en el consumo en el ámbito nacional, además de impulsar la producción de materias primas para la producción de etanol carburante (Delgado, Salgado y Pérez, 2015).
En un contexto de disputa violenta por el territorio, como el que tiene lugar en la subregión Norte del departamento del Cauca, los procesos organizativos de las poblaciones se ven como un obstáculo para los intereses privados nacionales e internacionales, los cuales debían ser eliminados, cooptados o regulados. Las agendas políticas y sociales por parte de las organizaciones sociales que pretendían hacer realidad concepciones distintas de apropiación del territorio y de organización local fueron confrontados por actores armados o paramilitares que se encargaron de dirimir por medio de la violencia los diferentes litigios o tensiones que surgían en el seno de la sociedad. En este espectro se ubican las masacres ocurridas en el municipio de Miranda en el norte del departamento del Cauca en 1991, como precedente frente a cualquier intento de reclamo o resistencia social, teniendo un registro de 4210 acciones por parte de grupos armados ilegales, paramilitares y organizaciones guerrilleras (CNMH, 2014, p. 345).
La conformación del movimiento indígena del Cauca fue el resultado de este proceso, al igual que la promoción y organización de la Asamblea Campesina del Norte del Cauca con sede en Corinto o la Asociación de Consejos Comunitarios del Norte del Cauca (ACONC), la cual congrega 32 Consejos Comunitarios que abarcan 10 municipios, entre los que se incluye a los ubicados en Miranda (FIP, 2014, p. 7).
Aunque algunas de las respuestas de la movilización social son presentadas como resistencias al modelo económico, otras estrategias organizativas se originan para presionar la financiación de proyectos productivos apoyados por el Gobierno nacional. En el municipio de Miranda, por ejemplo, la Asociación de Mujeres Afrodescendientes del Norte del Cauca (ASOM) trabaja en proyectos productivos apalancados en programas como el de obras de Pequeña Infraestructura Comunitaria (PIC), con asistencia técnica del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de la Fundación Panamericana para el Desarrollo (FUPAD) (Co.marca Digital, s. f.).
Una iniciativa similar está representada en el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), surgido en 1971, en el marco de un periodo de reformismo agrario impulsado por los gobiernos nacionales de la época. El programa organizativo del CRIC se plantea en torno a reivindicaciones indígenas utilizando mecanismos institucionales desarrollados en la Constitución, las Sentencias de la Corte constitucional y los Acuerdos Internacionales en materia de derechos humanos. Algunas de sus luchas pasan por la recuperación, mantenimiento, autonomía, control territorial y la construcción de propuestas alternativas en el campo de la educación, la salud y la economía. El programa emplea incluso el término gobernabilidad para significar la capacidad de las comunidades en la programación y control de actividades desarrolladas en los ámbitos local, zonal y regional (Tattay, 2012, pp. 72-75). En estos procesos organizativos se han producido movilizaciones como la del cerro Calandaima-Las Cruces en Miranda en 2012, la cual tuvo como fin exigir el levantamiento de la base militar de la Fuerza de Tarea Apolo, al considerar que esta se encontraba en predios de la comunidad y era un riesgo para la población en las zonas aledañas (FIP, 2014, p. 13).
El conflicto de la subregión Norte del departamento del Cauca, además de ser histórico, se viene acumulando con otros en los últimos cuarenta años. Concretamente, a partir de 2002 involucra indígenas, afro, campesinos, autoridades estatales, empresarios nacionales e internacionales y mineros. Lo anterior se expresa en múltiples violencias, lo que ha derivado en conflictos socioterritoriales. Estos conflictos terminan siendo consecuencia de múltiples factores -falta de presencia del Estado o su inacción, decisiones de centros internacionales de poder, la presencia del capital nacional y transnacional, e intereses privados de diversos indoles-, los cuales entran en conflicto con las comunidades asentadas por el acceso a la propiedad de la tierra. Los anteriores factores generaron el debilitamiento institucionalidad rural, el desmonte del aparato productivo de la región y el resquebrajamiento del tejido social (Duarte, 2013b; 2015; Duarte et al., 2018).
Conclusiones
La narrativa sobre la globalización desde una perspectiva crítica indica que no sólo las explicaciones económicas son una fuente de análisis para entender los impactos con relación a la territorialización que produce sus procesos y su impacto sobre las comunidades de asentamiento, como es el caso de las ubicadas en la subregión Norte del departamento del Cauca. Se requiere tener en cuenta también las interpretaciones y construcciones teóricas de la geografía, la sociología y la teoría crítica, las cuales presentan contenidos de dominio económico teórico y conceptual esenciales para caracterizar el nuevo orden global.
Es importante estudiar los procesos y las condiciones políticas e institucionales que favorecen el ensamblaje del territorio y sus componentes al mercado global, dinámica adoptada por los diferentes gobiernos colombianos para la implementación del modelo económico de mercado desde hace más de cuatro décadas. Para lograr este objetivo, se abordó la reconfiguración del Estado desde la descentralización político-administrativa y la reorganización del territorio, como un proceso de reestructuración mundial que influye en la transformación de espacios subnacionales en torno a la producción agroindustrial de biocombustibles.
Los procesos de globalización del modelo agroindustrial y su impacto en los Estados y el territorio en el ámbito local generaron como respuesta el surgimiento de organizaciones sociales y la realización de acciones basadas en redes horizontales, como las adelantadas por las comunidades indígenas, las colectividades afro y los campesinos, que requieren de procesos de aprendizaje para el aprovechamiento de habilidades a favor de la obtención de los intereses y los fines de la autoorganización (Pleyers, 2011, p. 45).
Las acciones locales se insertan en lógicas de cooperación de alcance regional, como en el caso del CRIC, o se valen de estrategias soportadas por el Gobierno nacional para alcanzar sus reivindicaciones, como en el caso de ASOM. Estos fenómenos podrían estudiarse como un proceso de desterritorialización -gobernanza- en el que confluyen actores múltiples cuyos conflictos se dirimen en distintas formas de apropiación del espacio. Los factores hasta aquí reseñados dieron lugar a un escenario propicio para la organización y movilización social de las comunidades ubicadas en la subregión Norte del departamento del Cauca, las cuales reclamaban una mayor autonomía sobre sus territorios a partir de exigir derechos ancestrales o la creación de Zonas de Reserva Campesina por parte de organizaciones campesinas.
