SEGURIDAD Y FRONTERAS EN NORTEAMÉRICA: DEL TLCAN A LA ASPAN

Raúl Benítez Manaut¹ y Carlos Rodríguez Ulloa²

¹ Investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).

² Estudiante de doctorado en Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Barcelona.

RESUMEN

A partir del 11 de septiembre del 2001, han crecido las propuestas del gobierno de Estados Unidos a Canadá y México para colaborar con la seguridad del país, principalmente para evitar que ingresen terroristas a su territorio. Estados Unidos firmó los acuerdos de fronteras inteligentes con ambos países en 2001 y 2002, y además, afianzó acuerdos de cooperación en defensa. En 2005 un nuevo acuerdo trinacional fue firmado, la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (ASPAN), en el cual los temas de seguridad y defensa están siendo, paulatinamente, integrados a aspectos económicos y sociales. Este proceso se ha visto en entredicho producto de las fricciones existentes entre posturas integracionistas y posturas nacionalistas. Este documento analiza los avances y los limites de esta cooperación trinacional en seguridad.

PALABRAS CLAVE
América del Norte, seguridad de la patria, integración, guerra al terrorismo, fronteras

SECURITY AND BORDER IN NORTH AMERICA: THE TLCAN TO  ASPAN

ABSTRACT

Following 9/11, United States proposals to Canada and Mexico to collaborate in the area of security have grown, primarily to prevent terrorists from entering U.S. territory. The United States signed smart border agreements with both countries in 2001 and 2002, in addition to strengthening cooperative defense accords. In 2005, a new tri-national treaty was signed, the Security and Prosperity Partnership of North America (SPP), in which security and defense matters have begun to be articulated with economic and social elements. This process has been controversial primarily due to conflict between integrationist postures and nationalist postures concerning issues such as security. This document analyzes the strengths and the limitations of this tri-national security agreement.

KEYWORDS
North America, Patriot Act, integration, war against terrorism, borders.

Recibido 05/11/05, Aprobado 01/12/05

Introducción

Mucho se ha escrito sobre los cambios generados a partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington; el debate en Estados Unidos se mantiene abierto sobre cómo evitar que dichos actos vuelvan a suceder. Hay un consenso básico bipartidista sobre los elementos estratégicos de la guerra al terrorismo, basado en una percepción de "vulnerabilidad omnipresente", cuya consecuencia es la creación de instituciones y la aplicación de políticas nacionales e internacionales de Estados Unidos en la búsqueda de la Seguridad de la Patria (9/11 Commission Report 2004)³. Debido a que los ataques se dirigieron a la superpotencia, de forma automática repercutieron en todo el mundo, ocasionando con ello la asignación de un lugar central al tema del terrorismo dentro las agendas de seguridad internacional, y, para el caso específico de Estados Unidos, la guerra al terrorismo como condición fundamental y prioritaria de las relaciones de cooperación entre Estados.

En el presente artículo se pretende, con base en premisas teóricas sostenidas a partir de la inevitable interdependencia entre Estados Unidos, Canadá y México, que el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el cual entró en vigor en 1994, necesita fortalecerse y ampliarse a otras esferas de la relación trinacional, entre ellas seguridad y defensa. En este sentido, se asume que los dos avances más importantes, los acuerdos de fronteras inteligentes (2001 y 2002) y la ASPAN, constituyen en el fondo un elemento de profundización del TLCAN.

Asimismo, es necesario tener presente que si bien en los años noventa del pasado siglo los acuerdos de comercio no estaban, generalmente, subordinados a los de seguridad, esta situación cambia radicalmente tras los eventos acaecidos el 11 de septiembre de 2001. En general sostenemos, que tal cambio exigirá que los países que busquen entablar en los próximos años negociaciones comerciales con Estados Unidos o, incluso, con otras potencias o bloques, tendrán que adecuarse a los requerimientos de seguridad impuestos por éstas.

Fronteras inteligentes

Básicamente, los ataques del 11 de septiembre abrieron el camino a un nuevo pensamiento geopolítico hiperrealista, donde los primeros elementos estratégicos a considerar se dieron en la Protección de las fronteras de Estados Unidos, involucrando de inmediato la búsqueda de la cooperación de Canadá y México. El resultado fueron los dos acuerdos de cooperación antiterrorista o acuerdos de fronteras inteligentes (Smart Border Agreements) firmados con Canadá el 12 diciembre de 2001 y con México el 22 de marzo de 2002.

En este sentido, se han venido dando desde el día de los ataques a la actualidad importantes grados de cooperación de ambos vecinos a la seguridad de la patria de Estados Unidos. Canadá permitió el aterrizaje de gran cantidad de vuelos comerciales que circulaban por el norte de Estados Unidos, por su parte México colaboró en la seguridad de su frontera norte, la más transitada del mundo con aproximadamente 350 millones de cruces de personas al año, de los cuales entre 400 mil y 600 mil se dan de forma ilegal, principalmente personas provenientes de México, Centroamérica y el Caribe (Peschard 2003). Como medida adicional México protegió las instalaciones estratégicas vitales, principalmente las petroleras en el golfo de México y construyó un cinturón de seguridad aéreo. Las fuerzas armadas mexicanas implementaron inmediatamente la Operación Centinela, incorporando en ella a 18 mil integrantes de las fuerzas armadas (Vega 2001).

En Estados Unidos, las políticas de Seguridad de la Patria iniciaron con la emisión del Acta Patriótica en octubre de 2001 (US Congress 2001). En términos de cooperación en América del Norte, desde la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), se hablaba de la necesidad de ampliar el alcance del tratado con un TLCAN-Plus en

seguridad y defensa. Al respecto, Canadá y Estados Unidos tienen una larga lista de cooperación en seguridad y defensa, donde el acuerdo principal es el Comando de Defensa Aeroespacial de América del Norte (NORAD por sus siglas en inglés). En el caso de México, no se reconoce el vínculo entre comercio y seguridad, y se sostiene, tanto por el gobierno como por una opinión pública nacionalista, que no debe haber más acercamientos estratégicos con Estados Unidos, pues se pone en peligro la soberanía del país. Sin embargo, desde mediados de los ochenta se han incrementado notablemente los esfuerzos conjuntos en seguridad para hacer frente a la guerra a las drogas.

La numeración corresponde a el orden como están listados los puntos en los acuerdos. Cuadro elaborado por David A. Shirk en "NAFTA+Plus": U.S.-Mexican Security Relations After the 9/11 Terrorist Attacks", ponencia para la conferencia "Reforming the Administration of Justice in Mexico", Center for U.S.-Mexican Studies, May 15-17, 2003.

Interdependencia, seguridad y terrorismo

Los atentados terroristas del 11 de Septiembre en Nueva York y Washington verificaron lo que se sostenía acerca de la peligrosidad y dimensiones de las nuevas amenazas a la seguridad mundial después del fin de la guerra fría. A este respecto, su efecto resultó, sin duda, favorecido por el incremento mundial de la interdependencia comercial y económica durante los años noventa junto con la inexistencia, en algunas regiones (entre ellas Norteamérica), de niveles similares de interdependencia y cooperación en defensa.

El principal cambio radica entonces, en hacer que los vecinos acepten la existencia de la vulnerabilidad omnipresente representada por la amenaza terrorista. Sin embargo, en la planeación de la estrategia de contención del terrorismo para el año 2002 se diseñó una estrategia paralela a la seguridad de la patria: la doctrina de "acción anticipada preventiva⁴" (Preemptive Action). Ésta sostiene que se debe pasar a una acción militar directa contra Estados patrocinadores del terrorismo internacional (Carter y Perry 1999). No obstante lo anterior, la obtención de pruebas para demostrar qué Estados efectivamente respaldan al terrorismo resulta una cuestión complicada por lo que sólo se ha podido aplicar para derrocar al gobierno Talibán de Afganistán, acción que contó con el respaldo de la comunidad internacional.

Con todo, en Estados Unidos, se sostiene que gracias a esta estrategia no se ha repetido otro ataque terrorista en su territorio. Así, la opinión generalizada parece adscribirse a la idea de que los "ataques preventivos" (preemptive strikes) garantizan mayor seguridad como sugiere la Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos del 2002:

"Mientras reconozcamos que nuestra mejor defensa es una buena ofensiva, nosotros también estamos fortaleciendo la Seguridad de la Patria de América protegiéndola de y disuadiendo, un posible ataque" (2002:6).

"Los Estados Unidos han mantenido en gran medida la opción de acciones preventivas (preemptive actions) para contener de forma suficiente una amenaza a nuestra seguridad nacional. El gran riesgo, el más grande, es el riesgo de la inacción- y el asunto más urgente es el cuestión de tomar acciones anticipadas para defendernos a nosotros mismos, entre tanto la incertidumbre permanezca respecto al tiempo como al lugar del ataque enemigo" (2002:15).

"Para respaldar nuestras acciones preventivas, haremos: Desarrollar mejores capacidades de inteligencia, más integradas, con información segura de las amenazas, donde sea que puedan emerger; coordinarse cercanamente con los aliados para formar una base común de las amenazas mas peligrosas; y continuar transformando nuestras fuerzas militares para garantizar nuestra habilidad de conducir operaciones rápidas y precisas para lograr resultados decisivos"(2002:16).

Para promover sus objetivos bajo esta nueva percepción de vulnerabilidad, se plantea un rediseño institucional que refleja la novedad de este esquema de seguridad y el cual está materializado en dos componentes: el primero alude a la creación de la Oficina de Seguridad de la Patria el 8 de octubre 2001, que posteriormente se convertiría en el Departamento de Seguridad de la Patria (Department of Homeland Security -DHS) por la Ley de Seguridad Interna del 23 de enero de 2002; el segundo componente, por su cuenta, corresponde a la reestructuración del Departamento de Defensa el 1 octubre de 2002, cuyo principal cambio consiste en la conformación del Comando Norte (NORTHCOM) que se encargará de la defensa del territorio estadounidense, abarcando al territorio canadiense, mexicano y partes del Caribe.

De esta forma se produce una reorganización burocrática que se concreta con la creación del DHS, incluyendo un nuevo comando militar unificado y un reordenamiento fundamental de la Oficina de Investigación Federal (FBI, por sus siglas en inglés). Asimismo, el concepto de seguridad de la patria ha implicado la reorganización de las actividades de inteligencia, la participación del sector privado, y la colaboración de la comunidad internacional donde los dos vecinos son fundamentales para el éxito.

Esta reorganización de la estructura institucional para el combate al terrorismo tiene ventajas y desventajas: las ventajas radican esencialmente en que hay una mayor centralización de los flujos de información y de coordinación de las dependencias; las desventajas aluden a que las instituciones tienen una gran tradición en el modo como habitualmente trabajaban, y el cambio en las metodologías podría generar problemas burocráticos. Igualmente, para el caso de las relaciones con otros países del mundo, las estructuras de seguridad nacional, por ejemplo, las de Canadá y México, no tienen necesariamente las contrapartes institucionales, y los cambios institucionales se dan a diferentes velocidades (Canadá), o simplemente no se dan (México).

El Departamento de Seguridad de la Patria y la cooperación

El 1 de marzo de 2003 fue creado el DHS con 180,000 empleados. Se integraron 22 agencias federales y se designó a Thomas Ridge como primer secretario. Se unificaron agencias federales encargadas de funciones de seguridad y otras relacionadas con las aduanas y el comercio para fortalecer las fronteras, proveer análisis de inteligencia y protección de infraestructura, además de incrementar el uso de la ciencia y la tecnología para combatir las armas de destrucción masiva, y para crear una división integral de respuesta y recuperación.

Desde un inicio el DHS planteó la necesidad de cooperación con los gobiernos de Canadá y México. En el caso de México, por ser una frontera fácil de cruzar por inmigrantes ilegales, inició el fortalecimiento de la seguridad de la frontera. La compleja tarea del DHS se divide en 5 principales divisiones: seguridad de transportes y fronteriza; Respuesta y preparación ante una emergencia; la de ciencia y tecnología; la de análisis de la información; y protección de infraestructura (Ramos 2004: 167-168).

Un cambio fundamental es la cercana relación con el sector privado, pues además de ser dueño de la infraestructura dentro de Estados Unidos, es también un importante actor en las economías del resto del mundo, cuyos grupos empresariales también se ven incluidos en esta relación con el DHS, desarrollando nuevas capacidades y canales para compartir información, además de consultársele para desarrollar nuevas legislaciones en seguridad y regulaciones marítimas. Esto es sin duda una de las principales razones en la implementación y gran avance de los acuerdos de fronteras inteligentes con Canadá y México. Por supuesto, es difícil saber a ciencia cierta si estas medidas son las que han evitado un nuevo atentado terrorista.

Las responsabilidades del DHS se reflejan en la distribución del presupuesto de 31 mil de millones de dólares autorizados en el año fiscal de 2004, de los cuales 5.6 mil millones fueron destinados para el Proyecto del Bio-Escudo, es decir, el desarrollo de métodos contra amenazas químicas, biológicas y radiológicas. Cuatro mil millones van a los primeras agencias en responder en una emergencia (policía, bomberos y médicos) y 40 millones para grupos voluntarios. Otro rubro importante es el dirigido al aumento en atención y recursos de la Guardia Costera, especialmente, al refuerzo de las capacidades y equipos de seguridad marítima. Novecientos millones están localizados en proyectos industriales y científicos y 800 millones fueron destinados para enfrentar la vulnerabilidad potencial en la infraestructura crítica de la nación (AFIS 2003).

El DHS busca impulsar también, en materia de ciencia y tecnología, nuevas tecnologías para la detección de material nuclear en contenedores marítimos y vehículos, además de desarrollar la próxima generación de detectores químicos y biológicos; asimismo adelanta mejoras en la comunicación de tal modo que sea posible el intercambio de información e interoperatibilidad, en equipo y entrenamiento, de las distintas agencias a los distintos niveles de gobierno (AFIS 2004b).

Un avance al respecto es el anuncio de Ridge sobre la creación de un nuevo sistema unificado de comunicación de emergencia nacional y una base de datos de infraestructura crítica de los Estados Unidos, así como un sistema de videoconferencia totalmente segura para que los gobernadores de los Estados Unidos puedan mantenerse comunicados en caso de algún ataque (AFIS 2004a). Otra de las importantes implicaciones, debido al hecho de que la amenaza no reconoce fronteras estatales, es el desarrollo de una nueva concepción de frontera que parte de la noción básica de protección del territorio, pero que se ve ampliada a transacciones antes privadas alrededor del mundo y que son imposibles de revisar minuciosamente (como los 11 millones de contenedores o a cada una de las 500 millones de personas que entran cada año a los Estados Unidos, la mayoría de ellas a través de la frontera terrestre con México) (AFIS 2004b). Lo anterior genera un dilema para el TLCAN: mantener abiertas las fronteras a los bienes y personas legales y legítimos, y cerradas a los que no lo son, trayendo nuevos retos respecto a cómo implementar la seguridad fronteriza. Evidentemente el dilema entre seguridad de la frontera y necesidad del flujo legal de personas y bienes sigue abierto, pues la implementación de estas medidas restringe el tránsito fronterizo.

Por ello el DHS desarrolla una perspectiva de Manejo de Riesgo para la seguridad fronteriza, esto es, que bajo el principio de un estricto pre registro de personas y bienes a los cuales se les otorga el carácter de "confiables", se le brinda mayor atención a aquellos cuyos antecedentes resultan menos claros. Por supuesto, se asume que éste mecanismo abarca al 90 por ciento de las personas que transitan a Estados Unidos por las fronteras terrestres de México y Canadá, los cuales son residentes y realizan dichos cruces de forma frecuente.

Se establece entonces un sistema de vigilancia "de fuera hacia adentro mediante asociaciones globales efectivas (...) de los puntos extranjeros de origen a través de los puertos extranjeros de embarque y de ahí a Estados Unidos" (Ridge 2004b: 19). Ejemplo de esto, es el caso de la Iniciativa de Seguridad de los Contenedores (CSI), que ha permitido el despliegue de agentes estadounidenses en puertos de embarque de todo el mundo, para "comprobar" la seguridad de los contenedores. Poniendo de manifiesto la importancia del plano de colaboración internacional bajo este concepto de frontera Ridge señala: "La frontera del futuro quedará protegida mediante la cooperación internacional para elevar la participación de información de inteligencia y contrarrestar con mas eficiencia las amenazas planteadas por el terrorismo, la delincuencia organizada, el tráfico de inmigrantes y narcóticos, las plagas y enfermedades agrícolas, y la destrucción o el despojo de recursos naturales." (Ridge 2004b: 19).

Sin embargo, nada de lo anterior supone que los Estados Unidos haya delegado aspectos de su seguridad a la comunidad internacional y menos que no se prepare física e institucional-mente para ello. En este sentido, la inauguración de la base de operaciones Bellingham Air Marine Branch, con un staff de 70 personas, 2 helicópteros, un avión y un bote de alta velocidad, y la cual es parte de Aduanas e Inmigración del DHS⁵ ilustra, sin duda, las intenciones de Estados Unidos en materia defensa y seguridad.

Estos cambios son de gran profundidad y larga data como lo menciona el Subsecretario del DHS James Loy (AFIS 2004b), quien al enumerar los avances en su departamento señala entre otros: el entrenamiento de 50,000 filtros o air marshals ayudados con tecnología de punta; la implementación de medidas para aumentar la seguridad aérea; el refuerzo de la atención al Sistema de Información de Visitantes Estudiantes y de Intercambio no inmigrantes –la mayoría de los terroristas del 11 de septiembre ingresaron como estudiantes-; la expansión de la Iniciativa de Seguridad de Contenedores que implica un mayor despliegue de inspectores por todo el mundo; la próxima instalación del equipo US-Visit en las 50 entradas terrestres mas ocupadas de Estados Unidos; la estrecha colaboración con el sector privado; el desarrollo de nuevas capacidades para detectar la presencia de material nuclear en contenedores marítimos y vehículos; investigaciones para la generación de detectores químicos y biológicos; el intercambio de información y comunicación así como la interoperatibilidad en equipo y entrenamiento.

Es claro, que la implementación de todas estas medidas no es fácil, sobre todo si se quiere ampliar la cobertura de las inspecciones, pues si se amplia la seguridad y el chequeo, se hace lento el tránsito de personas y bienes. Al respecto, cabe mencionar que en el caso de México y Canadá, son los dos países que más colaboran para la protección de la Seguridad de la Patria de Estados Unidos, sin embargo, ninguno de ellos comparten la doctrina de acción preventiva contra el terrorismo, que es la esencia de la guerra al terrorismo a nivel mundial. El vínculo entre la defensa y la seguridad de la patria y la estrategia de guerra global contra el terrorismo se desprende de la necesidad de coordinación entre el DHS, con los otros departamentos y agencias del gobierno federal de Estados Unidos, principalmente del Pentágono, el Departamento de Estado, la Agencia Central de Inteligencia (CIA por sus siglas en inglés), y el FBI, además de sus contrapartes tanto en Canadá como en México. Implementar esta cooperación con los vecinos, por razones tanto de tecnología como de estrategias de cooperación, ha conllevado en ocasiones a conflictos interinstitucionales, además de la generación de gran descontento en Canadá y México debido al carácter "impositivo" de algunas de las medidas establecidas por Estados Unidos.

Cambio en el concepto de Frontera: revalorando estratégicamente a México y Canadá

En este nuevo estadio de seguridad, el manejo de la frontera se ha revalorizado, ya que como lo menciona Flynn: "Los avances en competitividad estadounidense en la última década tienen sus raíces en las considerables apertura y eficiencia que permitieron un desplazamiento tan dinámico de gente y bienes dentro de Estados Unidos y a través de sus fronteras. Los negocios modernos capitalizaron las mejoras en precisión y confiabilidad del transporte mediante la construcción de líneas de ensamble global estructuradas en torno a proveedores externos." (2002: 193)

Lo anterior se puso de manifiesto cuando se implementaron medidas de seguridad fronteriza después de los ataques del 11 de septiembre, la empresa automotriz Daimler-Chrysler anunció el cierre de una de sus plantas por que las autopartes que provenían de Canadá no iban a llegar, mientras que Ford cerró por una semana 5 de sus plantas, a un altísimo costo económico (Flynn 2002).

En la frontera sur de Estados Unidos, la ciudad de San Diego se declaró en Estado de emergencia económica por una dramática caída en negocios después del 11 de septiembre (Wang 2002) afectando a empresas electrónicas, textiles, químicos y a la industria mexicana, pues se detuvo el sistema de entregas de just in time, sin contar la disrupción de la dinámica de los habitantes de la frontera (Andreas 2003a). Sobra decir, no obstante, que esto fue una situación de emergencia temporal, pues la dinámica del comercio fronterizo llevó a una rápida "adaptación" empresarial acorde con los nuevos requisitos de seguridad.

Pese a estos obstáculos, el manejo de las fronteras ha alcanzado un lugar relevante dentro de la agenda gubernamental. En el caso de la frontera de México con Estados Unidos se mantiene una dinámica muy activa "a lo largo de sus 3152 Km., en el año 2002 ocurrieron cerca de 253 millones de cruces peatonales a través de 55 puertos de entrada (78% del total de cruces de esta naturaleza hacia Estados Unidos); la cruzaron alrededor de 89 millones de vehículos particulares y 4.5 millones de camiones; pasó por ella 98% del comercio bilateral, cercano a los 300.000 millones de dólares." (Creel 2004: 4). Lo anterior a pesar de la escasez de recursos en la parte mexicana. Además, en esta frontera, para los mexicanos, siempre ha habido una indefinición entre lo que es la situación de seguridad de la frontera, con seguridad pública, sobre todo por el aumento del crimen organizado en ciudades como Tijuana, Juárez y Matamoros, donde carteles del narcotráfico han logrado asentar casas de seguridad e incluso han corrompido a numerosas corporaciones policíacas, sobre todo a nivel local.

Mientras que la frontera de Canadá con sus 8,892 km (5560 millas) y con el 85% de su población asentada en la zona fronteriza se "Conducen 1.3 billones de comercio bilateral diario, la mayoría del cual es movido por camiones que cruzan la frontera. Alrededor de 40,000 embarcaciones comerciales y 300,000 personas cruzan a diario la larga frontera entre Estados Unidos-Canadá" (Andreas 2003b: 10).

Por lo anterior, se aplicó un concepto de frontera que va más allá de los límites con México y Canadá, trasladándose poco a poco al sur de México y en el caso de Canadá, básicamente a las fronteras aéreas y navales. En el caso de las fronteras aéreas y navales, las medidas de seguridad se amplían a prácticamente todos los países del mundo con rutas directas a Estados Unidos. Esta nueva aproximación de seguridad implica un fluido intercambio de información en inteligencia y mayor coordinación en materia de migración con ambos países. Con Canadá son cuatro los objetivos principales: los dos primeros encaminados a garantizar el seguro y eficiente flujo de personas y bienes, el tercero enfocado a mejorar la infraestructura fronteriza y el cuarto objetivo abocado a la coordinación del intercambio de información. Entretanto, para el caso de México quedan de manifiesto los tres primeros aspectos, dejando que el cuarto, es decir la colaboración en inteligencia, se realice de hecho.

Los Acuerdos de Fronteras Inteligentes han sido muy exitosos por que la cooperación en materia de manejo de fronteras se ha dado de forma fluida, a través de la implementación de programas como el de Tecnología Indicadora de Situación de Visitantes e Inmigrantes a Estados Unidos (US-VISIT por sus siglas en inglés) que implica identificadores bio-métricos de preregistro de personas y que agiliza su paso por carriles y vías de peatones preferenciales. Este programa aplica la ley aprobada por el Congreso en mayo de 2002 que exige una base de datos de los visitantes a Estados Unidos (US Congress, 2002). De igual manera, se implementó el Programa de Comercio Libre y Seguro (FAST por sus siglas en inglés) inaugurado en El Paso, Texas, el 4 de diciembre de 2003, que consiste en la inscripción de los empresarios en la Asociación Aduana-Comercio contra el Terrorismo (C-TPAT), ante la Agencia de Aduanas y Protección de Fronteras de Estados Unidos (U.S. Customs and Border Protection CPB). Una vez certificada la información de los empresarios, se les da una tarjeta para agilizar su paso por carriles especiales de la frontera; éste opera entre Estados Unidos-Canadá desde septiembre 2002 en los 5 puntos de cruce más importantes: Detroit y Port Hurón, Michigan; Búfalo y Champlain, Nueva York; y Blaine, Washington (Departamento de Estado 2003).

Estos acuerdos fronterizos han sido el marco para subsecuentes avances en la relación bilateral México-Estados Unidos, como lo mostró la visita oficial de Ridge a México el 19-20 de febrero de 2004 en la que se suscribieron el Memorandum de entendimiento sobre la repatriación segura, ordenada, digna y humana de nacionales mexicanos y un Comunicado Conjunto que establece el Plan de Seguridad Fronteriza para 2004, el cual ratifica y amplía el Plan de Acción para la Seguridad de la Frontera suscrito en junio de 2001. Entre los principales acuerdos se encuentran el facilitar el intercambio de información para combatir las organizaciones de tráfico de personas y ampliar los programas de capacitación e intercambio de conocimientos entre las autoridades responsables de aplicar el Plan (Creel 2004: 11). Respecto a la colaboración en inteligencia con México también se da de forma fluida entre: "El área de Análisis de la Información y Protección de Infraestructura Crítica del DHS y el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN). En enero del 2003 organizaron la creación de seis grupos de trabajo inter-agencias dedicados a la protección de la infraestructura crítica. Los grupos de trabajo, los cuales están presididos por un comité bilateral, están organizados por sectores: energía, transporte, salud, agricultura, agua y telecomunicaciones. Pero el alcance de éstos grupos se concentra en la infraestructura que impacta en las comunidades fronterizas." (US-Mexico Binational Council 2004: 21)

Pero la colaboración no se limita a dichos grupos de trabajo como lo retoma Bondi en entrevistas a personal de seguridad de Estados Unidos: "Después del 11 de septiembre, nosotros hemos tenido que cambiar nuestra relación con México para hacerlo un compañero en la lucha contra el terrorismo. El gobierno mexicano entendió que necesitaba ayudar, y fueron cooperativos. Oficiales han apuntado que dicha cooperación se ha concentrado en ‘inmigrantes de especial interés’, particularmente aquellos provenientes del Medio Oriente. Once días después de los ataques de Al Qaeda, por ejemplo, un grupo de 96 iraquíes (incluyendo 24 mujeres y 13 niños) fueron sacados de hoteles en la frontera de Tijuana y llevados a un centro de detención. El hecho causó la vergüenza del gobierno cuando se develó que los iraquíes eran refugiados cristianos esperando permiso para entrar a los Estados Unidos. Desde entonces el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) junto con el FBI y la policía mexicana han respondido a docenas de éstas pretendidas alertas" (2004: 85-86).

Además, ésta colaboración también se da en entrenamiento antiterrorista, aunque "debemos mantenernos quietos, pues los mexicanos son muy recelosos a esto" (Bondi, 2004: 86). Lo anterior personifica toda una institucionalización de las cuestiones de seguridad a nivel bilateral, especialmente en materia de inteligencia, como expone el Director General del CISEN, Eduardo Medina-Mora: "Al institucionalizarse la cooperación en el ramo de la seguridad, las interacciones han tendido a reglamentarse y, con ello, a despolitizarse. Así el corolario revela una colaboración más clara, profunda, sistemática y equilibrada. Desarrollar instituciones no suprime el conflicto, pero permite procesarlo y evitar que las preocupaciones y controversias de las partes se conviertan en crisis y resulte, entonces, más difícil solucionarlas".(Creel 2004:7)

Así pues, la institucionalización de la relación de seguridad entre México y Estados Unidos se traslada, en distinto grado, a todos los niveles de gobierno y entre todas las agencias federales, según sus distintas responsabilidades y facultades. A este respecto, José Maria Ramos, de la "Reunión de Evaluación de Acciones de Coordinación para la Seguridad Fronteriza y Nacional", resalta, a escasas semanas de los ataques a las Torres Gemelas y el Pentágono en octubre de 2001, ciertas funciones a desempeñar por diversas entidades gubernamentales: "Acciones en materia de Seguridad fronteriza: SEDENA (garantizar la seguridad de aeropuertos y vigilancia especial en la frontera); Marina, la PGR (agilizar la colaboración con el FBI y la DEA); Secretaría de Seguridad Pública e Instituto Nacional de Migración (control estricto en áreas migratorias y redoblamiento de la vigilancia en fronteras y centrales y autobuses); Comisión de Asuntos de la Frontera Norte (creación del Consejo Binacional de Planeación Fronteriza, consultar a los gobernadores fronterizos, priorizar en la seguridad e integridad de las personas en la frontera y promover una cultura de la legalidad en la frontera); Secretaría de Turismo (Integración de la Comisión Nacional para la Seguridad y garantizar la seguridad al turista nacional y extranjero); Secretaría de Comunicaciones y Transportes y Aduanas (base de comunicación central con aduanas de Estados Unidos y reforzar revisión de personas agilizando el tiempo de revisión de las mercancías)" (2004: 181).

Asimismo, a nivel local, las corporaciones locales del norte de México han apoyado las labores de las autoridades federales mexicanas (PFP, Aduanas, PGR) y Federales de Estados Unidos (Aduanas, Migración, FBI y Marina), vinculando seguridad pública y fronteriza con aspectos de seguridad nacional de México y Estados Unidos (Ramos 2004). Además, vale la pena rescatar el hecho de que México se vuelve hasta cierto punto un territorio clave para la contención de migración hacia Estados Unidos, cuya novedad radica en que se reconoce de interés mutuo, como lo declara Ridge: "nosotros apreciamos el hecho de que (México) haya tomado en cuenta algunas de nuestras ideas y actualmente extienda sus esfuerzos para controlar el flujo de inmigrantes ilegales a través de su frontera sur. Es decir que apreciamos sus esfuerzos en ayudarnos a controlar el flujo de inmigrantes a través de nuestra frontera sur." (2004a)

A nivel multilateral, México ha ratificado todas las convenciones internacionales contra el terrorismo, y es miembro del Grupo de Acción de Seguridad Global de Salud del G-8, en el cual comparte información con Canadá, Estados Unidos, Francia, Alemania, Italia, Japón, Reino Unido y Rusia y ha participado en ejercicios de respuesta rápida en caso de ataques terroristas (US México Binational Council 2004). Esta institucionalización se está consolidando por el progreso de iniciativas como la "Operación Tormenta de Hielo", que es una iniciativa del DHS para aplicar las leyes de inmigración y aduanas en estrecha colaboración con las autoridades mexicanas, especialmente en Arizona. Estos esfuerzos son respaldados con el aumento de la aprobación fiscal para el 2005 de 23 millones de dólares al DHS (Departamento de Estado 2004).

De otro modo, la relación en materia de seguridad de la patria entre Canadá y Estados Unidos está bastante afianzada en razón de una política canadiense claramente diversificada hacia Estados Unidos la cual se encuentra respaldada por los estrechos lazos comerciales entre ambas naciones; colaboran, además, en esta situación el hecho de que la política canadiense se caracterice por un innegable pragmatismo y, sobre todo, por su fuerte institucionalización.

Otro factor adicional que contribuye a que los vínculos entre Canadá y Estados Unidos sean mucho más fuertes en comparación con en el caso mexicano, es, indudablemente, la no existencia de una opinión pública "antiestadounidense" que pueda obstaculizar la cooperación del gobierno. Finalmente, en Canadá los acuerdos de cooperación preceden a los ataques del 11 de septiembre. Así, Clarkson reseña la respuesta canadiense a dichos ataques: "El 11 de Septiembre cuando Washington cerró el espacio aéreo, 224 aerolíneas cargando 33,000 pasajeros fueron enviados a aeropuertos canadienses convirtiendo escuelas en áreas de atención a dichas personas. 77 miembros del equipo de respuestas a desastres de la Cruz Roja Canadiense (enfermeras, bomberos y consejeros) estuvieron tres semanas en las ruinas de la Zona Cero" (2003: 98).

Específicamente, Canadá también puso en estado de alerta sus puertos de entrada, aumentó la seguridad de sus aeropuertos y erogó un gasto adicional de 176 millones de dólares estadounidenses en tecnología de detección y personal para reforzar los aspectos de seguridad, además de aprobar legislación contra el financiamiento del terrorismo, congelar activos de presuntos terroristas y aplicar mayores controles de migración (Andreas 2003a).

Posteriormente, con la aplicación del acuerdo de fronteras inteligentes, inició un manejo conjunto de la seguridad fronteriza, como el establecimiento de personal en ambos lados de la frontera y la conformación de Equipos Integrados de Manejo de la Frontera (IBET`s por sus siglas en inglés): "Equipos multiagencias de aplicación de la ley, instalados en la frontera que intercambien información, tecnología y coordinen actividades, para lo cual desarrollan una base de datos conjunta y automatizada como inicio para aumentar e intercambiar información de inteligencia sobre amenazas y sus respuestas" (Wang 2002: 6). Para ello, el 3 de diciembre de 2001 el Procurador General de Estados Unidos John Ashcroft y la Ministro de Ciudadanía e Inmigración de Canadá Elinor Caplan, firmaron una Declaración Conjunta de Cooperación sobre Seguridad Fronteriza y Temas de Migración Regional. Mediante este acuerdo, se acordó la inclusión de personal canadiense en el Grupo Elite Antiterrorista Internacional de los Estados Unidos, y se implementó un Memorando de Entendimiento que da equipo y entrenamiento al personal de la Real Policía Montada canadiense. Este entrenamiento brinda la posibilidades de: tener acceso al archivo de huellas digitales del FBI, en tiempo real y vía electrónica; revisar las políticas de visado de visitantes; desplegar equipos conjuntos para la revisión de pasajeros aéreos; incrementar el número de oficiales de inmigración desplegados; desarrollar identificadores biométricos comunes para documentos; desarrollar una lista de terceros países seguros; y aumentar los IBET´s. Por lo demás, estas acciones se hicieron con un amplio respaldo social y participación de actores empresariales y sindicatos (Wang 2002).

El Primer Ministro Paul Martin avanzó aún más en cuestiones de seguridad de la patria, anunciando el 12 de diciembre 2003 la creación de la nueva cartera de Seguridad Pública y Protección Civil de Canadá⁶ (PSEPC 2004), encargada de políticas sobre prevención del crimen, vigilancia y captura, seguridad e inteligencia, cárceles, servicios fronterizos e integración en la red de respuesta y manejo de emergencias. La PSEPC incluye a 6 agencias, la Real Policía Montada Canadiense, el Servicio de Seguridad e Inteligencia Canadiense (CSIS), el Servicio Correccional de Canadá, la National Parole Board, el Centro de Armas de Fuego de Canadá, y la Agencia de Servicios Fronterizos de Canadá, que es una instancia totalmente nueva creada para la implementación de la iniciativa de fronteras inteligentes y que consta de un presupuesto anual de 7 mil millones de dólares canadienses y más de 55,000 empleados. Desde abril de 2004, el PSEPC se organiza en cinco áreas: Manejo de Emergencia y Seguridad Nacional;Vigilancia y Aplicación de la ley; Seguridad de la Comunidad y Alianzas; Relaciones y Asuntos Públicos; y Manejo Administrativo. (Government of Canada 2004a).

Canadá también creó la posición de Consejero de Seguridad Nacional del Primer Ministro Canadiense y estableció un nuevo Comité de Gabinete sobre Seguridad, Salud Pública y Emergencias, presidido por el Ministro de Seguridad Pública y Protección Civil, el cual está encargado del manejo de los asuntos de seguridad nacional e inteligencia junto con la coordinación de las respuestas del gobierno a todas las emergencias, incluyendo salud pública, desastres naturales y seguridad. También se anunció el incremento de las reservas del Departamento de Defensa Nacional disponibles para protección civil. Este aumento supone una mayor capacidad de respuesta a desastres naturales y emergencias locales, planes para racionalizar la protección marítima y la seguridad por el ministerio de transporte y la creación del Guarda Costas.

Estos cambios se consolidaron con el anuncio el 22 de enero de 2003, de un paquete de 5 años con una inversión de 172.5 millones de dólares canadienses, destinados para mejorar el sistema de transportación marítima y fronteras marítimas. Además, en materia de seguridad aérea, en marzo de 2002 el Gobierno de Canadá diseñó la Autoridad de Seguridad y Transporte Aéreo Canadiense (CATSA), con 2.2 miles de millones de dólares canadienses, iniciativa que incluye policías encubiertos en vuelos hacia Canadá y mejor entrenamiento antibombas en aeropuertos. Así, para protección fronteriza se han destinado desde 2001 hasta el 2005, 7.7 mil millones de dólares canadienses para la seguridad fronteriza en rubros tan distintos como la inversión de inteligencia, mejorar la coordinación entre agencias y vigilancia marina, revisión de políticas de migración, tecnología en vigilancia, protección de infraestructura, expansión de recursos antiterroristas de los militares, salud pública y preparación ante posibles ataques químicos, biológicos, radiológicos y nucleares.

Por último, en abril de 2004 se publicó el documento de Política de Seguridad Nacional Canadiense, (Securing An Open Society: Canada´s National Security Policy) en el que se enumeran todos estos cambios y se anuncia la inclusión de grupos de la sociedad civil en la formulación de políticas de seguridad nacional, como la Mesa Redonda Multicultural sobre Seguridad. A partir de esta iniciativa, además de dar legitimidad y mejor coordinación a dichas políticas, se adquiere un órgano de control en caso de que las agencias del gobierno excedan sus facultades (Government of Canada, 2004b).

En resumidas cuentas, esta revolución de la seguridad de la patria canadiense, crea instituciones como la PSPEC encargada de llevar a cabo una concentración de funciones similar a la implementada en Estados Unidos por medio del DHS. Por supuesto, tal institución ha contribuido a una mejor coordinación interna y externa, especialmente con los Estados Unidos. Así, los canadienses están actuando concertadamente ante el nuevo escenario de inseguridad internacional y realizando, además, los cambios institucionales pertinentes para afrontar mejor dichos retos. No obstante, no puede olvidarse que esta coordinación en seguridad es producto de una estrecha confianza mutua entre los gobiernos de Canadá y Estados Unidos: "Uno de los factores que han permitido a la cooperación bilateral trabajar, y trabajar bien, es la existencia previa de una extensa y multifacética red de colaboración a nivel burocrático entre las agencias de aplicación de la ley, inteligencia, salud y seguridad pública de los dos gobiernos. Estos vínculos funcionales de largo entendimiento dotan a Canadá de amplias ventajas para hacer contribuciones significativas a la Seguridad de la Patria de los Estados Unidos" (Sokolsky 2004: 36).

Conclusión: La seguridad de América del Norte

Poco a poco se está construyendo un sistema de seguridad de América del Norte que tiene como epicentro la protección de la patria en Estados Unidos. Esto no se restringe a América del Norte y sus tres socios. En realidad, se refiere a un cambio en muchos aspectos de la seguridad de Estados Unidos frente al cual el resto de los actores internacionales tendrán que reaccionar. Es de especial atención el papel de Canadá en este sentido, pues ha asumido que su aporte a la seguridad de Estados Unidos está directamente vinculado a su propia seguridad, consolidando su colaboración con las agencias de Estados Unidos y manteniendo su estatus de relación bilateral especial.

Por otra parte, México también brinda una amplia colaboración proporcional a sus limitados recursos, pero sin generar respuestas institucionales similares porque se carece de una definición y proyecto propios de seguridad nacional, debido a que sus instituciones son débiles y por tanto sólo reactivas en esta materia. México podría aprovechar la coyuntura para hacer más eficientes sus instituciones de seguridad, al interactuar con Estados Unidos y Canadá, orientando los problemas trilaterales de seguridad como catalizadores de una mayor integración e institucionalización en América del Norte. Aquí surge la pregunta ¿se puede o no superar el "bilateralismo dual" de Estados Unidos con cada uno de sus vecinos? Creemos que la superación de este "bilateralismo dual" es posible a largo plazo y que tuvo un importante paso con la promulgación de la ASPAN en marzo de 2005.

Hemos visto que el TLCAN, la firma de los acuerdos de fronteras inteligentes y en 2005 el ASPAN, han generado importantes grupos de interés en los tres países que impulsan la búsqueda de esquemas comunes de seguridad. En éste sentido, se inscribe el esfuerzo del Grupo de Trabajo Independiente Trinacional (Trinational Independent Task Force), cuya propuesta central señala: "Con esa finalidad, el grupo de trabajo propone la creación en el 2010 de una comunidad de América del Norte que incremente la seguridad, prosperidad y la oportunidad. (...) Sus parámetros se definen por un arancel externo común, y un perímetro externo de seguridad, dentro del cual el movimiento de personas, productos y capital debe ser legal, ordenado y seguro. Su meta es garantizar una América del Norte libre, segura, justa y próspera" (Council on Foreign Relations, 2005: 127).

De igual manera, en los tres países hay grupos que están en contra de profundizar dicha integración en América del Norte. Canadá es el país más favorable a la integración, mientras que en el seno de las elites políticas de México y Estados Unidos se han fortalecido los grupos nacionalistas que están contra el TLCAN. Además, Canadá y Estados Unidos no confían en las instituciones mexicanas por ineficaces e, incluso, corruptas. Esto es notable cuando aparecen casos de narcotráfico, sobre todo en la frontera norte de México.

Por su lado, en México aun existe una opinión pública "anti-estadounidense" muy arraigada que rechaza hacer de "socio subordinado" de Estados Unidos, y menciona el "peligro de la perdida de la soberanía", cuestionando la relación México-Estados Unidos. Estas percepciones son más profundas en temas de seguridad y defensa, lo que explica la reducida cooperación militar de México con sus socios, al negarse a participar en el NORAD y el Comando Norte. Además de su obstinado rechazo para colaborar en misiones en el exterior que no sean de ayuda humanitaria⁷.

Hemos visto que Canadá y México son socios estratégicos para la seguridad de la patria en Estados Unidos, pero son cautelosos y no comparten la estrategia de acción preventiva contra el terrorismo internacional. Eso quedó en evidencia al negarse a respaldar la acción militar en Irak en el año 2003 si ésta no tenía el respaldo del Consejo de Seguridad de la ONU. Al respecto, cabe mencionar que a pesar de la intensa colaboración, aun quedan amplios márgenes de autonomía de ambos países en relación con las políticas estratégicas internacionales de Estados Unidos, tomando en cuenta que subsisten diferencias de intereses, especialmente representadas en el ámbito diplomático.

Este debate involucra el vínculo integración, comercio y seguridad. Al ser socios comerciales de Estados Unidos en el TLCAN, Canadá y México no pueden escapar a las tendencias al cierre de fronteras y la adopción de medidas de seguridad, pues una de las premisas del cambio de doctrina de Estados Unidos es que las medidas de seguridad no pueden obstaculiestoy mar el intercambio de mercancías y personas. Ello lleva a implementar medidas que vinculan "fronteras legales", abiertas al comercio y al flujo legal de personas, pero restringidas a comercio no controlado, comercio ilegal, o tránsitos fronterizos ilegales. Estos son los desafíos de los próximos años respecto del comercio y la securitización de las relaciones internacionales.

Comentarios

³ Empleamos el término "seguridad de la patria" como el más adecuado para traducir Homeland Security, puesto que es un término que implica múltiples especificidades a partir de su implementación en la política de Estados Unidos después del 11 de septiembre de 2001.

⁴ La doctrina de Preemptive Action no es nueva, pero se oficializa de forma total después del 11 de septiembre. Preemption: la obtención de algo por adelantado, con anterioridad; preemptive: relativo a preemption. Ejemplo, a preemptive strike: como el caso de un bombardeo contra fuerzas que se consideran que están por atacar. En adelante, preemption será traducido como prevención, salvo en los casos en los que el autor diferencia preemption de prevention, donde se aclarará entre paréntesis de que caso se trata. Preemption se traduce como "acción anticipada preventiva".

⁵ Además de estar en planes una estación en Plattsburgh, N.Y. y otras cerca de Detroit; Grand Forks, N.D. y Great Falls, Mont.

⁶ Portfolio of Public Safety and Emergency Preparedness Canadá (PSEPC).

⁷ México se ha negado sistemáticamente a participar en las operaciones de paz de las Naciones Unidas, lo que lo ha aislado del entorno latinoamericano y mundial, pues la comunidad internacional lo interpreta como una actitud aislacionista y "soberanista".

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