La intervención internacional: los desafíos de la conceptualización¹

Diana Marcela Rojas

docente e investigadora del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional de Colombia. Codirectora del Centro de Estudios Estadounidenses, CEE-Colombia. E-mail:dianamarcelarojasr@gmail.com

RESUMEN

La intervención internacional es uno de los fenómenos centrales en la dinámica política contemporánea; sin embargo, los desarrollos teóricos sobre ella siguen siendo precarios, pese a la extensa literatura que da cuenta de la intensificación de las prácticas de intervención en las dos últimas décadas. El presente artículo analiza los principales elementos del debate en torno a su conceptualización y pone de presente los desafíos que plantea la transformación de la intervención bajo el influjo del proceso de globalización.

PALABRAS CLAVE

Intervención internacional, teoría de las relaciones internacionales, soberanía, injerencia, intervención humanitaria, globalización

ABSTRACT

International intervention is one of the central phenomena in the contemporary political dynamics. However, theoretical developments in the field are still precarious in spite of the extensive literature evidencing the intensification of interventionist practices over the last two decades. This article analyzes the major points of discussion around its conceptualization and presents the challenges derived from the transformation of the interventionist practices under the influence of globalization.

KEYWORDS

International intervention, international relations theory, sovereignty, interference, humanitarian intervention, globalization

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http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint76.2012.04

INTRODUCCIÓN

La intervención internacional es uno de los fenómenos centrales en la dinámica política contemporánea; no obstante, la teoría de las relaciones internacionales no se ha ocupado mucho de ella; en términos generales, los trabajos de carácter teórico la designan por defecto al referirse más bien al tema de la soberanía estatal. La mayor parte de REFERENCIAS a la intervención internacional se hace en relación con un tipo particular de intervención (humanitaria, militar), durante un período histórico específico o con respecto a estudios de caso concretos; se trata, en su mayoría, de trabajos que en buena medida dan por supuesta su definición.² Los desarrollos teóricos más significativos se han dado en el campo del derecho internacional.³ Resulta paradójico entonces que, en la medida en que la intervención internacional se hace más presente en el escenario político mundial, la teorización sobre el concepto desde la disciplina de las relaciones internacionales siga siendo mínima. Este descuido no parece deberse simplemente al olvido o a la negligencia de los especialistas sino, más bien, a la manera como el concepto de intervención parece poner de presente los límites y contradicciones del discurso sobre el Estado en el ámbito de una política de carácter global.

El presente artículo se propone responder a estas preguntas: ¿Qué se entiende hoy por intervención? ¿Cuál es su relación con el concepto de soberanía? ¿Cuál es el lugar del concepto en el marco de comprensión de la política global?

1. ALCANCES DE LA DEFINICIÓN DE INTERVENCIÓN

La intervención en una concepción clásica ha sido definida como "la interferencia por parte de un Estado soberano, un grupo de Estados o una organización internacional, que involucra la amenaza o el uso de la fuerza o de algún otro medio de presión, en la jurisdicción doméstica de un Estado independiente en contra de la voluntad o los deseos de su Gobierno" (Bull 1984, 1).

Los alcances del concepto de intervención internacional se plantean en torno a una definición amplia y una definición restringida, con base en dos elementos: los medios de intervención y la duración de la misma.

En una definición amplia, la intervención implica la amenaza o el uso directo de la fuerza de un país frente a otro, con el fin de alterar su comportamiento o cambiar su Gobierno o sus políticas. La intervención en el campo internacional puede incorporar actividades directas, tales como el recurso a la guerra, o acciones indirectas, como el asesinato, el apoyo a fuerzas antigubernamentales, los embargos económicos, etc. Los objetivos generales de la intervención internacional incluyen el cambio de gobiernos (Libia en 2011); expectativas de la población respecto a las actividades del Gobierno; actitudes de conducta consideradas inapropiadas por la comunidad internacional en general (por ejemplo, el apartheid en Sudáfrica). Los objetivos específicos de la intervención pueden incluir cambios en el aparato estatal o en su personal, la remoción o destitución de algún funcionario o grupo específico del poder, el cambio de políticas generales o específicas, la alteración de creencias o valores culturales o políticos, e incluso la alteración de patrones de distribución de población o económicos (Moseley 2005; Jenkins y Plowden 2006).

Debido a que los medios para ejercer la intervención son múltiples, y sus objetivos diversos, la duración no se convierte en una condición para establecer si un caso se tipifica o no como intervención. En esta definición amplia, la intervención abarca casi todo tipo de interacciones no cooperativas entre países, a partir de lo cual no es posible trazar unos límites precisos en el uso del concepto.

En una definición restringida, el concepto de intervención tendría como requisito indispensable el uso o amenaza del uso de la fuerza por parte de un Estado sobre otro. Así, en una definición clásica y más acotada, la intervención es fundamentalmente "intervención militar", es decir, el despliegue de personal militar a través de límites reconocidos, con el propósito de alcanzar los objetivos que busca el Estado interventor (Talentino 2006, 31). Desde esta perspectiva, se vuelve tenue la línea que separa la intervención de la guerra. De hecho, la intervención pone de presente que el uso de la fuerza sigue siendo un elemento central de la vida internacional. Pero aun en esta definición restringida hay lugar para precisiones.

La intervención ocurre cuando los asuntos de un Estado son alterados en contra de su voluntad por las acciones de otro; sin embargo, la compulsión o el constreñimiento pueden estar basados o no en el uso de la fuerza: "dado que un acto de interferencia puede darse a través del ejercicio de la violencia, la presión económica o alguna otra forma de constreñimiento, es la coacción de la voluntad y no el medio a través del cual se logra lo que constituye la esencia de la intervención" (Thomas y Thomas 1956, 243).

De este modo, al ampliarse, la definición propuesta depende de la capacidad de diferenciar claramente los actos de constreñimiento de los de aceptación voluntaria. El problema de la definición se traslada entonces al ámbito de las motivaciones, el cual, por ser fundamentalmente subjetivo, es profundamente ambiguo.

De este modo:

[...] claramente, el concepto de intervención adolece de falta de claridad en su definición; pese a todas las formas en las cuales ha sido conceptualizada, la línea que señala la diferencia entre la presencia de la intervención y su ausencia continúa siendo elusiva. De este modo, diversas actividades, motivaciones y consecuencias son consideradas constitutivas de la intervención, dado que los términos claves de la mayor parte las definiciones son ambiguos y fallan en ofrecer elementos claros para discriminar el fenómeno empírico. (Rosenau 1969, 153)

La intervención es un concepto fundamentalmente político, lo cual significa que se constituye en un campo de batalla entre quienes quieren darle un determinado sentido al fenómeno al calificarlo como tal. Aun teniendo en cuenta las observaciones anteriormente señaladas, se hace necesaria una definición operativa de intervención. Para ello, retomamos la propuesta de Rosenau (1969), en el sentido de considerar dos características fundamentales para poder calificar una situación como intervención internacional: la primera corresponde a la ruptura con los modos convencionales de relaciones entre países que implica una intervención. La segunda se refiere a la incidencia sobre la estructura de autoridad. De este modo,

[...] el comportamiento de un actor internacional hacia otro puede ser calificado como intervención cuando la forma de comportamiento constituye una ruptura con las formas de relaciones convencionales, y cuando este comportamiento se orienta a cambiar o preservar la estructura de la autoridad política en la sociedad intervenida. [...] las consecuencias sobre esta última pueden ser profundas y duraderas, pero una vez que éstas comienzan a ser aceptadas y establecidas, el comportamiento ya no es mirado como una intervención, aun si no disminuye la presencia del actor internacional en la sociedad intervenida. (Rosenau 1969, 161)

En este último caso, cuando la intervención se vuelve permanente y se institucionaliza, estaríamos hablando de "sistema paralelo de gobernabilidad", en el que el agente o los agentes externos se convierten en actores políticos directos y permanentes en el sistema político nacional. De este modo, la persistencia de patrones de comportamiento establece una legitimidad propia al convertir lo no convencional en convencional, con lo cual se da paso a un fenómeno que, si bien se origina en la intervención, es distinto a ésta.

Si bien esta definición de la intervención resulta útil como punto de referencia, la comprensión del significado del concepto requiere también dar cuenta de otro concepto central para las relaciones internacionales: el concepto de soberanía.

En la tradición política moderna la intervención internacional es el concepto que pone en evidencia los límites de la soberanía estatal. La significación, así como los alcances de la intervención, implican pues rastrear los cambios en el concepto de soberanía, cuyo sentido ha estado en permanente cambio. La intervención podría ser considerada la negación de la soberanía, o al menos su transgresión; hasta cierto punto, hablar de la intervención implica hacer explícitos los límites o las limitaciones a la soberanía.

Como lo afirma Bartelson (1995, 2), la soberanía es un "concepto esponja" que absorbe diferentes significados en contextos diversos. La soberanía fue originalmente una forma de escapar del dictamen y la dirección de foráneos, y sigue siendo hasta hoy una institución que prohibe la interferencia extranjera en la jurisdicción de los Estados. La idea de soberanía es una innovación que surge en el contexto político europeo posmedieval, a través de la cual algunos actores políticos y religiosos buscaron escapar a la sujeción de la autoridad papal e imperial, y así establecer su independencia de cualquier otra autoridad (Jackson 2007, 49).

Durante la era moderna y el ascenso de los nacionalismos, la soberanía estuvo asociada al sentimiento de unidad nacional. Luego de la Primera Guerra Mundial, la soberanía, al reconocer como legítimo el derecho de un Estado a declarar unilateralmente la guerra a otro Estado, se presenta como un obstáculo para el desarrollo del derecho internacional y el establecimiento de un orden internacional pacífico; de allí la idea de que era necesaria la "rendición de la soberanía". Después de la Segunda Guerra Mundial, durante el período de la descolonización y de la emergencia de la mayor parte de los nuevos Estados en Asia y África, se revalorizó la idea de soberanía, ya que representaba la ambición de los antiguos pueblos colonizados de alcanzar la independencia. De allí la afirmación del derecho de autodeterminación de los pueblos. En este contexto, la idea de soberanía estaba asociada a la de libertad, y, en contraste, la idea de intervención era asimilada a la opresión y el pasado colonial (Jennings 2003, 29).

Más recientemente, la creciente interdependencia ha hecho que las fronteras de los Estados nacionales sean cada vez más porosas y que la tradicional línea divisoria entre la política doméstica y los asuntos externos se vuelva borrosa.

La comprensión de la soberanía no sólo pasa por el seguimiento de su trayectoria histórica sino también por el reconocimiento de la centralidad del concepto en el pensamiento político moderno, y su cuestionamiento más recientemente:

La soberanía es un principio de la política moderna, y no sólo un principio de las relaciones internacionales [...] que debe ser entendida como parte de una manera moderna específica en que el mundo es y debe ser comprendido, así como de una autorización política particular que designa a los Estados como autoridades políticas legítimas. (Walker 2000, 28)

La soberanía significa que el Estado es la única instancia que tiene la legitimidad para ejercer el control sobre su población y su territorio, así como para definir el tipo de gobierno que lo regirá: "la soberanía designa un poder último, sin principio anterior que pueda matizarlo, reformarlo o vigilarlo" (Badie 1999, 19). En un mundo conformado por Estados soberanos, ningún otro Estado tiene el derecho a interferir en las actividades de otro Estado, a menos que esta interferencia haya sido explícitamente autorizada por el Estado en cuestión. Esto es, cada Estado, independientemente de su tamaño y de su poderío, tiene el derecho legal de verse libre de la intervención por parte de otros Estados.

Krasner distingue entre dos significados de la soberanía: la soberanía legal internacional y la soberanía westfaliana. Con respecto a la primera, el Estado es tratado en el nivel nacional de manera análoga a como es tratado el individuo en el nivel nacional. El modelo clásico del derecho internacional replica la teoría liberal del Estado; los Estados son iguales en el mismo sentido en que los individuos son iguales: "la regla básica de la soberanía legal internacional consiste en que el reconocimiento se extiende a entidades, los Estados, que poseen un territorio y gozan de una autonomía jurídica formal" (Krasner 1999, 14). En esta primera significación, como reconocimiento de la igualdad jurídica, la soberanía es una especie de "tiquete de admisión" en la arena internacional.

El segundo significado corresponde al modelo westfaliano. En él, la soberanía es un arreglo institucional para organizar la vida política entre Estados, y se basa en dos principios: la integridad territorial y la expulsión de actores externos de las estructuras domésticas de autoridad: "la soberanía westfaliana es violada cuando actores externos influyen o determinan las estructuras domésticas de autoridad. [...] la norma fundamental de la soberanía westfaliana es que los Estados existen en territorios específicos, dentro de los cuales las autoridades políticas domésticas son los únicos árbitros del comportamiento legítimo" (Krasner 1999, 20). La definición de la intervención es entonces el correlato de esta última acepción. La regla de no intervención es el elemento clave de la soberanía estatal (Jackson 1990, 6).

Terreno de enconadas luchas políticas, el concepto hoy parece ser más problemático que nunca; para autores como Badie y Krasner, la soberanía en un mundo globalizado es un mito, una ficción:

Principio ambiguo y utilizado de manera contradictoria por actores con racionalidades opuestas, la soberanía es, pues, una ficción en el sentido pleno del término: en lugar de dar cuenta de lo real, ella apela al imaginario dándonos una construcción lógica que le da a la vida internacional una apariencia de coherencia. (Badie 1999, 10)

O una hipocresía organizada:

Los resultados en el sistema internacional están determinados por gobernantes cuya adherencia a (o violación de) los principios internacionales está basada en el cálculo de intereses materiales o ideales, y no en prácticas fijas que se deriven de estructuras institucionales generales o de gramáticas generativas profundamente incrustadas. La hipocresía organizada es el estado normal de los asuntos. (Krasner 1999, 9)

L'éffacement del principio de soberanía parece minar las bases de la arquitectura intelectual de la política moderna. Así, en la medida en que la soberanía pierde su consistencia ontológica, la intervención se vuelve un concepto "líquido" (Bauman 2003).

Ahora bien, además de los cambios en la conceptualización de la intervención, es preciso dar cuenta de las transformaciones vinculadas a la práctica misma de la intervención en el escenario internacional contemporáneo.

2. LAS TRANSFORMACIONES DE LA INTERVENCIÓN INTERNACIONAL

En efecto, el principio de la década de los noventa fue el escenario de varios conflictos armados internos y situaciones de crisis que dieron lugar a intervenciones por parte de la comunidad internacional, y en particular de Estados Unidos; una década después, el intervencionismo no ha hecho más que intensificarse, como lo demuestran el caso de Afganistán y la más reciente guerra en Irak. La intervención en conflictos armados no sólo se hace más frecuente sino que amplía su rango de acción: "con cada intervención sucesiva los participantes adoptan mandatos más amplios, vinculando los programas de reforma a las acciones militares y aceptando extender los programas de rehabilitación sin tener en claro dónde y cuándo termina el proceso" (Talentino 2006, 19).

Esta intensificación del fenómeno ha obligado a la disciplina de las relaciones internacionales a volcarse sobre la explicación de la naturaleza, las dinámicas, así como las transformaciones más recientes de la intervención internacional. Buena parte de la literatura dedicada al tema trata de explicar por qué la intervención se ha vuelto más compleja y más prolongada (McRae 2001; Wheeler 2000; Von Hippel 2000; Nalbandov 2009).

Aunque desde la década de los noventa Estados Unidos se interesó por el tema de la intervención en los casos de conflictos armados internos, los ataques del 11-S hicieron que el tema de la intervención internacional quedara enmarcado en la "lucha global contra el terrorismo" del gobierno Bush; sin duda, el ataque a las torres gemelas y la subsecuente reformulación de la doctrina de seguridad estadounidense impulsaron el debate político y académico al enmarcarlo dentro del debate sobre los "Estados fallidos" (ESN 2002). De acuerdo con esta perspectiva, la debilidad estatal se constituye en una amenaza a la seguridad y el orden internacionales, por su capacidad de albergar redes terroristas, propiciar economías ilegales, ser proclive a la proliferación armamentística, etc. En los últimos años la discusión se ha concentrado entonces en hacer una taxonomía de la fragilidad estatal, establecer sus causas y formular una serie de recomendaciones que orienten una política de intervención para paliar los efectos de la debilidad estatal.

Las transformaciones más recientes de la intervención internacional se expresan pues en dos tendencias centrales: en primer lugar, hay una intensificación del fenómeno a partir de los años noventa, y de ser la excepción, la intervención se está convirtiendo en la regla. En segundo lugar, se presenta un cambio en la valoración del fenómeno: de una carga fundamentalmente negativa derivada de la afirmación de la soberanía como premisa del pensamiento político moderno, la intervención ha ido adquiriendo una connotación positiva que refleja un cambio de conceptos centrales del liberalismo, tales como el de sujeto autónomo, la igualdad y la libertad.

a. La intervención como la regla

Las últimas décadas se han caracterizado por una paradoja en relación con la intervención; desde el final de la Segunda Guerra Mundial, y con el proceso de descolonización, el sistema internacional se erige en reacción contra la lógica tradicional de hegemonía e intervención planteando como prioridad proteger el Estado soberano contra toda injerencia externa. No obstante, al mismo tiempo, la multiplicación de los intercambios, la contracción del espacio y del tiempo, y una conciencia más profunda de una comunidad humana planetaria, han desencadenado toda clase de injerencias:

[...] al final de la Segunda Guerra Mundial, el sistema de la ONU, uno de cuyos principios clave es la no injerencia en los asuntos internos de los Estados, es concebido por Estados Unidos y Unión Soviética como una herramienta en contra de las potencias europeas y sus imperios coloniales. Con la descolonización, la no injerencia se convierte en una de las armas -al menos, retóricas- de los descolonizados contra Occidente y su jefe, Estados Unidos. (Moreau Defarges 1997, 32)

El sistema internacional consagra en una extensión sin precedentes la prohibición del uso de la fuerza (artículo 2.4 de la Carta de las Naciones Unidas) y la no intervención en los asuntos internos de los Estados (artículo 2.7):

Parágrafo 4: Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas.

Parágrafo 7: Ninguna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados, ni obligará a los Miembros a someter dichos asuntos a procedimientos de arreglo conforme a la presente Carta; pero este principio no se opone a la aplicación de las medidas coercitivas prescritas en el Capítulo VII.

Durante la Guerra Fría, en la práctica, la intervención formó parte de la lógica de la bipolaridad consagrando una especie de droit de regard por parte de cada una de las superpotencias en su propia esfera de influencia; sin embargo, durante este período, el principio de no intervención se vio igualmente reforzado en relación con el proceso de descolonización, y la no injerencia en el campo enemigo. Asimismo predominó el régimen internacional de soberanía negativa sobre el pilar de los derechos humanos. Así, por ejemplo, paralizado por la contienda bipolar, el Consejo de Seguridad sólo impuso sanciones en dos ocasiones por violaciones graves a los derechos humanos; tales fueron los casos de Rodesia y Sudáfrica, en los que se autorizó la adopción de sanciones coercitivas contra sus gobiernos de minoría blanca, pero sin permitir el uso de la fuerza (Gowlland-Debbas 2004, 422).

El desarrollo en la tecnología de la guerra y los cambios estratégicos globales en la política internacional del final de la Guerra Fría han contribuido al escalamiento de los conflictos étnicos y de los desastres humanitarios intensificando la intervención y planteándola sobre nuevas bases.

En efecto, con el fin de la rivalidad entre las dos grandes superpotencias existía la expectativa de que emergiera un mundo dominado por gobiernos democráticos y orientados hacia la economía de mercado, que inevitablemente conduciría a un mundo más pacífico y estable. La teoría de la paz liberal parecía encontrar entonces un terreno fértil que se expresaba en la proclamación de la administración de G. H. W. Bush de un "nuevo orden mundial". Cambios positivos en los conflictos en Oriente Medio, Camboya y Sudáfrica, así como la situación de estabilidad y prosperidad en América Latina y en Asia oriental, reforzaban esta visión. Sin embargo, la persistencia de conflictos armados internos, la guerra en los Balcanes y el genocidio en Ruanda despertaron al mundo del corto sueño de una paz kantiana.

Dos factores han incidido en la intensificación de la intervención desde el final de la Guerra Fría: el primero hace referencia a la persistencia, exacerbación o generación de conflictos violentos, la mayor parte de los cuales adquieren la forma de guerras civiles o de represión interna, donde la mayor parte de las víctimas son civiles. El segundo factor tiene que ver con el auge de los actores no estatales y su incidencia en el manejo de los asuntos internacionales.

Con respecto al primer factor, los conflictos internos han sido una fuente significativa de inestabilidad regional e internacional, al punto de convertirse en una de las principales amenazas para la seguridad global (Brown 2005, 9). Entre 1989 y 1997 se contabilizaron entre 52 (1992) y 30 (1997) conflictos armados en países como Afganistán, Argelia, Armenia Azerbaiyán, Burundi, Camboya, Chad, Colombia, Congo (Zaire), Georgia, Haití, Indonesia, Irak, Liberia, Ruanda, Sierra Leona, Somalia, Sri Lanka, Sudán, y la antigua Yugoslavia (Ruiz-Giménez 2005, 122).

Para autores como Haass (1998), la proliferación de la violencia de carácter intraestatal y transnacional se origina en la pérdida del marco regulatorio que significó la competencia bipolar. El final de la Guerra Fría exacerba una serie de factores que contribuyen a ello: la pérdida de control por parte de las superpotencias, que genera una descentralización en la toma de decisiones y una difusión del poder político internacional; la erosión del sistema de alianzas y la emergencia de nuevas potencias; la exacerbación de contradicciones políticas domésticas otrora contenidas y/o expresadas a través de la dicotomía capitalismo/comunismo; el debilitamiento del Estado-nación y la creciente relevancia de actores supra y subnacionales; la difusión y el avance en las tecnologías militares convencionales y no convencionales. El escenario de la pos-Guerra Fría se caracterizaría así por una desregulación de la escena internacional, con la emergencia de nuevos jugadores, nuevas capacidades, nuevos alineamientos, nuevas amenazas, pero aún sin nuevas reglas (Haass 1998, 5).

El segundo factor para explicar la intensificación de la intervención concierne al empoderamiento de actores internacionales no estatales, tales como las organizaciones internacionales, las organizaciones no gubernamentales, los grupos de interés e, incluso, los individuos, lo cual ha permitido que los temas vinculados a la defensa de los derechos humanos, la buena gobernanza y la seguridad humana se posicionen en la agenda internacional;⁴ ello ha aumentado el interés y la voluntad de la comunidad internacional y de las organizaciones regionales de intervenir en los asuntos internos de los países con respecto a tales temas.⁵ De este modo, ha habido un incremento en el número, la variedad y el alcance de las intervenciones justificadas por razones humanitarias (Keating y Knight 2005, 33).

La represión de las poblaciones civiles, particularmente contra los kurdos, en numerosas partes de Irak da lugar a la Resolución 688 del 5 de abril de 1991 del Consejo de Seguridad, la cual es considerada como fundadora del derecho de injerencia. En ella, por primera vez en su historia, exceptuando el caso particular de Sudáfrica, el Consejo de Seguridad de la ONU constata como una amenaza contra la paz un problema interno de derechos humanos.

Para otros autores (Moreau Defarges 1997; Sassen 1996; Baylis, Smith y Owens 2008) estas tendencias se enmarcan en un proceso aún mayor. Con la globalización, parecería que la intervención se ha vuelto una realidad omnipresente, multiforme, cotidiana y, finalmente, normal de la vida internacional; la globalización, con sus niveles de creciente interdependencia entre las sociedades, estaría conduciendo a una especie de "institucionalización" de la intervención.

La intervención y la globalización
El aumento y la intensificación de la intervención pueden ser explicados a partir de cuatro factores: la multiplicación de las interdependencias, la formación de problemas globales, la omnipresencia de los medios de comunicación y la conformación de una "sociedad civil global".

En cuanto a la multiplicación de las interdependencias,

[...] ésta crea, especialmente entre las sociedades y entre los Estados, entrecruzamientos de relaciones económicas, financieras, políticas, naturales, científicas. De este modo, cada uno, de múltiples maneras, se vuelve dependiente de los otros, adquiriendo sobre ellos medios de influencia. Las fronteras entre lo "interno" y lo "externo", si subsisten, se hacen porosas. La prosperidad y la estabilidad de cada uno se ligan a las de los otros, en una suerte de derecho de vigilancia mutuo que se establece entre todos. En este universo de intercambio y de competición, cada Estado se cuida de ser penalizado y vigila atentamente que sus competidores estén sometidos a las mismas reglas y las respeten. (Moreau Defarges 1997, 102)

Un segundo factor que explicaría la "institucionalización" de la intervención es el surgimiento de problemas globales. Un problema global puede ser definido como un asunto que concierne a toda la humanidad y que sólo puede ser resuelto a través de acuerdos, si no entre todos los seres humanos o todos los Estados, al menos entre la gran mayoría. Hay dos tipos de problemas: en primer lugar, los problemas relativos a la supervivencia de la humanidad como especie: por ejemplo, el cambio climático y la destrucción de los bosques tropicales, la disponibilidad de recursos energéticos. El otro tipo de problemas está ligado a la explosión de los flujos (de mercancías, servicios, capitales, turistas, armas, drogas, informaciones, ideas...). Se trata de problemas que afectan los parámetros globales y ponen en juego el futuro de la especie humana, y que dan lugar a la llamada "sociedad del riesgo global" (Beck 2008).

Otro factor se debe a la omnipresencia de los medios y, más ampliamente, de los sistemas de comunicación, que ponen al espacio estatal bajo la mirada permanente de lo externo (opiniones públicas, movimientos de todas clases, Estados, organizaciones internacionales) (Ortiz 2004; Marí 1999).

El cuarto factor hace referencia a los movimientos trasnacionales que se erigen en promotores y guardianes de una moral planetaria. Ejemplo de ello es el desarrollo exponencial de ONG como Amnistía Internacional, Greenpeace, Human Rights Watch y Médicos sin Fronteras: "Los movimientos reivindicativos de la sociedad civil global son abogados, creadores y jueces de normas y valores globales. Crean y acusan esta conciencia de valores (cotidiana, global y local a la vez) poniendo en escena todo el horror público, la indignación del público mundial por las violaciones espectaculares de las normas" (Beck 2004, 315).

A través de los factores señalados, la globalización estaría generando una tendencia creciente a adelantar acciones de intervención cuando la estabilidad del sistema internacional es puesta en cuestión, debido a la precariedad de las estructuras estatales en los países más débiles. Es decir, en la medida en que la fragilidad estatal afecta de modo más directo el orden internacional, la intervención como medio de acción política tiende a generalizarse.

La intervención reivindicada
La segunda tendencia central en la transformación de la intervención concierne a los cambios en la valoración de la misma. El concepto de intervención está profundamente cargado de connotaciones políticas; en este sentido, no se trata de una categoría meramente descriptiva y neutral. Hasta hace poco, la intervención, particularmente en el ámbito de la política internacional, ha tenido una fuerte carga moral negativa usada para denunciar situaciones de dominación o de ejercicio ilegítimo del poder. De allí que aparezca como sinónimo de "imperialismo", "hegemonía" y "colonialismo". En la medida en que la intervención implica la negación de la soberanía, y con ella, de la autonomía del sujeto político, se hace imperativo justificar la intervención como una excepción a la regla que pone entre paréntesis -por buenas razones y sólo durante un tiempo delimitado- el sacrosanto principio de la autonomía del Estado. La intervención suscita pues dilemas morales que conciernen a la autonomía individual y la libertad de los pueblos, así como serias discusiones legales y estratégicas respecto a cuándo y cómo es apropiado que un actor internacional intervenga en los asuntos de otro (Davis y Dietrich 2004).

De acuerdo con Finnemore (2004, 3), las razones y los modos de la intervención han cambiado a lo largo de la historia del sistema estatal, pero tales cambios se deben no solamente al desarrollo de nuevos armamentos y de las modificaciones en las capacidades de los miembros de la comunidad internacional: "si bien es cierto que los Estados fuertes continúan interviniendo a los débiles como quieren y cuando quieren, lo que sí se puede decir es que la forma y los medios de las intervenciones se han transformado permanentemente; y más importante aún, se han transformado las valoraciones y los acuerdos estatales acerca de los propósitos que llevan al uso de la fuerza".

El escaso desarrollo teórico del concepto de intervención puede explicarse en parte por la connotación normativa negativa; la intervención implica poner de presente los límites, ambigüedades e, incluso, el carácter ficticio de la soberanía como noción central para la política internacional moderna. El cambio valorativo de la intervención proviene pues de una reinterpretación y una limitación de la soberanía:

Por largo tiempo, la soberanía fue considerada como el derecho de independencia y de libertad frente a la interferencia externa. Hoy, la soberanía abarca ciertos deberes, obligaciones y responsabilidades hacia sus ciudadanos, hacia otros Estados y otros actores internacionales, de acuerdo con estándares establecidos. En Occidente, el sentir político se inclina hacia la creencia de que los Estados tienen el deber de interferir en los asuntos domésticos de otro Estado cuando su Gobierno falla en cumplir con los estándares regionales o internacionales. (Staden y Vollaard 2002, 182)

En este sentido, la soberanía es formulada ya no sólo como un derecho sino como un deber que acarrea responsabilidades:

La soberanía en otro tiempo pretendía reinar como amo absoluto, pero hoy en día no es más que un príncipe entre otros al que se le contradice directamente. [...] los Estados son cada vez más responsables del orden mundial, ya que se encuentran en una interdependencia creciente y se enfrentan al hecho de que los bienes colectivos son globales y cada vez más numerosos. Esta evidencia empírica supone una prolongación normativa, incluso ética: cada Estado, en razón de sus recursos, tiene una obligación material, incluso moral, frente a todos los demás Estados o no Estados que habitan el planeta. (Badie 1993-19, 14)

A la connotación de responsabilidad se agrega la idea de la "buena gobernanza"⁶ como condición de la soberanía. Ella sugiere que los Estados soberanos deben estar en capacidad de garantizar la vida, la libertad, la seguridad y el bienestar de sus ciudadanos, poniéndolos al resguardo de cualquier forma de depredación o brutalidad.⁷ Cuando el Estado no cumple con esta condición, los actores internacionales se arrogan una especie de derecho de vigilancia. A esto lo podríamos denominar el "giro humanitario" de la soberanía; en él, los derechos de los individuos y de los pueblos prevalecen por encima del derecho de los Estados. El sujeto político por excelencia ya no sería el Estado sino el individuo; la autonomía que hay que resguardar es la de los ciudadanos y la de los pueblos; los Estados dejan de ser "regalianos", para ponerse al servicio de este sujeto emancipado del yugo hobbesiano. De este modo, los derechos humanos y la democracia se han ido convirtiendo en la nueva fuente de legitimidad del principio de la autoridad política soberana. Así, el reconocimiento de la condición de soberanía de los Estados pasaría por la exigencia de que éstos sean democráticos y respetuosos de los derechos humanos.

Como lo señala el informe de la International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS):

El debate actual sobre la intervención se enmarca en un contexto histórico, político y jurídico caracterizado por la evolución de las normas internacionales de conducta individual y estatal, incluida la formulación de normas y mecanismos nuevos y más estrictos para proteger los derechos humanos. Éstos han pasado a constituir una parte fundamental del derecho internacional, y su respeto se ha convertido en una responsabilidad y un tema central de las relaciones internacionales. Algunos hitos de esta progresión han sido la Declaración Universal de Derechos Humanos, los cuatro Convenios de Ginebra y sus dos protocolos adicionales relativos al derecho internacional humanitario en los conflictos armados, la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio de 1948, los dos pactos de 1966 sobre los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, y la aprobación en 1998 del estatuto para el establecimiento de una Corte Penal Internacional. Estos acuerdos y mecanismos, pese a que en ocasiones se han aplicado de forma imperfecta, han modificado significativamente en todos los niveles las expectativas acerca de la aceptabilidad de la conducta de los Estados y otros agentes. (ICISS 2001, 7)

De allí proviene la metamorfosis valorativa en la cual se pasa de la intervención negativa que transgrede la soberanía estatal, a la intervención positiva que resguarda los derechos de la humanidad. La inversión de valores se expresa en los argumentos a través de los cuales se legitima la intervención. Se pueden identificar tres tipos de justificación de la intervención (Jackson 2003, 252):

1. El mantenimiento o restablecimiento del orden internacional: la intervención se justifica en nombre de la seguridad y la paz internacionales o en nombre de la seguridad nacional. Con respecto a esta justificación, el cap. VII, art. 51 de la Carta de la Naciones Unidas, es la base para la transgresión del art. 2 de la Carta, que consagra el principio de no intervención (derecho de autodefensa de los Estados).

2. El consentimiento: la intervención se lleva a cabo con base en la solicitud del gobierno legal del Estado intervenido. Es el caso de la llamada "intervención por invitación", en la que los países débiles promueven y perpetúan relaciones de subordinación y dependencia con Estados más fuertes que les proporcionan ventajas que de otro modo no podrían obtener; desde la perspectiva del derecho internacional, la expresión libre del consentimiento subsana la violación al principio de no intervención, legitimando, paradójicamente, la intervención en el reconocimiento mismo de la soberanía del Estado intervenido.⁸ En sentido estricto, una intervención solicitada no es una intervención porque no transgrede la soberanía del Estado (un Estado no puede violar su propia soberanía). Desde el punto de vista sociológico (Salamé 1996; Lundestad 1984; Tickner 2007), la intervención por invitación resguarda nominalmente la soberanía westfaliana; sin embargo, las prácticas políticas muestran que una entidad política puede ser formalmente independiente pero de facto profundamente penetrada. Un Estado puede reclamar ser el único responsable legítimo de hacer cumplir las reglas en su propio territorio pero puede que las reglas mismas que impone no hayan sido hechas por él (Krasner 2001, 2).

3. El humanitarismo: la intervención se realiza para proteger a la población del Estado intervenido frente a graves abusos a manos de su propio Gobierno, de grupos rebeldes opuestos al Gobierno, o como resultado de una situación de anarquía doméstica. Ésta es la justificación más controversial, dado que no se requiere del consentimiento del Estado intervenido y va más allá de las reglas que establece la Carta de la ONU en relación con la paz y la seguridad internacionales y la legítima autodefensa.

Este cambio normativo se ha hecho en los debates acerca de la llamada "intervención humanitaria".

La intervención humanitaria
La intervención humanitaria parece ir en contravía de la soberanía estatal como norma fundacional del sistema internacional moderno. El cambio normativo que implica este concepto se generó en el debate en los años ochenta en torno al "derecho de injerencia humanitaria"; en 1987 Bettati y Kouchner acuñaron el término "deber de injerencia", a través del cual se relativiza el principio de soberanía, con el fin de otorgar a terceros Estados el derecho a acceder a las víctimas y proporcionarles ayuda humanitaria.

La justificación de la injerencia como intervención humanitaria consagra que,

[...] los Estados soberanos tienen la obligación internacional de proteger los derechos humanos. La ampliación internacional de la responsabilidad de los Estados soberanos, para proteger los derechos de los individuos, independientemente de su ciudadanía o su lugar de residencia, ha dado lugar a unos temas normativos espinosos; el más controversial de ellos es la intervención humanitaria que involucra el uso de la fuerza. (Jackson 2007, 128)

La intervención humanitaria se define entonces como "la amenaza o el uso de la fuerza a través de las fronteras estatales por parte de un Estado (o grupo de Estados), con el objetivo de prevenir o poner fin a una situación de grave y extendida violación de los derechos humanos fundamentales de individuos distintos a sus propios ciudadanos, sin el permiso del Estado dentro de cuyo territorio es aplicada la fuerza" (Holzgrefe y Keohane 2003, 18); "Es la interferencia coercitiva en los asuntos internos de un Estado, que involucra el uso de la fuerza armada, con el propósito de poner fin a violaciones masivas de derechos humanos o de prevenir la extensión del sufrimiento humano" (Welsh 2004, 3).

La intervención humanitaria suele justificarse en una interpretación extensiva del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, "que le permite al Consejo de Seguridad adoptar medidas de fuerza contra Estados que hayan quebrantado o amenazado la paz internacional, al considerar que la violación grave de los derechos humanos es constitutiva de tal quebrantamiento o amenaza" (Ruiz-Giménez 2005, 12).

El concepto de intervención humanitaria está estrechamente ligado al de "seguridad humana", el cual se contrapone a la noción de seguridad nacional que apunta a la seguridad y defensa de un Estado (McRae 2001; Badie 2005, 103). La seguridad humana abarca la seguridad de las personas, su seguridad física, su bienestar económico y social, el respeto a su dignidad y valía como seres humanos y la protección de sus derechos humanos y libertades fundamentales (Paris 2001; King y Murray 2001). El creciente reconocimiento mundial de que los conceptos de seguridad deben incluir a las personas y no sólo a los Estados se considera una importante evolución del pensamiento internacional durante los años noventa. Es a través del concepto de seguridad humana que la intervención humanitaria se vincula con la ayuda al desarrollo (CSH 2003).

En 1991 el Departamento de Asuntos Humanitarios de la ONU y la ECHO de la Unión Europea multiplicaron por tres los fondos destinados a la ayuda humanitaria, convirtiendo la ayuda de emergencia en el paradigma de la ayuda al desarrollo, dando lugar a cambios importantes en el sistema de cooperación para el desarrollo (Ruiz-Giménez 2005, 136).

La responsabilidad internacional humanitaria de los Estados es un asunto que suscita controversias. Jackson (2007) identifica dos enfoques en relación con la intervención humanitaria. Ambos reconocen que el principio de no intervención no es de carácter absoluto y que los Estados soberanos tienen la responsabilidad de proteger a las personas que viven fuera de sus fronteras, así como a las que viven dentro de ellas.

El primer enfoque corresponde a la llamada doctrina de la "responsabilidad de proteger": la soberanía de un Estado conlleva responsabilidades, e incumbe al propio Estado la responsabilidad principal de proteger a su población. Cuando la población esté sufriendo graves daños como resultado de una guerra civil, una insurrección, la represión ejercida por el Estado o el colapso de sus estructuras, y ese Estado no quiera o no pueda atajar o evitar dichos sufrimientos, la responsabilidad internacional de proteger tendrá prioridad sobre el principio de no intervención.⁹

Desde este enfoque se sostiene que debe haber un equilibrio entre la soberanía estatal y el respeto de los derechos humanos:

[...] cuando una población extranjera sufre un daño serio -como resultado de una guerra interna, una insurrección, la represión o un fracaso estatal- y el Estado local es incapaz o no tiene la voluntad de resolver la situación, el derecho soberano de jurisdicción estatal y la no intervención deben ceder ante la responsabilidad internacional de proteger. En este caso, el objetivo de una intervención armada debe ser siempre proteger a la población, y no derrocar un gobierno o un régimen, o favorecer el interés nacional del Estado o los Estados que intervienen. (Jackson 2007, 130)

De este modo, la doctrina de la responsabilidad de proteger justifica la intervención humanitaria a partir del condicionamiento del principio de no intervención a la responsabilidad del Estado de proteger su población.

El segundo enfoque defiende la idea de la necesidad de establecer un balance entre las responsabilidades de un Estado y los derechos humanos. Éste parte de la idea de que los Estados soberanos y las organizaciones internacionales tienen la responsabilidad de proteger seres humanos, siempre y cuando sea posible y permisible (Mégret 2009, 576). Una de las responsabilidades de un Estado es proteger a sus propios ciudadanos, y no poner innecesariamente en riesgo la vida de sus soldados. En este caso, la jurisdicción territorial y el derecho de no intervención que completa la soberanía son relativizados en función del respeto a los derechos humanos. Sin embargo, al lado de los derechos humanos se encuentra también la responsabilidad del Estado de proteger a su propio pueblo, y de mantener la paz y la seguridad internacionales.

El enfoque parte de la idea de que no hay valores absolutos en la política mundial, y eso incluye tanto los derechos humanos como la soberanía estatal. Ello se hace explícito en la declaración de la Cumbre de la ONU de 2005, en la que la Asamblea General afirma que Naciones Unidas tiene la responsabilidad de proteger poblaciones contra el genocidio, los crímenes de guerra, la limpieza étnica y los crímenes contra la humanidad. En abril de 2006 el Consejo de Seguridad reafirmó esta declaración dándole un peso adicional bajo la ley internacional, en la Resolución 1674 (Rice 2007, 85).

La cada vez más generalizada intervención en conflictos armados internos también encuentra su justificación en otro cambio normativo que concierne al lugar y la valoración de la violencia en las relaciones internacionales; la guerra ya no es vista como la norma de las relaciones entre los Estados, sino como la excepción, un asunto que debe ser evitado, y si se presenta, debe ser resuelto (Creveld 1991; Holsti 1996). Las organizaciones internacionales, en particular, han presionado crecientemente para hacer algo que ponga fin a la violencia, proteja los ciudadanos y disminuya la inestabilidad que suscitan los conflictos armados internos (Talentino 2006, 20).

Los cambios en la frecuencia y en la intensidad de las intervenciones internacionales, así como los debates acerca de su legitimación en un mundo globalizado, señalan una transformación sustancial en la naturaleza del fenómeno. Dicha transformación plantea desafíos considerables para la teoría de las relaciones internacionales, que aún están por afrontar.

Tal vez el primero de ellos, y el más significativo, concierne a la utilidad del concepto mismo de intervención. En un mundo de jurisdicciones cruzadas y de interdependencias crecientes, la tentativa de fijar el significado de una noción como ésta parece cada vez más difícil; sin embargo, la apelación al concepto de intervención para caracterizar algunos fenómenos de la política internacional contemporánea sigue siendo útil para señalar la asimetría en el ejercicio del poder entre países, la voluntad y la capacidad de dominio entre actores internacionales, así como para mantener la compleja y contradictoria, pero aún necesaria, distinción entre las esferas políticas doméstica e internacional.

Un segundo desafío, que depende estrechamente de la capacidad de generar un consenso mínimo sobre la definición del concepto, concierne al establecimiento de una tipología de la intervención internacional, la cual, si bien no sería universal, al menos podría servir de marco de referencia para el período posterior a la Guerra Fría.

El tercer desafío se refiere a los cambios en la valoración de las prácticas internacionales. El debate en torno a la intervención es una buena muestra de la manera en que las dinámicas políticas globales han ido trastocando el sentido de nociones centrales que estuvieron en la base de la concepción política moderna durante siglos, tales como la idea de soberanía. La comprensión de estas transformaciones normativas resulta indispensable para captar la esencia del juego político que se perfila en estas primeras décadas del siglo XXI.

Por último, las limitaciones del concepto de intervención, algunas de las cuales se han señalado aquí, muestran la necesidad de incursionar en nuevos terrenos conceptuales; la innovación teórica sigue siendo un campo muy riesgoso y poco seductor en el conservador ámbito de las relaciones internacionales; no obstante, precisamente es allí donde se requieren propuestas audaces, que si bien no pueden aspirar a la categoría de teorías generales, sí pueden contribuir a explicar algunas parcelas de la realidad, de manera provisional.

Comentarios

¹ Este artículo hace parte del trabajo de investigación realizado para la tesis doctoral "Las transformaciones de la intervención en la era de la globalización: el caso de Estados Unidos en Colombia: 1961-2010".

² En términos generales, la teoría de la intervención está referida a cómo y hacia dónde debe orientarse el cambio social. Durante el siglo XIX una aproximación a lo que podría denominarse una "teoría de la intervención" aplicada al campo internacional se esbozó en los trabajos de Burke y Marx en relación con cuál debía ser la posición de los países europeos frente a la difusión y expansión de la Revolución Francesa (Halliday 2002, 143-144).

³ Se trata de trabajos dedicados a la evolución de la norma de la intervención, al examen de las doctrinas legales que sustentan la no intervención a partir de la Carta de las Naciones Unidas, y otros que se refieren a la emergencia de nuevas normas ante la proliferación de conflictos internos y nuevas amenazas a la seguridad internacional (Reed y Kaysen 1993).

⁴ Uno de los avances internacionales después de la Segunda Guerra Mundial fue la adopción de nuevas normas de conducta estatal respecto de la protección y promoción de los derechos humanos. Al compromiso inicial en la Carta de la ONU de 1945 se sumó la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, donde se plasman el código ético, el consenso político y la síntesis jurídica de los derechos humanos. Posteriormente se agregan los dos Pactos de 1966, relativos a los derechos civiles y políticos y a los derechos sociales, económicos y culturales, que reafirman y proclaman las normas de derechos humanos como principio fundamental de las relaciones internacionales y dan mayor fuerza y especificidad a la Declaración Universal.

⁵ Este incremento de las intervenciones internacionales en conflictos armados internos se refleja en la cifras de la ONU: mientras que durante toda la Guerra Fría Naciones Unidas sólo llevó a cabo cinco operaciones de peacekeeping, entre 1991 y 2010 se reportan veinticuatro operaciones de peacekeeping y misiones de peacebuilding. "United Nations Peace Operations Year in Review 2010", pp. 77-79. Disponible en http://www.un.org/en/peacekeeping/publications/yir/yir2010.pdf

⁶ Desde finales de los años noventa, el Fondo Monetario Internacional ha promovido la importancia del buen gobierno para la eficiencia económica y el crecimiento. El Comité Provisional del FMI, en su reunión en Washington el 29 de septiembre de 1996, identificó la "promoción del buen gobierno en todos sus aspectos, incluidos el aseguramiento del imperio de la ley, el mejoramiento de la eficiencia y la rendición de cuentas del sector público, y la lucha contra la corrupción como un elemento esencial de un marco en el que las economías puedan prosperar". The Role of the IMF in Governance Issues: Guidance Note. The IMF Executive Board, July 25, 1997. Disponible en http://www.imf.org/external/pubs/ft/exrp/govern/govindex.htm

⁷ En el Informe Sobre el Desarrollo Humano de 1997, el Programa de Desarrollo de la ONU (UNPD) define la "buena gobernanza" como "el ejercicio de autoridad a través de procesos políticos e instituciones transparentes cuya responsabilidad puede ser cuestionada y que además promueven la participación del público". En los desarrollos más recientes, la ONU vincula la buena gobernanza a la protección de los derechos humanos: "el respeto de los derechos humanos exige un ambiente favorable entre otros marcos jurídicos e instituciones apropiados; igualmente son necesarios procesos políticos y administrativos que garanticen los derechos y satisfagan las necesidades de la población". Estos procesos se desarrollan en cuatro ámbitos: las instituciones democráticas, los servicios del Estado, el Estado de Derecho y las medidas anticorrupción. Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de l'homme. "Pratiques de bonne gouvernance pour la protection des droits de l'homme". Nations Unies. New York et Genève, 2007. Disponible en http://www.ohchr.org/Documents/Publications/GoodGovernance_fr.pdf.

⁸ Según la American Society for International Law: "La intervención por invitación involucra el consentimiento del Estado que hace la invitación para justificar la acción; sin este consentimiento se violaría la prohibición del uso de la fuerza que consagra la Carta de las Naciones Unidas. Sólo cuando al Estado que hace la invitación se le reconocen los derechos soberanos, la invitación proporciona las bases legales para la acción militar". Christopher J. Le Mon, "Legality of a Request by the Interim Iraqi Government for the Continued Presence of United States Military Forces", junio de 2004. Disponible en http://www.asil.org/insigh135.cfm

⁹ El debate sobre la responsabilidad de proteger surge a raíz de las dudas o de la demora en intervenir por parte de la comunidad internacional en casos como el genocidio de Ruanda y la masacre de Srebrenica, durante la guerra en Bosnia. El Gobierno de Canadá y grandes fundaciones promovieron la creación de la Comisión Internacional sobre la Intervención y la Soberanía de los Estados (ICISS), cuyo propósito fue "abordar el conjunto de las cuestiones jurídicas, morales, operacionales y políticas que se plantean en este tema, y recoger la mayor cantidad de opiniones en todo el mundo, con el fin de realizar un informe que ayude al Secretario General de las Naciones Unidas y a todos los que participan en la intervención internacional a encontrar un nuevo campo de entendimiento mutuo". Informe "La Responsabilité de Protéger". Rapport de la Commission internationale de l'intervention et de la souveraineté des États. Ottawa, Centre de recherches pour le développement international. Diciembre de 2001. Disponible en http://www.er.uqam.ca/nobel/k14331/jur7635/instruments/Rapport-de-la-Commission.Resp_de_Proteger.pdf

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