Drones y el orden legal internacional. Tecnología, estrategia y largas cadenas de acción^*

Jochen Kleinschmidt^**

^** Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Múnich (LMU), Alemania. Actualmente se desempeña como profesor asistente de Relaciones Internacionales en el Departamento de Negocios Internacionales de la Universidad EAFIT, en Medellín (Colombia). Ha publicado artículos de investigación sobre geografía política, estudios estratégicos y la tecnología en las Relaciones Internacionales. Correo electrónico: jkleinsc@eafit.edu.co

DOI: dx.doi.org/10.7440/colombiaint84.2015.01

RESUMEN:

Este artículo propone que la creciente utilización de sistemas aéreos no tripulados y la rutinización de sus operaciones en guerras asimétricas representan parte de un cambio evolutivo en el ordenamiento espacial de la política global. Utilizando un marco heurístico basado en la teoría del actor-red, se argumenta que las prácticas de observación panóptica y ataques aéreos selectivos, carentes aún de justificación legal, contribuyen a una reterritorialización de los conflictos asimétricos. En virtud de un nuevo régimen normativo espacial, se construye una condición legal de inmadurez estatal que facilita el establecimiento de una zona de soberanía condicionada, sometida a la vigilancia aérea transnacional. Al mismo tiempo, este proceso no es resultado predeterminado de la nueva tecnología, ni efecto deliberado de decisiones políticas para las que los drones son solo instrumentos neutros. Antes que ello, la tecnología militar y las decisiones políticas forman parte importante de una larga cadena de acción que se ha desarrollado en las circunstancias específicas de intervenciones militares más recientes.

PALABRAS CLAVE

Drones, actor-red, derecho internacional, tecnología, estrategia, conflictos asimétricos, geografía política

Drones and the International Legal Order. Technology, Strategy, and Long Chains of Action

ABSTRACT

The main thesis of this article is that the increasing recourse to the use of unmanned aerial systems in asymmetric warfare and the beginning routinization of U.S. drone operations represent part of an evolutionary change in the spatial ordering of global politics. Using a heuristic framework based on actor-network theory, it is argued that practices of panoptic observation and selective airstrikes, being in need of legal justification, contribute to a reterritorialization of asymmetric conflicts. Under a new normative spatial regime, a legal condition of state immaturity is constructed, which establishes a zone of conditional sovereignty subject to transnational aerial policing. At the same time, this process is neither a deterministic result of the new technology nor a deliberate effect of policies to which drones are merely neutral instruments. Rather, military technology and political decisions both form part of a long chain of action which has evolved under the specific circumstances of recent military interventions.

KEYWORDS

Drones, actor-network, international law, technology, strategy, asymmetric conflict, political geography

Drones e a ordem legal internacional. Tecnologia, estratégia e longas cadeias de ação

RESUMO

Este artigo propõe que a crescente utilização de sistemas aéreos não tripulados e a rotinização de suas operações em guerras assimétricas representam parte de uma mudança evolutiva no ordenamento espacial da política global. Utilizando um referencial heurístico baseado na teoria do ator-rede, argumenta-se que as práticas de observação panóptica e ataques aéreos seletivos, carentes ainda de justificativa legal, contribuem para uma reterritorialização dos conflitos assimétricos. Em virtude de um novo regime normativo espacial, constrói-se uma condição legal de imaturidade estatal que facilita o estabelecimento de uma área de soberania condicionada, submetida à vigilância aérea transnacional. Ao mesmo tempo, esse processo não é resultado predeterminado da nova tecnologia nem efeito deliberado de decisões políticas para as quais os drones são somente instrumentos neutros. Antes que isso, a tecnologia militar e as decisões políticas são parte importante de uma longa cadeia de ação que vem sendo desenvolvida nas circunstâncias específicas de intervenções militares mais recentes.

PALAVRAS-CHAVE

Drones, ator-rede, direito internacional, tecnologia, estratégia, conflitos assimétricos, geografia política

Complejidad social y tecnología militar¹

El reciente uso de vehículos aéreos no tripulados o "drones" en operaciones militares de contrainsurgencia y antiterrorismo ha dado lugar a un debate argumentado con fuerza, no solo en los medios de comunicación, sino además en diferentes áreas académicas, sobre todo de estudios estratégicos, geografía política y derecho internacional. Los temas más discutidos son de carácter normativo, en un sentido ético, praxeológico o legal: ¿Es el uso de drones compatible con las normas del derecho internacional contemporáneo (Vogel 2010; Reinold 2011; Benjamin 2012, 127)? ¿Puede el uso de drones contribuir a alcanzar los objetivos operativos o estratégicos de organizaciones militares, y en cuáles contextos (Plaw y Fricker 2012)? ¿Facilitan las posibilidades que ofrece la tecnología la decisión de iniciar la guerra, sobre todo en países democráticos, con su pronunciada aversión a las bajas (Sauer y Schörnig 2012, 375)? ¿O podrían tener el efecto deseado de reducir los daños colaterales (Etzioni 2013)? -que, por supuesto, sería compatible con la idea anterior de hacer más fácil la decisión de aplicar las fuerzas militares de países democráticos-. ¿Cómo afectan los ataques aéreos de aviones no tripulados a la población en las zonas en cuestión (Bergen y Tiedemann 2010)? Esa parte de la discusión trata sobre todo de asuntos de responsabilidad legal o moral, individual o colectiva en el uso de la nueva tecnología. Sin embargo, esta última no es descrita como un factor activo en tales consideraciones, sino como una herramienta para ser utilizada en la forma deseada. De una manera típica, también en las teorías clásicas de Relaciones Internacionales, la tecnología no constituye una parte activa, decisiva, transformadora de la agencia humana u organizacional, sino "un factor externo, pasivo, apolítico y residual" a ella (Fritsch 2011, 27).²

Otras obras, en contraste, tratan de supuestas sendas de la evolución tecnológica de los drones como el principal determinante del futuro desarrollo de este tema complejo, sobre todo de su posible automatización (Singer 2009, 205-206). Fundamentalmente en los medios de comunicación, pero también en algunas obras académicas (Der Derian 2004, 92; Shaw y Akhter 2012, 1505), a veces hay muy poco reconocimiento de la diferencia entre sistemas aéreos no tripulados (controlados a distancia por operadores humanos) y los automatizados (es decir, controlados por una computadora) o, mejor dicho, autónomos. Hasta ahora, estos últimos no existen, en el sentido que puedan operar de manera completamente autocontrolada, y a pesar del miedo evidente en unas campañas de organizaciones de derechos humanos -"stop killer robots"-, en la actualidad hay relativamente poco interés de automatizar por completo las funciones de los drones, por motivos de viabilidad tecnológica, problemas legales (Byrnes 2014, 62-63) y, sobre todo, falta de una verdadera ventaja militar (Horowitz 2014, 57-58). Eso no quiere decir que no existe la posibilidad de automatizar unos aspectos de su funcionamiento, como ya es el caso con sistemas de defensa aérea (Hawley, Mares y Giammanco 2005, 24). Pero una verdadera autonomía, en el sentido de drones que se comporten como actores prácticamente independientes que podrían decidir sobre casi cualquier curso de acción -incluso, por ejemplo, decidir qué categoría de blancos serán atacados o en qué zona geográfica habrá que operar, y no solo en aspectos como el reconocimiento de blancos y de maniobra táctica, que ya se están considerando en estudios académicos (Byrnes 2014, 51)-, implicaría la cesión total de cualquier grado de agencia por parte de las autoridades militares y políticas. Eso significa que eliminaría la razón de ser de esas autoridades (Roff 2014, 220), y es difícil ver cómo esto sería una propuesta atractiva para ellas.

Centrar el discurso en la automatización entonces implicaría ahondar en una "sociología de ingenieros" y, por tanto, en una especie de "determinismo tecnológico" -una simplificación exagerada que debería ser rechazada en un sector en el que muchas consideraciones políticas, jurídicas, tecnológicas y estratégicas entran en juego-, y, según las consideraciones de la teoría del actor-red, sin prioridades predefinidas (Latour 2005, 109). La narrativa de un futuro amenazante lleno de armas autónomas en general ignora las cuestiones de cómo el concepto de "autonomía" debería entenderse en un contexto tecnológico, cuestiones que harían necesaria una aclaración profunda de varios problemas ontológicos, entre ellos, cómo y por cuáles criterios se podría determinar cuándo una computadora programada por humanos alcanza agencia autónoma por sí misma. Por último, parece importante mencionar dos argumentos en contra de la opinión predominante en la discusión sobre la posible autonomía de los drones: primero, los drones, definitivamente, no son hoy los sistemas de armamento más autónomos en uso -en este aspecto, algunos sistemas de defensa aérea son mucho más avanzados, un hecho que no ha generado ningún debate visible- y, segundo, la preocupación prematura por la utilización de drones autónomos podría llevar al descuido de aspectos en potencia más importantes, más fructíferos teórica y empíricamente, de este nuevo fenómeno (cf. Schmitt 2013, 3-4).

Otra rama de la literatura, un tanto lejana de los ya mencionados enfoques decisionistas y tecnodeterministas, destaca el cambio de las características espaciales de la guerra y la política, ya sea considerando un efecto de la tecnología de aviones no tripulados o un efecto de las decisiones para su aplicación. Algunos autores ven la guerra de drones como una simple extensión de otras prácticas (por ejemplo, el reconocimiento por satélite o el uso estatal de fuerzas irregulares), que ya han eliminado las delimitaciones territoriales convencionales del espacio de conflicto, incrementando así el tamaño del campo de batalla hasta proporciones globales sin demarcaciones espaciales (Gregory 2011, 239-242). Otra observación sería la eliminación de los riesgos de daños corporales por un lado del conflicto, al tiempo que se permite una mirada panóptica semipermanente en los espacios y cuerpos del otro (Williams 2011, 388). Además, algunos estudios recientes se centran en las consecuencias políticas y humanitarias que tiene la guerra de drones en áreas objetivo, destacando, por ejemplo, su efecto de deslegitimación de los gobiernos locales (Ahmad 2014), o debatiendo, por otro lado, la resiliencia de la oposición terrorista o insurgente (Jordan 2014). A diferencia de otros enfoques, muchos de estos análisis espaciales de la guerra de drones no buscan explicar o interpretar el proceso de las decisiones políticas y las innovaciones tecnológicas que llevaron a la situación actual, sino que más bien lo tratan como un fenómeno exógeno. Por último, por supuesto, estas discusiones se llevan a cabo casi exclusivamente en el contexto de las operaciones militares estadounidenses en Asia Central y áfrica; en América Latina, donde algunos elementos de la tecnología ya están operando, hasta ahora hay un silencio rotundo tanto en los medios de comunicación como en el ámbito académico (Sánchez 2014, 4).

Así, uno podría resumir el debate actual sobre el uso de los drones, tal vez diverso, pero hasta ahora escasamente desarrollado desde una óptica conceptual, por lo menos desde el punto de vista de las Relaciones Internacionales. Esta, como disciplina académica, debería estar, en mi opinión, más interesada en una visión panorámica de la nueva tecnología y en cómo podría afectar el carácter y la agencia de los actores dentro del sistema político mundial. Es decir, el debate teórico sobre drones en Relaciones Internacionales debería ser consciente de que, en primer lugar, el empleo actual de aviones no tripulados no solo se caracteriza por una determinada tecnología, sino además por el contexto de su uso. En segundo lugar, también debe haber conciencia de la posible modificación de los intereses y las identidades de los actores, que con frecuencia son tratados como una constante exógena. Además, las perspectivas mencionadas sobre la tecnología de drones aceptan en general, y de una manera relativamente acrítica, un solo nivel de acción -lo tecnológico, lo táctico, lo estratégico o lo político, para usar la categorización estratificada establecida en los estudios estratégicos (Luttwak 2001, 87-89)- como el único foco relevante de la investigación, pero sin describir las conexiones entre los diferentes niveles que podrían contribuir a la comprensión del fenómeno en su complejidad total. Otro estudio, quizá más familiarizado con los detalles de las operaciones de drones, también reconoce la necesidad de un enfoque multinivel (Byrnes 2014, 54-55), pero en muchos trabajos más teóricos sobre el tema se muestra un fuerte impulso hacia la simplificación excesiva, muchas veces en la forma de un tratamiento exclusivo de una escala espacial fija y predeterminada (cf. Blair 2006, 146).

Tratándose de un fenómeno tan complejo como la aplicación de todo un conjunto de nuevas tecnologías en el entorno de guerras asimétricas en varios ámbitos, definitivamente, su conceptualización por una supuesta ciencia de lo global debería ser dirigida por la presunción de "largas cadenas de acción" causal no lineal, las cuales quizá pueden dar lugar a consecuencias imprevistas y aparentemente paradójicas en múltiples niveles sistémicos (Müller 2004, 127-128). Considerando dicho desafío de alta complejidad y de consecuencias no previstas, este artículo examinará la guerra de drones desde una perspectiva diferente. Inspirado por las posiciones teóricas del actor-red establecidas por Bruno Latour (2011, 808), que rechazan sobre todo la distinción tradicional entre actores sociales o humanos y las tecnologías de las que hacen uso, una pregunta alternativa podría ser: ¿De qué manera cambia el carácter de los propios actores de la política mundial y su ordenamiento espacial a causa del conjunto de la tecnología de los drones y de las necesidades de la guerra asimétrica? Con el fin de crear un escenario tal vez drástico, pero lógicamente consecuente, voy a emprender una reconstrucción concisa de la larga cadena de problemas y reacciones tecnológicos, tácticos, estratégicos y legales de la cual la guerra de drones contemporánea es solo una parte.

1. El nivel tecnológico y táctico

En la mayoría de los trabajos publicados sobre el tema, los aviones no tripulados se asocian de inmediato y directamente con la táctica de los asesinatos selectivos, un tema que por su propia naturaleza es muy controvertido, incluso en su definición. Una de estas definiciones, ofrecida por uno de los principales expertos jurídicos militares estadounidenses, sobre los asesinatos selectivos hace referencia a las muertes ordenadas por el Estado de "combatientes ilegales", en el contexto de un conflicto armado, que están directamente involucrados en las operaciones de combate y no pueden ser capturados mediante un esfuerzo razonable (Solis 2010, 538). Esta definición, así como las justificaciones políticas que sirven para legitimar los actos correspondientes, aluden a la situación del blanco como insurgente, terrorista, o a roles similares en el contexto de los conflictos asimétricos. El caso de León Trotsky, por ejemplo, que en el momento de su muerte no estaba involucrado en ningún conflicto armado, no sería incluido. La utilización de las normas del derecho internacional de guerra parecería absurda para este ejemplo, mientras que sí se podrían considerar en el caso de ataques aéreos contra el líder de Hamas en la Franja de Gaza. Decisivo para la evaluación jurídica sería la pregunta por el contexto legal más amplio del asesinato selectivo, es decir, si se produce, por ejemplo, durante una situación de conflicto armado ya dada (Moodrick-Even Khen 2011, 62-63).

La práctica de asesinatos selectivos, entonces, es mucho más antigua que los ataques de aviones no tripulados contra insurgentes o terroristas en la lucha contra el terrorismo después del 11 de Septiembre; ejemplos destacados serían el Programa Phoenix, como un intento en gran medida fallido para la eliminación selectiva de miembros centrales del Vietcong por la CIA y Vietnam del Sur (Tovo 2005, 4-6), o, después del ataque a los Juegos Olímpicos de 1972, las ejecuciones de presuntos miembros de la organización "Septiembre Negro" por las autoridades israelíes, en el marco de la operación Mivtzan Elohim (Bell 2009, 137-138). Estos y otros ejemplos, en última instancia, se remontan a la estratagema de que en conflictos con actores irregulares, como guerrilleros, insurgentes o terroristas, las fuerzas regulares tendrían que ajustarse a una táctica de "aterrorizar a los terroristas" por cualquier medio táctico o tecnológico disponible (cf. Carpino 2013, 10).

Los fracasos de las dos operaciones ilustran también los límites de la restauración de un conflicto simétrico con la tecnología convencional. Principalmente, una fuerza militar que intenta atacar a los directivos de las organizaciones clandestinas enfrenta dos problemas: uno de información y otro de riesgo: los blancos de dichas operaciones, en general tienden a mantener su paradero en secreto y a cambiar de lugar con frecuencia. También se encuentran típicamente en territorios de acceso difícil y, además, protegidos en muchos casos por diferencias culturales y lingüísticas. En consecuencia, no solo son difíciles de localizar -la información de su paradero tiene una vida media muy corta, y recursos como sobrevuelos periódicos de satélites o aviones de reconocimiento son de poco uso por este motivo-. La observación, entonces, debe ser a largo plazo, por una presencia permanente en un territorio hostil, pero al mismo tiempo, la información debe ser reservada. Y en caso de un reconocimiento exitoso, hay que atacar con rapidez, o la persona objetivo cambiará de lugar de nuevo (Shoemate 2011, 15-16).

Por otra parte, la utilización del asesinato selectivo corre el riesgo de impactar negativamente en la opinión pública local o internacional, por la falsa identificación de objetivos o por daños colaterales; por ejemplo, el asesinato equivocado de un mesero inocente en Noruega como parte de la acción israelí contra presuntos terroristas, en última instancia, causó la terminación de la operación bajo una considerable irritación internacional (Hunter 2009, 69-70). Otro riesgo es la posible oposición armada de los objetivos -la aversión al riesgo de públicos modernos puede conducir con rapidez a consecuencias políticas graves-. Esto fue evidente en el arresto de señores de la guerra en Somalia en 1993 por fuerzas estadounidenses, cuando las pérdidas sufridas llevaron a la terminación de la misión entera.

La respuesta de los expertos militares a los evidentes problemas de información y de riesgos en los conflictos asimétricos era entonces la demanda de la adquisición de vehículos aéreos no tripulados con la capacidad tanto de ataques aéreos de precisión como de reconocimiento de larga duración en el área objetivo. Antes, la utilidad principal de los drones era solo la exploración de posiciones de defensa aérea, con el fin de evitar las bajas de aviones tripulados, permitiendo su supresión -una posibilidad introducida por la fuerza aérea de Israel en la guerra de Yom Kipur, en 1973 (Grant 2002, 60)-. La introducción de drones para el reconocimiento se había impedido antes por la falta de rapidez en las conexiones de datos, pero estas estuvieron disponibles a finales de los años noventa (Ehrhard 2010, 22), y eso modificó las cosas. Así, la idea de simetrizar conflictos asimétricos había encontrado sus medios técnicos adecuados. En el curso de los conflictos posteriores al 11 de septiembre de 2001, prontamente llegaron a su uso generalizado.

Sin embargo, es importante descubrir que la conexión entre drones y asesinatos selectivos no es fija, ni está, de ninguna manera, determinada por la tecnología disponible, y este es el caso de muchas, si no de todas las tecnologías que se introducen al mundo de la acción humana en un momento dado. Más bien, depende de los imperativos organizacionales del contexto en el cual se utilizan; estudios recientes sobre otras innovaciones tecnológicas demuestran cómo, en determinadas circunstancias, incluso dispositivos inocuos como estufas más eficientes pueden adquirir las características de ser relevantes para cierto problema de seguridad (Abdelnour y Saeed 2014). En este caso, las estufas de bajo consumo sirven para reducir la probabilidad de la violación de mujeres que recogen leña fuera de los campamentos de refugiados. Sin ese problema tan específico, las estufas mencionadas no hubieran adquirido ninguna connotación de relevancia política. Dicha relevancia se genera a través de la posibilidad de rutinización de una solución a un problema percibido, para convertir un problema complejo en una serie de retos que tienen solución técnica (Abdelnour y Saeed 2014, 158). Y aunque la importancia militar de drones puede parecer un tanto más plausible para un observador ya acostumbrado a las aeronaves militares que en el caso de las estufas, su asociación con asesinatos selectivos como táctica tampoco es de ninguna manera predeterminada por la tecnología, como lo demuestra, por ejemplo, su utilidad percibida como enormemente diferente en otros contextos (Cawley 2014).

La importancia de los drones en un conjunto de tácticas, en la tecnología y en un problema políticamente definido solo puede ser entendida como una vinculación muy específica que surgió en un momento determinado de una manera históricamente contingente dentro de una larga cadena de acción (cf. Latour 2005, 74). Y así, los drones como tecnología adquieren su relevancia militar, legal y política, no como un resultado predeterminado de sus características materiales, ni como el resultado lineal de decisiones políticas, sino como un producto de la confluencia de ambos. Y esta es exactamente la fuerza de la teoría del actor-red, en comparación con otros enfoques en las Relaciones Internacionales: que no presupone una cadena causal predeterminada, sino que examina cómo los actores humanos y tecnológicos interactúan para crear cadenas causales inesperadas (Bueger 2013, 341).

2. El nivel operativo y estratégico

Hoy en día, los drones militares de todo tipo representan aproximadamente 30% de todos los aviones militares de EE. UU., seis veces más en comparación con el año 2005. Aproximadamente el cinco por ciento de todo el gasto militar estadounidense en la investigación, el desarrollo y la adquisición se dirige ahora hacia sistemas no tripulados (Scharre 2014, 10). Los dispositivos relevantes para las operaciones discutidas aquí son del tipo de altitud media y alcance largo (MALE, por su sigla en inglés) -los modelos Predator y Reaper, de fabricación estadounidense, son los más comunes, y poseen sistemas de reconocimiento óptico y radar, con alcance de hasta 14 horas, y disponen hasta de 14 misiles aire-tierra-. Además, se utilizan modelos más grandes y más pequeños para diversos fines, tales como la vigilancia del campo de batalla o la inteligencia de señales. A partir de 2013, estos y otros modelos de la Fuerza Aérea de EE. UU. permiten la operación de 65 "órbitas" -la vigilancia permanente de una zona predeterminada, en cada caso con la presencia permanente de un avión no tripulado-. En la actualidad, solo la zona del Central Command estadounidense, que incluye el Medio Oriente y partes de Asia Central y del Sur, cuenta con más de cincuenta órbitas activas en esa región (Strategic Forecasting Inc. 2012).

Sin embargo, la tecnología de drones no es un monopolio de Estados Unidos; como ya se mencionó, el único componente en realidad novedoso es el radioenlace de datos, que se basa en componentes ya disponibles en el mercado civil. Varios países tienen drones de diversos tipos en uso o desarrollo. El modelo israelí Heron, que es comparable al Predator, fue exportado a Turquía, un país que ya produce drones más simples independientemente (Joshi y Stein 2013, 56-57). En América Latina, Brasil, Colombia y México ya han desplegado drones de fabricación israelí para tareas de vigilancia territorial, y en la mayoría de los países afectados por el narcotráfico existen planes para su empleo (Sánchez 2014, 4). En Colombia ya empezó la planificación del desarrollo de modelos autóctonos (Fox 2012). En potencia, las tecnologías descritas aquí pueden ser utilizadas por cualquier Estado que maneje la producción de simples aviones y misiles y tenga acceso a las comunicaciones por radioenlace de datos. Este último, definitivamente, es el elemento más sofisticado de la infraestructura de los vehículos aéreos no tripulados, e incluso este está a disposición de un gran número de países (Joshi y Stein 2013, 58-59). Sin embargo, como EE.UU. y, con restricciones, Israel son los únicos actores que hasta el momento utilizan vehículos aéreos no tripulados de forma sistemática durante un período más largo, su estrategia y experiencia será el foco aquí.

Probablemente, el primer uso de un avión no tripulado tipo Predator bajo la lucha de EE.UU. contra al-Qaeda tuvo lugar en Yemen, como parte de una operación de la CIA con la aprobación directa del presidente de EE. UU. contra uno de los presuntos autores intelectuales del ataque suicida que dañó al destructor USS Cole, en el puerto yemení de Adén, en el año 2000, atentado que mató a diecisiete integrantes de su tripulación. En este caso, la operación había sido aprobada por el Gobierno de Yemen, así que, por el derecho internacional y por la política exterior de ambos países, ese despliegue estuvo relativamente exento de problemas (Solis 2010, 540). Este primer caso todavía tenía carácter más bien excepcional o experimental, pero en el curso de la ampliación de la lucha contra el terrorismo, los asesinatos selectivos se convirtieron cada vez más en una rutina. En la zona fronteriza casi inaccesible de Pakistán y Afganistán, donde operaban numerosos miembros de los Talibán y de al-Qaeda, el uso de aviones no tripulados se convirtió -a pesar de airadas protestas, quizá con la connivencia del Gobierno de Pakistán- en el medio preferido para la lucha contra el terrorismo. Según estudios, desde 2004 hasta principios de 2012 se llevaron a cabo en esa zona 283 asesinatos selectivos. Mientras que en el público paquistaní los daños colaterales de estos ataques, así como la violación de la soberanía, causaron un resentimiento considerable, los habitantes de las zonas afectadas -según una de las escasas investigaciones periodísticas realizadas en el sitio-, en realidad preferían los ataques aéreos, en lugar de despliegues a gran escala del Ejército paquistaní, que aparentemente causaban más daños colaterales (Shah 2012). Otros informes sugieren que las operaciones de las fuerzas terrestres de Pakistán siempre generaron grandes movimientos de refugiados, lo que para las operaciones de drones no se puede demostrar (Axe 2013). Sin duda, el impacto humanitario de esos ataques merece más investigación.

Inevitablemente, tanto la extensión como la aceptación ética de daños colaterales siguen siendo controversiales. Pero mientras ese tema domina el debate público y académico, la eficacia de las operaciones de aviones no tripulados para romper las redes terroristas se considera comparativamente asegurada. Además del efecto directo de la muerte de los elementos hostiles con más experiencia y recursos, los efectos indirectos contribuyen quizá más a su eficacia: primero, una desconfianza marcada emerge con rapidez dentro de la organización, por la supuesta traición de uno de sus integrantes, y, segundo, su eficiencia disminuye por la necesidad de renunciar a las telecomunicaciones. También se pudo observar un aislamiento cada vez mayor de actores terroristas de la población civil, que a menudo era el blanco de las represalias de rencor contra supuestos colaboradores (Bergen y Tiedemann 2010, 5). Estos efectos observados y relativamente bien documentados han sin duda acelerado la expansión continua de la aplicación de drones. Las críticas en contra de su efectividad -sobre la base de una posible expansión observada en la actividad mediática terrorista después de ataques con drones (Smith y Walsh 2013, 317-318)-, se apoyan muy probablemente en una falsa comprensión de la dinámica organizacional de los grupos terroristas en cuestión. La correlación no implica, automáticamente, la causalidad: dichas actividades de propaganda, en general no deben interpretarse como un aumento de la actividad terrorista total, sino como una reacción a la presión sobre las capacidades básicas causada quizá, entre otros factores, por los ataques de drones (Torok 2013, 4). Un aumento de la propaganda en línea, que busca reclutar militantes terroristas relativamente inexpertos, es una muestra de la capacidad decreciente de las organizaciones afectadas, y no viceversa.

En cualquier caso, los asesinatos selectivos por aviones no tripulados hoy son vistos como eficaces y de bajo riesgo, en comparación con las operaciones militares convencionales; así, su uso se multiplicó bajo la administración de Barack Obama. Se han vuelto, en efecto, el sello de una nueva estrategia de lucha antiterrorista o contrainsurgente que, quizá, será soportada, incluso, más allá del momento del retiro de las tropas de tierra de Afganistán. También se están aplicando en otras áreas de operación, por ejemplo, en Yemen y, más recientemente, en Libia, donde la característica de carecer de tripulación fue útil para evitar el requisito de permiso por el Congreso estadounidense para la operación (Shaw 2013, 552). Allá fueron empleados por primera vez en contra de fuerzas militares regulares, en un operativo tentativamente legitimado por la responsabilidad de proteger (Amnéus 2012, 260). Tal vez se podría decir que la tecnología de drones puso fin a una tendencia a largo plazo de la disminución de la eficacia de la tecnología militar frente a actores irregulares (cf. Black 2001, 7-8), una tendencia que quizá comenzó con operaciones partisanas en la Segunda Guerra Mundial y continuó a través de las guerras de descolonización, la guerra de Vietnam y las operaciones en Afganistán de la Unión Soviética y la OTAN, en la actualidad.

Pero el entusiasmo por la nueva tecnología disminuyó cuando, en el otoño de 2011, por primera vez fueron asesinados ciudadanos estadounidenses, presuntos integrantes de al-Qaeda en la península Arábiga. En este contexto, las críticas a la falta de transparencia en la toma de decisiones que subyace a la guerra de drones se volvieron cada vez más fuertes en EE. UU. Con el primer asesinato selectivo en contra de un ciudadano estadounidense, ya no era tan claro cuáles restricciones se aplicaron en las operaciones clandestinas de los servicios de inteligencia (Rohde 2012). Entonces, las normas subyacentes de la planificación operativa de la guerra de drones fueron descritas en términos generales por varios colaboradores cercanos del presidente estadounidense Barack Obama. Además del compromiso de cumplimiento de las normas fundamentales del derecho internacional humanitario, para el tema que nos ocupa, sobre todo destaca la limitación de los asesinatos selectivos a aquellas áreas en donde las autoridades locales o nacionales no pueden o no quieren tomar medidas contra actores que amenazan de un modo directo a EE. UU. Serían una medida elegible "when the country involved consents or is unable or unwilling to take action [...]" (Brennan 2012). Al mismo tiempo, se sugirió a los gobiernos de otros Estados considerar también estos principios para cualquiera de sus propias operaciones futuras con drones (Zenko 2012), básicamente tratando de establecer esta política como una norma provisional del derecho internacional consuetudinario.

La combinación característica de la tecnología y las tácticas en el contexto de una determinada estrategia dentro de una larga cadena de acción había alcanzado así el punto en que tuvo consecuencias imprevistas en el ámbito legal, que ahora exigían decisiones políticas sobre el aspecto jurídico internacional. Una vez más, tal curso de los eventos sería casi imposible de considerar para las teorías más convencionales de las Relaciones Internacionales. Estas típicamente representan actores (como los Estados, las fuerzas militares o individuos) o sistemas (como los conflictos, los sistemas políticos o legales) como entidades discretas que no cambian de modo espontáneo su carácter ontológico. El cambio tecnológico tendría que ser considerado como un cambio en el valor de unos parámetros dentro de una identidad ya determinada. Para la teoría del actor-red, sin embargo, tales cambios rápidos en la identidad de actores a través de una reorganización de sus asociaciones sociales y tecnológicas no son anomalías o irregularidades, sino procesos que habitualmente están en el centro de dinámicas sociales y políticas (Nexon y Pouliot 2013, 343).

3. La doctrina de drones y el orden normativo espacial del mundo

Así, se completa un paso crucial: los ataques de drones pasan de ser un método clandestino -a pesar de su visibilidad en los medios de comunicación- a formar parte de la política oficial de EE. UU., y por último, se convierten en un acto con pretensión de legitimidad y legalidad bajo el orden internacional normativo. Al mismo tiempo, explícitamente se conceden acciones similares a otros Estados como legales y legítimas. La semántica política que explica el proceso cambia de un "caso de excepción" (Meier 2008, 28) -a saber, que EE. UU., debido a los ataques del 11 de septiembre de 2001, fue autorizado para hacer una guerra sin restricciones y de carácter singular y global contra organizaciones terroristas (Grondin 2011, 254)- a una "legitimación por procedimiento": sin presuponer un consenso real, la nueva política se basa en "la disposición generalizada a aceptar aun decisiones indeterminadas, dentro de ciertos límites de tolerancia" (Luhmann 1993, 28). En otras palabras, la contrainsurgencia y la lucha antiterrorista a través de asesinatos selectivos por drones empiezan a explicarse como una rutina legalizada y normalizada. Esta fue, por primera vez, confirmada en un discurso pronunciado por el presidente Obama en la Universidad Nacional de Defensa estadounidense (Obama 2013). Esto se interpretó a menudo como una indicación de una futura transferencia de las responsabilidades en materia de la guerra de drones de los servicios de inteligencia a las Fuerzas Armadas, que proporcionaría legitimidad adicional tanto en la política nacional como en el ámbito jurídico internacional, básicamente, debido a la posibilidad o inevitabilidad de la revisión pública de ataques aéreos (Zenko 2013).

Que este último paso para la regularización de la guerra de drones no se haya tomado podría indicar que una futura reversibilidad de la estrategia militar y legal sigue siendo vista como deseable. Sin embargo, la estrategia de legitimación tiene otro componente, que está en última instancia relacionado con la geografía política y legal de las operaciones: las posibles operaciones futuras así legitimadas estarán localizadas en áreas donde el Estado respectivo no es capaz de realizar una acción o no está dispuesto a llevarla a cabo. Esto no describe un nuevo hecho o requisito empírico; incluso, la previa guerra de aviones no tripulados se ejecutó en regiones donde no existía o no estaba constantemente presente un poder estatal asertivo, es decir, en Afganistán, Irak, Yemen, Libia, Pakistán o Somalia (Martin 2012, 223). Todos estos países -excepto Libia, donde la guerra civil (que en última instancia condujo a la intervención) aún no había estallado en el momento de la recolección de datos- están entre los primeros veinte del entonces Failed States Index (The Fund for Peace 2011, 6). Esto, en sí mismo, todavía no sería suficiente para legitimar cualquier operación armada realizada en sus territorios. Pero en los casos mencionados se dio el consentimiento de los Estados afectados, aunque por lo general tácitamente -con excepción de Libia, en donde al mismo tiempo se mantuvo un conflicto armado interestatal-. Poniendo estas situaciones en relación con el jus ad bellum anterior, todavía se podrían describir como no problemáticas, es decir, que las medidas eran de carácter "pacífico": con el consentimiento del Estado en cuestión, o en el caso de Libia, así como en el caso de las operaciones israelíes en los territorios palestinos, realizadas en el contexto de un conflicto armado interno o intergubernamental ya existente.

Con la nueva doctrina de drones recientemente anunciada es introducida una interpretación innovadora: ahora es considerado posible llevar a cabo ataques aéreos en el territorio de otros Estados en contra de su voluntad, pero sin efectuar una acción hostil contra dichos Estados. Tal construcción es ajena al derecho internacional previo, que no conoció acciones armadas contra actores no estatales que no fuesen dirigidas simultáneamente contra el Estado en cuyo territorio residen dichos actores, a menos sin el consentimiento previo del Estado afectado (Martin 2012, 229). La innovación de la doctrina de los drones generó un efecto aparentemente paradójico: de acuerdo con esta lógica, el lugar atacado existe al mismo tiempo dentro del orden territorial vigente en el sistema político mundial (ya que su validez no se cuestiona, la soberanía o integridad territorialidad no se niega al Estado en cuestión), y fuera de dicho orden (porque la acción representaría un acto de agresión contra el Estado en cuestión) -un terrorista, según el común entendimiento del derecho internacional, no es un sujeto legal que podría ser atacado por sí mismo (Cassese 2001, 999-1000)-.

La constitución de facto de espacios cuyos límites transcienden los del orden territorial del sistema de Westfalia fue observada ya en el comienzo de la guerra contra el terrorismo (Grondin 2011, 255). Lo nuevo es su promulgación como base normativa para acciones legítimas estatales. En lugar de simplemente derribar antiguas distinciones espaciales, la cadena de la acción de la guerra de drones había alcanzado ahora el punto de llegar a ser potencialmente productiva. Sigue siendo un punto discutible si la opción así abierta -a una guerra de drones que tiene lugar al mismo tiempo dentro y fuera del orden normativo mundial de política territorial-, según lo propuesto por el gobierno de EE. UU., se establecerá como una norma general. Si eso sucediera, sin embargo, se podría tratar de una "sustitución de un [...] principio de organización espacial", tal vez igual al efecto revolucionario legal y político que tuvo antes el desarrollo de distintos medios de transporte, en especial en el sector marítimo (Huhnholz 2012, 189).

Más precisamente, tendría el posible efecto de romper como conceptos legales i) con la exclusividad mutua del espacio estatal y el espacio no estatal y ii) con la igualdad legal de Estados soberanos y, por tanto, con un momento constitutivo del Estado moderno desde el Tratado de Utrecht (Bobbitt 2002, 522-523). En lugar de conflictos armados codificados, ya sea internacionales o domésticos, ahora aparece como consecuencia lógica de la propuesta la categoría "conflictos armados transnacionales", que se refiere al momento de la destrucción del orden existente, pero por sí misma no hace una contribución positiva a la contención geográfica de la práctica de los asesinatos selectivos (Martin 2012, 231). Y en lugar de la igualdad soberana aparece la nueva diferencia asimétrica entre Estados incapaces o que no están dispuestos a ejercer control sobre su territorio y los que sí son capaces y están dispuestos a ejercerlo -la primera categoría parece similar a la minoría de edad entre personas naturales, o también a la virtual minoría de edad asignada por los escritores de la Escuela de Salamanca a los indígenas de territorios reclamados por la Corona de España (Bobbitt 2002, 491)-: su voluntad no puede estar opuesta a la de los "adultos", sino que queda meramente invalidada por ella.

Por tanto, en la propuesta para un nuevo régimen de legalidad de operaciones de drones no debe verse solo una dinámica deslocalizadora. Justamente, esta era la perspectiva de las diversas tesis de delimitación en la investigación de la guerra posmoderna en las ciencias políticas, estratégicas, y en la geografía crítica (Gregory 2011). Como se indicó, en la novedosa descripción de la guerra de drones ya está incluida una relimitación con el criterio de la incapacidad o falta de voluntad política, que, sin embargo, está más allá de la naturaleza binaria de los espacios no estatales/estatales como forma tercera, híbrido del espacio político designado. La propuesta provisional para la respuesta sería que la presencia panóptica y potencialmente permanente de drones en zonas de conflicto genera, por medio de su justificación legal, un fenómeno mejor descrito como una territorialidad de segundo orden: en lugar de eliminar la autoridad estatal local -como las intervenciones militares tradicionales por lo general lo han hecho-, la tecnología de los drones permite al actor interviniente insertarse en las estructuras locales de poder. El efecto transformador principal de los vehículos aéreos no tripulados, entonces, no sería la capacidad de matar a distancia o su posible automatización, sino también un efecto productivo: la generación de geografías legales híbridas, multiestatales y estratificadas de vigilancia y castigo como innovación en el derecho internacional contemporáneo.

Por consiguiente, la propuesta de un nuevo régimen jurídico para las operaciones de aviones no tripulados no solo funciona como una doctrina de desterritorialización que tiende a crear desorden en el mundo conceptual de la geografía política, que en general sigue siendo dominado por el binario de conceptos territoriales y no territoriales. Debido a esta tendencia, los teóricos de las relaciones internacionales han tendido a asumir que las nuevas tecnologías que no se ajustan a la semántica tradicional de la soberanía territorial deberían enmarcarse en términos de desterritorialización. Esto también es observable en el caso de la tecnología de drones (Kessler y Werner 2008, 295), lo que implica un cierto conservadurismo conceptual. Pero en lugar de la simple desestructuración del pensamiento espacial, como ya se ha indicado, en la justificación legal de la guerra de drones -específicamente, en los criterios de la incapacidad o falta de voluntad política para luchar contra los actores violentos transnacionales- está implicada una nueva limitación territorial, que designa una nueva y tercera forma híbrida de espacialidad política, más allá de la oposición binaria del territorio estatal frente a los espacios no estatales.

En comparación con la semántica de una guerra contra el terrorismo virtualmente global, sin fronteras, que fue proclamada bajo la administración Bush, esta nueva geografía política de los drones incluye algunas restricciones importantes. En la primera fase de la llamada "Guerra global contra el terror", es posible que se haya supuesto una espacialidad básicamente ilimitada -"el conflicto armado siguió a los combatientes, dondequiera que iban por las razones que sean de la estrategia y la necesidad militar" (Anderson 2012, 12)-, aun cuando la legitimidad de las operaciones militares llevadas a cabo, por lo general, se aseguró a través de la coordinación informal con los países interesados. En el principal ejemplo donde esto no se hizo -el caso de la aplicación de ataques con drones en Pakistán, como se mencionó antes-, el Gobierno de EE. UU. ahora ha establecido normas muy básicas para distinguir áreas de operaciones permitidas y no permitidas.

Pero no se puede negar un cierto grado de riesgo en la promulgación de la indicada nueva lógica espacial. Los criterios decisivos para determinar si un Estado es capaz de luchar contra el terrorismo o está dispuesto a hacerlo siguen siendo muy imprecisos y poco transparentes (Abizaid y Brooks 2014, 32), sin mencionar la dificultad de determinar qué es terrorismo y qué es otra forma de violencia política, que aún sigue siendo una decisión esencialmente arbitraria (Tilly 2004, 6). Para comentaristas críticos, esos criterios proporcionan simplemente una "hoja de parra" para un proceso de toma de decisiones por naturaleza clandestino. Se limitan entonces a describir los drones como "otro avance tecnológico e instrumento de una violencia estatal que son legitimados y normalizados por la ley", siendo la doctrina legal nada más que "casuística" (Rothe y Collins 2014, 376). El derecho internacional público, en este caso, se limitará a establecer una "prótesis" para la continuación de un proceso de desterritorialización militar (Pugliese 2013, 184).

Entonces, la idea de un instrumento pasivo se aplicaría de nuevo, solo que esta vez no a la tecnología militar, sino al derecho internacional. Esta idea sería bastante compatible con el realismo jurídico, lo que presupone que la política mundial se basa esencialmente en las relaciones de poder puro y duro. La ley sería entonces una simple expresión de tales relaciones de fuerza, sin impacto propio (Slaughter 1995, 507). Sin embargo, tal suposición es muy cuestionable con respecto a la estrategia de drones estadounidense, por lo menos según las fuentes que se consideraron aquí: esta estrategia, definitivamente, tiende a ajustarse a los conceptos liberales, tanto en la forma de la justificación de las operaciones militares contra oponentes fundamentalmente antiliberales como, más concretamente, en su énfasis en la precisión y la prevención de víctimas civiles, aunque estas todavía podrían ser aspectos problemáticos (Sauer y Schörnig 2012, 366-371). El intento de minimizar los riesgos tanto para operadores como para enemigos civiles -ya demostrados en la guerra de Kosovo en 1999- debería ser considerado un motivo importante de la conducción de la guerra de drones (Coker 2001, 17-18). Y, por último, investigaciones empíricas sobre los procedimientos de la guerra de drones han llegado a la conclusión de que el cumplimiento de normas jurídicas, aunque discutible en su impacto preciso caso por caso, ha generado al menos una "legitimidad frágil" para las operaciones (Plaw y Fricker 2012, 359). Parece poco probable que los líderes en un país democrático se arriesguen a deslegitimar una estrategia importante al desconocer sus límites autoestablecidos, al menos en un grado significativo.

Entonces, sería altamente incongruente suponer que las normas liberales tienen un impacto sustancial en la concepción de la guerra de drones, pero que las normas jurídicas derivadas de su problematización no lo van a tener. Se puede suponer entonces que la binarización de espacios políticos implícita en la doctrina de drones tendrá al menos algún efecto, en el sentido de que los Estados democráticos liberales serán obligados, en sus procesos internos, por las normas que ellos mismos han declarado públicamente válidas. También se podría asumir que otros Estados liberales considerarían esas nuevas normas como derivadas de un proceso materialmente legítimo, aunque en la práctica puedan llegar a conclusiones por completo diferentes por sí mismos (Slaughter 1995, 525). El problema ahora aparece como circular: una decisión política para una solución tecnológica a un problema estratégico ha llevado -a través de sus efectos secundarios no previstos antes- a la creación de nuevas normas legales que ahora constriñen la toma de decisiones políticas. Bastante diferente de las teorías de la elección racional en las Relaciones Internacionales, con su marcada tendencia a asumir preferencias estáticas e identidades fijas de actores (Cederman 2010, 133); en nuestro caso, la aplicación militar y jurídica de tal solución ha generado un cambio en las preferencias del actor en cuestión. Para la teoría del actor-red, de nuevo, esto no aparece como algo fuera de lo común.

Consecuencias involuntarias de la estrategia de drones

Quizás, la siguiente pregunta para la investigación sobre el tema sería: ¿Qué consecuencias tendrá esta innovación del derecho internacional público? -incluso, si todavía está en una fase embrionaria, y podría no llegar a la edad adulta-. El acto mismo de ser aceptada como doctrina jurídica válida por una gran potencia probablemente tendrá un impacto en las decisiones y estrategias de legitimación por parte de otros actores (cf. Onuf 2013, 134). Por ejemplo, también se podría ver la nueva doctrina como deslegitimadora, por naturaleza, de la idea de state-building -si ya existe una opción rutinaria y (provisionalmente) legalizada para hacer frente a la falta de capacidad del poder estatal en una región, entonces ¿para qué invertir dinero, ante la eventualidad de derramar sangre, en un programa político que tiene un sustituto mucho más fácil y menos costoso?-. La inacción actual de EE. UU. y otros países occidentales frente a los acontecimientos en Irak y Libia parece demostrar tal actitud, y el concepto general de una gestión distante e impersonal de los problemas de seguridad parece encajar bien con el discurso de la política exterior más aislacionista de los últimos años.

Pero el proceso de establecimiento de normas sobre el comportamiento del Estado a través de la infantilización implícita en la justificación legal de los ataques con drones evoca también otras dudas. Si la doctrina expuesta en el contexto de los ataques aéreos se convirtiera gradualmente en una respuesta reconocida a los fracasos del concepto de la soberanía estatal, habría que esperar la resistencia a la invocación de esa doctrina (cf. Epstein 2012). Es decir, no solo no habrá resistencia directa, armada o pacífica por los actores afectados, sino que también puede aparecer una forma más subversiva de aceptación desviada por entidades que no participan de un modo directo en la problemática que aquí se investigó. Tal vez hemos visto una consecuencia no deseada en Crimea -ya, las acciones de los llamados "hombrecitos verdes" aparecen como una imagen especular de los ataques de drones (cf. Burke-White 2014, 69)-. Mientras que estos últimos son móviles, distantes e impersonales en su forma de violar territorios estatales, los primeros muestran una presencia fija, inmediata y altamente encarnada. Pero la justificación de su presencia -proteger a los rusos étnicos de alguna amenaza imaginaria por el nuevo Gobierno ucraniano- representa casi una imitación de la justificación del gobierno de EE. UU. para ataques de drones en Pakistán. Por tanto, se nos recuerda que las normas jurídicas no son de ninguna manera deterministas en sus efectos, una vez que entran en las cadenas de la acción política y militar, es decir, dejan abierta la posibilidad de utilizarlas de formas que no se imaginaban cuando fueron propuestas originalmente. Es posible que hayamos llegado aquí a un círculo completo: el uso de una nueva tecnología militar para ejecutar una determinada táctica bajo ciertas condiciones estratégicas condujo a la propuesta de una innovación legal para dar legitimidad a dicha práctica. Esa estrategia de legitimación, sin embargo, ahora podría permitir el empleo y la justificación de otra forma de acción política y militar diferente por completo y totalmente opuesta a las intenciones y los intereses de los actores que originalmente pusieron en marcha los sucesos: largas cadenas de acción, por cierto.

Por ahora, solo podemos observar con certeza que los drones no presentan simplemente una solución tecnológica a un problema estratégico o político. En realidad, nos presentan una cadena completa de relaciones de problemas y soluciones. El problema de información y de riesgo de la guerra asimétrica encontró una solución en la tecnología de aviones no tripulados. Esa tecnología, aplicada en operaciones militares, a su vez, generó un problema de justificación legal. Esa necesidad fue satisfecha por la doctrina promulgada por Eric Holder, quien declaró legítimos los ataques con drones en algunas circunstancias definidas. Pero esa solución generó de nuevo un problema, a saber, sus consecuencias para el orden mundial territorial en la actualidad no son claras, pero podrían ser de cierta importancia si se tiene en cuenta el carácter fundamental de las normas en cuestión para el orden mundial político-espacial contemporáneo. Lo que se quería mostrar con respecto a la disciplina de las Relaciones Internacionales es que la tecnología no es solo una herramienta pasiva de la política o de la estrategia militar ni tampoco es un factor determinante por sí mismo. Debemos, en mi opinión, tratarla como un factor igual en redes iterativas de problemas, soluciones, tecnologías y actores humanos. La teoría del actor-red parece ser una herramienta adecuada -aunque no es un enfoque completamente desarrollado dentro de la disciplina- para llegar a una comprensión más flexible y diferenciada del papel de la tecnología en la estrategia militar, la política estatal y el derecho internacional.

Comentarios

^* Este artículo fue concebido en el contexto del Grupo de Investigación en Estudios Internacionales de la Universidad EAFIT, sin financiamiento externo.

¹ Por sus valiosos comentarios y críticas, estoy agradecido con Sebastian Huhnholz, Cornelia Weiss, Luis Fernando Vargas-Alzate, María Arango Roldán y varios de los participantes en el congreso de RedIntercol, en la Universidad EAFIT, en febrero de 2014.

² Traducciones del autor.

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RECIBIDO: 15 de octubre de 2014 APROBADO: 16 de febrero de 2015 MODIFICADO: 17 de marzo de 2015