Español (pdf)
Articulo en XML
Referencias del artículo
Traducción automática
Enviar articulo por email
Citado por SciELO 
Citado por Google 
Similares en
SciELO 
Similares en Google 
Permalink
Introducción
Toda violación de un derecho humano da lugar a un derecho a obtener reparación,1 que puede abarcar diversas formas.2 Para garantizar tal derecho corresponde a los Estados “establecer programas nacionales de reparación y otra asistencia a las víctimas cuando el responsable de los daños sufridos no pueda o no quiera cumplir sus obligaciones” (CCJ 2007, 224), así como cumplir con el pago de las reparaciones que les impongan sentencias nacionales y extranjeras. En el marco de los principios para la lucha contra la impunidad y para la reparación establecidos por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), este artículo analiza lo que ha sucedido en materia de reparaciones a favor de las víctimas de los crímenes de los conflictos armados en Guatemala y El Salvador, desde las transiciones hasta la paz, e indaga posibles explicaciones de tales avances.3
En Guatemala y El Salvador las transiciones estuvieron determinadas por la necesidad de poner fin a conflictos armados.4 La paz de El Salvador se firmó en enero de 1992, luego de una serie de acuerdos donde se preveía el establecimiento de una comisión de la verdad, una comisión ad hoc para la depuración de las fuerzas militares, y donde además se advertía sobre la urgencia de reformas estructurales al sistema de justicia (“El PNUD y las Naciones Unidas” 2008). En Guatemala la paz fue firmada en diciembre de 1996 y, como ocurrió en el país vecino, los acuerdos plantearon la necesidad de reformar el sistema judicial (Pásara y Wagner 2000) y establecer una comisión de la verdad, conocida como la Comisión de Esclarecimiento Histórico (CEH).
Durante las dos décadas siguientes a la firma de los acuerdos, la presidencia de la república de El Salvador fue ocupada sin interrupción por candidatos de la Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), partido político estrechamente ligado con militares responsables de atrocidades del pasado.5 En 2009 se dio la primera alternancia política, llegando a la presidencia Mauricio Funes, por el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), partido político creado por la guerrilla -del mismo nombre- luego de los acuerdos de paz. En 2014 el FMLN llegó de nuevo a la presidencia con Salvador Sánchez Cerén. Funes era conocido por su oficio como periodista, no estaba históricamente ligado al partido y recibió apoyos de figuras y agrupaciones de fuera de este, y Sánchez Cerén hizo parte de la comandancia general del FMLN durante el conflicto y participó como negociador de los acuerdos.
En 1999 llegó al poder en Guatemala Alfonso Portillo, por el Frente Republicano Guatemalteco (FRG), en las primeras elecciones celebradas después de los acuerdos de paz.6 En 2003 fue elegido presidente Óscar Berger, por la Coalición Gran Alianza Nacional (GANA), en un proceso electoral marcado por la violencia.7 En la campaña de 2007, caracterizada de nuevo por una gran violencia política, compitieron Álvaro Colom, del partido de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), quien resultó electo, y Otto Pérez Molina, del Partido Patriota (PP), quien llegó a la presidencia en 2011.
Pérez Molina renunció en septiembre de 2015, luego de una gran movilización de la sociedad civil en contra de la corrupción y la detención de su vicepresidenta, Roxana Baldetti. En octubre del mismo año ganó en segunda vuelta Jimmy Morales, figura del entretenimiento nacional, quien asumió el poder en enero de 2016 por el Frente Convergencia Nacional (FCN). Como se ve, mientras que en El Salvador el poder político se ha repartido entre las partes firmantes del acuerdo, que también acaparan los votos del Parlamento (Martínez y Gutiérrez 2016), en Guatemala desde 1999, e incluso antes, ningún partido político ha conseguido mantenerse en la presidencia de la república por más de un período (Martínez-Rosón 2016).
En ambos países, tras la firma de la paz, se buscó enfrentar el pasado violento a través del esclarecimiento de la verdad (Sieder 2002). No obstante, se advirtió también sobre la necesidad de reformar instituciones, reducir la impunidad y juzgar a los máximos responsables. A su vez, como se verá más adelante, tanto los acuerdos de paz como los informes de las comisiones de la verdad señalaron que debían implementarse programas de reparación a favor de las víctimas, alcanzando resultados dispares a lo largo del tiempo.
Pero ¿cuál ha sido el avance en materia de reparaciones materiales y simbólicas en Guatemala y El Salvador y cómo se explica tal avance? Para responder a esas preguntas el primer apartado del artículo se ocupa de establecer los criterios para evaluar los programas de reparaciones masivas, así como del análisis de dichos programas en cada uno de los países; en la segunda parte se hace lo mismo para las reparaciones simbólicas; en el tercer acápite se sintetizan los avances alcanzados en ambos países y se exploran sus posibles explicaciones, que se relacionan principalmente con actores que niegan el pasado violento. También se señalan el perfil de las víctimas y su coordinación y organización, así como el apoyo electoral que reciben quienes desconocen los derechos de las víctimas y la influencia de los militares en política. Por último, se cierra con las conclusiones.
1. Programas de reparaciones materiales masivas
Varios instrumentos de derechos humanos señalan la necesidad de que la reparación sea completa,8 y si bien De Greiff (2011) sostiene que las reparaciones mediante programas de cobertura masiva deberían diferenciarse de las ordenadas por vía judicial, dada la dificultad práctica para que un programa de reparaciones cumpla con los estándares del derecho internacional,9 tales dificultades no eximen al Estado de sus obligaciones.
Por ello, este análisis reflexiona sobre las iniciativas de reparación en los países estudiados, para determinar si pueden considerarse programas de reparaciones masivas dirigidos a compensar a las víctimas de forma completa, efectiva y justa, en su condición de tales, atendiendo los principios para la reparación como mandatos de optimización, que guían la actuación del Estado en la medida de lo posible (Alexy 1993).
En ese sentido, se diferencia entre “programas que distribuyen bienes a los que tienen derecho [sus beneficiarios] como ciudadanos y no necesariamente como víctimas” (De Greiff 2011, 439) y programas de reparaciones propiamente dichos. Así, por ejemplo, no se tienen en cuenta aquí programas de vivienda o empleo dirigidos a la sociedad en general, que no benefician de forma exclusiva a quienes son reconocidos como víctimas, al no ir dirigidos a compensarlas en su condición de tales.10
Partiendo de lo anterior, para analizar los programas de reparaciones masivas se considerarán: 1) su estabilidad y respaldo institucional, 2) la publicidad en su diseño e implementación, 3) la objetividad y publicidad en la definición y delimitación de la condición de víctima como sujeto legitimado para acceder a los beneficios, 4) la difusión de requisitos y facilidades que se otorguen a los reclamantes para acceder a los programas y 5) el alcance de las reparaciones.
La estabilidad y el respaldo institucional de que se dote a dichos programas están dados por las garantías institucionales de continuidad que tengan, derivadas de su procedencia del Poder Ejecutivo o del Legislativo. Se espera que los programas de reparación originados en el Legislativo tengan mayor continuidad, así como más independencia, mientras que los originados en el Ejecutivo están sujetos a la voluntad del gobierno de turno, en cuanto a su implementación y alcance.
En materia de publicidad en su diseño e implementación es importante observar los niveles de participación y coordinación entre la sociedad civil, las víctimas y el Estado en estas materias. Para determinar la objetividad y publicidad en la definición y delimitación de la condición de víctima, y la difusión de los requisitos para acceder a los programas, se tienen en cuenta el establecimiento de reglas claras, los canales de transmisión de esta información y la facilidad para su comprensión, que deberá ser accesible a ciudadanos de diversas condiciones sociales, étnicas, y todas aquellas que caractericen a las víctimas.
Para determinar el alcance de los programas de reparación se considera, por un lado, el tipo de beneficios que se ofrece a las víctimas, y por el otro lado, el número de víctimas beneficiadas. Se espera que, tratándose de programas masivos, tiendan a beneficiar a la gran mayoría de víctimas o al menos a un porcentaje significativo de ellas; para ello se calcula el porcentaje de población beneficiada con respecto al número estimado de víctimas. Sin perder de vista que calcular el monto de recursos que debe invertir un Estado para reparar adecuadamente a las víctimas del conflicto resulta en extremo difícil, se comparan los montos de estas reparaciones administrativas con aquellos que se ha ordenado desembolsar al Estado para cumplir condenas judiciales.11.
a. Reparaciones materiales masivas en Guatemala
En 1999 la CEH recomendó al Estado promover una política de reparaciones, advirtiendo que correspondía al Gobierno presentar al Congreso “un proyecto legislativo […] que impulse el Programa Nacional de Reparación” (CEH 1999, 62), incluidas medidas de restitución, indemnización, rehabilitación y satisfacción, individuales y colectivas.12 No obstante, en el Congreso no se aprobó la “Ley de Reparaciones” presentada en su momento de forma consensuada entre la sociedad civil y el Ejecutivo (Impunity Watch 2008, 81).
Ello llevó a que en 2003 la presidencia de la república creara el Programa Nacional de Resarcimiento (PNR),13 para el “resarcimiento individual y/o colectivo de las víctimas civiles de violaciones a los derechos humanos y de delitos de lesa humanidad, cometidos durante el conflicto armado interno”,14 con una vigencia de trece años, posteriormente extendida hasta el 31 de diciembre de 2023.
La estabilidad del programa se vio afectada, al no conseguirse su aprobación desde el Legislativo, lo que implica que pueda ser constantemente modificado por los distintos gobiernos, como de hecho lo ha sido, a pesar de mantenerse a lo largo del tiempo (Evans 2012). A lo anterior se añade que su financiación se dejó en manos de una asignación anual incluida en el presupuesto general del Estado, sumada a lo que se recibiera vía cooperación local e internacional, lo que también hace muy variable su capacidad de ejecución, que se encuentra en cabeza de la Secretaría de Paz de la presidencia (SEPAZ).15
En cuanto a la publicidad en el diseño e implementación del programa, como acaba de verse, el proyecto consensuado no fue aprobado por el Congreso y terminó imponiéndose un programa por iniciativa del Poder Ejecutivo de la época. No obstante, el acuerdo gubernativo de creación del PNR reconoce ser resultado del acuerdo alcanzado entre el Gobierno y un grupo de organizaciones sociales, conocidas como la Instancia Multi-institucional por la Paz y la Concordia.
Con el PNR de 2003 se creó la Comisión Nacional de Resarcimiento (CNR) como responsable de la coordinación, la supervisión y el seguimiento del programa. Inicialmente la Comisión contaba con representantes de la sociedad civil, pero sus reformas la dejaron por fuera (Leonardo 2011). Al respecto se ha señalado que “entre los representantes de sociedad civil surgieron diferencias de diverso tipo, generando tensiones y conflictos que llegaron prácticamente a paralizar la CNR y que abrieron la puerta para que, al modificarse nuevamente el acuerdo gubernativo, la sociedad civil perdiera su espacio en la conducción del PNR” (Impunity Watch 2008, 82), lo que ocurrió con el Acuerdo Gubernativo 619-2005, que dispuso que la CNR estaría integrada por cinco miembros, todos dependientes del presidente de la república.
Sobre la objetividad y publicidad en la definición y delimitación de la condición de víctima, las violaciones que se considera deben ser resarcidas se listan en el acuerdo gubernativo de 2003 y sus modificaciones.16 Sin embargo, no hay reglas claras sobre cómo establecer o probar la ocurrencia de dichas violaciones.
En la misma línea, en cuanto a difusión de requisitos y facilidades a los reclamantes para acceder a los programas, se han hecho críticas al PNR, que “descarga en las víctimas la obligación de demostrar su condición, por medio de la recolección de la documentación requerida para probar su caso y recibir resarcimiento” (Leonardo 2011, 211; Impunity Watch 2008).17 A lo anterior se suma que la gran mayoría de las víctimas guatemaltecas son de origen rural e indígena, lo que dificulta su acceso a las reparaciones,18 y que en 2015 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) señalaba que “luego de diez años de existencia del PNR, aún se evidencian la falta de certeza sobre los criterios de selección, [y] demoras de hasta siete años en los requerimientos de resarcimiento” (CIDH 2015, 191).
Las medidas previstas para implementar el PNR son: la dignificación de las víctimas, el resarcimiento cultural, la reparación psicosocial y la rehabilitación, la restitución material y el resarcimiento económico. En materia de restitución material y resarcimiento económico, entre diciembre 2005 y diciembre 2007 “el PNR entregó resarcimiento económico a un total de 15.367 víctimas por un monto de […] aproximadamente US$36.7 millones” (Impunity Watch 2008, 86). Según las Memorias de labores del PNR entre 2008 y 2016, en 2008 hubo 8.518 resarcimientos monetarios, frente a 64.705 reclamos, así como indemnizaciones a 9.827 personas, por aproximadamente US$26.2 millones. En 2009 se restituyeron 888 viviendas, con resarcimiento monetario a 4.088 beneficiarios, por aproximadamente US$12.2 millones.
En 2010 se registraron 70.435 víctimas, se restituyeron 924 viviendas, con resarcimientos económicos por US$4.7 millones a favor de 1.769 personas. En 2011 se entregaron 1.137 viviendas y resarcimientos económicos por US$4.5 millones a 1.685 víctimas. En 2012 se presentaron resarcimientos económicos a 868 beneficiarios, por US$2.1 millones, aproximadamente (PNR 2012). En el período 2013-2014 se beneficiaron 1.148 personas con reparaciones económicas, por US$2.5 millones (PNR 2014). Entre 2015 y 2016 se beneficiaron 359 personas a través de transferencias condicionadas para restitución de viviendas, y 11 con resarcimientos económicos, sin incluir información sobre montos de dinero asignados, en uno y otro caso (PNR 2016) (ver la tabla 1).19
Tabla 1 Programa Nacional de Resarcimiento, 2005-2016
| Año | Resarcimientos económicos, en millones de US$ (aproximado) | No. de beneficiados |
| 2005-2007 | 36.7 | 15.367 |
| 2008 | 26.2 | 18.345 |
| 2009 | 12.2 | 4.088 |
| 2010 | 4.7 | 1.769 |
| 2011 | 4.5 | 1.685 |
| 2012 | 2.1 | 868 |
| 2013-2014 | 2.5 | 1.148 |
| 2015 y 2016 | 0.8 | 359 |
| Total | 89.7 | 43.629 |
Fuente: elaboración propia, a partir de datos de las Memorias de labores del PNR (2008-2016) e Impunity Watch (2008)
La comparación entre el número de víctimas beneficiadas con el programa (43.629) y las víctimas del conflicto (estimadas en 200 mil muertos y desaparecidos) arroja que se ha beneficiado aproximadamente un 21% de dichas víctimas, sin incluir todas aquellas víctimas indirectas, así como a las que sufrieron hechos victimizantes que en un inicio fueron dejados de lado, como la violencia sexual. En cuanto a los recursos económicos ejecutados, al compararlos con las órdenes de pago libradas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en quince casos relacionados con el conflicto armado, por una suma aproximada de US$92.9 millones,20 llama la atención la diferencia entre los montos de las reparaciones dispuestas por lo programas masivos y aquellas ordenadas por fallos del Sistema Interamericano, que en todo caso pueden referirse a varias víctimas o grupos de ellas.
El PNR no ha estado libre de cuestionamientos. No sólo es evidente la disminución de sus beneficiarios y de los recursos ejecutados a través del tiempo, sino que, según informaciones de prensa, el presupuesto que se le asigna se destina en gran parte a gastos de funcionamiento (Reynolds 2011),21 y entre 2008 y 2011 buena parte de los recursos no fueron ejecutados, tal como se ve en la tabla 2, situación que, de acuerdo con Impunity Watch (2012), se remonta a 2005.
Tabla 2 Ejecución de recursos PNR, 2008-2011
| Año | Presupuesto asignado (quetzales) | Presupuesto ejecutado (quetzales) | Presupuesto ejecutado en millones de US$ (aproximado) | Porcentaje ejecutado |
| 2008 | 270.000.000,00 | 189.906.595,00 | 25.8 | 70% |
| 2009 | 220.000.000,00 | 95.628.002,75 | 13 | 43% |
| 2010 | 220.000.000,00 | 37.776.352,93 | 5.1 | 17% |
| 2011 | 70.807.159,00 | 41.466.934,60 | 5.6 | 58% |
Fuente: elaboración propia a partir de Impunity Watch (2012).
El programa tiene también graves falencias en materia de información. La información disponible no siempre es completa, y se ha advertido que los “datos financieros […] difieren de una fuente a otra, […] dado que en la administración de los fondos del PNR han intervenido diversos actores […] [y] Los datos sobre víctimas y delitos resarcidos deben tomarse con similar precaución” (Impunity Watch 2008, 79).
Adicionalmente se ha cuestionado al PNR por privilegiar aspectos económicos (Leonardo 2011), lo que se reconoce desde su interior, como consta en el Informe de la Evaluación Conjunta del PNR y de los Programas de Apoyo al PNR de GTZ y PNUD, 2007, que advierte que “la ausencia de una política integral del Estado con relación al proceso de reconciliación responde especialmente al hecho que el Organismo Legislativo no ha aprobado leyes sobre las que dicha política pueda cimentarse” (PNR 2007, 7).
El contenido de las reparaciones fue un tema que implicó divisiones entre las organizaciones civiles y de víctimas que hasta 2005 conformaron la Comisión Nacional de Reparación (CNR), comoquiera que “las organizaciones con base social en las áreas rurales golpeadas por la violencia insistían en la premura del resarcimiento económico; mientras que organizaciones de derechos humanos instaban a procesos de reparación más integrales, pero cuyo diseño e implementación tomaría más tiempo” (Impunity Watch 2008, 87-88).
Así mismo se le ha reprochado al programa que se prioricen injustificadamente ciertas peticiones y se retrasen otras (Impunity Watch 2008). Es decir que las víctimas no sólo encuentran dificultades para hacer la reclamación, sino que no se respeta un orden justo en los pagos. Por otro lado, en Guatemala “las reparaciones exclusivamente económicas a las víctimas se confunden con indemnizaciones que se entregan a ex PAC22, así como con las transferencias condicionadas de ‘Mi familia Progresa’” (Leonardo 2011, 211).23
Un aspecto para tener en cuenta en el conflicto guatemalteco es que desde 1981 se implantaron las PAC, grupos civiles reclutados forzosamente, a efectos de controlar las comunidades. Fueron reconocidas por el Acuerdo Gubernativo No. 222 de 1983, que determinaba que las patrullas estaban subordinadas jerárquicamente a los militares (CIDH 2001). Las PAC fueron legalizadas mediante el Decreto No. 19 de 1986, como Comités Voluntarios de Defensa Civil, y posteriormente desmontadas con el Decreto No. 143 de 1996 (Congreso de Guatemala 1996).
Mediante el Decreto No. 28 de 2004 el Congreso enalteció la actuación de las PAC y otorgó un “beneficio pecuniario como aporte de capital, por la actividad cívica desarrollada durante el conflicto armado” (artículo 2, Congreso de Guatemala 2004), correspondiente aproximadamente a US$712 para cada uno de sus exintegrantes. Este decreto fue declarado inconstitucional en 2005, por infringir normatividad sobre erogaciones presupuestarias (Corte de Constitucionalidad de Guatemala 2005). Ya en 2004 se había declarado la inconstitucionalidad del Acuerdo Gubernativo 566-2003, por falta de competencia del Ejecutivo para ordenar dicho gasto (Corte de Constitucionalidad de Guatemala 2004). En dicha oportunidad la Corte llamó la atención sobre la inconveniencia de otorgar sumas de dinero a los ex-PAC, abogando por “otras formas de resarcimiento de violaciones de los derechos humanos”, lo que llevó al presidente de la época a crear un programa para el otorgamiento de beneficios a favor de los ex-PAC, que, según Impunity Watch (2008), a 2007 superaban los otorgados a las propias víctimas.
El hecho de que el Estado abordara simultáneamente un plan de resarcimiento a las víctimas y uno de pagos a los ex-PAC generó “una especie de prolongación de identidades y roles derivados del conflicto” (Impunity Watch 2008, 95),24 a lo que se suma que las reclamaciones de los ex-PAC y las de las víctimas fueron canalizadas políticamente, privilegiando las primeras.25 Por si fuera poco, que la Corte equiparara en su sentencia de 2004 los pagos a los ex-PAC al resarcimiento por violaciones a los derechos humanos es, cuando menos, desafortunado, aunque lo hubiese hecho a manera de ejemplo.
b. Reparaciones materiales masivas en El Salvador
El Acuerdo de Paz de Chapultepec estableció que debía implementarse un Plan de Reconstrucción Nacional (PRN), que favoreciera “tanto a los lisiados como a los familiares de las víctimas entre la población civil […] [con beneficios tales como] becas, empleos y pensiones, programas de vivienda y para la instalación de empresas” (“El PNUD y las Naciones Unidas” 2008). Así mismo, entre las recomendaciones de la Comisión de la Verdad se contemplaban las reparaciones morales y materiales, advirtiendo las limitaciones financieras del país y señalando la necesidad de constituir un fondo nutrido con dineros nacionales y extranjeros, para compensar a las víctimas de la violencia (CV-ES 1993).
El Plan de Reconstrucción Nacional (PRN), implementado entre 1992 y 1996, estaba dirigido -entre otras materias- a la integración de los reinsertados en el sistema productivo, con financiamiento de diversas fuentes internacionales, principalmente de Estados Unidos, y con proyectos a cargo de la Misión de las Naciones Unidas para El Salvador (ONUSAL) y la Secretaría de Reconstrucción Nacional (SRN), que beneficiarían a cerca de 41 mil personas (Silva 2000). La SRN, creada en febrero de 1991, hizo públicos algunos informes sobre avances de reconstrucción, pero Wood (1999) advierte que muestran un panorama incompleto, comoquiera que no todos los fondos destinados a reconstrucción pasaron por dicha Secretaría.
Se lanzaron estrategias diferenciadas para el campo y la ciudad. En el ámbito urbano se buscó apoyar microempresas y pequeños negocios, “de los 2,897 beneficiarios que recibieron créditos se constituyeron 1,743 empresas de las cuales el 48% seguían en operación en 1996” (Silva 2000, 17), así como otorgar becas de estudio, a favor de “1,140 personas” (Silva 2000, 17). En las áreas rurales se estableció un Programa de Transferencia de Tierras, cuyo propósito era convertir en productores agrícolas a aquellos que en su momento fueron desplazados del campo, con un total de 36.597 beneficiarios. Sin embargo, el programa fue calificado como un fracaso por la inadecuada explotación del suelo (Silva 2000), lo que llevó a que quienes tenían las tierras se vieran ahogados por las deudas que adquirieron para pagarlas (Albiac 2000).
El Instituto para la Paz de Estados Unidos señaló en 1992 que el Gobierno no había cumplido las recomendaciones de pagar reparaciones a las víctimas (Instituto para la Paz- EE. UU. 1992), mientras que en 1993 el secretario general de la ONU se pronunció sobre las demoras y dificultades en los programas de restitución de tierras y reintegración de excombatientes y lisiados de guerra (Martínez y Gutiérrez 2016). En el mismo sentido se pronuncian Segovia (2006) y Martínez, Gutiérrez y Rincón (2012).
El 13 de diciembre de 1992 la Asamblea Legislativa expidió el Decreto Legislativo No. 416, que previó el otorgamiento de compensaciones económicas y la incorporación al sistema de prestaciones sociales a favor de los “lisiados o discapacitados” como consecuencia directa del conflicto armado, así como de los padres adultos mayores y los hijos menores e “incapaces” que perdieron a sus familiares por las mismas causas, según los términos usados en el decreto citado. Las compensaciones serían otorgadas a través del Fondo de Protección de Lisiados y Discapacitados a consecuencia del Conflicto Armado (FOPROLYD), y estaban dirigidas a exintegrantes de las Fuerzas Armadas, la guerrilla y sus familiares, así como a los civiles con lesiones y secuelas permanentes a consecuencia del conflicto. Los civiles no sólo aparecen al final de la lista del artículo 24 del Decreto No. 416, sino que además no se previeron beneficios a favor de sus familiares en caso de fallecimiento, como sí ocurrió con los de los excombatientes de las Fuerzas Armadas y del FMLN.
Para acceder a los beneficios, las personas deben inscribirse en un registro a cargo de una Comisión Técnica Evaluadora del Fondo, y se contemplaron prestaciones económicas (por una sola vez o de forma periódica), en especie (prótesis y aparatos ortopédicos) y en servicios de salud.26 Los pagos previstos en el Decreto No. 416 fueron suspendidos entre 1993 y 1995, como lo reconoció en 2010 el entonces presidente Funes, cuando anunció el pago de 19,5 millones de dólares (“El Gobierno pagará pensiones” 2010). Que las compensaciones se dirigieran exclusivamente a exintegrantes de los bandos en conflicto o a personas con lesiones permanentes a consecuencia de este, y no a los familiares de las víctimas civiles muertas o desaparecidas, explica que diversas fuentes coincidan en que en El Salvador en realidad no se han desarrollado planes de reparación (Sieder 2002; ONU 2008; Segovia 2009); al menos no programas de reparaciones masivas, tal como se entienden en este trabajo.
En 2010 se creó la Comisión Nacional de Reparación a las Víctimas de Violaciones a los Derechos Humanos ocurridas durante el conflicto armado interno, conformada por la Secretaría de Inclusión Social y varios ministros, con el fin de “proponer al presidente de la república, mediante un informe debidamente fundamentado, el establecimiento de un programa presidencial de reparación a las víctimas”.27
Sin que tal informe se hiciera público, por Decreto No. 204 del 23 de octubre de 2013 la presidencia de la república estableció el Programa de Reparaciones a las Víctimas de Graves Violaciones a los Derechos Humanos Ocurridas en el Contexto del Conflicto Armado Interno, donde, además de reconocerse expresamente la existencia de dichas víctimas, se dispuso la creación de un registro de estas, a cargo del Consejo Directivo del Registro de Víctimas de Graves Violaciones a los Derechos Humanos ocurridas en el Contexto del Conflicto Armado (CODREVIDH), conformado por tres funcionarios del Ejecutivo y dos representantes de las víctimas, que se constituyó el 4 de julio de 2014.
El Decreto No. 204 prevé medidas de rehabilitación (como cobertura en salud y becas), indemnización, dignificación y no repetición, sujetas a los recursos disponibles. Los montos previstos para indemnizaciones van de 15 a 20 dólares mensuales por familia, salvo para los mayores de 55 años, quienes tienen derecho a 50 dólares mensuales por persona. Al comparar estas sumas con las órdenes de pago libradas a cargo del Estado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en cuatro casos relacionados con el conflicto armado, por una suma total, aproximada, de US$19.9 millones,28 los montos para resarcimiento en el orden interno resultan irrisorios.
Entre las medidas de dignificación se prevé el impulso de la publicación del informe de la Comisión de la Verdad, el reconocimiento de responsabilidades y la revisión de planes de estudio. Así mismo, el decreto enumera las organizaciones civiles (ONG) que asume como representativas de las víctimas, señalando la posibilidad de que otras organizaciones o personas naturales soliciten su acreditación ante el consejo directivo.29
En cuanto a la definición de la condición de víctima se señala que pueden ser incorporadas en el registro en dos modalidades, por ingreso masivo y por petición de la propia víctima, de forma directa o por intermedio de las ONG reconocidas. Se prevé que corresponde al consejo directivo evaluar las solicitudes de incorporación “de las personas que cumplan con las características necesarias para ser incluidas como beneficiarias del Programa” (artículo 5); sin embargo, no se especifica cuáles son tales características.
Las medidas previstas a favor de las víctimas en el Decreto No. 204 no están centralizadas; así, algunas se asignaron al Ministerio de Salud, otras al Ministerio de Educación y a la Presidencia de la República, al Ministerio de Agricultura y Ganadería, y las indemnizaciones, al Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador (FISDL). En 2016 el Ejecutivo expidió el Decreto No. 36 del 1 de junio, para garantizar la aplicación del Decreto de 2013.
En el primer decreto se previó la creación de una mesa de seguimiento de su cumplimiento, así como la presentación de informes trimestrales al jefe del Ejecutivo (artículo 21) por parte de la Secretaría de Inclusión Social de la Presidencia, que coordina el CODREVIDH. Sólo cuatro informes se han emitido a la fecha (2018): en octubre de 2014, en abril de 2015, en enero de 2016 y en enero de 2018 (Secretaría de Inclusión Social 2014, 2015, 2016 y 2018).30 Lo que evidencian estos informes es el establecimiento de mesas de coordinación y la celebración de reuniones entre representantes de las víctimas y las distintas autoridades encargadas de implementar las reparaciones, con pocos resultados tangibles.
Desde el informe de 2015 se dejó constancia de que las víctimas reclamaban la ampliación y ejecución de las medidas contempladas en el programa de reparaciones. No obstante, el informe de 2016 señala que el Ministerio de Hacienda no asignó recursos para el programa de indemnización a favor de las víctimas, y que el Ministerio de Salud no cuenta con el registro de víctimas de la CODREVIDH para adelantar las labores a su cargo. Ello pese a que en este informe, la Secretaría de Inclusión Social habla de 4.707 víctimas registradas.
A finales de agosto de 2017, organizaciones civiles presentaron a la Asamblea Legislativa una propuesta de ley de reparación integral, con fundamento en las recomendaciones de la Comisión de la Verdad y en la decisión de julio de 2016, donde la Sala de Constitucionalidad de la Corte Suprema de Justicia resolvió una petición de inconstitucionalidad de la amnistía de 1993, declarando la invalidez de la ley (Corte Suprema de Justicia de El Salvador 2016). Al presentar esta propuesta de ley las organizaciones dejan constancia de la falta de resultados y las dificultades en la implementación del programa impulsado por Funes, que quedó en letra muerta (Mejía 2017).
El informe que rindió la Secretaría de Inclusión Social a la Presidencia en 2018, sobre ejecución del programa de reparación, habla de 1.375 víctimas que atendieron jornadas de grupos de apoyo psicosocial, y de transferencias económicas a cargo del FISDL por un monto de US$725.140,00, repartidos entre salud, educación, pagos a víctimas y adultos mayores, con 3.332 personas atendidas en el último mes reportado. Así mismo este informe deja constancia de dificultades de coordinación con las organizaciones representantes de las víctimas.
Así las cosas, el Programa de Reparaciones creado en 2013 no goza de estabilidad y respaldo institucional, pues se trata de una iniciativa presidencial, que, si bien se ha mantenido durante los gobiernos del FMLN, no tiene respaldo legislativo. Tampoco puede hablarse de publicidad en su diseño e implementación, pues, aunque en la ejecución del programa ha participado la sociedad civil, las organizaciones que la representan no participaron en su diseño y se han mostrado disconformes con su desarrollo. Por otro lado, no sólo no hay publicidad y objetividad en la definición de víctima, sino que este es un tema que todavía se discute.31 Además, el programa de transferencias beneficia también a personas que participaron directamente en la guerra, lo que evidencia confusión en torno a la definición de víctima, al incluirse como tales, de forma generalizada, a exintegrantes de los bandos en conflicto.
Además, la información sobre el programa no está disponible de manera abierta, siendo necesario adelantar trámites burocráticos previstos en la ley de acceso a la información para acceder a ella. Por último, el alcance de las reparaciones en ningún caso puede ser considerado masivo, pues en el único año del que hay constancia de ejecución del programa, que es 2017, se benefició a 4.4% de las víctimas directas que se estima dejó el conflicto, y se ejecutaron transferencias por el 3.6% de los montos que ha ordenado pagar la Corte IDH.
Finalmente, cabe llamar la atención sobre el hecho de que los informes de 2016 y 2018 de la Secretaría de Inclusión Social señalan como medidas de reparación algunas encaminadas a la no repetición, tales como la formación en derechos humanos de miembros de la fuerza pública y la policía, y la educación en convivencia pacífica, derechos humanos, inclusión, género, educación ambiental y cambio climático, a docentes de educación básica y media.
2. Reparaciones simbólicas
Al lado de los programas masivos y de las reparaciones individuales están las medidas simbólicas, que “tienden a modificar el imaginario político y social en el que se tienen que insertar las víctimas” (Gómez Isa 2006, 53), más aún cuando “en los casos de graves violaciones de los derechos humanos y violencia extrema no sólo las víctimas individuales resultan dañadas, sino que es toda la sociedad quien acaba siendo traumatizada” (Gómez Isa 2006, 54).
Para determinar el alcance de las reparaciones simbólicas se examina: 1) si se han diseñado y puesto en marcha políticas de reparaciones simbólicas o políticas de memoria; 2) si -ya no como parte de una política, sino por iniciativas aisladas- se han levantado monumentos, se han declarado fechas conmemorativas o se ha rendido homenaje a las víctimas, y, finalmente, 3) la difusión de tales medidas, a través de medios como la televisión y la prensa. Todo ello con fundamento y en desarrollo de los principios para la reparación de la ONU.
a. Reparaciones simbólicas en Guatemala
En el capítulo de recomendaciones, la CEH (1999) señaló la necesidad de implementar medidas para preservar la memoria de las víctimas, como el reconocimiento por parte del presidente, el Congreso y la URNG de los hechos contenidos en el informe y la petición de perdón por los hechos de violencia del conflicto; la declaración de un día conmemorativo de las víctimas; la construcción de monumentos y parques memoriales; la asignación de nombres de víctimas a edificios y vías públicas, todo ello tomando en cuenta el carácter multicultural de la nación.
No obstante, el informe de la Comisión fue tachado de falso por el Ejército y de sesgado por la derecha. La posición inicial del Gobierno se hizo pública mediante un comunicado del 16 de marzo de 1999, donde el presidente Álvaro Arzú rechazó muchas de sus recomendaciones (“Posición Inicial del Gobierno” 1999). Tampoco la URNG expresó un verdadero reconocimiento de sus responsabilidades.32
Poco después fue elegido presidente Alfonso Portillo, quien en su discurso de toma de posesión manifestó su compromiso con el cumplimiento de las recomendaciones de la CEH y nombró como ministra de Cultura a Otilia Lux de Cotí, quien formó parte de la Comisión. Si bien el partido con el que alcanzó la presidencia Portillo fue fundado y dirigido por el exdictador Ríos Montt, quien presidió la ceremonia de relevo de gobierno en condición de presidente del Congreso, en agosto de 2000 Portillo reconoció públicamente que los gobiernos anteriores venían cometiendo violaciones de los derechos humanos, admitiendo la participación del Ejército en las masacres de Plan de Sánchez y Dos Erres (Misión de las Naciones Unidas para Guatemala-Minugua 2004). Portillo buscó legitimarse ante la comunidad internacional con esta estrategia de mostrarse respetuoso de los derechos humanos, lo que además le servía para desincentivar el uso del Sistema Interamericano por parte de las víctimas (Evans 2012; Mersky y Roth-Arriaza 2007).
Sobre la declaración de fechas conmemorativas, a pesar de que desde años atrás las ONG venían recordando a las víctimas el 25 de febrero, día en el que se hizo público el informe final de la CEH, “sin mediar una consulta previa con la sociedad civil, el Congreso de la República emitió el Decreto Legislativo 61-2002, que declaró el 31 de marzo como el Día Nacional de las Víctimas de la Violencia” (Minugua 2004, 16). Posteriormente se cambió la fecha, mediante Decreto No. 06-2004 de 25 de febrero de 2004, reformado por el Decreto No. 48-2008 de 16 de septiembre de 2008, señalando el 25 de febrero como fecha oficial para conmemorar el Día Nacional de la Dignidad de las Víctimas del Conflicto Armado.
La llegada a la presidencia de Otto Pérez Molina, que coincidió con el juicio por genocidio contra Ríos Montt, implicó un resurgimiento de tesis revisionistas. El mandatario, exmilitar señalado de estar involucrado en crímenes del pasado, sostuvo en diversas oportunidades que en Guatemala no hubo genocidio: así lo afirmó en conferencia de prensa en enero de 2012 (Castillo 2012), posición que reiteró meses después (“Presidente Otto Pérez niega” 2013), y más tarde, cuando fue señalado por un testigo judicial de participar en masacres indígenas (Ramos, Valdez y Vásquez 2013).
La negación de la ocurrencia de genocidio por parte de Pérez Molina no tiene que ver con su afinidad a Ríos Montt, sino con las acusaciones en su contra por casos de derechos humanos. A pesar de ser ambos militares, en su momento representaron tendencias distintas dentro del Ejército. Cuando Portillo fue elegido presidente parecía que se decantaría por Pérez Molina como ministro de Defensa; sin embargo, Ríos Montt se opuso a ese nombramiento por la participación de aquel en el golpe de 1983. Al final Portillo nombró a un coronel en el mencionado ministerio, forzando el retiro de diecinueve generales (Schirmer 2001).
Pero la posición de negar lo ocurrido no se limitó al entonces presidente, también lo negó Zury Ríos, hija del exdictador (Sanz 2013), al igual que el ministro de Gobernación de Pérez Molina (Melini 2014), y finalmente el Congreso de la república, con el voto de 87 de sus 158 diputados (“Aprueban punto resolutivo que niega genocidio” 2014), refiriéndose a la condena emitida el 10 de mayo de 2013 contra Ríos Montt, que poco después quedó sin efectos por la anulación parcial de la causa que hizo la Corte de Constitucionalidad. Frente a estas posiciones negacionistas, la sociedad civil, específicamente el Centro para la Acción Legal en Derechos Humanos (CALDH), respondió con la apertura de un museo en febrero de 2014, llamado “Casa de la Memoria”, que busca preservar el conocimiento de lo ocurrido durante el conflicto, con financiamiento nacional e internacional.
Por otro lado, como se ha visto, desde 2003 se estableció un programa presidencial de reparación, con un enfoque principalmente económico, pero a partir de 2008 se ha buscado implementar un enfoque más integral, de forma no siempre afortunada.33 En todo caso, el enfoque integral no es una política estructurada, sino más bien un conjunto de actos aislados.34 Más recientemente se viene hablando de actos de conmemoración colectivos o en memoria de personas específicas (PNR 2012), y de actos de dignificación (PNR 2014), entre los que se contabilizan las exhumaciones (PNR 2016). Así mismo, por orden de la Corte IDH se han elevado solicitudes de perdón en casos específicos.35
b. Reparaciones simbólicas en El Salvador
Tras la publicación del informe de la Comisión en 1993, el Gobierno, las Fuerzas Armadas y el Poder Judicial lo rechazaron36 y el presidente Alfredo Cristiani le recriminó no contribuir a la reconciliación nacional. Tampoco el FMLN se mostró satisfecho con los resultados del reporte.37 Ello se explica por cuanto entre las recomendaciones de la Comisión se encontraban la separación de sus cargos de aquellos oficiales de las Fuerzas Armadas, funcionarios de la administración pública y la judicatura señalados como responsables de las violaciones, y la inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas -por un lapso no inferior a 10 años- de cualquier implicado en los hechos investigados, fuera civil, militar o del FMLN.38
Entre las recomendaciones de la Comisión de la Verdad se contemplaba, además:
1. La construcción de un monumento nacional en San Salvador con los nombres de todas las víctimas del conflicto, identificadas. 2. El reconocimiento de la honorabilidad de las víctimas y de los graves delitos de los que fueron víctimas. 3. El establecimiento de un feriado nacional recordatorio de las víctimas del conflicto y de afirmación de la reconciliación nacional. (CV-ES 1993, 197)
No obstante, los reconocimientos simbólicos en memoria de las víctimas durante los gobiernos de ARENA, el Parque Memorial de las Víctimas del Mozote y el levantamiento en 2003 del Monumento a la Memoria y a la Verdad39 fueron promovidos por organizaciones no gubernamentales (Lazo y Rey 2011). Como si la falta de reconocimiento inicial del informe de la Comisión de la Verdad no fuera suficiente, en 2006 Elías Antonio Saca, en su condición de jefe de Estado, realizó actos públicos honrando a perpetradores de los crímenes develados por la Comisión.40
En cumplimiento de una sentencia de la Corte IDH, la Asamblea Legislativa expidió el Decreto No. 829 de 2005, declarando el “Día del Reencuentro Familiar de las Niñas y Niños que por Diversos Motivos se Extraviaron Durante el Conflicto Armado”. Posteriormente dicho decreto tuvo que ser derogado, puesto que no hacía referencia expresa al fenómeno de la desaparición, lo que se enmendó con el Decreto No. 197 del 5 de enero de 2007, que declaró el 29 de marzo como “Día dedicado a los niños y niñas desaparecidos durante el conflicto armado”.
En noviembre de 2009 Funes entregó a los familiares de los sacerdotes jesuitas asesinados en la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA) la máxima condecoración estatal, expresando la necesidad de construir memoria colectiva. Su discurso no incluyó reconocimiento de responsabilidad estatal en el crimen (“Condecoran con Orden José Matías Delgado” 2009), lo que hizo en enero de 2010, al celebrarse el aniversario número 18 de los acuerdos de paz, convirtiéndose así en el primer presidente salvadoreño en reconocer responsabilidades y pedir perdón por crímenes cometidos por agentes del Estado.
El 24 de marzo de 2010, Funes pidió perdón y reconoció la responsabilidad del Estado en el crimen de monseñor Romero. A mediados de 2010, el 24 de marzo fue declarado “Día internacional por el derecho a la verdad acerca de las graves violaciones a los derechos humanos y la dignidad de las víctimas” por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (Lazo y Rey 2011, 230). El mismo año, la Asamblea Legislativa declaró esa fecha como “Día nacional de monseñor Óscar Arnulfo Romero Galdámez”, resaltando la defensa que hizo el religioso de los menos favorecidos, sin hacer alusión alguna al conflicto (Decreto No. 294 del 4 de marzo de 2010), y se levantó un mural en su memoria, en el muelle internacional del aeropuerto de San Salvador.
No obstante, en octubre de 2013 el Ejército rindió homenaje a dos de los comandantes que intervinieron en la masacre de El Mozote (Valencia 2013), pese a que, al celebrarse los 20 años de los acuerdos de paz, en enero de 2012, Funes había reconocido la responsabilidad estatal por estos hechos y ordenado al Ejército que se abstuviera de exaltar como héroes a sus responsables. En diciembre de 2013, el entonces candidato Sánchez Cerén anunció que militares retirados se sumaban a su campaña a la presidencia. Uno de dichos militares era René Roberto López Morales, coronel a cargo del cuartel donde el 7 de agosto de 2011 recibió refugio un grupo de militares reclamados por la justicia española para responder por el crimen de los jesuitas.41
Ya en condición de presidente, Sánchez Cerén reaccionó a la decisión de inconstitucionalidad de la amnistía acusándola de afectar la institucionalidad y convivencia, así como de no tener en consideración los “verdaderos y actuales problemas del país” (Rentería 2016). Poco después, en agosto de 2016, el presidente pidió perdón en nombre del Estado a las víctimas del conflicto, anunciando un programa de transferencias monetarias, al que ya nos referimos. En enero de 2017, al celebrar los 25 años de los acuerdos de paz, habló de la necesidad de impulsar una ley de reconciliación y reparación integral, sin pedir perdón a nombre del Estado ni de la guerrilla de la que hizo parte (“Mensaje del Presidente Salvador” 2017).
A mediados de 2017 se desató una polémica, derivada del hecho de que fondos de la cooperación internacional española fueron utilizados para enaltecer la memoria de Roberto D’Aubuisson con una placa en el municipio de Santa Tecla, donde entre 2015 y 2018 funge como alcalde su hijo (Valencia y Rauda 2017). También en 2014, el alcalde de San Salvador, elegido por ARENA, había homenajeado al cuestionado militar.42
No obstante, desde octubre de 2015 por televisión nacional se emite semanalmente, los domingos, el programa Memoria viva, cuyo objetivo es incorporar temas de memoria histórica en medios masivos de comunicación, iniciativa que más tarde se extendió a la radio, y cuya versión televisada cuenta noventa emisiones a enero de 2018, y se abordan temas relacionados con los acuerdos de paz, monseñor Romero, el trabajo de las organizaciones de derechos humanos y crímenes ocurridos durante el conflicto, entre otros. Así mismo, en 2017 se declaró oficialmente lugar de memoria histórica aquel donde ocurrió la Masacre de Santa Cruz, perpetrada en 1981 por las Fuerzas Armadas, lo que implica su conservación bajo la Ley Especial de Protección al Patrimonio Cultural del país (Secretaría de Inclusión Social 2018).
De lo anterior se desprende que, a pesar de los episodios negacionistas protagonizados por las élites desde el inicio de la transición y el propio presidente Sánchez Cerén, si bien el programa de reparación de 2013 y los gobiernos del FMLN no han logrado articular una política de la memoria, han impulsado iniciativas aisladas en materia de conmemoraciones, pero además recientemente han contribuido a la difusión de temas relacionados con el conflicto y los acuerdos.
3. Posibles explicaciones
Mientras que la CEH de Guatemala recomendó en 1999 promover una política de reparaciones de carácter legislativo, en El Salvador no se trató sólo de una recomendación, puesto que las reparaciones estaban previstas en el Acuerdo de Paz. No obstante, en ambos países los avances en esta materia han sido escasos. Pero ¿qué explica los avances que se han dado y la falta de los que no han podido concretarse?
Para empezar, podría pensarse en que los diferentes mecanismos de justicia transicional interactúan de forma diversa a lo largo del tiempo. Estudios sobre América Latina han encontrado que al inicio de las transiciones, los esfuerzos se centraron en el esclarecimiento de la verdad, con un énfasis menor en la realización de juicios y el establecimiento de programas de reparación (Olsen, Payne y Reiter 2010; Skaar, García-Godos y Collins 2016). A la misma conclusión llegó Sieder (2002), específicamente para Centroamérica. No es difícil entender que en un principio se pensara que los juicios pondrían en riesgo la estabilidad de la democracia o de la paz, según el caso, pero ¿por qué las reparaciones fueron relegadas a un segundo plano, mientras se privilegiaban las comisiones de la verdad? Pueden plantearse varias hipótesis al respecto.
Las reacciones a los informes de las comisiones de la verdad en Guatemala y El Salvador, rechazando su contenido, de forma más contundente en el segundo caso que en el primero, evidencian que los esfuerzos para el esclarecimiento de la verdad fueron más el resultado de empeños internacionales, que de una conciencia nacional sobre los derechos de las víctimas del conflicto (Roth-Arriaza 2002). Los programas de reparación y los reconocimientos simbólicos requieren justo lo contrario, una consciencia sobre los daños infligidos y la responsabilidad que en ello cabe al Estado, ya sea de forma directa o indirecta. Aunque parezca obvio, hay que decir que las reparaciones implican además un importante esfuerzo económico.
En Guatemala el Ejército se consideraba vencedor de la contienda armada y después de la transición retuvo gran parte de su influencia (Pérez y Córdoba 2005), tanto, que más de veinte años después de los acuerdos de paz no se ha conseguido la separación entre los sectores de seguridad y defensa nacional. Esta influencia se ha visto respaldada desde las urnas, no sólo a favor de Ríos Montt y Pérez Molina, sino también de políticos de la derecha como Álvaro Arzú, presidente de la república firmante de los acuerdos y que ha sido elegido cinco veces alcalde de la capital del país, cuatro de ellas después de ser presidente.
Martínez-Rosón (2016) advierte que es muy difícil analizar el sistema de partidos guatemalteco de acuerdo a los instrumentos convencionales de análisis basados en aspectos ideológicos,43 pero lo cierto es que después de los acuerdos de paz la polarización ideológica no se trasladó al sistema de partidos y la izquierda perdió gran parte de su fuerza política. Ello se hace evidente si se tiene en cuenta que, según datos del proyecto de élites parlamentarias (PELA) de la Universidad de Salamanca sobre la autoubicación de los parlamentarios en la escala derecha-izquierda,44 entre 1997 y 2005 ningún partido guatemalteco con representación parlamentaria se ubicaba como de izquierda, y el que más se acercaba a tal extremo tenía una media de 4,3 (Alcántara y Rivas 2007).
Durante el gobierno de Portillo el PNR se vio como una forma de canalizar reclamos de justicia y evitar que proliferaran las órdenes de pago provenientes de la Corte IDH y de la CIDH (Mersky y Roth-Arriaza 2007; Evans 2012). En cualquier caso, los resarcimientos económicos del PNR de Guatemala muestran importantes reducciones a lo largo de los años, siendo notorias entre 2008 y 2009, cuando se disminuyen en algo más de la mitad; en 2010, cuando pasan a ser una tercera parte de los otorgados en 2009, y en 2012, cuando de nuevo se reducen a la mitad (tabla 1). La llegada al poder de Pérez Molina en 2011 trajo consigo el resurgimiento de tesis revisionistas y negacioncitas, inspiradas en el mediático juicio por genocidio contra Ríos Montt, pero también esgrimidas como respuesta a las acusaciones contra el entonces presidente y su vinculación con crímenes durante el conflicto.
Entre tanto, en El Salvador la concentración del poder en ARENA y el FMLN, firmantes de la paz y responsables de las atrocidades del pasado, ha llevado a un desconocimiento de los derechos de las víctimas, respaldado en las urnas, ya que estos partidos no sólo son los únicos que han ostentado la presidencia desde la transición, sino que se reparten el Poder Legislativo; así, para la elección legislativa de 2009, ambos concentraron más del 80% de los votos, tendencia que se ha mantenido.
En este país la subordinación de las Fuerzas Armadas al poder civil continúa siendo mínima (Pérez y Córdoba 2005) y los militares mantienen una fuerte influencia en asuntos políticos, incluso después de la alternancia de 2009. Pese a que uno de los puntos fundamentales de los acuerdos de paz era separar la defensa nacional de la seguridad, en 2012 Funes designó a dos militares en cabeza del Ministerio de Seguridad Pública y la Policía Civil, nombramientos declarados inconstitucionales por la Corte Suprema de Justicia en mayo de 2013. No obstante, y como se anotó previamente, también en su campaña Sánchez Cerén hizo alianzas con militares retirados, algunos cuestionados por su complicidad con quienes fueron reclamados en extradición por el crimen de los jesuitas.
Funes, quien no había hecho parte del FMLN ni como organización guerrillera ni como partido político, dio pasos encaminados al reconocimiento simbólico de responsabilidades, sin conseguir que cesen los honores a los militares implicados. En el mismo sentido se movió el gobierno de Sánchez Cerén, que incluso mostró una tímida ejecución del programa de reparaciones materiales en 2017, después de la sentencia de inconstitucionalidad de la amnistía de 1993. Parece entonces que, también en este país, se quisieran diluir las demandas de justicia a través de reparaciones, mientras en las élites pervive el discurso según el cual el mantenimiento de la paz justifica la negación de los derechos de las víctimas.
Otro aspecto por considerar es que, si bien en ambos países los esfuerzos iniciales se centraron en el esclarecimiento de la verdad, los informes de ambas comisiones no sólo fueron rechazados desde el establecimiento, sino que tuvieron muy poca repercusión en la población civil, al ser poco difundidos y conocidos por la sociedad en general. Los libros con los que los estudiantes de El Salvador aprenden historia, publicados por el Ministerio de Educación en 1994 y reeditados en 2009, califican al informe de la Comisión de la Verdad como polémico y muestran sus resultados de forma parcializada, equiparando las atrocidades que se imputan a los dos bandos (Ministerio de Educación 2009). Algo similar ocurre en Guatemala, donde, a pesar de que desde el 2007 el currículum nacional base incluye la enseñanza acerca del conflicto y el informe de la Comisión de la Verdad, la falta de recursos y las falencias en la formación de los maestros han dificultado que ello se cumpla (Oglesby 2007; Leonardo 2011).
A lo anterior se suman las consideraciones sobre el perfil de las víctimas, que en Guatemala fueron principalmente campesinos e indígenas, muchos de los cuales no son hispanohablantes, con menores posibilidades de hacer valer sus derechos. Collins (2010) apunta que en El Salvador, la intervención de actores internacionales en el proceso transicional de este país tuvo el efecto no deseado de debilitar a los activistas de derechos humanos, que no desarrollaron hábitos legales para encaminar sus demandas.45 Esto había sido advertido ya por Popkin (2000) y por Sieder (2002). Cuéllar (2007), sin embargo, anota que el movimiento de derechos humanos no existió en forma articulada ni antes ni después de la confrontación armada, aunque algunos organismos han trabajado en iniciativas puntuales, colaborando entre sí.46
Collins (2012), aludiendo a Benjamín Cuéllar, señala además que posiblemente, por ser El Salvador un país plagado de víctimas -desde la guerra civil hasta la actualidad-, sea difícil que un individuo considere su propia experiencia como excepcional. Tal asunción encuentra respaldo en un trabajo de Moodie (2010), quien sostiene que en este país las historias de crímenes de la posguerra se narran en términos de experiencia personal, más que de violencia pública derivada del conflicto, lo que podría implicar una separación de los individuos de los movimientos sociales que luchan por el cambio.47
En cualquier caso, lo que parece evidente en ambos países es la falta de conciencia social sobre la responsabilidad del Estado en los daños ocasionados a las víctimas de los conflictos armados, que genera una brecha entre las organizaciones que luchan por sus derechos y la población en general. Pero además hay divisiones entre las propias organizaciones de víctimas, en ambos países, que han tenido problemas para mantenerse dentro de las iniciativas gubernamentales sobre reparaciones, debido, en parte, a la distancia entre las pretensiones de aquellos que reclaman estándares internacionales de justicia y aquellos otros que ven satisfechas sus demandas con compensaciones económicas.
Conclusiones
A partir de 2003, en Guatemala se implantó el PNR, sin garantías de publicidad en su diseño e implementación, ni en cuanto a su continuidad y la definición de las víctimas, y sin facilidades para la acreditación de requisitos para reclamar beneficios. Este programa surgió por iniciativa presidencial, luego de que el Congreso se negara a aprobar un proyecto consensuado entre las víctimas y el Ejecutivo de la época. Aunque en un inicio se previó la participación de las víctimas en su implementación, ellas dejaron de estar presentes desde 2005.
Lo que ha ocurrido en la práctica con el programa es que se ha usado para desviar la atención de las víctimas y minimizar sus reclamos ante instancias internacionales, así como para capitalizar apoyo electoral, beneficiando económicamente a unas víctimas sobre otras. A todo ello se suman las críticas sobre la confiabilidad de su información y el reconocimiento paralelo de beneficios a exintegrantes de fuerzas paramilitares. No obstante, el programa ha beneficiado aproximadamente al 20% de las víctimas estimadas, y los distintos gobiernos han invertido en él importantes recursos, que han ido disminuyendo año a año.
El Salvador inicialmente se enfocó en temas de tierras, así como en beneficios a excombatientes. Este enfoque se mantuvo con la ley de protección de los lesionados de forma permanente a consecuencia del conflicto, emitida en 1992. Sólo en 2010 se habló de la necesidad de establecer un programa de reparación, lo que se hizo en 2013, pero su puesta en marcha se ha estancado en trámites administrativos y reuniones, debido además a la difuminación de los responsables de su ejecución. No sólo no tiene estabilidad y respaldo legislativo, sino que la publicidad en sus resultados es restringida, al igual que la difusión de requisitos y facilidades a los reclamantes.
Así las cosas, cuatro años después de su instauración y veinticinco años después de la finalización del conflicto, el programa de reparaciones materiales masivas de El Salvador parece más una declaración de intenciones que un verdadero esfuerzo para compensar a las víctimas, a pesar de lo cual ellas continúan reclamando su derecho a la reparación integral.
En cuanto a las reparaciones simbólicas, en Guatemala no puede hablarse de una política de reparaciones simbólicas. Antes de 2003 se contaba sólo con el día conmemorativo de las víctimas, fijado en una fecha que suscitó inconformidades y tuvo que ser reformada. Después de 2008 el PNR ha buscado incluir actos simbólicos, que sin embargo no buscan alcanzar al conjunto de la sociedad, como afectada por el conflicto, sino a las víctimas o comunidades específicas individualmente consideradas, de forma tan poco consistente, que incluso se han dirigido a comunidades no reconocidas como víctimas sistemáticas del conflicto. A todo lo anterior hay que sumar el rechazo del contenido del informe de la CEH por la institucionalidad, que se mantuvo hasta la llegada al poder de Portillo, en 1999, así como el surgimiento de tesis negacioncitas tras el inicio del juicio por genocidio contra Ríos Montt y la llegada al poder en 2011 de Pérez Molina.
En El Salvador tampoco puede hablarse de una política de reparaciones simbólicas. Se cuenta, antes de 2009, con algunas medidas aisladas y poco difundidas, provenientes de las víctimas; después hubo algunos gestos del gobierno de Funes, que constituyen esfuerzos con suficiente difusión y alcance, y se dirigen a honrar a las víctimas, reconocer la responsabilidad del Estado en las atrocidades y generar conciencia social. Con la llegada al poder de Sánchez Cerén, y en el marco del programa creado por Funes, se ha incorporado el tema del conflicto y los acuerdos a medios masivos de comunicación, y se han adelantado otras conmemoraciones aisladas.
Las dificultades para la materialización de las obligaciones estatales en materia de reparaciones materiales masivas y simbólicas parecen relacionarse con varios factores. Para empezar, la negación de lo ocurrido y de la responsabilidad de los actores que hicieron parte de ambos conflictos. A ello se suma el apoyo en las urnas a favor de quienes han actuado en tal sentido, que se han mantenido en política a lo largo de los años gracias a los votos de sus electores, así como una continuada influencia de los militares en los círculos de poder de ambos países. También el perfil de las víctimas incide: en Guatemala están constituidas de forma mayoritaria por población indígena y rural, que se enfrenta a mayores obstáculos desde el momento de plantear sus reclamaciones, y en El Salvador están inmersas en una sociedad civil menos orientada al reclamo de sus derechos, con presencia, en ambos casos, de organizaciones sociales que evidencian fracturas entre las propias víctimas, y entre ellas y el resto de la sociedad. Finalmente deben considerarse las dinámicas propias de los tiempos de la justicia transicional, que en el continente tendió a privilegiar en un inicio los esfuerzos por el esclarecimiento de la verdad, así como las implicaciones económicas que tiene para un país poner en marcha programas de reparación.
Lo cierto es que décadas después de la finalización de los conflictos armados centroamericanos -cuando Guatemala enfrenta constantes escándalos de corrupción que afectan su estabilidad política, y El Salvador, un grave problema de seguridad, relacionado con las maras y el narcotráfico-, las voces que reclaman al Estado la reparación por los abusos del pasado todavía no se apagan y la experiencia comparada hace prever que será así por muchas décadas más. Cuando hay avances en este sentido, aunque sean tímidos, como ocurrió en 2017 en El Salvador, después de la declaratoria de inconstitucionalidad de la amnistía, cabe conservar la esperanza de que el inmenso reto de reparar no se quedará indefinidamente como una tarea pendiente de estos países. En cualquier caso, mientras los balances políticos se mantengan como hasta ahora es poco probable el establecimiento de programas de reparación más robustos, con respaldo legislativo.
