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Introducción
Por primera vez en la historia argentina desde el surgimiento de los partidos mayoritarios, en 2015 una fuerza política de centro-derecha(2) llegó al poder por vía electoral. Esto dejó atrás la debilidad histórica de los partidos de ese espectro ideológico en Argentina (Di Tella, 1972; Gibson 1996). A su vez, el triunfo de la alianza Cambiemos, entre la Unión Cívica Radical (UCR), la Coalición Cívica (CC) -un vehículo personalista cuya líder es de origen radical-, otros partidos menores y el partido Propuesta Republicana (PRO), fuerza dominante de la coalición, representó también el fin del “giro a la izquierda” en Argentina, luego de doce años de gobierno peronista kirchnerista. Sin embargo, el desempeño reformista fue pobre, ya que el gobierno de Cambiemos no logró llevar a cabo las reformas propuestas, tendientes a revertir algunas de las políticas del ciclo anterior, en especial en lo referido al volumen del gasto público, a la regulación del mercado de trabajo y a la estructura impositiva de la economía.
En este artículo se analiza la relación entre la construcción partidaria de PRO (Levitsky Loxton y Van Dyck, 2016), el proceso de llegada al gobierno y el ejercicio del poder de la alianza Cambiemos. Se muestra que las dificultades para el surgimiento, la consolidación y el crecimiento electoral y territorial de una fuerza de centro-derecha en Argentina condicionaron fuertemente las posibilidades de construcción partidaria y de triunfo electoral de PRO. Si a pesar de estas dificultades el nuevo partido se pudo consolidar, y hasta muestra signos de lo que (Rosenblatt 2018) llama “vitalidad”, fue en virtud de su carácter pragmático y flexible. Su triunfo electoral fue favorecido por la movilización de su core electoral y gracias al “pánico moral” (Cohen 1972) de la “chavización” de Argentina (Vommaro, 2017), a una mayor moderación programática y al establecimiento de una coalición electoral con la UCR, la CC y otros socios menores que permitió ampliar electorados más allá de ese core, tanto en términos geográficos como sociales. En este sentido, la UCR proveyó a PRO de la implantación territorial que este no poseía. A cambio, PRO retuvo la definición del programa y el control de la estrategia política en su coalición dirigente. Se mostrará que la orientación programática del “giro a la derecha” debió enfrentar serios condicionamientos que funcionaron como obstáculo para la realización de los objetivos buscados, asociados con un programa pro-mercado de disminución del gasto público y mejoramiento de las condiciones para la inversión privada (reforma laboral y reforma impositiva)(3). Estos condicionamientos se dividen en internos: relativos a la estructura de la coalición política, y externos, es decir asociados a las condiciones de origen y de desempeño del gobierno. Los primeros, observados a partir de las divergencias programáticas entre los miembros de la alianza de gobierno y expresados en límites a los alcances de las políticas de reducción del gasto público, en especial en materia impositiva y de subsidios a tarifas de servicios públicos. Los segundos, identificados tanto a través de la estructura de intereses ligada a los policy legacies del ciclo anterior, en especial en las políticas sociales dirigidas a sectores formales e informales (Niedzwiecki y Pribble, 2017) que bloquearon buena parte de los intentos de reducción del gasto social y crearon presiones contra la baja del déficit público, cuanto a la debilidad del poder electoral y legislativo de Cambiemos, derivadas de la ajustada victoria electoral y el consecuente carácter minoritario de la coalición oficialista en el Congreso (Biglaiser, 2016). El argumento es que fueron tan amplios los condicionamientos que debió enfrentar PRO para revertir la debilidad histórica de ese sector que su llegada al gobierno con la coalición Cambiemos resultó en un reformismo de baja intensidad. De este modo, se propone un esquema teórico para estudiar la relación entre construcción partidaria y desempeño gubernamentales en casos de giro a la derecha comandados por partidos de reciente creación.
Se procederá de la siguiente manera. Tras presentar el tipo de investigación en que se basa este artículo, se identifican las dificultades de la construcción de una derecha partidaria en Argentina con el objetivo de dar cuenta de la especificidad de PRO a la luz de esa historia. Luego, se describen los principales rasgos de su construcción partidaria en términos organizativos, con relación a las características sociológicas e ideológicas de sus cuadros y a la definición programática que realiza la coalición dirigente. Este tratamiento es consistente con la definición de derecha que adopta este trabajo, que combina una dimensión sociológica asociada a sus anclajes de clase (Gibson, 1996) -en este caso enfocados en las conexiones sociales de los cuadros de PRO- y una definición ideológica, tal como la que (Luna y Rovira Kaltwasser 2014) recogen de Norberto Bobbio, que identifica a la derecha con una concepción positiva de las desigualdades como “naturales”. El tercer punto está dedicado al análisis de las principales políticas de gobierno de Cambiemos relacionadas con su proyecto reformista. En cuarto lugar se elaboran algunas conclusiones que abren, al final, perspectivas comparadas.
Los datos
Los datos en los que se basa este artículo fueron obtenidos en una investigación sociopolítica de largo aliento (2010-2017) que en diferentes etapas de trabajo de campo utilizó métodos mixtos sobre la construcción partidaria de PRO en la ciudad de Buenos Aires -en términos organizativos, sociológicos y programáticos- y su transformación en los años recientes, así como sobre el desempeño del gobierno de Cambiemos desde 2015. La selección de ese distrito para estudiar la formación de PRO y la composición de sus élites se basa en el hecho de que es allí donde nació ese partido, y además donde gobierna desde 2007. Por otra parte, para 2015 la mayor parte de los cuadros de gobierno de Cambiemos a nivel nacional y subnacional en otros distritos, proviene de la Ciudad de Buenos Aires.
La primera etapa de la investigación consistió en un estudio en profundidad -cuali-cuantitativo- de los anclajes sociales, las ideas y el tipo de actividad de los cuadros políticos y de los militantes de PRO en ese distrito (Vommaro, Morresi y Bellotti 2015; Morresi y Vommaro 2014; Vommaro y Morresi 2014). Dicho trabajo incluyó una encuesta por cuestionario con preguntas cerradas, semicerradas, semiabiertas y abiertas realizada en 2011, la realización de entrevistas en profundidad, el análisis de materiales de prensa y de documentos de partido, así como la observación de actos y reuniones internas. Luego, el estudio incluyó una comparación con las élites políticas pertenecientes a las demás fuerzas partidarias con presencia en Buenos Aires. Entre 2014 y 2015 se realizó una nueva encuesta por cuestionario a los legisladores locales, diputados y senadores nacionales en representación del distrito, y a los comuneros de los quince consejos comunales. En ambas encuestas los casos fueron seleccionados con el objeto de guardar una cierta representatividad en lo referido a género, cargo y partido por el que fueron electos. Las encuestas fueron administradas de modo personal y a través de una versión on-line. Asimismo, se efectuaron una serie de entrevistas en profundidad a dirigentes de ese universo. Estos datos fueron combinados con el análisis de documentos de partido y archivos de prensa para reconstruir la organización partidaria de PRO, su extensión en el interior del país y su evolución en términos programáticos, de implantación territorial y de estrategias electorales.
Por último, se estudió el desempeño del gobierno de Cambiemos a nivel nacional (los primeros resultados pueden verse en Vommaro y Gené 2017), para lo que se efectuó un rastreo del proceso de definición y de anuncio público de proyectos de reforma en áreas económicas y sociales, así como de los debates público y parlamentario que estos generaron.
2. La difícil construcción de una derecha partidaria en Argentina
La derecha partidaria argentina ha sido tradicionalmente débil (Di Tella 1972; Gibson 1996). Este hecho estuvo entre los factores que explican, para algunos autores, la inestabilidad democrática durante el siglo XX (Di Tella 1972)(4). No obstante, no debe creerse que la influencia de las ideas de derecha fue escasa. Por un lado, los partidos mayoritarios cobijaron en su seno sectores de derecha que tuvieron una importante prédica en algunas áreas de política pública, lo que puede verse especialmente en la influencia de la derecha nacionalista en el peronismo (Buchrucker, 1987) y, más tarde, en el ascendente de las ideas neoliberales, y de los economistas ortodoxos, en gobiernos militares (Heredia, 2015). Por otro lado, a pesar de su escaso poder electoral, a diferencia de la izquierda, la derecha argentina logró influir en el poder político a lo largo del siglo XX, en especial mediante vías no partidarias, a través del nombramiento de cuadros en gobiernos militares (Morresi, 2015).
En 1983, cerrada la vía no electoral era esperable que, con la apertura del nuevo ciclo democrático, surgiera una fuerza política de centroderecha que buscara organizar a las élites políticas vinculadas con ese sector, así como al electorado afín. Sin embargo, hasta 2007 la oferta política de derecha fue dispersa e inestable. Dispersa, porque solo coyunturalmente se logró unificar a todas las fuerzas identificadas con las tradiciones liberal-conservadoras(5). Inestable, porque estas fuerzas, incluso las más exitosas, terminaron desapareciendo u ocupando un lugar marginal en la competencia electoral. La crisis o la disolución de las marcas partidarias de la derecha provocó sin duda un problema de coordinación para las élites políticas -que abandonaron la vida partidaria o tuvieron que rehacer sus carreras en otras formaciones-, pero también un alejamiento del electorado de ese espectro (Lupu, 2016).
La primera formación partidaria consistente de la derecha en el actual ciclo democrático fue la Unión del Centro Democrático (UCEDE), creada en 1983 en torno a un antiguo dirigente neoliberal, Álvaro Alsogaray (Gibson, 1996). En las presidenciales de ese año, la UCEDE fue el único partido del centro hacia la derecha con presencia nacional que obtuvo bancas en el Congreso. En 1987, ya era la tercera fuerza a nivel nacional, y en algunos distritos, como la Ciudad de Buenos Aires, llegó a tener buenos resultados. En 1989 logró unificar a las corrientes liberales y a buena parte de las conservadoras, formando la Alianza de Centro. Sin embargo, terminó por disolverse en el peronismo tras la llegada al poder de Carlos Menem y su adopción de las políticas promovidas por el Consenso de Washington (Gerchunoff y Torre, 1996).
La segunda experiencia partidaria relativamente exitosa de centro-derecha a nivel nacional(6) fue Acción por la República, creada por Domingo Cavallo en 1997. Se trató de un vehículo electoral personalista. Cavallo había sido ministro de economía de Carlos Menem entre 1991 y 1996 y había logrado notoriedad pública por el éxito de su programa de estabilización de la moneda. Abandonó el gobierno peronista con críticas a la corrupción oficial, y poco después fundó su propia agrupación con cuadros que provenían de las derechas liberal y conservadora (Morresi y Vommaro, 2014). En 1999, en alianza con retazos de los partidos conservadores provinciales, logró nuevamente que un partido de centro-derecha fuese la tercera fuerza a nivel nacional. Al año siguiente, en la ciudad de Buenos Aires, estuvo muy cerca de llegar a un balotaje con el candidato de la Alianza entre la UCR y el Frente por un País Solidario (Frepaso). Sin embargo, poco después, Cavallo aceptó volver a ser ministro de economía, esta vez en el gobierno de la Alianza a nivel nacional, y compartió los costos de la debacle social y económica que terminó en la caída de ese gobierno en diciembre de 2001. La pérdida de popularidad de Cavallo provocó la disolución del nuevo partido, a poco más de cuatro años de su creación.
La crisis de 2001 y 2002 constituyó una oportunidad política propicia para el surgimiento de nuevas fuerzas políticas. Esto es consistente con lo sugerido por (Levitsky, Loxton y Van Dyck 2016) acerca de la importancia de las coyunturas conflictivas, así como con el peso que tienen los traumas compartidos en la edificación de la épica fundacional de un partido (Rosenblatt, 2018). En Argentina, el rechazo a los partidos tradicionales y a la “clase política” había sido más intenso entre los electores de opciones no peronistas (Torre 2003) y particularmente desestructurante del sistema de partidos en distritos como la ciudad de Buenos Aires (Bril Mascarenhas, 2007). El derrumbe social y económico de Argentina fue interpretado por los actores políticos de centro-derecha como una nueva oportunidad de construir una fuerza propia, esta vez autónoma de los desprestigiados partidos tradicionales (Vommaro, Morresi y Bellotti 2015). Se trató así del primer “trauma” (Rosenblatt, 2018) que forjó una identificación entre los líderes políticos que convergerían en nuevos vehículos partidarios.
Surgieron entonces dos formaciones políticas. Una claramente no peronista, liderada por un economista ortodoxo, Ricardo López Murphy, y con un fuerte carácter programático, que se llamó Recrear. Este partido logró atraer a la mayor parte de los partidos conservadores provinciales y se convirtió en poco tiempo en una fuerza de alcance nacional (Vommaro 2017). El otro partido fue PRO. Nacido de un think tank, y constituido en torno a Mauricio Macri, heredero de uno de los principales grupos empresariales del país y entonces presidente del popular club de fútbol Boca Juniors, la nueva fuerza nació con una impronta pragmática. Se pensó desde sus orígenes como un vehículo de llegada al poder y eligió la vía local para construir allí una opción nacional. Su epicentro fue la ciudad de Buenos Aires, que como vimos había sido terreno propicio para el crecimiento de opciones electorales de centro-derecha y a la vez el distrito en el que las fuerzas tradicionales y las nuevas fuerzas surgidas en los años 1990 -como el Frepaso- sufrieron mayor debilitamiento (Lupu, 2016). PRO acogió cuadros provenientes de diferentes orígenes que permiten organizar el partido en cinco grupos (Morresi y Vommaro, 2014): los tres primeros formados por políticos de larga data, del peronismo, del radicalismo y de las fuerzas tradicionales de derecha; los demás, integrados por nuevos políticos, unos provenientes de ONG y fundaciones profesionalizadas e internacionalizadas, otros empresarios y cuadros de alta gerencia del mundo privado.
La competencia entre las dos fuerzas concluyó en 2007, cuando PRO llegó al gobierno de la ciudad de Buenos Aires y un conjunto de líderes de Recrear desafió a López Murphy, se impuso sobre este en elecciones internas y decidió fusionarse con el partido de Macri. Así, PRO logró unificar la centro-derecha y obtener cobertura nacional, aunque insuficiente para ser competitivo a ese nivel (Vommaro, 2017). De todos modos, con los recursos organizativos del estado subnacional más rico del país y a partir de la construcción de una marca basada en los logros de gestión local, PRO desarrolló un exitoso proceso de construcción partidaria.
A partir de 2008 y, con mayor fuerza, de 2011 se intensificó la polarización política en Argentina. La primera fecha marca el conflicto entre los productores agropecuarios y el entonces recién iniciado gobierno de Cristina Fernández de Kirchner acerca de la propuesta oficial de cambio del régimen de impuestos a las exportaciones de granos (usualmente llamados “retenciones”). El gobierno fue desafiado en las calles y derrotado en la arena legislativa. Se recompuso acentuando los componentes más radicalizados de su programa redistributivo y de su discurso anti-establishment. Se conformaron los marcos de sentido del kirchnerismo y del antikirchnerismo. A partir de 2011, con la reelección de Cristina Kirchner, se agudizaron estos componentes identitarios y se produjo un reemplazo parcial de las élites de gobierno y de las organizaciones de apoyo oficialistas -que formaron desde entonces el core del oficialista Frente para la Victoria (FPV)- en detrimento de las élites tradicionales del peronismo. Se reforzó la retórica conflictivista del oficialismo al tiempo que se organizaron las primeras manifestaciones masivas de protesta antigubernamentales centradas en el protagonismo de las clases medias y en demandas tanto económicas -contra las regulaciones de acceso al dólar- como institucionales -contra los actos de corrupción -(Gold 2018). Por esos años, entre el core social cercano a PRO se difundió un “pánico moral” vinculado con la posibilidad de la “chavización” de Argentina (Vommaro 2017), es decir a una deriva no capitalista y no liberal-republicana del país. Estos años constituyen la segunda coyuntura de “trauma” (Rosenblatt, 2018) en la que se forjó una épica de reacción al “populismo” kirchnerista que fue organizada y traducida políticamente por PRO. En ese contexto y luego de erráticas estrategias de nacionalización, finalmente este partido se alió con otros socios menores y con la UCR, que le dio arraigo en distritos a los que llegaba débilmente. A partir de esta estrategia, que dio nacimiento a la coalición Cambiemos, y en un ambiente de crecimiento del rechazo al kirchnerismo luego de un ciclo en el gobierno de doce años, se produjo por primera vez en la historia el triunfo en las presidenciales de una alianza electoral hegemonizada por un partido de centro-derecha. Este triunfo requirió, como se mostró, revertir una debilidad histórica de las fuerzas de ese espectro, que PRO había sorteado exitosamente a nivel local y solo parcialmente a nivel nacional. Para completar esa estrategia PRO tuvo que tomar un atajo: establecer una alianza con fuerzas políticas que no necesariamente compartían su programa, aunque coyunturalmente tuvieran que subordinarse a él.
En efecto, el hecho de que PRO hubiese definido la vía local como primer paso de construcción de una opción electoral nacional implicó un reto para su construcción como desafiante del kirchnerismo. Tras intentos limitados para ampliar su implantación territorial (incorporar aliados provinciales de centro-derecha, cooptar dirigentes peronistas y radicales disconformes con sus partidos, incorporar figuras con popularidad en algunas provincias que permitieran conseguir votos a pesar de contar con bajos niveles de organización), la alianza con el radicalismo unificó la oposición al peronismo en su versión de centro-izquierda como FPV. Los nuevos aliados de PRO eran partidos en decadencia (la UCR), vehículos personalistas (CC) o pequeños partidos de nicho (Partido Fe, neoperonista, fundado por el líder del sindicato de peones rurales), con lo que no fue difícil para la pujante centro-derecha imponerse sobre ellos, lograr controlar la estrategia y la etiqueta, y colocar a sus candidatos a la cabeza de las listas para cargos nacionales en los distritos más importantes del país (con excepciones, como Mendoza).
En términos históricos, la victoria en las presidenciales de 2015 representa una novedad con relación a los resultados del centro-derecha en este ciclo democrático (cuadro 1). Cambiemos tuvo su bastión electoral en el centro del país, tanto en los centros urbanos como en las zonas rurales (Mangonnet, Murillo y Rubio 2018). Ese triunfo se dio tras un ajustado balotaje(7), de modo que el nuevo oficialismo llegó al poder como primera minoría dependiente de su desempeño económico para ampliar su electorado, como se verá en el punto 3, y no logró establecer una mayoría parlamentaria consistente(8). Ni siquiera la victoria en las legislativas de 2017, tras una reversión del ciclo económico negativo iniciado en 2016 apalancada en la inversión pública, logró revertir esta debilidad de origen.
Cuadro 1 Las principales ofertas electorales del centro-derecha en Argentina y sus resultados (1983-2015)
| 1983 | 1989 | 1995 | 1999 | 2003 | 2007 | 2011 | 2015 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Etiqueta principal | Partido Federal en la Alianza Federal | UCEDE en la Alianza de Centro | UCEDE | Acción por la República | Recrear en la Alianza Movimiento Federal para Recrear el Crecimiento | Recrear para el Crecimiento; Partido Popular de la Reconstrucción | Sin oferta | PRO en la Alianza Cambiemos (con UCR, CC y otros) |
| Rasgos programáticos | Conservador Relación cercana a gobiernos militares | Liberal-conservador Ruptura con militarismo | Liberal-conservador | Partido personalista- neoliberal | Liberal-conservador | Liberal-conservador | - | Combinación de neoliberalismo y pluralismo cultural |
| Desempeño electoral total* | 2,22% | 10,34% | 2,17% | 10,22 | 16,75% | 1,67% | - | 34,15% |
*Se muestran los resultados agregados obtenidos en elecciones presidenciales por las siguientes fuerzas: 1983: Pacto Autonomista Liberal; Movimiento Federalista Pampeano; Alianza Federal; Alianza Demócrata Socialista; Alianza Confederación Nacional de Centro. 1989: Alianza de Centro; Blanco de los Jubilados; Fuerza Republicana; Acción Chaqueña; Pacto Autonomista Liberal-Demócrata Progresista-Movimiento Liberación Popular; Partido Demócrata; Azul, Lealtad, Restauración; De la Independencia. 1995: Movimiento por la Dignidad y la Independencia; Alianza Frente para la Coincidencia Patriótica; Fuerza Republicana. 1999: Alianza Acción por la República. 2003: Alianza Movimiento Federal para Recrear el Crecimiento; Partido de la Reconstrucción; Movimiento por la Dignidad y la Independencia. 2007: Recrear para el Crecimiento; Partido Popular de la Reconstrucción. 2015: Alianza Cambiemos (primera vuelta).
Fuente: elaboración propia. Datos electorales tomados de la Dirección Nacional Electoral.
Antes de señalar las consecuencias de estos condicionamientos sobre el desempeño del proyecto reformista pro-mercado, en la sección que sigue se analizan los mecanismos organizativos de construcción partidaria de PRO así como las ideas políticas que sostienen sus cuadros, para identificar, por último, la definición programática realizada por la coalición dirigente del partido.
3. Construcción partidaria y componentes programáticos de la nueva derecha
a. La construcción partidaria de PRO: anclajes sociales y división del trabajo
El proceso de construcción partidaria de PRO se inició en el contexto de la crisis de 2001-2002, cuando el grupo de dirigentes políticos, cuadros empresariales y activistas de ONG que acompañaban a Macri decidió construir un partido local como primer paso a la competencia nacional. En ruptura con las formaciones políticas precedentes, PRO logró construir una organización partidaria estable a nivel local que llegó al gobierno nacional tras trece años de trabajo organizativo, de incorporación de cuadros y de crecimiento de su activismo. Sin embargo, PRO no cumple aún con los requisitos de construcción partidaria “exitosa” propuestos por (Levitsky, Loxton y Van Dyck 2016), en virtud de no contar ni con la antigüedad ni con los resultados electorales mínimos que los autores definen como parámetro. Tampoco ha vivido la salida de su líder fundador, ya que Macri se mantiene como primus inter pares y gran definidor de las contiendas internas. En términos de su desempeño electoral reciente con la alianza Cambiemos, puede ser considerado “potencialmente exitoso” en la caracterización de los autores citados. En este sentido, es un caso que sobrepasa la etapa meramente formativa, relativamente más sencilla de llevar a cabo por las organizaciones partidarias en América Latina. Además, PRO desarrolló con cierta complejidad y solidez las tres dimensiones que Levitsky, Loxton y Van Dyck (2016) definen respecto a las condiciones de éxito de una construcción partidaria. En efecto, en primer lugar, elaboró una marca partidaria exitosa (Lupu 2016), que lo distingue de los demás partidos y que le da cierta coherencia a lo largo del tiempo como un partido “nuevo” y “de gestión” (Vommaro, Morresi y Bellotti 2015), asociado tanto al ingreso a la política de nuevo personal proveniente del mundo de la empresa y de las ONG como a la resolución de problemas cotidianos de las personas más allá de definiciones ideológicas fuertes. El proceso de construcción de la marca tuvo tres etapas fundamentales, determinadas no solo por el cambio de etiqueta partidaria, sino también por la incorporación de grupos políticos nuevos y por la redefinición de elementos identitarios estratégicos en función de las coyunturas políticas y de las necesidades de construcción partidaria (ver cuadro 2).
Cuadro 2 Las etiquetas de la nueva centro-derecha en Argentina (2002-2015)
| 2002 | 2005 | 2015 | |
|---|---|---|---|
| Etiqueta | Compromiso para el Cambio | Propuesta Republicana (PRO) | Cambiemos |
| Grupos políticos | Empresarios, líderes de ONG y políticos tradicionales de derecha (grupo fundacional) + radicales y peronistas que dejaron sus partidos | Alianza con Recrear para el Crecimiento, incorporación de partidos conservadores provinciales. Luego fusión en PRO | Alianza con UCR, CC y otros partidos menores |
| Componentes marcarios | Gestión y conocimiento técnico. Defensa de la “nueva política” | Resolución de problemas concretos, ruptura con definiciones ideológicas y adopción de valores post-materiales (ecología) | Centralidad del antipopulismo y de la agenda de transparencia |
Fuente: elaboración propia.
La transformación de Compromiso para el Cambio en PRO se dio en el contexto de la alianza de Macri y su grupo con Recrear y con sus socios provinciales. Permitió a esta nueva fuerza terminar de construir una imagen pública pragmática y alejada de los componentes culturales tradicionales de la centro-derecha argentina. Como la adopción de la etiqueta Cambiemos es producto de la coalición electoral con la UCR, la Coalición Cívica y otros aliados menores -lo que favoreció la posición dominante de PRO en el espacio no kirchnerista- hubo más acceso al electorado de centro y, al mismo tiempo, a la representación de la agenda de transparencia vinculada con ese electorado. En todo el proceso, sin embargo, la agrupación liderada por Macri mantuvo un control férreo de la construcción marcaria, que permaneció anclada en los dos componentes originarios: el partido de los nuevos que se “meten en política” y el anclaje en la “gestión” como programa de acción basado en la resolución de problemas concretos, es decir más allá de definiciones ideológicas. En este último sentido, PRO mantuvo su rechazo a definirse en términos de izquierda-derecha (Vommaro, Morresi y Bellotti 2015).
El segundo componente identificado por (Levitsky, Loxton y Van Dyck 2016) en las construcciones partidarias exitosas es invertir en una organización territorial. A pesar de que el núcleo fundacional estaba formado por nuevos cuadros políticos, así como por políticos tradicionales de centro-derecha, PRO construyó bases de apoyo territoriales, en especial en la ciudad de Buenos Aires. Estas bases son de dos tipos: por un lado, a través de la incorporación de grupos peronistas y radicales sumó militancia en los barrios populares del sur de la Ciudad y en barrios de clases medias de la zona centro (Vommaro, Morresi y Bellotti, 2015); por otro lado, el core de su apoyo social fue constituido con base en la promoción del activismo juvenil proveniente de universidades privadas y privadas confesionales (Grandinetti, 2015), así como de redes informales de apoyo -que funcionan según tramas de interconocimiento- enraizadas en sectores medios-altos y altos. Ambas bases militantes cuentan con organizaciones formales -como los Jóvenes PRO- e informales -coordinadas por redes sociales- que producen un activismo a tiempo parcial (Vázquez, Rocca Rivarola y Cozachchow, 2018), particularmente intenso en períodos electorales (Vommaro, 2017). Se trata, así, de una organización territorial que funciona como una ciudad balnearia, con actividad intensa en temporadas electorales y una estructura “latente” por fuera de ellas. En cuanto su implantación nacional es desigual, no está claro en qué medida PRO logrará ampliar su organización territorial más allá de los distritos que gobierna.
Por último, PRO también estableció una sólida cohesión organizacional. Esta cohesión está basada en dos factores fundamentales. Primero, el carácter indiscutido del liderazgo de Macri que logró superar desafíos internos en la etapa formativa del partido -cuando las listas de PRO eran utilizadas por algunos políticos oportunistas como plataforma para ganar una banca parlamentaria y luego autonomizarse (Vommaro y Morresi, 2014)-, así como imponerse como primus inter pares entre los líderes de los partidos aliados. Segundo, el establecimiento de una coalición dirigente estable en el interior de PRO, formada por nuevos políticos provenientes del mundo de las ONG y de los negocios así como por líderes de la derecha tradicional, que controla desde entonces la marca partidaria, las estrategias de alianzas y electorales, la selección de candidatos a nivel nacional y, en algunos casos, hasta a nivel subnacional. De modo que PRO resuelve la distribución del poder interno de un modo que privilegia la representación de su core social, que es también la base de su identidad marcaria, y al mismo tiempo ofrece a los políticos de larga data un canal de desarrollo de sus carreras. La distribución del poder supone, entonces, que los nuevos políticos y los políticos de derecha obtienen incentivos colectivos (pertenencia partidaria) y selectivos (candidaturas, cargos) mientras a los políticos de larga data provenientes del peronismo y del radicalismo se les ofrecen, en especial, incentivos selectivos (Vommaro y Armesto, 2015).
PRO sobrevivió a una derrota electoral en la Ciudad de Buenos Aires, donde nació como partido y donde obtuvo los mejores resultados en términos de votos. También sobrevivió a la salida de la escena local de su líder, cuando Macri fue electo presidente de la Nación. Aunque (Levitsky, Loxton y Van Dyck 2016) no analicen en profundidad esta variación subnacional de la vida de los partidos, hay elementos que permiten sostener que PRO podría sobrevivir a una nueva derrota electoral y, al menos a nivel local, permanecer como un partido exitoso, que rompió con el ciclo de debilidad e intermitencia de la oferta partidaria de centro-derecha.
b. El candidato es el proyecto: las ideas políticas de la nueva derecha a través de sus élites
El éxito electoral de PRO, sumado a su éxito potencial en términos de construcción partidaria, requirió también una reformulación programática de las tradiciones ideológicas de la derecha argentina. La aceptación de la democracia electoral es una herencia que el nuevo partido tomó de sus predecesores en el actual ciclo democrático. En cambio, la coalición dirigente de PRO produjo dos operaciones en relación con esos antecedentes: por un lado, un giro pragmático en el discurso político-partidario, y en el modo en que ofrece bienes colectivos a sus bases electorales. Este giro significó presentarse como un partido pro-mercado pero con base en argumentos de “eficiencia” y de “gestión” antes que ideológicos -es decir sin identificarse públicamente con las ideas (minoritarias) de centro-derecha-, lo que fue compatible con la estrategia de comenzar por un gobierno local para construir luego una opción nacional. La política local es un espacio propicio para las propuestas políticas basadas en la resolución -técnica- de problemas concretos (Landau, 2018). Por otro lado, incorporó elementos de tradiciones políticas ajenas a la centro-derecha argentina, como una propuesta de promoción de la ecología -asociada en especial con el reciclaje de desechos-, y ciertas políticas públicas de promoción cultural vinculadas tradicionalmente con el progresismo. En ambos casos, se construyó como un partido que buscaba competir por el poder antes que constituirse en una tribuna de propagación de ideas (Vommaro y Morresi 2014; Vommaro, Morresi y Bellotti 2015)(9).
Este giro pragmático no implicó una ruptura con el core ideológico pro-mercado de las ideas de centro-derecha, compatibles con el core social de las bases y de los cuadros partidarios. Para mostrar esto son de apoyo las definiciones sociológicas (Gibson, 1996) y las definiciones ideológicas (Luna y Rovira, 2014) de la derecha, compatibles en el caso de PRO. Los datos de la encuesta realizada dan cuenta de ellas en los cuadros partidarios. En tanto las posiciones de izquierda y de derecha son siempre relacionales, se analizan ambas dimensiones de manera comparativa con los cuadros del peronismo de centro-izquierda del FPV. Esto también es importante por el creciente peso del antikirchnerismo en el posicionamiento de PRO.
En consonancia con lo esperado (Gibson, 1996), los cuadros de PRO tienen una relación más estrecha con el mundo empresarial y con el de las ONG profesionalizadas(10), así como una socialización más generalizada en el mundo religioso, en especial en cuanto a la educación católica (ver cuadro 3). Esto es relevante en un país en el que, hasta los años noventa, las élites aún se formaban mayoritariamente en universidades públicas(11). Los vínculos con el mundo de los negocios y con las ONG no son, sin embargo, orgánicos y se canalizan por el entorno partidario (Sawicki, 1997) de PRO, a través de fundaciones e instancias informales (Vommaro, 2017). En cambio, su vínculo con el mundo sindical, con movimientos sociales y con organizaciones sociales territoriales es más bien débil, lo que explica en buena parte que las conexiones con los sectores populares sean canalizadas a través de los cuadros de origen peronista.
Cuadro 3 Los cuadros partidarios de la Ciudad de Buenos Aires y sus anclajes sociales. Comparación PRO-FPV
| Variable | % FPV | % PRO |
|---|---|---|
| Padre empresario o profesional independiente | 31,6 | 48 |
| Último empleo actividad empresarial o profesional | 2,9 | 18,7 |
| Estudios primarios en establecimiento privado confesional | 5,7 | 31,3 |
| Estudios secundarios en establecimiento privado confesional | 14,3 | 27,1 |
| Estudios universitarios en establecimiento privado y privado confesional | 8 | 30,6 |
| Participación actual en sindicatos | 31,4 | 4,2 |
| Participación actual en movimientos sociales (ambiental, feminista, etc.) | 45,7 | 14,6 |
| Participación actual en organizaciones territoriales | 68,6 | 47,9 |
| Participación actual en movimientos u organizaciones religiosos | 2,9 | 20,8 |
| Participación actual en sociedades de fomento o cooperativas | 42,9 | 12,5 |
| Participa de clubes de membresía exclusiva | 0 | 29,2 |
| Se siente muy cerca de los intereses y valores que expresan los sindicatos | 48,6 | 8,3 |
| Se siente muy cerca de los intereses y valores que expresan movimientos sociales (ambiental, feminista, etc.) | 51,4 | 16,7 |
| Se siente muy cerca de los intereses y valores que expresan sociedades de fomento, cooperativas o mutuales | 53,3 | 16,7 |
| Se siente muy cerca de los intereses y valores que expresan movimientos u organizaciones religiosos | 5,7 | 25 |
| Se siente muy cerca o más cerca que lejos de los intereses y valores que expresan clubes de membresía exclusiva | 5,7 | 33,4 |
Fuente: Encuesta 2014-2015.
En términos ideológicos, y a pesar de que la marca partidaria excluye una definición en el eje izquierda-derecha, las élites de PRO tienden a ubicarse más cerca de posiciones del centro hacia la derecha del espectro político (ver cuadro 4). Al mismo tiempo, defienden el valor del mercado como el mejor y más eficaz mecanismo de asignación de recursos, la independencia del Banco Central respecto del Poder Ejecutivo, y, en menor medida, desacuerdan con la idea de que la privatización de los servicios públicos realizada en la década de 1990 en Argentina, durante el gobierno de Menem, ha sido un fracaso de ese período. La posición frente al carácter público o privado de esos servicios es un buen indicador de posicionamiento ideológico. A pesar del desprestigio del peronismo menemista como movimiento político, la defensa de estas dimensiones más privatistas de su gobierno dan cuenta de un apoyo más o menos firme a los principios de desregulación que subyacen a esas políticas. En términos políticos los cuadros de PRO tienen posturas opuestas al poder que tienen los sindicatos en la política argentina -como vector del poder de veto de los sectores populares formales en la arena de las políticas públicas-, apoyan la adopción de medidas más estrictas para regular la llegada de migrantes al país y consideran que en materia de derechos humanos, tema sensible para la tradición progresista en Argentina y fuertemente movilizado como bandera en el ciclo kirchnerista, “lo más importante es mirar hacia adelante y no hacia atrás”. Este “mirar hacia adelante” se refiere a abandonar el énfasis en el juicio a los responsables de crímenes de lesa humanidad cometidos durante la última dictadura militar. Tales ideas son consistentes con las posiciones conservadoras en la política argentina, y con la tradición de la derecha argentina desde 1983. No obstante, los cuadros de PRO incorporan elementos heterodoxos respecto a esa tradición, en especial una mirada favorable a la intervención del Estado en la reducción de diferencias de ingresos. Este posicionamiento da cuenta, primero, de la incorporación de elementos estatalistas (desarrollistas) que moderan el programa pro-mercado; segundo, del consenso mayoritario de ciertas políticas de transferencia de recursos públicos hacia sectores populares y, tercero, en consecuencia, del hecho de que PRO debió aceptar una parte de los bienes públicos instituidos durante el ciclo de centro-izquierda, en especial la definición de algún rol activo del Estado en la regulación económica y el mantenimiento de las políticas sociales masivas destinadas a los sectores informales.
Cuadro 4 Las ideas políticas de los cuadros partidarios de la Ciudad de Buenos Aires. Comparación PRO-FPV
| Variable | % FPV | % PRO |
|---|---|---|
| Ubicación ideológica del centro a la izquierda | 82,9 | 4,2 |
| Ubicación ideológica del centro a la derecha | 0 | 56,3 |
| Acuerdo con que Argentina debería adoptar medidas más estrictas para regular la llegada de migrantes | 17,1 | 89,5 |
| Acuerdo con que en materia de DD.HH, lo más importante es mirar hacia adelante y no hacia atrás | 8,6 | 70,9 |
| Acuerdo con que debe reducirse el poder de los sindicatos en la política argentina | 5,7 | 62,4 |
| Acuerdo con que el Estado debe reducir las diferencias de ingresos entre los diferentes grupos sociales | 97,1 | 83,4 |
| Acuerdo con que el mercado es el mejor y más eficaz mecanismo de asignación de recursos | 8,6 | 72,9 |
| Acuerdo con que el Banco Central debe ser independiente del Poder Ejecutivo | 14,3 | 95,8 |
| Acuerdo con que la privatización de los servicios públicos es uno de los principales fracasos de la década del 90 | 88,6 | 41,7 |
Fuente: Encuesta 2014-2015
La tensión entre el programa y las posibilidades de su realización es propia de cualquier partido competitivo. En el caso de PRO, habla además de su relación con las cuatro dimensiones definidas por (Rosenblatt para identificar partidos “vibrantes” o vitales 2018)(12), que permiten resumir el modo en que se combinan estas dimensiones en la vida del partido. Primero, PRO construyó un propósito articulado en torno a un programa pro-mercado asociado con lo eficiente y lo moderno, en rechazo a los actores colectivos que forman parte de las coaliciones mercado-internistas (los sindicatos) y más tarde, como componente de un claro perfil contrario al ciclo de centro-izquierda en Argentina, liderado por el peronismo kirchnerista. Segundo, se apoyó en experiencias fundacionales (lo que Rosenblatt llama trauma) que cimentaron la adhesión de sus miembros, y que en este caso tuvieron lugar: a) en torno a la crisis de 2001 y 2002 -cuando élites sociales y económicas alejadas de los partidos decidieron “meterse en política” ante el derrumbe social y económico de Argentina- y b) luego en la polarización política que se dio en los últimos años del peronismo kirchnerista y que activó un “pánico moral” (Cohen 1972) respecto de una posible deriva “chavista” de Argentina (Vommaro 2017). Tercero, al privilegiar la competitividad electoral sobre el programa, contando con un candidato con alto conocimiento y popularidad como Macri, construyó canales para las carreras políticas de sus cuadros y atrajo políticos ambiciosos disponibles tras la crisis y fragmentación de los partidos mayoritarios. Los políticos provenientes de partidos tradicionales recibieron incentivos selectivos, es decir candidaturas y cargos en el gobierno, que les permitieron alimentar sus clientelas. Cuarto, tras los primeros años, estableció ciertas barreras que crearon costos para la salida (exit) de los cuadros provenientes de los partidos tradicionales. Estos costos están asociados al valor electoral de la marca partidaria. El carácter competitivo de PRO-Cambiemos crea incentivos para que los políticos ambiciosos se mantengan dentro de los límites de ese espacio. La coalición dirigente que controla la marca y la estrategia electoral impone también condiciones (disciplina, homogeneidad discursiva, coordinación en las acciones proselitistas) para la permanencia, que refuerzan esas barreras.
Una vez en el gobierno, la tensión entre programa y posibilidades también fue crucial cuando PRO, como partido dominante de la coalición Cambiemos, debió lidiar tanto con socios que no compartían todos los puntos de su programa -en especial la orientación pro-mercado- como con actores sociales movilizados con capacidad de bloqueo de políticas reformistas. Esto con recursos políticos escasos, en virtud de lo ajustado del triunfo electoral y de la debilidad de las fuerzas de apoyo en el Congreso. En el punto que sigue, interesa el modo en que los rasgos programáticos de PRO se plasmaron en prioridades de políticas del gobierno de Cambiemos(13) y en las dificultades de su realización.
4. Gobernar desde la derecha en Argentina
La viabilidad política de las reformas económicas fue un tema central en la literatura sobre los años 1990 en América Latina (Etchemendy 2001; Murillo 2005; Schamis 1999; Stokes 2001). Diferentes autores se preguntaron por las condiciones para llevar a cabo políticas reformistas así como por la relación entre los recursos con que contaron los diferentes gobiernos y la profundidad de los resultados. Contra las posiciones contextualistas que identificaron esas reformas como reflejos de cambios económicos y políticos de orden mundial -la caída del muro de Berlín, la globalización capitalista y la crisis del capitalismo industrial-, buena parte de la literatura insistió en la importancia de la construcción de apoyos sociales y políticos (Armijo y Faucher, 2002) como condición de la viabilidad de los cambios pro-mercado. En este sentido, se identificó la importancia de la construcción de coaliciones reformistas que distribuyeran beneficios entre posibles actores de bloqueo (Etchemendy, 2001), de los apoyos partidarios (Murillo, 2005) e incluso del tipo de sistema de partidos (Flores-Macías 2010), como factores causales que explican la velocidad y la profundidad en la implementación de reformas. Otros autores mostraron que la llegada al poder con victorias electorales ajustadas y sin mayorías parlamentarias condiciona fuertemente el desempeño de un gobierno, y los resultados de su programa reformista (Biglaiser, 2016). El argumento de este artículo se apoya en estos trabajos, para enfocarse en la influencia de los factores asociados a la construcción partidaria de la centro-derecha en Argentina en el desempeño reformista.
¿Cómo definir el proyecto reformista? Como parte de renuencia a dar señales ideológicas marcadas que lo asociaran con la centro-derecha tradicional, PRO no definió un programa electoral del que pueda reconstruirse una agenda de reformas (Cambiemos, 2015). Incluso, con el impulso del triunfo electoral de 2015 evitó proponer grandes directrices y, en cambio, definió tres líneas de gobierno en función de temas no controversiales, imprecisos y difícilmente traducibles en políticas públicas: “pobreza cero, derrotar el narcotráfico y unir a los argentinos”(14). En términos concretos, su programa económico se dirigió a la “normalización” económica, en el sentido de restablecer políticas pro-mercado que lograsen conquistar la confianza de los inversores privados para construir sobre esas bases el crecimiento económico (Vommaro y Gené 2017). En consonancia con la centro-derecha, se trata de objetivos de crecimiento antes que de redistribución, y de disminución del gasto público y de los impuestos antes que de inversión pública. Fue tras el triunfo en las elecciones legislativas de 2017 que el presidente Macri hizo explícita su hoja de ruta en función de un conjunto de reformas que apuntaban a reducir el gasto público, por un lado, y a mejorar las condiciones para la inversión privada, por el otro. Su definición fue plasmada en un paquete de leyes que el gobierno elaboraría para enviar al Congreso: la reforma laboral, la reforma impositiva, la reforma previsional y la reforma fiscal (“Mauricio Macri, en el CCK” 2017). En función de los objetivos económicos iniciales, y de los objetivos enunciados por el presidente en 2017, delimitamos un conjunto de iniciativas reformistas a través de las cuales medir el desempeño del gobierno en la materia (ver cuadro 5).
Cuadro 5 Desempeño del programa reformista de Cambiemos
| Tipo de política | Grado de cumplimiento* | Factores de bloqueo** |
|---|---|---|
| Reducción de impuestos a las exportaciones (agro y minería) | Alto | - |
| Reforma impositiva | Bajo | 1, 2 y 3 |
| Reforma laboral | Bajo | 2 y 3 |
| Reforma previsional | Medio | 1, 2 y 3 |
* Cumplimiento alto: implementación de medidas con pocos cambios respecto a propuesta original. Cumplimiento medio: implementación de medidas con importantes cambios respecto a propuesta original. Cumplimiento bajo: no implementación de medidas o implementación de medidas con cambios que modifican drásticamente la propuesta original. ** 1: divergencias programáticas entre los miembros de la alianza de gobierno. 2: movilización de actores con intereses ligados a policy legacies. 3: falta de apoyo en el Congreso.
Fuente: elaboración propia con base en fuentes periodísticas (diarios Ámbito Financiero, Clarín, Infobae, La Nación y Pagina/12).
El grado de cumplimiento de dichas propuestas se definió en función de la relación entre el proyecto inicial y su aprobación parlamentaria. De este modo, los proyectos pueden haber sido aprobados con cambios menores (cumplimiento alto), con cambios importantes, es decir que modifican sustancialmente sus objetivos iniciales (cumplimiento medio), y pueden no haber sido aprobados por el Congreso, pospuesto su tratamiento ante la evidencia de la falta de apoyos legislativos, o bien haber sufrido modificaciones drásticas que neutralizaron sus efectos reformistas (cumplimiento bajo). Luego, se identificaron los factores que incidieron en ese desempeño en función de las tres condiciones definidas más arriba. El resultado es un cuadro que pone a prueba tanto la hipótesis sobre la baja intensidad reformista del gobierno de Cambiemos como la importancia de los condicionamientos causales identificados en este análisis. Desde luego, la eficiencia de estos factores no implica desechar otros de igual importancia -como constitución de coaliciones reformistas, por ejemplo-, sino mostrar el vínculo causal, en términos de proceso histórico, entre las condiciones para la construcción partidaria de la centro-derecha y las condiciones para el ejercicio del gobierno. Una breve narración de los cuatro casos permite asir estos condicionamientos al programa reformista.
Reducción de impuestos a las exportaciones del agro y la minería. La reducción de los derechos de exportación de productos mineros y del agro fue una de las primeras medidas del gobierno de Macri. El decreto presidencial de reducción a cero de las retenciones al trigo, el maíz y el girasol, entre otros productos, y la reducción gradual de las retenciones a la soja (del 0,5% mensual) fue anunciado en Pergamino, uno de los centros de las protestas contra la modificación del régimen de retenciones realizada a comienzos de 2008, hito de constitución de la polarización política reciente en Argentina. Como ha sido establecido, los productores agrarios forman parte del core constituency de Cambiemos (Mangonnet, Murillo y Rubio 2018). Se trató de una medida que respondía a las demandas de esos sectores, y que permitía además dar señales pro-mercado sin afectar directamente otros intereses. Asimismo, todos los socios de la coalición de gobierno acordaban en este punto y no fue necesario el consenso legislativo porque el Poder Ejecutivo tiene facultades para realizar modificaciones en ese régimen. Sin embargo, a comienzos de 2018, la necesidad de financiamiento del Estado con la crisis del programa económico de Cambiemos llevó al gobierno a volver parcialmente atrás en la medida. Para evitar una confrontación con su constituency y una señal contraria a lo que suele llamarse “clima de negocios”, en lugar de establecer una tasa se definió un alícuota de entre $3 y $4 por cada dólar exportado. Además se aceleró la rebaja mensual de las retenciones a la soja, para definirla en el 18%. El resultado fue una reversión parcial de la medida tomada inicialmente, con retenciones de entre 10% y 11% --según el valor del dólar- al trigo y al maíz, y del 28,5% en el caso de la soja, es decir menores a las que existían en el período kirchnerista (“Retenciones: el maíz y el trigo” 2018). El hecho de tratarse de una suma fija hace posible su disminución en el tiempo, con un esperable aumento del precio del dólar. En su anuncio, el presidente habló de un “aporte” ante una “emergencia”: “Sabemos que es un impuesto malo, malísimo, que va en contra de lo que queremos fomentar. Pero les tengo que pedir que entiendan, que es una emergencia y necesitamos de su aporte” (“Gobierno pone retenciones” 2018). Tras tensiones con el sector agrario, el apoyo al gobierno se mantuvo, pero se vieron los riesgos del fracaso del programa económico sobre la cohesión de la coalición social de apoyo.
Reforma impositiva. Desde los inicios del gobierno de Cambiemos, la reforma del sistema impositivo fue una de las claves de su política económica. El objetivo general era la disminución de impuestos para fomentar la inversión privada. La estructura impositiva argentina incluye la complejidad del sistema federal, y por tanto afecta la recaudación de los gobiernos subnacionales. El gobierno decidió dividir sus lineamientos reformistas para facilitar el consenso en el Congreso. Tras la victoria en las legislativas de 2017 envió un proyecto de reforma tributaria. Sus objetivos eran, por un lado, reducir impuestos a la actividad económica considerados como “distorsivos” y, por otro, reducir la “presión tributaria” general. Aunque el proceso de diseño del proyecto incluyó negociaciones con aliados y opositores, una vez enviado al Congreso necesitó de concesiones a gobernadores -que controlan parte de los votos, en especial en la Cámara de Senadores- y bloques legislativos, incluidos los aliados, lo cual redujo sensiblemente su alcance. Un documento del Ministerio de Hacienda de 2018 sostiene al respecto: “el proyecto de ley difiere en cierta medida del sistema ideal teórico ya que fue diseñado teniendo en cuenta las restricciones políticas e institucionales del momento […] Pero no sólo la reforma sancionada no contempló la totalidad de cambios deseables, sino que varios de los cambios incluidos en el proyecto de ley han sido modificados o desestimados durante las sesiones legislativas y debate en el Congreso” (Secretaría de Política Económica 2018, 31). La ley finalmente aprobada por el Senado estableció una reducción gradual del impuesto a las ganancias para empresas y de las cargas sociales vinculadas con el salario, al tiempo que gravó la renta financiera y elevó los impuestos a la cerveza y a las bebidas espirituosas. La negociación con los gobernadores obligó a distribuir de manera federal lo recaudado por el impuesto a las ganancias y evitó gravámenes a algunos productos regionales en virtud de presiones empresariales provinciales que llegaron al gobierno por boca de gobernadores opositores y aliados.
Reforma laboral. Aunque la reforma laboral formaba parte de los lineamientos generales del gobierno, solo fue explicitada en la hoja de ruta enunciada luego de las legislativas de 2017. La oposición de la Confederación General del Trabajo (CGT) y de buena parte de los legisladores peronistas de casi todas las tendencias llevó al gobierno a desglosar el proyecto original en un conjunto de leyes que no afectaban el corazón de la reforma: la reducción de los costos de despido de personal y las flexibilizaciones de los contratos de trabajo regidos por convenios marco. En febrero de 2017 se había logrado modificar la ley de riesgo de trabajo, un punto de la agenda compartida entre diferentes fuerzas políticas. A finales de ese año la reforma laboral no logró entrar en la agenda legislativa, y a pesar de que el gobierno envió una serie de proyectos de menor impacto en abril de 2018 (blanqueo de trabajadores informales, régimen de pasantías de capacitación laboral y creación de una agencia de evaluación de tecnología médica), ninguno de ellos fue aprobado por el Congreso. La disolución del Ministerio de Trabajo con la reorganización del organigrama ministerial realizada por el gobierno de Macri en medio de la crisis de su programa económico implicó la subsunción del área al Ministerio de la Producción. Allí, el titular de la cartera debió reconocer que el debate sobre la reforma laboral no se daría en período de la administración Macri, y que el objetivo era volver sobre el tema en 2020, tras un hipotético triunfo en las presidenciales de 2019 (“Sica deja la reforma laboral” 2018). La capacidad de bloqueo de los sindicatos, así como la presión que estos ejercieron sobre los legisladores peronistas (“La CGT se llevó el compromiso” 2017) quitaron toda viabilidad al reformismo pro-mercado en este terreno.
Reforma previsional. El objetivo de reducir el gasto público está íntimamente ligado a la cuestión previsional, ya que las jubilaciones y pensiones insumen el porcentaje más alto del gasto social en Argentina (Castiñeira 2018). En busca de una reducción parcial del gasto en la materia, el gobierno de Macri elaboró un nuevo método de actualización de jubilaciones y pensiones, tomando en cuenta la inflación y ya no el salario mínimo y la recaudación. El proyecto de ley generó fuerte oposición sindical y de movimientos sociales: la CGT organizó un paro general en los días previos al tratamiento legislativo; en los días de sesión en el Congreso hubo una masiva movilización que terminó en incidentes y represión policial. La noche en que se aprobó la ley, se organizaron “cacerolazos” en varios puntos de la ciudad de Buenos Aires, de modo que las protestas abarcaron tanto a las clases medias como a los sectores populares formales e informales. Los aliados de PRO en el gobierno también se opusieron a que la nueva fórmula de cálculo de las jubilaciones implicara una disminución de los haberes -se calculaba una disminución del aumento de unos nueve puntos porcentuales- y condicionaron su apoyo legislativo a la modificación de ese punto. Así, en la negociación el gobierno debió prometer un bono especial para saldar la diferencia de ingresos en el “empalme” entre la aplicación de la vieja y de la nueva fórmula. Los efectos fiscales de la reforma se diluyeron, y en cambio el costo político de su aprobación fue alto, tanto en términos de oposiciones sociales como de estrés legislativo.
En resumen, de los cuatro objetivos identificados, solo uno tuvo un cumplimiento alto: se trató de una medida que no requirió aprobación parlamentaria, tomada por el gobierno al inicio de su mandato, y que no afectaba directamente intereses organizados. En los demás casos, el cumplimiento de los objetivos trazados fue medio o bajo. El bloqueo legislativo, por un lado, y el bloqueo social, por el otro, están presentes en todos los casos. En dos de ellos los propios socios de la alianza de gobierno se opusieron al avance reformista. De este modo, para ser eficientes, los factores que conspiraron contra el proyecto reformista de Cambiemos estuvieron presentes de manera combinada, con el siguiente juego de opciones: 2) + 3): los actores que poseen intereses asociados a políticas heredadas establecieron presión en el parlamento para bloquear leyes o para limitar su alcance, al tiempo que organizaron manifestaciones callejeras de protesta; 1) + 2) + 3) se produjeron alianzas entre actores sociales, miembros de la coalición oficialista y de los bloques parlamentarios opositores que bloquearon o dificultaron reformas. En consecuencia, otras dos opciones quedan fuera de las políticas aquí estudiadas, aunque su posibilidad lógica e histórica las vuelve parte del modelo explicativo: 1) + 3): las divergencias programáticas entre los miembros de la coalición de gobierno hacen difíciles los acuerdos parlamentarios para hacer avanzar leyes de reforma; 1) + 2): se establecen alianzas entre actores sociales y miembros de la coalición de gobierno para bloquear reformas. Se advierten así serios límites del giro a la derecha en su agenda reformista. Los elementos que sirvieron para la construcción partidaria no fueron apoyos sólidos a la hora de gobernar. La debilidad de los apoyos parlamentarios, la inconsistencia programática de la coalición oficialista y la capacidad de bloqueo de actores asociados a estructuras de interés de políticas instituidas en ciclos anteriores (policy legacies) son factores causales de estas limitaciones.
Conclusiones
Es indudable la importancia histórica de la formación de un partido de derecha competitivo y de la existencia de una propuesta electoral pro-mercado que se vuelve un bien con valor en el mercado electoral. Esto rompe con una debilidad de la centro-derecha argentina que para algunos autores estaba en la base de la inestabilidad política del país (Di Tella 1972). En términos relacionales, esta centro-derecha se construyó en tiempos de predominio de una centro-izquierda nacional-popular, expresada con particularidades locales por el kirchnerismo peronista. El establecimiento de una cierta polarización política en términos de izquierda y derecha significaría una inédita legibilidad de los conflictos políticos y de la competencia partidaria en el país, que podría proveer los atajos cognitivos a los votantes para establecer expectativas respecto de las políticas defendidas por cada espacio. Asimismo, la construcción de PRO significó el ingreso de nuevos tipos de cuadros políticos, provenientes del mundo de las ONG y de la empresa, lo que produjo una renovación de las élites políticas. Como se mostró, se trata de un caso de “potencial éxito” en la construcción partidaria (Levitsky, Loxton y Van Dyck 2016). Sin embargo, más allá de los debates sobre la pericia del nuevo gobierno en la gestión económica, y sobre los condicionamientos vinculados a la situación heredada en esa materia, los alcances de su reformismo fueron limitados. En este artículo se expuso que estos modestos resultados se explican en buena parte por los condicionamientos que debió enfrentar la nueva centro-derecha para revertir la debilidad histórica de ese sector. Por caso, si en tiempos de construcción partidaria las concesiones a ideas ajenas a la tradición de centro-derecha sirvieron para generar consensos y ampliar el poder electoral, una vez en el gobierno esto implicó una aceptación de los límites del reformismo pro-mercado, expresado cada vez que el gobierno de Macri se topó con bloqueos legislativos y de actores movilizados.
La pregunta que se abre para futuras indagaciones es acerca de los efectos que este desempeño tendrá en la propia construcción partidaria. En otras palabras, en qué medida los actores que, en diferentes etapas de un relativamente largo proceso, apostaron a la construcción partidaria de PRO mantendrán su adhesión a este partido a pesar de sus magros resultados en el gobierno. A esto deberá sumarse, en el futuro, una probable disminución del peso de los “traumas” -la crisis de 2001-2002- y el pánico moral a la “chavización” al final del ciclo kirchnerista -en la cohesión partidaria. (Rosenblatt 2018) sostiene que los partidos “vibrantes” son aquellos que logran sobreponerse a fracasos de gobierno. En el caso de PRO, el interrogante es cómo será procesada esta experiencia reformista de baja intensidad y cómo influirá en el mantenimiento de su vitalidad como fuerza pro-mercado competitiva electoralmente. Desde luego, la pericia política para lograr consensos en algunas reformas y para ampliar las bases de sustentación del gobierno de Cambiemos en las legislativas de 2017 -y sus chances electorales en las presidenciales de 2019- dan cuenta de la resiliencia de su coalición dirigente y de su capacidad de atraer electores, y de mantenerse competitivos en la arena electoral. Pero no está claro lo que podrá suceder con la adhesión de actores más dependientes de los incentivos selectivos que el partido provee.
Asimismo, este artículo propone un esquema teórico para estudiar la relación entre construcción partidaria y desempeños gubernamentales en casos de giro a la derecha comandados por partidos de reciente creación. La pregunta teórica es en qué medida el esquema aquí construido puede ser utilizado en otros casos latinoamericanos. Se trata de analizar, en otros casos de partidos nuevos que llegan al poder con impulso reformista, la relación entre los costos de la construcción partidaria, las características de esta construcción y las condiciones para la realización de esas reformas. Si este esquema pasa estas pruebas y puede viajar a otros casos es porque la consistencia programática de la coalición de gobierno, los apoyos legislativos y los policy legacies, en especial en términos de poder de veto de determinados actores, son variables relevantes para explicar desempeños en el gobierno de fuerzas políticas nuevas. Hay indicios, en todo caso, de que no faltarán laboratorios en la región para realizar estas pruebas. La llegada al poder del Centro Democrático en Colombia y del Partido Social Liberal en su nueva faceta en Brasil dan cuenta de ello.
