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Introducción
Con el nuevo siglo, los gobiernos locales de América Latina avanzaron en la promoción de la igualdad entre mujeres y hombres, al crear su propia institucionalidad de género y ejecutar políticas de derechos de las mujeres (Bonder 2013; Massolo 2006; Valdés y Provoste 2000). Desde las oficinas y áreas locales de la mujer, estos gobiernos introdujeron medidas para prevenir la violencia sexista, promover la participación social y fomentar el empoderamiento económico con iniciativas de microescala (Falú 2009; Soto 2001).
Frente a estas transformaciones, varias investigaciones examinaron las características de las estructuras de género y de las políticas locales, interrogándose por su capacidad efectiva para transformar las desigualdades entre mujeres y hombres (Herrera y Landa 2005).(1) Un hallazgo significativo de esta producción científica fue que los gobiernos locales comenzaron a adoptar políticas de mainstreaming de género (Clulow 2004; Cortés 2002; Montoya 2012; Rodríguez 2008). Estas políticas presentan dos cualidades distintivas: posicionan los derechos de las mujeres en el conjunto de la agenda institucional e implican una transformación de la lógica de gestión pública, reconfigurando la interdependencia entre el Estado y la sociedad. En virtud de ello, las políticas de mainstreaming suponen una forma de gobernanza de carácter democrático, con una conducción política horizontal y una gestión multiactoral desde el diseño hasta la implementación, con decisiones compartidas entre actores gubernamentales y sociales, y procesos de veeduría ciudadana.
El presente artículo analiza las políticas de mainstreaming de género en dos ciudades gobernadas por partidos de centro-izquierda: Montevideo (capital de Uruguay), durante las gestiones del Frente Amplio (FA, desde 1990), y Rosario (provincia de Santa Fe, Argentina), durante las gestiones del Partido Socialista (PS, desde 1989). Montevideo y Rosario se han destacado por el impulso de políticas de género en forma ininterrumpida durante tres décadas, así como también porque estas han sido reconocidas como experiencias exitosas en América Latina (Massolo 2006). Ambos gobiernos lideraron la adopción de políticas de igualdad de género en sus países, innovaron en las normativas y dispositivos de gestión y fueron pioneros en la instalación de servicios de atención en violencia (Bonino 2010; Levin, en prensa; Quesada 2015). Se analiza la gobernanza de las políticas de mainstreaming de género, es decir, la forma multiactoral de gobernar y gestionar la política a lo largo de una década y media.(2)
El trabajo realiza dos contribuciones a la literatura especializada. La primera es una caracterización de la gobernanza de las políticas de mainstreaming de género en dos municipios latinoamericanos en manos de partidos políticos de izquierda afines a las nociones de igualdad y derechos. Pese a sus similitudes programáticas, las formas de gobernanza de la política de mainstreaming de Montevideo y de Rosario resultaron muy diferentes. La gobernanza del mainstreaming de género en Montevideo tendió a ser más amplia y democrática, mientras que en Rosario fue parcial y en ocasiones contó con una participación multiactoral reducida. La segunda contribución refiere a la interpretación de estas formas de gobernanza a partir de los escenarios más amplios de política pública y, en particular, de las dinámicas de la descentralización local.
Seguidamente, se presenta una discusión teórica de las políticas de mainstreaming y de su gobernanza, así como un esquema explicativo orientador del análisis. Luego se describen las condiciones iniciales de las políticas de género en los dos casos estudiados, a fin de contextualizar el surgimiento del mainstreaming, y se examinan las trayectorias de la gobernanza de la política en ambos casos. Finalmente, las conclusiones recapitulan los hallazgos y proponen una interpretación de las variaciones encontradas en contextos que, a priori, presentan semejanzas significativas.
La gobernanza del mainstreaming de género: qué es y cómo se configura
La estrategia de mainstreaming logró difusión conceptual y política con la Plataforma de Acción de Beijing, fruto de la Cuarta Conferencia Internacional de la Mujer realizada en 1995. Se trata de una estrategia holística que busca la adopción sistemática de objetivos de igualdad de género en todas las acciones públicas, particularmente en las más valoradas por los gobiernos y los Estados. En su dimensión política, el mainstreaming de género se sustenta en procesos democráticos de diálogo entre actores sociales y estatales (Walby 2005), razón por la cual la participación social es un aspecto consustancial. En su dimensión procedimental, el mainstreaming supone una transformación de los procesos de gestión, con énfasis en una mayor horizontalidad y articulación entre actores heterogéneos. Por lo tanto, el mainstreaming pone en marcha un proceso multidimensional de transformación socio-institucional (Rees 2005) y, por otro lado, amplía la esfera pública de discusión de prioridades de política (Squires 2005).
Dado el carácter relacional y cooperativo del mainstreaming de género, una clave para su desarrollo es su gobernanza. El concepto de gobernanza alude a la transformación del gobierno desde un papel jerárquico y centralizado hacia otro más horizontal, con actores sociales en las decisiones y la implementación de políticas. La gobernanza se entiende como un estilo de gobierno basado en las interdependencias entre actores públicos y sociales frente a problemáticas sociales complejas e incertidumbres que afectan la gestión (Aguilar 2006; Mayntz 2001; Pierre y Peters 2001). Esto supone un gobierno colaborativo cuyo desafío es incorporar y regular la presencia de múltiples actores cuyos intereses son heterogéneos y cuentan con diferencias de intereses y poder (Cunill 2010).
A partir de estas consideraciones, es posible afirmar que los elementos constitutivos de la gobernanza son: 1) un estilo de gestión pública basado en la interacción entre el Estado y la sociedad; 2) un conjunto amplio de actores que entran en relaciones de cooperación, con acuerdos mínimos que hacen factible la política pública; 3) el establecimiento de normas y estructuras de gestión que regulan el comportamiento y las demandas de los actores involucrados con la política.
En la medida en que la gobernanza remite a la vinculación entre el Estado y múltiples actores sociales, y a las normas y estructuras institucionales que regulan estas interfaces, la puesta en marcha del mainstreaming de género puede comprenderse mejor recurriendo a los instrumentos de políticas que realiza (Massolo 2006, 35): 1) legales/procedimentales, 2) institucionales y 3) consultivos-participativos.
Los instrumentos legales/procedimentales refieren a las normas y los procedimientos de gestión que sustentan las intervenciones. Entre estos, es posible mencionar cartas orgánicas, ordenanzas y reglamentos, así como también procedimientos para el establecimiento de metas de gestión e indicadores de género. La normativa fundamenta la convocatoria a los actores, ayuda a delimitar las problemáticas de las políticas y aporta legitimidad, lo que facilita la sostenibilidad. A su vez, los procedimientos permiten regular la cooperación entre actores. Los instrumentos institucionales son las estructuras rectoras de las políticas de mainstreaming de género (oficinas, direcciones, secretarías) cuya fortaleza hace factible la articulación multiactoral (Guadarrama 2012; Herrera, Benavides y Hopkins 2013; Novellino 2017). Acompañando estas estructuras, es común observar otros espacios institucionales que colaboran con el organismo rector, conocidos como entramados para la igualdad de género (Fernós 2010; Guzmán 2001). Los instrumentos consultivo-participativos son instancias locales, formales e informales, que incorporan a diferentes actores en la deliberación y toma de decisiones. Se trata de interfaces -consejos, mesas, cabildos abiertos- que generan oportunidades para la vocería de las mujeres y la acción colectiva, y constituyen un aspecto esencial del mainsteaming (Echavarri, Moreira y La Serna 2011; Herrera y Landa 2005; Velásquez 2012). Su calidad afecta, en forma directa, la calidad democrática de la gobernanza de la política, ya que estos posibilitan la interpretación de necesidades y la agregación de intereses y, por lo tanto, son claves en la formación de la agenda (Jahan 1995).
En suma, la gobernanza del mainstreaming de género demanda la convergencia de estos tres instrumentos, por lo que se convierten en requisitos funcionales de la interacción e interdependencia regulada entre actores. Sin embargo, algunos gobiernos locales adoptan estos instrumentos en forma consistente, mientras que otros lo hacen de manera fragmentaria o parcial. Estas son variaciones relevantes para el estudio de las políticas de mainstreaming de género, porque una gobernanza parcial llevaría a políticas de mainstreaming truncas.
Es posible argumentar que el funcionamiento articulado de los tres instrumentos se observaría bajo una gestión local con una agenda participativa, con presencia de grupos territoriales de mujeres activos e interesados en influir en la política y bajo la existencia de mecanismos gubernamentales de rendición de cuentas. A su vez, las investigaciones empíricas identifican este tipo de políticas locales de género con gobiernos de izquierda (Delgado 2007; Fuentes 2009; Rodríguez Gustá y Caminotti 2016), aunque no se trata de una relación lineal. Si bien la ideología partidaria podría ser una condición necesaria, parecería insuficiente para garantizar la gobernanza del mainstreaming de género. En este estudio partimos del supuesto de que los procesos de descentralización y las dinámicas político-burocráticas son dos factores robustos en la consolidación de políticas locales participativas y, por ende, podrían explicar la gobernanza del mainstreaming.
Los procesos de descentralización y la construcción de capacidades de los gobiernos locales han sido tópicos fundamentales en las investigaciones sobre democratización, descentralización y modernización del Estado. Se trata de procesos de cambio que afectan la distribución de recursos de poder entre actores gubernamentales y sociales, inciden en la creación de estructuras de oportunidad para la participación ciudadana e influyen en las condiciones de gestión de los gobiernos locales (Eaton 2012; Cameron, Hershberg y Sharp 2012; Zaremberg 2012). Los procesos locales de descentralización podrían afectar el alcance de los instrumentos consultivos participativos, al ofrecer diferentes oportunidades a distintos grupos sociales y habilitar una infinidad de formas de participación (desde una más ceremonial hasta otras más sustantivas).
Cuando la descentralización tiene contenido político y busca fomentar la participación, es más probable la construcción de tejido social denso (con colectivos de mujeres activos y movilizados) con mayor capacidad de agencia de las mujeres e incidencia en las políticas de mainstreaming. En cambio, esto podría verse limitado cuando la descentralización adquiere un carácter más administrativo y su propósito central es la racionalización de la gestión, puesto que en estos casos la participación de las mujeres se instrumentaliza y son ejecutoras sin voz en las decisiones sobre la distribución de recursos (Bonder 2013; Bugni 2016). Por su parte, las capacidades de gestión de los gobiernos locales son variables centrales para el desarrollo de instrumentos legales/procedimentales e institucionales, que a su vez están afectados por la lógica de la gestión municipal. Por ejemplo, una lógica estatal predominantemente sectorial podría dificultar la articulación entre áreas de gobierno que supone el mainstreaming de género, mientras que burocracias más dinámicas con formas modernas de administración tendrían la flexibilidad necesaria para adoptar temáticas innovadoras y conducir trabajos en red con metodologías integradoras.
La agenda de género en las políticas locales de Montevideo y Rosario
En Montevideo y en Rosario, la llegada de partidos de centro-izquierda al gobierno municipal forma parte de la “marea rosa” en el ámbito subnacional (Goldfrank 2011). El FA accedió al Poder Ejecutivo de la Intendencia de Montevideo en 1990 y continúa gobernando hasta la actualidad, mientras que el PS gobernó Rosario entre 1989 y 2019, registrando la mayor continuidad de un partido socialista en el gobierno en América Latina. En sus contextos, las dos gestiones se convirtieron en una suerte de laboratorio para la proyección futura de ambos partidos políticos, ya que se trató de sus primeras experiencias de gobierno. De hecho, el FA compitió en la elección nacional de 2001, llevando a Tabaré Vázquez (exintendente de Montevideo) a la Presidencia de Uruguay. A su vez, el PS triunfó en las elecciones provinciales de 2007, llevando a Hermes Binner (exintendente de Rosario) a la gobernación de Santa Fe y posicionándolo como el segundo candidato presidencial más votado en las elecciones nacionales de 2011.
Montevideo, capital político-administrativa del Uruguay, concentra la acción política nacional y la vida económica. En virtud de ello, el triunfo electoral del FA ha sido considerado una bisagra en la historia política reciente, al ser la primera experiencia de un gobierno de izquierda que desplaza a los dos partidos tradicionales de la gestión de la capital. En el marco del Estado federal argentino, Rosario es la ciudad más poblada de la provincia de Santa Fe y la tercera del país. Constituye el núcleo del conglomerado urbano denominado Área Metropolitana del Gran Rosario. El socialismo triunfó en una elección convocada tras la renuncia del intendente Horacio Usandizaga (Unión Cívica Radical) en el marco de la crisis económica nacional.
En un contexto de reciente democratización, el FA y el PS llegaron al gobierno local con agendas comprometidas con la promoción de derechos. Los gobiernos de Montevideo y Rosario tienen rasgos comunes y se ubican dentro de las “izquierdas programáticas” (Levitsky y Roberts 2011). Ambas gestiones se distinguieron de otros gobiernos locales por la ejecución de políticas de salud, infancia, cultura y género, y por la búsqueda de una mayor participación ciudadana en los asuntos públicos. Esto generó un entorno favorable para el impulso de políticas dirigidas a las mujeres y otros grupos marginalizados, a lo cual se sumó una apuesta por la descentralización local que se acompañó de normativas de género en algunas dimensiones específicas. En ambas ciudades, la cooperación internacional apoyó políticas sociales, planes de igualdad y diferentes programas culturales, y colaboró con la valorización de la participación social como medio para la reducción de las desigualdades de género.
En Montevideo, con el ascenso del FA se creó la Comisión de la Mujer en 1991. Inicialmente se trató de una entidad de carácter especial y honorario, conformada por integrantes de los movimientos de mujeres y de derechos humanos, políticas, sindicalistas y funcionarias públicas. Su primera iniciativa fue la puesta en marcha de un servicio de atención telefónica para víctimas de violencia creado en 1992, cuya gestión quedó en manos de organizaciones no gubernamentales (ONG) de mujeres que suscribieron convenios con la Intendencia capitalina. En Rosario, el primer ámbito responsable de las políticas de género fue el Área de la Mujer, creada en 1988 dentro de la Secretaría de Promoción Social. Como primera medida, se estableció una línea de atención telefónica para víctimas de violencia familiar, junto con un servicio de asesoramiento jurídico y la instalación de refugios.
En Montevideo y en Rosario las políticas de mainstreaming de género se ligaron con sucesivos planes de igualdad de oportunidades. Estos planes locales fueron una novedad tanto en Argentina como en Uruguay, y con ellos se formalizó el compromiso de los gobiernos en materia de igualdad, lo que permitió, además, el monitoreo social por parte de las organizaciones de mujeres. Las políticas de mainstreaming de género de Montevideo y Rosario comparten algunas condiciones de partida análogas, como el énfasis en el gasto social, la promoción de políticas con perspectiva de derechos y la búsqueda de una gestión descentralizada como parte de la democracia de proximidad, entre otras características. Al examinar la gobernanza de la implementación del mainstreaming, los casos presentan diferencias y también es posible observar cambios en el tiempo dentro de estos.
Instrumentos para la gobernanza del mainstreaming
A grandes rasgos, y simplificando una trayectoria extendida, en Montevideo y en Rosario los instrumentos legales y los institucionales se expandieron durante el periodo, pero de forma más significativa en Montevideo. Como contrapunto, los instrumentos consultivo-participativos tuvieron un recorrido menos lineal en ambos casos, pero con mayor desarrollo en Montevideo, mientras que en Rosario resultaron más endebles.
Instrumentos legales y procedimentales
Montevideo y Rosario presentan instrumentos legales semejantes para la gobernanza de las políticas de mainstreaming de género. Ambos gobiernos introdujeron planes de igualdad tempranamente. Estos se fueron afinando mediante sucesivas renovaciones, desde principios de los años 2000 hasta la fecha. En ambas ciudades, los planes se propusieron políticas de género transversales en múltiples intervenciones. Además, tuvieron instancias de evaluación que permitieron diseñar nuevos ciclos de política pública.
Entre 2002 y 2019, Montevideo tuvo tres planes de igualdad implementados en forma consecutiva: 1) “Ni más ni menos”, Plan de Igualdad de Oportunidades y de Derechos para la Ciudad de Montevideo, 2002-2005 (en adelante, PIOD); 2) Segundo Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos entre Mujeres y Varones, 2007-2011; y 3) Tercer Plan de Igualdad de Género “Montevideo avanza en derechos, sin discriminaciones”, 2014-2017, extendido hasta 2019. Por su parte, entre 2001 y 2015 Rosario tuvo tres Planes de Igualdad de Oportunidades (PIO) que plantearon ejes y compromisos para distintas áreas: el Plan de Igualdad de Oportunidades entre Varones y Mujeres de la Ciudad de Rosario, 2001-2004; el Plan Municipal de Igualdad de Oportunidades y Trato entre Varones y Mujeres, 2005-2009; y el Plan Municipal de Igualdad de Oportunidades y de Trato entre Varones y Mujeres 2011-2015.
Con todo, los dos casos exhiben diferencias significativas en los instrumentos procedimentales. La gobernanza de la política de mainstreaming de Montevideo presenta una expansión sostenida de dispositivos sistémicos que incentivan la participación de diferentes actores de la Intendencia y la rendición de cuentas. En la planificación anual de la institución se implantaron procedimientos para que las diferentes reparticiones establecieran compromisos de gestión con metas e indicadores de género. Asimismo, se incorporaron mecanismos de rendición de cuentas mediante un sistema de semáforos que señaliza los logros alcanzados (y los pendientes) por parte de distintos actores institucionales (Avas, en prensa). Como instrumentos subsidiarios, se introdujo la capacitación obligatoria en género para los mandos medios y con valor en las promociones de carrera.
En Rosario, mediante una ordenanza, se introdujo la formación en género destinada al personal municipal y se avanzó en la delineación de un Presupuesto Sensible al Género (Acuña 2012), pero este no llegó a instituirse. Aunque sería posible señalar otros instrumentos, en general no tuvieron alcance multiactoral. Por ejemplo, no se registran compromisos de gestión ni metas a cumplir con perspectiva de género por parte de las distintas áreas.
Instrumentos institucionales
Los instrumentos institucionales de la gobernanza de Montevideo y Rosario muestran un marcado contraste. En Montevideo, la Comisión de la Mujer que, como se mencionó, había sido honoraria, fue incorporada a la estructura formal de la Intendencia en 1995. Esto le valió la designación de una autoridad política, la asignación de presupuesto y la contratación de personal profesional estable. En 2007 la Comisión de la Mujer se transformó en la Secretaría de la Mujer, con un equipo profesional más amplio. Posteriormente, la entidad cambió su nombre por el de Secretaría de Igualdad de Género, para convertirse en la División Asesora de Género en 2016, de mayor estatus organizacional y dependiente de la Secretaría General de la Intendencia. Esto último permitió la participación de la directora en el gabinete del Intendente y, en 2018, la duplicación de la dotación presupuestal.
Concomitantemente, se expandió el entramado institucional de género. En 2002 entró en funcionamiento la Comisión de Equidad de Género (CEG) con el mandato de articular las diferentes reparticiones de la Intendencia en la implementación de las políticas de mainstreaming. En 2012 se crearon equipos de gestión de igualdad en las reparticiones, los cuales, sin reemplazar a la CEG, buscaron profundizar la perspectiva de género en las intervenciones. Para 2019, la Intendencia contaba con 17 equipos de igualdad, con un total de 116 personas de la institución (Avas, en prensa). Esta gobernanza intrainstitucional de la política de mainstreaming no se evidencia con la misma intensidad en Rosario.
En Rosario, a partir de 1995, el Área de la Mujer se profesionalizó y se crearon equipos interdisciplinarios de atención en violencia, junto con un hogar de tránsito gestionado por el municipio (Municipalidad de Rosario s. f.). Durante buena parte del periodo examinado, el Área de la Mujer se mantuvo como una estructura de reducida capacidad política, dependiente de la Secretaría de Promoción Social y a cargo de los servicios de atención en violencia (línea telefónica, equipos interdisciplinarios y refugios). Esta estructura se modificó y los instrumentos institucionales, eventualmente, también se ampliaron. En 2011, se creó el Instituto Municipal de la Mujer con el mandato de promover el mainstreaming de género en las actividades municipales, con mayor jerarquía formal y presupuesto propio. Con este cambio, se mantuvo un área dentro la Secretaría de Promoción Social que ofrece los servicios de atención en violencia (Levin, en prensa). Este diseño institucional buscó fortalecer la incorporación del enfoque de género en las políticas locales, al colocar las responsabilidades de gestión directa (servicios de violencia) en un ámbito separado de la planificación estratégica de las políticas. A diferencia de Montevideo, esto no se acompañó de la creación de redes intraburocráticas ni de ámbitos institucionales para la promoción de la igualdad de género en el conjunto de las áreas. En suma, el organismo rector de las políticas de igualdad de género se jerarquizó entre 1989 y 2015, pero no lideró la incorporación del mainstreaming como una prioridad política del gobierno local.
Instrumentos consultivo-participativos
Los instrumentos consultivo-participativos muestran el contraste más significativo entre los casos y, también, variaciones dentro de estos. Los primeros años de la política de mainstreaming de género de Montevideo contaron con una activa vocería de mujeres en la agenda institucional. En efecto, el primer PIOD se debatió con activistas feministas y mujeres organizadas en los territorios, mayormente representadas en el colectivo denominado Comisión Nacional de Seguimiento de los Compromisos de Beijing (CNS). Estas organizaciones sociales apoyaron el PIOD, expresándose formalmente ante el intendente. Además, acompañaron el proceso de ejecución y las organizaciones se apropiaron de este primer plan. Como contrapunto, los instrumentos de participación estuvieron menos presentes entre 2007 y 2011, durante el segundo PIOD. La regulación de la política de mainstreaming en esta etapa casi no tuvo organizaciones de mujeres en forma sistemática. Existieron instancias de participación dentro de programas específicos y coyunturas críticas. Se armaron “mesas temáticas” para mantener diálogos con organizaciones sociales. Asimismo, como parte del Presupuesto Participativo se desarrolló una línea de igualdad de género. Sin embargo, las mesas tuvieron un funcionamiento desigual y no fue su propósito desarrollar capacidad organizativa territorial. Análogamente, la vocería en el presupuesto participativo fue puntual y acotada a la formulación y votación de proyectos barriales.
Con el tercer PIOD, en 2014, se desarrollaron instrumentos consultivo-participativos más estratégicos. Se creó el Consejo para la Igualdad de Género de Montevideo. Asimismo, se aprovechó la nueva fase de descentralización que llevó a la formación de un tercer nivel de gobierno con ocho alcaldías en la ciudad(3). Esto trajo como resultado la creación de mesas, comisiones y redes compuestas por actores estatales y sociales (Quesada 2015), lo que revitalizó la participación y las consultas territoriales. Como fruto de esto, se registra una multiplicidad de interfaces entre el Estado y la sociedad civil que fortalece las dimensiones democráticas de la gobernanza del mainstreaming de género.
En Rosario, los instrumentos consultivo-participativos fueron débiles y no alcanzaron la condición de generales o sistémicos. En las instancias de formulación y evaluación de los PIO se conformaron comités multiactorales, promovidos y sostenidos en ocasiones por la cooperación internacional, pero su actuación fue muy específica y no lograron transformarse en plataformas de incidencia de mayor alcance. Por su parte, en los primeros años, el Área de la Mujer trabajó en la promoción de derechos a través de programas y se impulsaron instancias de interlocución, pero los esfuerzos por fortalecer procesos organizativos y grupos con capacidad de agenda y de amplio alcance territorial fueron intermitentes y escasos. A diferencia de Montevideo, las organizaciones de mujeres no tuvieron el protagonismo en la definición de la agenda. Tampoco se observan instancias regulares de diálogo entre mujeres de la sociedad civil y el gobierno local para la definición de prioridades o la construcción de agendas amplias. Los instrumentos consultivo-participativos fueron acotados a lo largo del periodo analizado.
De todas formas, se evidencian instancias de participación dentro de programas y proyectos. Con el segundo PIO (2005-2009) se favoreció la participación de las mujeres gracias a la paridad de género en la integración de los ámbitos del Programa Presupuesto Participativo. Además de promover la participación social, este instrumento fomentó la expresión de demanda de las mujeres de los barrios, lo que redundó en la aprobación de propuestas sobre violencia familiar y sexual, salud reproductiva y capacitación en oficios (Acuña 2012). Dentro de los programas de combate a la violencia de género, se convocó a las mujeres de los barrios y se apoyó la formación de redes para la prevención. Pese a que se buscó fomentar un incipiente tejido barrial, y al hecho de que estas redes colaboraron con la construcción de la “agenda de mujeres para las ciudades sin violencia”, no se generaron condiciones de sostenibilidad (Blanes y Pérez 2011).
En suma, como resultado de la debilidad de los instrumentos consultivo-participativos, en Rosario la gobernanza democrática del mainstreaming de género quedó trunca. Este hallazgo es significativo en la medida en que pone en cuestionamiento el logro efectivo del mainstreaming, ya que este requiere la incorporación de actores sociales con capacidad decisoria.
Descentralización y estructuras de oportunidad para la participación ciudadana
Al examinar los tres instrumentos de la gobernanza del mainstreaming de género, el análisis desarrollado arroja variaciones significativas entre los dos casos. ¿Por qué Montevideo muestra una consolidación de sus instrumentos legales e institucionales, mientras que en los instrumentos consultivo-participativos fueron más irregulares? Asimismo, ¿por qué en Rosario, a diferencia de Montevideo, no se logró consolidar los instrumentos legales e institucionales, ni los participativos de mayor escala?
Para responder estas preguntas, abordamos: 1) las características de los procesos de descentralización y su valor estratégico para la gestión local; y 2) los estilos específicos de gestión de las políticas públicas en cada una de las dos ciudades.
Dimensiones políticas y técnicas de la descentralización en Montevideo y Rosario
Cuando el FA asumió la gestión de Montevideo, inició un proceso de descentralización y desconcentración de servicios que se caracterizó por su impronta participativa y la llegada territorial de la Intendencia a los barrios, particularmente a las zonas más vulneradas. La descentralización fue uno de los principales pilares del proyecto de “transformación democrática del Estado” del FA. Esta propuesta contenía dos objetivos: la incorporación de la ciudadanía en la gestión local, para lo cual se crearon estructuras participativas barriales y zonales que dieran voz a la sociedad civil en las prioridades de políticas, y la descentralización administrativa y técnica en la provisión de servicios. La profundización de la democracia era un principio subyacente del proceso y, por ello, la descentralización apuntó a generar acción colectiva que eventualmente permitiera a los grupos más pobres salir del control de los partidos tradicionales. De hecho, los planes y programas sociales y culturales de la Intendencia se enmarcaron en estos objetivos (Bruera y González 2004).
En 1992, poco después de haber iniciado su mandato en la ciudad, el FA creó dieciocho centros comunales zonales (CCZ) en diferentes barrios con atribuciones en la gestión de servicios. Estos CCZ incorporaron, además, equipos técnicos (principalmente profesionales de trabajo social) para apoyar el tejido social local barrial, con énfasis en las mujeres y los grupos vulnerables. Estos equipos recibieron capacitación en género y operaron como intermediarios de múltiples procesos de organización y participación, y fueron considerados fundamentales para las mujeres de los barrios, las autoridades de la Intendencia y las ONG de mujeres.
En este contexto organizativo, fruto de la descentralización, se creó el Programa Comuna Mujer, orientado hacia la provisión de los servicios de atención en violencia (psicológicos y jurídicos) en las zonas más vulnerables de la ciudad, junto con la conformación de grupos de mujeres de los barrios, a los que se llamó comisiones zonales de mujeres. Entre 1996 y 1999 se conformaron las primeras siete Comunas Mujer y, en 2009, estas llegaron a ser once. Las comisiones zonales estuvieron integradas por vecinas comprometidas con la participación social y el empoderamiento de las mujeres, lo que constituyó a los servicios de atención en violencia como una entrada para el desarrollo de procesos organizativos más amplios. Para la implementación del Programa Comuna Mujer, la Intendencia cogestionó servicios con ONG que fueron escogidas por su demostrada acumulación técnica en cuestiones de género. Estas prestaron los servicios de atención y, además, apoyaron a las comisiones zonales. Varias de las integrantes de estas ONG provenían de una activa militancia de izquierda, tenían experiencia en movilización política y eran parte del movimiento feminista. Cabe agregar que el Programa de Atención Integral a la Mujer de la Intendencia (que supuso la entrega de anticonceptivos a bajo precio) contó con participación comunitaria para la sensibilización en salud sexual y reproductiva, convocando y movilizando a mujeres en torno de los centros de salud locales, y fomentando redes territoriales.
Otro rasgo fundamental del proceso de descentralización de Montevideo fue la creación de espacios políticos de participación local. En 1993 se conformaron las juntas locales -órganos políticos con representación partidaria para la formulación y aprobación de los planes zonales quinquenales- y los concejos vecinales. Los integrantes de las juntas locales eran designados por la Junta Departamental de Montevideo, a propuesta del intendente, por lo que no suponía procesos electivos territoriales.(4) Por su parte, los concejos vecinales eran los órganos sociales electos localmente por vecinas y vecinos. Los concejales participaban de forma honoraria en la asesoría y veeduría de los planes zonales (Bruera y González 2004). Muchas de las mujeres organizadas por el Programa Comuna Mujer se incorporaron a estos ámbitos. Su experiencia como concejalas vecinales facilitó la creación de comisiones temáticas de género y la adopción de medidas de igualdad en los planes zonales. A su vez, estos planes zonales eran definidos en forma participativa.
De esta manera, cuando Montevideo inició la política de mainstreaming de género, el proceso de descentralización ya había conformado una estructura de oportunidad favorable a la participación social de las mujeres, cuyo resultado directo fue la vitalidad de los instrumentos consultivo-participativos en la primera etapa. De hecho, cuando se planteó el primer PIOD en 2001, las comisiones zonales de mujeres tenían antecedentes de diálogo social y político con las autoridades de la Intendencia. Eventualmente, algunas comisiones zonales de mujeres se sumaron al movimiento feminista nacional (afiliándose, por ejemplo, a la CNS). Estos procesos explican la relevancia de la gobernanza democrática en los primeros años del mainstreaming de género, al anidarse estructuras sociales locales y nacionales, estas últimas de mayor magnitud de movilización.
Paradójicamente, con el ascenso del FA al Gobierno nacional en 2005, las condiciones iniciales que facilitaron el funcionamiento de los instrumentos consultivo-participativos cambiaron. Una vez en el Poder Ejecutivo nacional, el FA expandió el discurso oficial de igualdad de género, la institucionalidad de género y las políticas de igualdad. Se creó el Instituto Nacional de las Mujeres que elaboró el Primer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos entre Mujeres y Hombres e impulsó la conformación de equipos de género en los ministerios nacionales. En 2007 constituyó el Consejo Nacional de Género, con representantes de instituciones públicas y organizaciones sociales de mujeres, incluyendo el movimiento feminista. Estas transformaciones modificaron la estructura de oportunidades políticas para la participación, ya que la arena nacional cobró relevancia frente a los procesos locales y desplazó la acción política hacia el primer nivel de gobierno. En este escenario, la gobernanza de la política de mainstreaming se vio afectada, precisamente, en el dinamismo de los instrumentos consultivo-participativos, puesto que las políticas municipales dejaron de ser el locus de la movilización de las mujeres. A su vez, dado que el Gobierno nacional del FA expandió los espacios consultivos en momentos de debate de iniciativas de ley fundamentales para el movimiento feminista, la atención principal ya no estuvo puesta en el ámbito local.
Los instrumentos consultivo-participativos del tercer PIOD de Montevideo se enmarcan en una segunda etapa de la descentralización, iniciada en 2010. Ese año se creó el tercer nivel de gobierno que dividió a la Intendencia de Montevideo en ocho municipios con autoridades electas (alcaldías) en forma directa por la ciudadanía. Con este nuevo arreglo político-administrativo, los espacios barriales reemergieron como centros de acción pública y ello condujo a una renovación de la estructura de oportunidades para la participación territorial. Esta coyuntura fue utilizada estratégicamente por las autoridades de la Intendencia, por el organismo rector de género y por el movimiento feminista para renovar la participación ciudadana en las políticas de género. Como resultado, se crearon comisiones, redes y mesas municipales convocadas y agrupadas por el organismo rector, que incorporaron medidas para la igualdad de género en sus planes locales. En suma, la nueva ola de descentralización, al recrear estructuras decisorias locales, revitalizó la articulación multiactoral y renovó la dimensión democrática de la gobernanza del mainstreaming. Por cierto, en estos últimos años el discurso feminista y de derechos de las mujeres se ha ampliado en el país, y ha llevado a una masiva movilización social sin precedentes en torno de estos temas.
En Rosario, la debilidad de los instrumentos consultivo-participativos se vincula, al menos en parte, con el carácter más técnico que político del proceso de descentralización. Con el propósito de mejorar la eficiencia de la administración y su proximidad con la ciudadanía, en 1996 se impulsó el Programa de Descentralización y se crearon los centros municipales de distrito, que ofrecieron actividades culturales, sociales y recreativas, además de conformar oficinas administrativas. En su concepción inicial, el programa se sustentó en los pilares del Gobierno de cercanía y participación que pudieran generar un desarrollo urbano más armónico y una gestión más eficiente (Carmona 2012). El funcionamiento centralizado de la administración municipal producía innumerables inconvenientes en un escenario urbano extenso y con desigualdades socioeconómicas. Por ello, además de descentralizar la gestión de servicios, bajo el Programa de Asistencia e Intervención Directa se crearon centros de atención materno-infantil en barrios vulnerables y se focalizó la entrega de subsidios y alimentos.
A pesar de que el proceso de descentralización de Rosario se inspiró en los de Montevideo y Barcelona, no se privilegió la construcción de instrumentos de interlocución entre el Gobierno y la sociedad local, al menos de forma sistemática, ni se desarrollaron estructuras políticas locales. Los centros municipales de distrito, a diferencia de los CCZ de Montevideo, básicamente canalizaron el Programa de Presupuesto Participativo como única iniciativa significativa de promoción del tejido territorial. Es decir, la naturaleza primordialmente administrativa del proceso de descentralización no supuso procesos de definición social de prioridades, como sí ocurrió con los planes quinquenales zonales de Montevideo. Incluso, la posibilidad de desarrollar dinámicas políticas locales se consideró una amenaza por su potencial de “segmentación política” (Carmona 2012). En este contexto, antes del primer PIO, el Área de la Mujer no contaba con un trabajo sistemático con mujeres, ya fuera convocando en forma directa a actores territoriales o recurriendo a estructuras de mediación.
Un programa importante para la convocatoria ciudadana fue el Presupuesto Participativo a cargo de la Secretaría General. La organización del Presupuesto Participativo tuvo dos instancias principales: las asambleas barriales y los consejos participativos de distrito. Para la conformación de estos últimos, una ordenanza municipal instituyó la paridad entre mujeres y hombres a efectos de garantizar la presencia femenina en los debates y alguna agregación de intereses. Se generaron ámbitos de debate de prioridades en barrios de la ciudad. La iniciativa ofreció incentivos para la organización y la acción colectiva de mujeres -especialmente de sectores populares y medios- que lograron traducir necesidades en iniciativas. El Área de la Mujer capitalizó la densidad organizativa del momento para el desarrollo de redes barriales de mujeres, pero estas fueron muy limitadas ya que se trató de experiencias confinadas al armado y la votación de proyectos, por lo que la organización del tejido social no trascendió el ciclo de vida del programa. A diferencia de Montevideo, donde las comisiones zonales de mujeres armaron agendas amplias y desarrollaron una diversidad de acciones porque el Programa Comuna Mujer proporcionó estabilidad organizativa, las redes de Rosario quedaron confinadas al trabajo voluntario de mujeres para la sensibilización en violencia de género.
En suma, más allá de iniciativas puntuales, como el Presupuesto Participativo, la descentralización y la gestión social, no se apoyaron en procesos efectivos de participación y promoción de la organización social (Carmona 2012; Garma y Castro 2013). Si bien varias intervenciones del periodo contaron con el respaldo técnico de ONG feministas para algunas tareas (espacios de formación y talleres), su protagonismo fue mucho más reducido que en Montevideo. Esto se debió a que, desde la municipalidad, no se priorizó la vinculación con ONG para la cogestión de programas y servicios, con excepciones usualmente vinculadas a las intervenciones en violencia. En términos generales, esto inhibió la generación de una estructura intermedia semejante a las comisiones zonales de mujeres de Montevideo. Al no estar implicadas en la cogestión de políticas, las ONG tuvieron escaso margen de incidencia en la definición y en el contenido de las acciones públicas.
Por cierto, una diferencia política sustancial con Montevideo es el hecho de que las organizaciones de mujeres más activas de Rosario eran afines al Gobierno nacional kirchnerista (Ruga 2014). Por ende, su acción estuvo direccionada hacia el ámbito nacional y no al local, incluso porque el locus de la política estuvo en reclamos que involucraban ese nivel de gobierno para su solución. Por lo tanto, los actores sociales más dinámicos no demandaron al gobierno local mayores espacios participativos porque su afinidad política respondía a otro nivel gubernamental donde desplegaron las alianzas. En Uruguay, por cierto, la totalidad del movimiento feminista es afín al FA (más allá de los conflictos propios de la vinculación entre Estado y sociedad) y sus acciones están concentradas en Montevideo.
Lógica de gestión y umbrales burocráticos
Con el ascenso del FA al ámbito nacional, y en virtud de instrumentos consultivo-participativos menos dinámicos que en el primer periodo de gobierno capitalino, el organismo rector de género de la Intendencia de Montevideo identificó la oportunidad para trabajar dentro de la Intendencia y avanzar con el desarrollo de los instrumentos legales e institucionales. Esta acumulación se debió a un efecto umbral (Acuña y Chudnovsky 2013), ya que los costos de la innovación -la introducción de la temática de igualdad de género en la normativa, los procedimientos y la estructura- se habían producido en el periodo anterior, con el primer PIOD y los primeros años de la Comisión de la Mujer. Una vez puestos en marcha, estos instrumentos blindaron varias decisiones y obligaron a los actores a prestar atención a asuntos usualmente omitidos de la política pública. El efecto de inercia estructural, por el cual los instrumentos se reproducen por el propio funcionamiento burocrático (Hannah y Freeman 1984), favoreció la gobernanza procedimental y la articulación multiactoral intrainstitucional. Esto produjo la expansión del entramado para la igualdad en el interior de la Intendencia. Adicionalmente, los cambios en el entorno nacional, dadas las nuevas leyes sancionadas bajo el gobierno del FA, abonaron a la extensión de los instrumentos legales e institucionales en el gobierno capitalino al ofrecer un entorno amigable. A título ilustrativo, la ley nacional de acoso sexual en el ámbito educativo y laboral suponía la elaboración de protocolos en las organizaciones públicas, y la Intendencia lideró su elaboración y aprobación mediante la conformación de comisiones con diversos actores, incluyendo autoridades.
A diferencia de Montevideo, en Rosario los instrumentos legales e institucionales tuvieron un carácter más limitado. El efecto parecería recursivo: al no consolidarse la estructura rectora en género, no le fue posible expandirse y convocar a otros actores municipales para el armado de redes intraburocráticas. De hecho, estructuras sin suficiente legitimidad política y organizativa, y con pocos recursos, raramente se transforman en actores burocráticos convocantes (Crozier 1969). En la medida en que la institucionalidad no llegó a un piso mínimo para impulsar una estrategia de mainstreaming de género, no se desencadenó un efecto umbral. A esto se suma cierta lógica de programas, de corte sectorial, con una impronta de iniciativa externa dada por la cooperación internacional. La novedad de un gobierno socialista con un discurso de derechos y participación ciudadana atrajo a agencias cooperantes que tuvieron un papel central en la instalación de temas, el diseño de intervenciones y su financiación. En este marco, las intervenciones orientadas al fortalecimiento de colectivos de mujeres fueron promovidas por financiamiento internacional (como Ciudades Seguras, coordinado por Unifem hasta 2011). Pero, en virtud de debilidades de la propia institucionalidad, los frutos de los programas no lograron ser plenamente capitalizados para la gestión municipal. Montevideo también recibió recursos de la cooperación internacional (y de las mismas agencias), pero las iniciativas estaban empalmadas con las prioridades programáticas de la gestión del FA y con el objetivo político de generar una organización social territorial densa. En Rosario, por lo tanto, y a diferencia de Montevideo, el mainstreaming de género no fue tanto el fruto de la maduración de procesos locales sino, en gran medida, de las oportunidades provistas por agencias de cooperación internacional, que ofrecieron asistencia técnica para la formulación del primer PIO y acompañaron otra serie de programas.
Conclusiones
Los gobiernos de centro-izquierda favorecieron el ingreso de demandas de igualdad de género en la agenda local, y esto se evidencia en los casos de Montevideo y Rosario. En el ámbito local, además, estos gobiernos son proclives a adoptar la estrategia de mainstreaming, aunque la consolidación de su gobernanza, como mostró este estudio, ocurre en ciertas circunstancias. La gobernanza multiactoral que demanda el mainstreaming de género no se produce ex nihilo, a partir de la simple enunciación de esta estrategia de la voluntad política. Es un proceso con diferentes instrumentos y parte de desarrollos de largo aliento. Más allá de las especificidades de los casos, lo cierto es que los instrumentos para la participación y la consulta son sensibles a condiciones contextuales, especialmente a la naturaleza de los procesos de descentralización. Por su parte, los instrumentos legales e institucionales, una vez instalados, tienden a autorreforzarse, aunque es necesario llegar a un umbral mínimo para que esta reproducción tenga lugar y genere hábitos organizacionales.
Abonando a los estudios de brechas de implementación en las políticas de mainstreaming de género en gobiernos de izquierda (Mesa y Muñoz 2016; Vegas 2017), esta investigación identificó contrastes significativos en las formas de gobernanza de Montevideo y Rosario. La trayectoria del FA en Montevideo muestra que los instrumentos legales y los institucionales tuvieron un fortalecimiento creciente, pero esto no supuso un proceso paralelo con los consultivo-participativos, cuyo desarrollo fue más cíclico. Al final del periodo analizado, no obstante, se evidencia un fortalecimiento de los tres instrumentos facilitadores de la gobernanza democrática del mainstreaming de género. Como contrapunto, los avances del PS en Rosario fueron más limitados en los tres instrumentos y esto no se modificó en el periodo. La gobernanza multiactoral quedó enunciada como consustancial a la política de mainstreaming, pero no logró enraizarse en el trabajo de las áreas municipales ni en procesos sociales que incorporasen a las organizaciones de mujeres alrededor de la agenda de género. Esto último afectó, principalmente, a las dimensiones democráticas de la gobernanza, dada por la fortaleza de los instrumentos consultivo-participativos.
¿Cuáles son entonces las condiciones propicias para la implementación y el funcionamiento adecuado de la gobernanza del mainstreaming de género? En primer lugar, las características de los procesos de descentralización generan diferentes estructuras de oportunidad para este. Tales procesos afectan los canales de participación, la movilización de mujeres y la generación de espacios efectivos de interlocución. Es decir, la descentralización podría “activar” la ciudadanía y, a su vez, una sociedad civil organizada habilita la gobernanza del mainstreaming. Como se vio en los dos casos examinados, los procesos de descentralización ponen en marcha una serie de eventos cuyo efecto final es la construcción de tejido social denso (con colectivos de mujeres activos y movilizados), como en Montevideo, o disperso (redes cortas y puntuales), como en Rosario.
En particular, el desarrollo de la descentralización en un sentido político (como ejemplifica Montevideo) parecería producir instrumentos consultivo-participativos sustantivos al fomentar un tejido social que promueve la ciudadanía de las mujeres. Por cierto, esto fue posible porque el sistema político local y los actores sociales cooperaron en la construcción de políticas y porque las instancias participativas políticas y sociales proveyeron suficientes incentivos. Estos arreglos, cabe recapitular, requirieron dos fases de descentralización a lo largo de treinta años y élites partidarias comprometidas, consistentemente, con la institucionalidad participativa en el ámbito local. En Rosario, la predominancia de gestión sobre la estructuración política de la descentralización no dejó mayor espacio para el fomento del tejido social autónomo. La experiencia emblemática del Presupuesto Participativo está, por definición, acotada a un tipo de intervención y las modalidades de incorporación social están fuertemente reguladas desde el gobierno municipal. Indudablemente, las iniciativas de movilización social no son independientes del locus de la acción política. En efecto, el hecho de que Montevideo concentre la acción política nacional y de que Rosario tenga como competencia al Gobierno nacional afecta también a quién demandan y a quién presionan las organizaciones de mujeres y los movimientos feministas. La estructura centralizada de Uruguay favoreció que la descentralización generara procesos de entrelazamiento de actores políticos y sociales, mientras que el contexto federal en el que está inserta Rosario dificultó aún más un proceso análogo. Estas consideraciones sugieren que, más allá de la escala local de la gobernanza del mainstreaming, esta no escapa a los entornos políticos más amplios porque estos modifican los posicionamientos de los actores, tanto institucionales como sociales.
La gobernanza multiactoral también depende de la dinámica burocrática al afectar las herramientas de gestión y los dispositivos administrativos. Estos instrumentos se fortalecen mediante una lógica recursiva. Las condiciones iniciales de la institucionalidad de género, en términos de prestigio, legitimidad y articulación de redes intraburocráticas, constituyeron un factor esencial para la continuidad de estos instrumentos. Instrumentos consolidados son más resistentes a su evaporación, razón por la cual el pensamiento feminista ha insistido en la necesidad de institucionalizar las herramientas y los programas. En Montevideo, una institucionalidad fortalecida y de paulatina jerarquización, junto con un entramado institucional de apoyo para el mainstreaming, aseguraron la adopción y la reproducción de los instrumentos legales y de gestión. Rosario presenta instrumentos más reducidos, lo cual debe rastrearse no solamente en las escasas dotaciones del organismo rector de género, sino también, seguramente, en una lógica de gestión propiamente vertical. Sin desconocer que esta es una lógica característica de los gobiernos, en Montevideo la lógica transversal de las políticas tuvo una mayor intencionalidad política y se hizo más aparente, precisamente, en las estructuras descentralizadas de gestión.
Una inferencia final concierne al hecho de que las políticas de género, y en particular las de mainstreaming, enfrentan el desafío de sostenerse y continuarse en el tiempo. Son políticas que demandan un compromiso explícito y, además, una clara comprensión de la naturaleza de las relaciones de género en diversos ámbitos de política pública, así como recursos por parte de la totalidad de los actores involucrados. Requieren, además, de una heterogeneidad de espacios que aseguren la incorporación de voces subalternas y la participación a lo largo del tiempo. Por cierto, resta por examinar qué sucede con el mainstreaming de género cuando las condiciones de partida son más adversas y su implementación enfrenta obstáculos más manifiestos.
