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Introducción. La dimensión ideológica de los discursos anticorrupción
Un gran número de trabajos sobre la corrupción en Colombia han identificado la naturaleza, los orígenes y las consecuencias de la corrupción en la vida política, administrativa y económica colombiana (Cepeda 1994, 1997; Fajardo 2002; Garay et al. 2008; Henao y Zarate 2018; Martínez y Ramírez 2010; Thoumi 1999; Zuluaga 1996). Otros autores han evaluado las maneras como se puede eliminar la corrupción en el sector público y privado y las estrategias anticorrupción que han sido implementadas por varios gobiernos en Colombia (Agudelo y Zapata 2014; Cepeda 2000; Escobar 1996; Isaza 2011; Maldonado 2011; Vélez-Saiz et al. 2010). Finalmente, un número más reducido de autores se enfocó en la manera en que era percibida la corrupción por la población en general (Ángel 2015; Ángel y Fuentes 2015; Duque y Vargas 2014).
A pesar de sus múltiples aportes, esta literatura tiende a ignorar la dimensión ideológica de los discursos anticorrupción. Naturalmente, existen unas excepciones a esta tendencia. Montoya (2000) ha mostrado cómo las políticas neoliberales a nivel global han servido para implementar un orden neoliberal. De la misma manera, Cárdenas y Montoya (2011) han resaltado la dimensión ideológica de la lucha contra la corrupción que ha sido “sincronizada con la instauración de un modelo neoliberal que promueve la privatización legal de lo público” (246). Según ellos, “el concepto último de corrupción política es relativo a una perspectiva ideológica determinada, y según el tipo de régimen que se considera ideal o correcto” (250).
Sin embargo, todavía faltan estudios que ahonden en el tema de la dimensión ideológica de la corrupción y que se concentren en los discursos oficiales y las políticas anticorrupción. Esto quiere decir que es importante ir más allá de la afirmación de que la corrupción es un concepto ideológico. Es importante mostrar cómo diferentes ideologías producen distintas articulaciones de corrupción y, por lo tanto, diferentes políticas y enfoques anticorrupción.
Para tal fin, este artículo compara los discursos oficialistas anticorrupción de los gobiernos (Uribe 2002-2010) y Santos (2010-2018) en Colombia con el gobierno de Rafael (Correa 2007-2017) en Ecuador. Muestra que los gobiernos neoliberales de Uribe y Santos articulan la corrupción principalmente como un problema del sector público, mientras que el gobierno socialista de Correa lo considera como un fenómeno que reside especialmente en el sector privado. En otras palabras, la ideología neoliberal de los gobiernos colombianos produce discursos y políticas anticorrupción enfocadas en la corrupción pública, mientras que la ideología del socialismo del siglo XXI del gobierno de Correa en Ecuador produce una lucha anticorrupción que se centra en la corrupción privada.
Para sostener este argumento, el artículo se organiza en cuatro partes. En la primera desarrollamos un enfoque que combina el marco teórico de análisis de discurso de Laclau y Mouffe con el marco teórico de análisis de ideología de Michael Freeden. Utilizando este enfoque teórico, en la segunda parte analizamos los discursos anticorrupción de los presidentes Uribe, Santos y Correa. En la tercera, comparamos las políticas anticorrupción de los tres gobiernos para mostrar cómo sus estrategias y legislación reflejan los discursos presidencialistas. Finalmente, en la cuarta parte argumentamos que la diferencia en las articulaciones sobre la corrupción no es producto de divergencias en las percepciones o realidades de este fenómeno entre Colombia y Ecuador, sino de las diferencias ideológicas entre estos gobiernos.
Marco teórico y metodológico: el análisis discursivo e ideológico de la corrupción
Desde una perspectiva discursiva, la corrupción no es un fenómeno que sostiene una esencia inalterable, identificable a través de diferentes contextos. Al contrario, surge con específicas características dentro de específicos discursos. Siguiendo a (Laclau y Mouffe 1990), se entiende por discurso no solamente una formación lingüística; esto quiere decir que todos los objetos se constituyen como objetos de discurso. Un discurso no se construye en torno de un objeto de análisis, al contrario, el objeto de análisis se constituye dentro de un discurso dado. Desde esta perspectiva, los discursos son “prácticas que sistemáticamente crean los objetos de los cuales hablan” (Foucault 1972, 49).
Esto implica que, en lugar de analizar la corrupción como un concepto que tiene un contenido estable, es mejor tratarlo como un signo que tiene un significante y un significado. Según (Saussure 2007), el significante es la imagen acústica del signo, mientras que el significado es su contenido conceptual (143-144). En este caso, la corrupción como signo consiste en el significante corrupción, que es la imagen y el sonido de esta palabra, y el significado, que es el contenido del concepto corrupción (como soborno, cohecho, peculado, concusión, abuso del poder, desfalco, nepotismo, inmoralidad, degradación, desviación, etc.). De esta manera, en lugar de buscar el denominador común de sus diferentes definiciones, es mejor mostrar cómo el significante corrupción asume diferentes significados dentro de diferentes discursos.
El concepto de significante flotante (floating signifier) desarrollado por (Laclau y Mouffe 1984) es muy útil para identificar este proceso. Según los autores, el significante flotante se caracteriza por el “deslizamiento del significado bajo el significante” (Torfing 2004, 62). El significante corrupción ha sido conectado con diferentes significados en distintas teorías. Por ejemplo, en la teoría de modernización, la corrupción fue asociada con la falta de modernización; en la teoría económica, con la falta de competencia, y en la teoría política, con la falta de democracia (Kajsiu 2016, 11-23). Si tratamos estas teorías de manera más general como discursos, podemos ver qué tan inundado de significados está el signo corrupción en ellos (tabla 1).
Tabla 1 La corrupción como significante flotante
| Discurso | Teoría de modernización | Teoría económica | Teoría política |
| Significante | Corrupción | Corrupción | Corrupción |
| Significado | Falta de modernización Nepotismo Clientelismo Soborno Patrocinado Desfalco Abuso del oficio público | Falta de competencia libre Búsqueda de renta Soborno Captura del Estado Venta de oficio pÚblico Traicionar los intereses del principal | Falta de democracia Exclusión engañosa Injusticia Explotación El fracaso de la democracia liberal Traición del interés público |
Fuente: (Kajsiu 2018, 141).
Las articulaciones políticas no son posibles sin significantes flotantes, dado que cualquier articulación política intenta conectar unos significados a un significante (Laclau y Mouffe, 1984). Especialmente en los regímenes democráticos, la contienda política se concentra en conectar significantes como democracia, libertad o igualdad con específicos significados. La manera como esto sucederá será un reflejo de la agenda y perspectiva política de cada actor. Por ejemplo, un discurso de la izquierda puede conectar el significante corrupción con significados como especulación financiera, fraude al consumidor o captura del Estado por intereses privados, que ubican la corrupción principalmente en el sector privado. Por otro lado, un discurso derechista podría conectar el significante corrupción con significados como soborno o abuso del poder público por beneficios privados, que ubican la corrupción en el sector público. Esto quiere decir que la conexión entre un significante y su significado es un hecho ideológico y no simplemente empírico.
Fijar el significado de un concepto es una de las funciones principales de la ideología. Según (Freeden 2013), una “ideología es una organización estructural de amplia pretensión que atribuye significados des-polemizados a una serie de conceptos políticos que se definen entre sí mutuamente” (75). Esto quiere decir que una ideología les asigna unos significados específicos a conceptos polisémicos:
“Esto es lo que significa la palabra justicia”, proclama una ideología, “y esto es lo que implica la democracia”. En el intento de convencernos que son correctas y de que tienen la verdad de su lado, las ideologías se convierten en artefactos para hacer frente a la indeterminación del significado. (75)
El significado de un concepto polisémico como justicia va a depender de si se relaciona con un concepto como igualdad o con otro como propiedad (Freeden 2013, 72). De la misma manera, el concepto de corrupción va a tener un significado muy diferente si se asocia con el sector público en lugar del sector privado. Por esta razón, la definición de la corrupción en relación con el sector público, como por ejemplo abuso del poder público por intereses privados, no es simplemente un reflejo del fenómeno de la corrupción sino una construcción ideológica de este.
De acuerdo con nuestro marco teórico, se esperaría que dentro de una ideología neoliberal, donde conceptos centrales como la competencia y el mercado libre son vistos como las fuentes principales del desarrollo socioeconómico, la corrupción se asocie más con el sector público que con el sector privado. De hecho, varios estudios han mostrado cómo instituciones internacionales que abogan por la ideología neoliberal, como el Banco Mundial, tienden a definir la corrupción como abuso del poder público por intereses privados, lo que identifica la corrupción con el sector público mientras que la elimina del sector privado donde el abuso del poder público no aplica (Bracking 2007, 15; Brown y Cloke 2004, 283; Marquette 2003, 156).
Implicaciones metodológicas
Nuestra amplia definición de discurso como una totalidad implica que vamos a analizar no solamente los discursos presidenciales sino también las estrategias, los decretos y las leyes anticorrupción, algunos cambios en el código penal de los dos países y, en el caso de Colombia, algunas condenas por el delito de corrupción durante el periodo 2002-2017. Todos estos fenómenos hacen parte del discurso oficial anticorrupción, junto con los discursos de Uribe, Santos y Correa. En otras palabras, por discurso oficial anticorrupción en Colombia y Ecuador entendemos los discursos presidenciales sobre la corrupción y también las políticas públicas y legislativas anticorrupción de los gobiernos respectivos.
Siguiendo nuestro marco teórico, vamos a evaluar en qué medida el discurso oficialista en Colombia y Ecuador identificaba la corrupción como un fenómeno del sector público, privado o de la relación público-privado. Así, primero haremos una evaluación cualitativa de los discursos y estrategias anticorrupción de los tres gobiernos. Segundo, realizaremos una evaluación cuantitativa de los discursos presidenciales sobre la corrupción. En ambos casos, entendemos por discurso textos escritos por los presidentes y sus gobiernos. Con este propósito hemos codificado la articulación de la corrupción en cinco categorías que se muestran en la tabla 2.
Tabla 2 Categorías de la articulación de la corrupción
| Categoría | Descripción |
| Sector público | Corrupción como un fenómeno perteneciente exclusivamente al sector público. Esto incluye el Estado; las instituciones; los servicios públicos, como educación y salud; la policía, autoridades fiscales, empresas públicas, etc. |
| Sector privado | Esto incluye la corrupción en los negocios, asociaciones de la sociedad como las ONG, los medios de comunicación y las fundaciones privadas. Fenómenos como la evasión de impuestos, la especulación financiera o el fraude al consumidor caben dentro de esta categoría. |
| Sector público-privado | Corrupción aquí es el resultado de la interacción entre el sector público y el sector privado, a través de adquisición pública, contratación, financiación de campañas políticas por parte de privados y la captura del Estado. |
| Sector sociocultural | Corrupción como un fenómeno cultural, moral o ético que involucra al sector privado, al público y a la sociedad en general. |
| Ninguna | Corrupción como un fenómeno que no se adscribe a ninguna de las categorías mencionadas anteriormente. |
Fuente: elaboración propia.
Utilizamos las categorías anteriores para identificar el porcentaje de veces que los tres presidentes articulan la corrupción en cada una de las categorías. Para tal fin, seleccionamos los discursos presidenciales en los que la corrupción se mencionó como mínimo una vez y de la totalidad de las menciones de corrupción seleccionamos una muestra representativa (por ejemplo, cada cuarta o quinta mención de la palabra corrupción). Las palabras seleccionadas se analizaron dentro del párrafo donde aparecían para determinar la categoría a la que pertenecía. La tabla 3 presenta los discursos, la totalidad de menciones de la corrupción y la muestra seleccionada para cada presidente.
Tabla 3 Discursos presidenciales anticorrupción ( 1 )
| Presidente | Menciones totales de corrupción | Menciones analizadas | Numero de discursos | Total de palabras | Años |
| Santos | 462 | 101 | 45 | 116.604 | 2016-2018 |
| Uribe | 189 | 61 | 49 | 123.388 | 2002-2010 |
| Correa | 196 | 62 | 37 | 162.763 | 2007-2017 |
Fuente: elaboración propia.
Como se ve en la tabla 3, las muestras analizadas eran bastante grandes para representar bien el universo del uso de la palabra corrupción por cada presidente.
Discursos presidenciales sobre la corrupción en Colombia y Ecuador: corrupción pública vs. corrupción privada
Hay dos momentos que permiten identificar la divergencia de las articulaciones anticorrupción entre Colombia y Ecuador. Primero, la ubicación de la corrupción: en la articulación uribista y santista, la corrupción se encuentra principalmente en el sector público, mientras que en el discurso de Correa, la corrupción se articula sobre todo como un problema del sector privado y de la sociedad en general. Segundo, la definición de la corrupción. En el discurso de Uribe y Santos, la corrupción se define en términos de desvío o abuso de los recursos públicos, mientras que en el discurso de Correa se identifica con el triunfo del interés privado sobre el interés público. Esta última es una definición más amplia y más política de la corrupción que permite su identificación como un fenómeno del sector privado per se.
Rafael Correa: la corrupción del sector privado
Para ( Correa 2010b), en la sociedad ecuatoriana existía una corrupción generalizada que se encontraba “tanto en el sector público cuanto en el privado” (17). En este sentido, para él la corrupción no se podría identificar solamente con el sector público. Al contrario, los casos más graves de corrupción estaban en el sector privado:
Dicen que la corrupción está en el sector público, en el Estado. Pura ideología. Los más grandes saqueadores de este país se llaman hermanos Isaías, sector privado […] En el caso de la refinería [Esmeralda], ya descubrimos que el jefe de la mafia es abogado de los Isaías y abogado de Odebrecht, hoy fugado. Eso también era sector privado. (2017, 4)
La corrupción que más daño le hacía a Ecuador se encontraba en el sector privado, y especialmente en el sector financiero. El ejemplo típico de la corrupción en ese sector, según (Correa 2016a), eran los paraísos fiscales que en esencia eran una forma de corrupción legal:
Los paraísos fiscales constituyen una de las peores aberraciones del actual orden mundial, por las nefastas consecuencias que producen en la economía planetaria, ya que estos significan evasión fiscal, fomento del crimen organizado y del narcotráfico e incluso sostén del terrorismo. En definitiva, corrupción. (1)
Para (Correa 2016b), los paraísos fiscales les costaban miles de millones de dólares a la economía ecuatoriana y al presupuesto público: “Se calcula que existen 30.000 millones de dólares de ecuatorianos en esos paraísos fiscales, donde el capital no tiene rostro ni responsabilidad” (16).
Se trata de una corrupción que se exacerbaba “por modelos, políticas y doctrinas que ensalzaron el egoísmo, la competencia y la avaricia como el motor del desarrollo social” (Correa 2008, 6). Desde esta perspectiva, la corrupción aumentó y se generalizó, no solamente por el contexto social y cultural de Ecuador, sino también porque el “modelo neoliberal estaba podrido y fomentó la corrupción, porque muchos querían ser millonarios cuanto antes” (17). Los valores neoliberales del egoísmo y la avaricia estimularon una mentalidad de enriquecimiento “con el menor esfuerzo, lo que solo se consigue robando o en actividades ilícitas, repudiables, a costa de la salud social, sobre la miseria de millones” (Correa 2009a, 18). Era esta misma mentalidad la que, según Correa, explicaba la corrupción que seguía ocurriendo bajo su gobierno. Era una corrupción originada por “la adoración al dinero”, que el mismo neoliberalismo había alimentado (2017, 5).
La corrupción neoliberal consistía en la captura del Estado por intereses poderosos financieros y bancarios que, “cuando ganaban, privatizaban las ganancias, pero cuando perdían socializaban las pérdidas” (Correa 2012a, p. 5). Correa preguntaba de manera retórica: “¿Acaso no es corrupción la existencia de leyes absurdas como la Ley de Transparencia Fiscal, que limita cualquier gasto, menos el servicio de la deuda?” (2007, 8). Por lo tanto, la Revolución Ciudadana que él lideraba implicaba que en Ecuador “se acabó el imperio de la banca, más aún, el imperio de la banca corrupta” (2009b, 30). Ecuador se libró de instituciones financiaras como el Fondo Monetario y el Banco Mundial, “los poderes fácticos, los corruptos de siempre, dictando la historia del Ecuador” (2012b, 6).
Además de la corrupción en el sector financiero, (Correa 2016c) también denunciaba la corrupción en el sector mediático que, para él, no era más que una extensión de los intereses económicos de sus dueños que, “con su prensa corrupta, generan una serie de desinformación, de rumores, de manipulación” (4). La corrupción de los medios de comunicación consistía en la desinformación que producían para servir a los intereses de sus dueños, de “negocios privados, no pocas veces corruptos, frecuentemente con claros conflictos de intereses, que han lucrado de su poder mediático y que cotidianamente secuestran la verdad y pretenden secuestrar también hasta nuestras democracias” (2013, 17). Aquí la corrupción consistía en el abuso del poder mediático, en la mentira, la desinformación y la manipulación.
Es importante aclarar que la corrupción en el discurso de Correa no se situaba solamente en el sector privado. Él reconocía que es fundamental “que se investigue, que se sancione a los corruptos de la esfera pública”. Sin embargo, también consideraba “de vital importancia, que se investigue y sancione el enriquecimiento injustificado en la esfera privada, así como es y debe ser en la esfera pública” (2011, 5). La corrupción como enriquecimiento injustificado abarcaba una serie de fenómenos que iban desde no pagar impuestos, no formalizar a los trabajadores hasta la desinformación del público para proteger intereses privados:
Hay que entender, que corrupto también es el que no paga impuestos […] Corrupto es aquel empresario que no afilia a sus trabajadores a la seguridad social […] Corruptos son los políticos que usan el poder, no para servir, sino para servirse de él; la prensa, que no informa sino que manipula en función de intereses privados […] (2011, 3-4)
Desde esta perspectiva, la corrupción era un fenómeno mucho más amplio que la coima o el soborno. Implicaba subordinar el interés general a intereses particulares o de una minoría (como una élite, oligarquía o clase social). Por lo tanto, incluía fenómenos tan diversos como la evasión fiscal, el abuso del poder público, la manipulación de la información por la prensa privada y la violación de los derechos de trabajadores, que se encontraban tanto en la esfera pública como en la privada.
Álvaro Uribe: la corrupción de lo público
A diferencia del discurso de Rafael Correa, en el discurso de Álvaro Uribe la corrupción era un fenómeno que se encontraba casi exclusivamente en el sector público. El concepto aparece en conexión con la politiquería y el clientelismo que desviaba y malgastaba los recursos públicos. Uribe preguntaba de manera retórica: “¿para qué es la platica [dinero] del Estado? ¿Para formar, para instruir o para derrocharla en corrupción, en politiquería, en clientelismo?” (Uribe 2004b, 5). El problema era que el Estado colombiano gastaba “mucho en politiquería y es muy avaro en lo social” (2002, 4). Como parte de los logros en su lucha contra la corrupción, Uribe mencionaba con orgullo que su gobierno no había “adjudicado un solo peso de auxilios parlamentarios […] este Gobierno no ha hecho un solo pacto debajo de la mesa para cambiar partidas oficiales por apoyos al Gobierno” (2005a, 4).
Aunque Uribe nunca definía de manera explícita ni la politiquería ni el clientelismo, lo que se entiende claramente en su discurso es que eran formas de corrupción que tenían que ver con el sector público. Eran fenómenos relacionados con las empresas públicas, la contratación estatal y la captura del Estado por intereses políticos centrales y regionales, por intereses burocráticos o por el Ejecutivo que utiliza el presupuesto público para comprar apoyo político. Muchas de las reformas que su gobierno propuso en el Referendo contra la Politiquería y la Corrupción del 2003 intentaban eliminar los auxilios parlamentarios; las suplencias de los congresistas, diputados y concejales, y reducir los gastos estatales que el Ejecutivo utilizaba para comprar el apoyo de los congresistas, lo que en Colombia a veces se conoce como “mermelada” (“El Referendo” 2002). La lucha anticorrupción en el discurso de Uribe se equipara a una batalla para parar el robo, el abuso y la desviación del dinero público a través del clientelismo, la politiquería y los gastos burocráticos: “Si algo nos hemos propuesto en Colombia es derrotar la corrupción y derrotar el clientelismo, el clientelismo y el burocratismo han sido unos factores de gasto público […] [que] han desviado recursos” (2004e, 3).
Lo que es difícil de encontrar en este discurso es la conexión entre el clientelismo y la politiquería con el sector privado. El sector privado no solamente no tiene nada que ver con estos problemas, sino que ofrece la solución. La privatización de las empresas estatales de distribución de energía es “un gran camino para superar corrupción y para superar clientelismo y para superar costos burocráticos que demandaban cuantiosas inversiones del Estado que no le llegaban al público” (2005b, 7). Dada la ausencia de corrupción en el sector privado, la alianza con este era importante en la lucha anticorrupción. Por esto, Uribe alababa ejemplos como el del Fondo Social de las Comunicaciones, por ser “una gran alianza público-privada en esta materia que mucho ayuda para avanzar en conectividad y mucho ayuda para avanzar en la lucha contra la corrupción” (2010). En este sentido, el sector privado era importante para derrotar la corrupción y por eso, “en la actividad privada, hay que imponer la transparencia. De lo contrario no se construye credibilidad” (2004a, 7). Es interesante notar que cuando habla del sector privado per se, Uribe enfatiza la necesidad de transparencia más que la eliminación de la corrupción, dado que este fenómeno se ubicaba principalmente en el sector público.
En el discurso de Uribe el sector privado y la corrupción no están muy relacionados, porque tiene a este sector en muy alta estima, dado que no es solamente la fuente de crecimiento y desarrollo económico, sino también: “digna de aplauso por su compromiso social” (2005c, 4). Según Uribe, el alto cargo fiscal de seguridad social que pagaban las empresas colombianas reflejaba su “inmensa responsabilidad social” (2005c, 4). En esta lógica, el sector privado no era una fuente de corrupción sino una víctima de tal fenómeno, porque le tocaba soportar políticas sociales que no se cumplían por la corrupción del sector público. Uribe argumentaba que un país como Colombia, que tiene una gran falta de “inversión y que todavía requiere un índice superior de confianza, no puede recargarlo todo en los empresarios” (2003a, 4).
A diferencia del sector privado que se caracterizaba por su eficiencia y compromiso social, el sector público se estaba acabando “por la corrupción, por el exceso de cargas burocráticas y prestacionales” (2004d, 10). Por lo tanto, el enfoque anticorrupción recaía sobre este sector con el fin de parar “todo ese derroche del Estado, para que la platica rinda para la inversión” (2003b, 2). Entonces, cuando Uribe mencionaba la corrupción, de manera implícita o explícita hablaba de la corrupción administrativa. Según él, los grupos ilegales se habían robado los recursos públicos a través “de la corrupción administrativa” (2006, 4). Declaraba que su gobierno ofrecía “todo el apoyo a la administración de justicia, para que derrotemos la corrupción administrativa” (2006, 4). Su gobierno tenía una determinación clara “contra los agentes del terrorismo, del narcotráfico, la corrupción administrativa […] el despilfarro y el clientelismo” (2003c, 2). Desde esta perspectiva, la corrupción es una forma “que ha servido para privatizar el poder público y los recursos colectivos” (2004c, 2).
Juan Manuel Santos: la corrupción público-privada
Para Santos, la corrupción era un fenómeno que tenía que ver principalmente con el sector público, en general, y con el Estado, en particular. Esto se refleja bien en la manera como él presentaba la lucha anticorrupción:
El segundo propósito es una bandera de este gobierno: la lucha frontal contra la corrupción, particularmente, en materia de contratación estatal. […] Pocas cosas indignan más que el vil robo de recursos públicos, a manos de personas en las que depositamos nuestra confianza. (Santos 2017c)
Es decir, la corrupción consistía esencialmente en el robo de los recursos por funcionarios públicos (“personas en las que depositamos nuestra confianza”). Aunque este robo puede involucrar a particulares, es un proceso que siempre implica a funcionarios públicos. Por lo tanto, en el discurso de Santos, la corrupción se define a menudo como el abuso del poder por parte de los funcionarios públicos. Según él: “Cada vez que un funcionario abusa de su poder para usurpar recursos públicos, pone en riesgo el bienestar de los ciudadanos y atenta contra sus derechos fundamentales. Por eso la corrupción es uno de los peores males, peores crímenes” (2016a). La identificación de la corrupción con el sector público estaba tan presente en el discurso de Santos que él articulaba la lucha contra la corrupción esencialmente como un esfuerzo para depurar el Estado: “No hay herramienta más efectiva que el foco de la opinión pública, el foco de los ciudadanos sobre las acciones del Estado para evitar la corrupción” (2017a).
Por lo tanto, como su antecesor, Santos también se enfocó en el mejoramiento de la contratación estatal como parte de su estrategia anticorrupción. En este contexto, su gobierno desarrolló:
Una ley de gestión de intereses con el Estado, que todos tengamos claridad, qué intereses tienen con el Estado quienes están trabajando, un estatuto de probidad, una ley de pliegos tipo, ya hemos establecido en muchos de los contratos y de las obras unos contratos tipo, pero vamos a hacer eso obligatorio sobre todo para las entidades regionales y municipales. (2017b)
Otras medidas anticorrupción de Santos tenían que ver en su mayoría con la reforma del sector público en general y de las instituciones estatales en particular: “Eliminamos, liquidamos o transformamos entidades que estaban plagadas de corrupción, como el INCO [Instituto Nacional de Concesiones], INGEOMINAS [Instituto Nacional de Investigaciones Geológico-Mineras], el DAS [Departamento Administrativo de Seguridad], Caprecom [Caja de Previsión Social de Comunicaciones] o el Seguro Social, entre muchas otras” (2016b).
Lo anterior no quiere decir que Santos ignorara completamente la corrupción como un problema del sector privado. A diferencia de Uribe, él reconocía que este problema no involucraba solamente al funcionario público: “[…] pues bien, en Colombia también tenemos dos enemigos: el hombre que compra a otro y el que se deja comprar. Sabemos muy bien que la corrupción tiene dos puntas: el funcionario y el particular” (2011). Por esta razón, declaraba que “el sector privado debe jugar un papel protagónico para reducir la corrupción dentro de las mismas empresas y generar esquemas de auto regulación para prevenir el soborno” (2011). La corrupción era un fenómeno que no solo se engendraba en el sector público sino que también tenía raíces en el sector privado, por lo tanto, algunas de las medidas anticorrupción de Santos apuntaban a este, “como el proyecto hacia la integridad en el sector privado, en asocio con las Naciones Unidas, el cual busca prevenir la corrupción en el mundo empresarial” (2015). Otras medidas anticorrupción eran “castigos más severos para delitos como la corrupción privada, la evasión fiscal, el enriquecimiento ilícito, el soborno y […] el soborno transnacional” (2018).
Todas las medidas anteriores muestran que, en el discurso de Santos, la corrupción era un fenómeno que se ubicaba también en el sector privado. Sin embargo, es interesante notar que cuando Santos hablaba de la corrupción en el sector privado, en realidad estaba hablando de la corrupción público-privada. Definía como corrupción la colusión entre actores privados que socava la competencia en el mercado estatal de las compras públicas: “La corrupción es cuando se ponen de acuerdo los que están compitiendo para que se le asigne a uno o a otro en forma fraudulenta, porque la información que se da no es la real” (2017e). Cuando Santos hablaba de la misma práctica de colusión, pero en el mercado privado, por ejemplo las prácticas de carteles en las que los actores privados coluden para fijar precios, el concepto de corrupción desaparecía. En lugar de la corrupción, Santos aquí hablaba de “prácticas nocivas”:
Una de nuestras principales tareas ha sido desarticular las prácticas nocivas que atenten contra esa libre competencia. […] hemos podido desmantelar carteles entre competidores como el de los pañales, el papel higiénico, las subastas ganaderas, la seguridad privada y el azúcar. (2017e, 3; énfasis añadido)
La misma práctica de colusión, la actividad de concordar el precio, se transforma de “corrupción” a “prácticas nocivas” cuando no está involucrado el sector público. Esto implica que la corrupción, incluso cuando se ubica en el sector privado, tiene que ver de manera directa o indirecta con el sector público. Una articulación de la corrupción como un fenómeno que es inherente al sector privado, como los paraísos fiscales o las practicas oligopólicas, es algo difícil de encontrar en los discursos de Santos.
Un análisis cuantitativo de los discursos anticorrupción de Correa, Uribe y Santos
Un análisis cuantitativo del uso del concepto corrupción en los discursos de Correa, Uribe y Santos confirma las conclusiones del anterior análisis. Como muestra la tabla 4, Correa entendía la corrupción principalmente como un fenómeno del sector privado o de la interacción de este con el sector público. Por otro lado, Santos y Uribe la concebían principalmente como un fenómeno del sector público.
Tabla 4 El uso de la palabra corrupción en los discursos de Correa, Santos yUribe 2002-2017
| Presidente \ Categoría | Correa | Santos | Uribe |
| Corrupción como fenómeno de la esfera pública | 12,9 % | 27,7 % | 31,2 % |
| Corrupción como fenómeno de la esfera privada | 25,8 % | 5,9 % | 0 % |
| Corrupción como fenómeno de interacción público-privado | 22,6 % | 13 % | 13,1 % |
| Corrupción como fenómeno sociocultural | 9,7 % | 13,86 % | 14,8 % |
| Ninguna | 29 % | 40 % | 41 % |
Fuente: elaboración propia.
Es importante notar que, aunque hay similitudes entre los discursos de Uribe y Santos, también hay diferencias. Mientras que Santos reconoce la corrupción como un fenómeno que también surge en el sector privado, para Uribe caracteriza de manera casi exclusiva al sector público. Aunque en ocasiones Uribe (13 %) reconoce que la corrupción involucra a ambos sectores, nunca (0 %) articula la corrupción como un fenómeno propio del sector privado. El enfoque uribista contrasta mucho con el de Correa, quien en la mayoría de los casos (25,8 %) considera la corrupción como un fenómeno del sector privado o de la interacción público-privada, más que como un fenómeno propio de la esfera pública.
Para resumir la discusión anterior, la tabla 5 muestra de manera simplificada los discursos anticorrupción de Rafael Correa, Juan Manuel Santos y Álvaro Uribe. Siguiendo nuestro marco teórico, la tabla presenta los diferentes significados con los cuales se conecta el significante corrupción en los discursos de cada presidente.
Tabla 5 La articulación de la corrupción en los discursos de Correa, Santos y Uribe
| Discurso | Correa | Uribe | Santos |
| Significante | Corrupción | ||
| Significado | Enriquecimiento ilícito en el sector privado Enriquecimiento ilícito en el sector público Captura del Estado por el sector privado Avaricia, codicia, egoísmo Abuso del poder público por intereses particulares | Politiquería y clientelismo: “mermelada”, empleo y contratación clientelista en la administración pública Privatización del poder público Despilfarro y robo del presupuesto público Captura del Estado por políticos y burócratas en los ámbitos central y local Abuso del poder público por intereses privados | Robo de los recursos públicos Enriquecimiento ilícito en el sector público y público-privado Cultura de ilegalidad Abuso del poder público por intereses privados Captura del Estado por intereses privados |
| Ubicación de la corrupción | Principalmente en el sector privado, pero también en el sector público En la sociedad y su cultura en general | Casi exclusivamente en el sector público En la política en general | Principalmente en el sector público, pero también en el sector público-privado En la sociedad y su cultura en general |
Fuente: elaboración propia.
Las políticas anticorrupción de Uribe, Santos y Correa
Para mostrar la manera en que las diferencias discursivas entre los presidentes se traducen en diferencias de política pública, vamos a comparar cómo el fenómeno de la corrupción se presenta en algunos de los documentos más importantes de la política anticorrupción de los gobiernos de (Uribe 2002-2010), Santos (2010-2018) y (Correa 2007-2017). Esta comparación muestra que las políticas anticorrupción del gobierno Uribe se concentran casi de manera exclusiva en el sector público. En el gobierno de Rafael Correa las políticas anticorrupción, con su enfoque en el sector privado, producen una novedosa articulación de la corrupción privada. Finalmente, en el gobierno de Santos, las políticas anticorrupción se aproximan al fenómeno como un problema que tiene que ver con el sector público y su interacción con el sector privado, y mucho menos como un problema del sector privado por sí mismo.
Políticas anticorrupción en Ecuador
Las políticas anticorrupción del gobierno Correa intentaban articular la corrupción no solamente como un fenómeno del sector público, o como producto de la interacción entre lo público y lo privado, sino también como un fenómeno propio del sector privado per se. Esto se reflejaba en el artículo 204 de la nueva Constitución de la República del Ecuador promulgada en 2008, donde se define la Función de Transparencia y Control Social que:
[…] promoverá e impulsará el control de las entidades y organismos del sector público, y de las personas naturales o jurídicas del sector privado que presten servicios o desarrollen actividades de interés público, para que los realicen con responsabilidad, transparencia y equidad […]; y prevendrá y combatirá la corrupción. (art. 204)
Es interesante que el control anticorrupción de la función no aplique solamente a las entidades públicas sino también al sector privado. Y no solamente al sector privado que interactuaba con el Estado, sino a “las personas naturales o jurídicas del sector privado que presten servicios o desarrollen actividades de interés público” (art. 204). Esa última definición del sector privado era tan amplia que en realidad lo abarcaba casi todo, porque es fácil argumentar que cualquier empresa privada presta servicios de interés público. Eso quiere decir que la corrupción era un asunto tanto del sector público como del sector privado.
Esta concepción se desarrolla con más detalle en el Plan Nacional de Prevención y Lucha Contra la Corrupción 2013-2017 (Consejo de Participación Ciudadana y Control Social 2013), que define la corrupción como “la acción ilícita o ilegítima encubierta y deliberada de servidores públicos o personas privadas para favorecer intereses particulares, realizada vía cualquier medio o cuota de poder en espacios normativos institucionalizados y estructurados, afectando a intereses públicos” (11). Aquí la corrupción se define como un fenómeno que perjudica el interés público y, por lo tanto, que se encuentra en la esfera pública como en la privada, dado que el interés público se puede socavar por actores públicos así como por privados. De hecho, esta estrategia enfatiza de manera explícita que no se puede “sostener que la corrupción […] es privativa del gigantismo burocrático-estatal […] la corrupción es un fenómeno que abarca a todas las instituciones y formas de organización de la sociedad” (14). La implicación aquí es que existe una corrupción propia del sector privado que “es la realizada por privados entre privados, en perjuicio de sí mismos, sin que participe en ella directamente el sector público” (16). Algunos ejemplos de corrupción en el sector privado que se ofrecen son lavado de activos, fraude de telecomunicaciones, créditos vinculados, abuso contra el consumidor y abuso de información privilegiada (16-17). Todos estos son ejemplos de corrupción en el sector privado, por actores privados, como el sector financiero, de telecomunicaciones o de empresas en general. Es lo que la Superintendencia del Control del Mercado (2019), una de las instituciones que compone la Función de Transparencia, define como “el abuso del poder del mercado” por operadores económicos.
Como parte de la articulación de la corrupción como un fenómeno de la esfera privada, el gobierno de Correa creó un nuevo tipo penal, el enriquecimiento privado no justificado, que se define por obtener “para sí o para otra [persona], en forma directa o por interpuesta persona, incremento patrimonial no justificado mayor a doscientos salarios básicos unificados del trabajador en general [68.000 USD]” (Código Orgánico Penal del Ecuador [expedido el 10 de febrero de 2014]). La introducción de este nuevo tipo penal tenía la intención explícita de equiparar la corrupción en el sector privado con la corrupción en el sector público. El enriquecimiento ilícito de los servidores públicos ya se condenaba a través del artículo 279 del Código Orgánico Penal de Ecuador. Por lo tanto, según el gobierno de Correa, si la ley penalizaba como corrupción el enriquecimiento ilícito de los servidores públicos, de la misma manera debería penalizar el enriquecimiento no justificado de los actores privados. En las palabras de uno de los congresistas de Correa, este artículo tenía “el objetivo de combatir a fondo la corrupción en el sector privado, igual que en el sector público” (“¿Qué es el enriquecimiento privado?” 2018)(2).
Otro elemento importante de la concepción de la corrupción como un fenómeno propio del sector privado era la ley contra los paraísos fiscales. Aunque esta no mencionaba la corrupción, fue presentada por el gobierno Correa como un instrumento importante para combatir este problema. Según Correa, los paraísos fiscales eran “la expresión extrema del capitalismo sin rostro, sin responsabilidad, sin transparencia, sin patria, sin humanidad” (“Ecuador embandera la lucha”, 2017). Por lo tanto, la ley contra los paraísos fiscales, que fue aprobada a través de un referéndum el 19 de febrero 2017, estipulaba que “para el desempeño de una dignidad de elección popular o para ser servidor público, no se podrá tener bienes o capitales, de cualquier naturaleza, en territorios considerados paraísos fiscales”(3). En otras palabras, esta ley intenta aislar el sector público de la corrupción que se origina en el sector privado.
En este punto es importante enfatizar que una gran parte del Plan Nacional de Prevención y Lucha Contra la Corrupción 2013-2017 se enfocaba en la corrupción del sector público (pp. 15-16, por ejemplo). De la misma manera, la interacción entre el sector público y privado era un enfoque importante de la estrategia anticorrupción de Correa, que identificaba como fuente de corrupción la estructura “corporativista del Estado, por lo cual la gestión pública ha respondido a intereses particulares de poder” (Consejo de Participación Ciudadana y Control Social 2013, 27). En este caso, la corrupción consistía en la captura del Estado por intereses particulares que intervenían de manera “directa (o solapada) en la construcción de la normatividad jurídica, que permite aprovechar las debilidades lógicas del sistema en beneficio personal o corporativo” (22). El problema era la vinculación del sector público “con grupos y poderes económicos y políticos para favorecer intereses particulares y específicos” (27). Es interesante notar que, incluso cuando se habla de la corrupción en la interacción entre el sector público y el privado, la fuente de esta corrupción se encuentre en el sector privado, en las empresas o en las lógicas corporativistas.
Anticorrupción en Colombia: gobiernos Santos (2010-2018)
La estrategia anticorrupción del gobierno Santos reconocía que la corrupción puede encontrarse tanto en actores públicos como en actores privados y, en consecuencia, involucra a ambos sectores. Sin embargo, mientras que la corrupción se puede hallar en ambos espacios, el fenómeno en sí mismo se definía en relación con el sector público:
[…] la corrupción se entiende como “el uso del poder para desviar la gestión de lo público hacia el beneficio privado”. Esto implica que las prácticas corruptas son realizadas por actores públicos y/o privados con poder e incidencia en la toma de decisiones y la administración de los bienes públicos. (Conpes 2018, 18)
La corrupción tiene que ver con la administración de los bienes públicos, es decir, siempre involucra al sector público, aunque a veces en colaboración con el sector privado. Por lo tanto, el objetivo principal de la estrategia anticorrupción del gobierno Santos era reducir este fenómeno en el sector público:
El objetivo central del documento [estrategia anticorrupción] es fortalecer las herramientas y mecanismos para la prevención, investigación y sanción de la corrupción, de manera que […] se obtengan mayores niveles de transparencia e integridad en el sector público. (Conpes 2018, 8)
Por esta razón: “La Administración Pública es el ámbito natural para la adopción de medidas para la lucha contra la corrupción” (Secretaría de Transparencia de la Presidencia de Colombia 2016, 39). Desde esta perspectiva, la corrupción era esencialmente un problema de buen gobierno que implicaba una administración pública eficiente y transparente: “La prevención y el control de la corrupción se encuentran contemplados dentro de los principios rectores del buen gobierno y la eficiencia administrativa y se asocian a transparencia y al correcto funcionamiento de la administración pública” (DNP 2010, 653).
Ahora bien, la estrategia anticorrupción del gobierno (Santos reconocía que la corrupción involucraba tanto al sector público como al privado Conpes 2018, 18). El Plan Nacional del Desarrollo (PND) identificaba lo que ocurría con el Estado como una “captura sistemática de las instituciones estatales no solamente con fines económicos”, por actores privados (DNP 2010, 649). Sin embargo, aun cuando la corrupción se originaba en el sector privado, implicaba la relación entre actores públicos y privados. El artículo 27 del Estatuto Anticorrupción, sobre “Acuerdos restrictivos de la competencia”, penalizaba a quien, en “un proceso de licitación pública, subasta, selección abreviada o concurso se concertare con otro con el fin de alterar ilícitamente el procedimiento contractual” (Ley 1474 de 2011). Aunque la colusión aquí sucedía entre actores privados, el acto estaba relacionado con la contratación pública, por lo tanto, con el sector público. De la misma manera, el artículo 28 del mismo estatuto, relativo al “Tráfico de influencias del particular”, se enfocaba en personas particulares, pero implicaba una relación ilícita con un servidor público: “El particular que ejerza indebidamente influencias sobre un servidor público en asunto que este se encuentre conociendo o haya de conocer, con el fin de obtener cualquier beneficio económico”. En todos estos casos, se trata de corrupción público-privada más que de corrupción propia del sector privado. Por lo tanto, el Estatuto Anticorrupción de 2011 buscaba regular el cabildeo, “terminar con la llamada puerta giratoria” y “establecer medidas para impedir las conexiones ilegales entre los particulares y la Administración Pública a través de la financiación ilegal de las campañas políticas” (Secretaría de Transparencia 2016, 39).
Esto no quiere decir que las políticas anticorrupción del gobierno Santos nunca identificaran la corrupción como un fenómeno propio del sector privado. El Estatuto Anticorrupción de 2011 introdujo un nuevo tipo penal en el artículo 250A del Código Penal Colombiano, la corrupción privada, con “el fin de promover la corresponsabilidad del sector privado y dejar de lado la idea de que la corrupción es un problema exclusivo del sector público” (Secretaría de Transparencia 2016, 16). La corrupción privada implicaba prometer u ofrecer “a directivos, administradores, empleados o asesores de una sociedad, asociación o fundación una dádiva o cualquier beneficio no justificado para que le favorezca a él o a un tercero, en perjuicio de aquella” (Código Penal Colombiano, anexo agregado en 2011). Otro fenómeno que se puede entender como un ejemplo de la corrupción propia del sector privado es la evasión fiscal, que aparece en el artículo 21 del Estatuto Anticorrupción. Esta se define como “la explotación de un monopolio rentístico que incumpla total o parcialmente con la entrega de las rentas monopolísticas que legalmente les correspondan a los servicios de salud y educación” o el acto de no declarar “total o parcialmente los ingresos percibidos en el ejercicio de este ante la autoridad competente” (Secretaría de Transparencia 2016, 57).
Es importante señalar que en ambos casos la definición de la corrupción privada es muy restringida y limitada, comparada con la concepción del gobierno Correa. En el Estatuto Anticorrupción de Santos, se trata de un acto que solamente hace daño a la empresa. Esta es una concepción muy diferente a la expuesta en la estrategia anticorrupción del expresidente ecuatoriano, que la consideraba dañina para el interés público en general, no solamente para la empresa que sufriera tal acto. De la misma manera, el gobierno Santos definió la evasión fiscal de manera muy restringida, como un acto corruptivo que tiene que ver solamente con los monopolios rentísticos. Esta definición deja por fuera varios actos de evasión fiscal que suceden en el sector privado y que tienen un efecto dañino sobre el interés público(4). Finalmente, vale la pena anotar que, de los 133 artículos que tiene el Estatuto Anticorrupción del gobierno Santos, solamente cuatro se refieren a la corrupción como un fenómeno propio del sector privado.
En este orden de ideas, es interesante resaltar que la lucha anticorrupción del gobierno Santos se enfocó en los servidores públicos. Durante el periodo 2008-2015, la mayoría de las condenas anticorrupción eran para estos y una minoría para particulares que sobornaron a servidores públicos (tabla 6).
Tabla 6 Condena por actos de corrupción en Colombia, 2008-2015
| Condenados | Servidores públicos | Particulares | Total |
| Duración total de condena recibida (en meses) | 734,2 | 98,7 | 832,9 |
| Porcentaje del total | 88 % | 12 % | 100 % |
| Tipo de violación | Peculado por apropiación, enriquecimiento ilícito, cohecho propio, prevaricato, concusión, cohecho impropio, interés indebido en la contratación | Cohecho por dar u ofrecer |
Fuente: elaboración propia con base en datos de Secretaría de la Transparencia (2016, 34).
Solamente el tipo penal cohecho por dar u ofrecer tiene que ver con particulares que sobornan a servidores públicos(5). El resto son actos de corrupción relacionados con servidores públicos. Es interesante puntualizar que no hay ninguna condena por actos de corrupción en el sector privado como tal, es decir, evasión fiscal o corrupción privada. Las condenas anticorrupción tienen que ver con crímenes contra la administración pública. Esto quiere decir que la lucha anticorrupción concibe el fenómeno como un delito esencialmente conectado con la administración pública y no con el sector privado.
Las políticas anticorrupción del uribismo (2002-2010)
A diferencia de los gobiernos Correa y Santos, el de Uribe desarrolló unas políticas anticorrupción que tenían como enfoque exclusivo el Estado en particular y el sector público en general. Esto se refleja en la definición del concepto que presenta el Plan de Desarrollo 2002-2006:
A la corrupción se dará tratamiento de problema de Estado, entendida no solamente como saqueo del erario, sino también como un fenómeno asociado a aquellas decisiones públicas que no consultan el interés general, para favorecer intereses personales o de grupo. (DNP 2003, 268)
La corrupción implica saqueo del erario y captura de las decisiones públicas por intereses particulares. Según el Plan, “la captura de rentas del Estado -entendida como ‘la capacidad de grupos de interés para influir a través de prácticas corruptas en los altos procesos de decisión estatal’- es una de las formas más comunes de corrupción en Colombia” (268). Aunque el concepto de captura del Estado introduce actores privados como perpetradores de actos de corrupción, este fenómeno siempre queda ligado con el Estado y, por lo tanto, con el sector público.
La captura del Estado en la articulación uribista no se da por el sector privado sino por el clientelismo y la politiquería, fenómenos que están dentro del sector público. Esto se refleja en otra política bandera anticorrupción del uribismo, el Referendo Contra la Corrupción y la Politiquería de 2003. Este no proponía medidas para limitar la captura del Estado por intereses privados, como regular el cabildeo, sino medidas para limitar la politiquería y el derroche del erario público por burócratas y políticos, tales como: “impedir la elección de funcionarios condenados por crímenes contra el patrimonio estatal; abolir los auxilios con recursos de origen público; pérdida de investidura de congresistas por negociar votos y eliminar las suplencias de los congresistas” (“El Referendo” 2002). Ninguna de estas reformas anticorrupción tenía que ver con el sector privado. De hecho, el concepto de corrupción privada no aparece en las políticas anticorrupción del gobierno Uribe.
Durante los gobiernos de Uribe la corrupción es tratada como una enfermedad del sector público y del Estado. Esto se evidencia en las principales normas legislativas anticorrupción de estos gobiernos: Ley 790 de 2002 (Programa de Renovación de la Administración Pública [PRAP]); Decreto 2170 de 2002 (“Publicidad y control social de la contratación pública”) y Ley 909 de 2004 (“Profesionalización del servicio público”). Todas estas se enfocaban en la reforma del sector público para eliminar la corrupción. De la misma manera, el Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción (PPLCC) de 2004 tenía como objetivo principal “la prevención, investigación y sanción de actos de corrupción pública, dentro del marco de un Estado Social de Derecho” (Conpes 2018, 11; énfasis añadido). Por lo tanto, las medidas anticorrupción del PPLCC tenían que ver casi exclusivamente con el sector público y apuntaban a “(i) mejorar los controles de la Administración Pública […] (iii) unificar la contratación estatal, (iv) implementar la carrera administrativa y meritocracia, y (v) mejorar la capacidad de los órganos de control para investigar, juzgar y sancionar actos de corrupción” (11).
Diferentes ideologías, diferentes articulaciones de la corrupción
En este apartado queremos mostrar que las divergencias entre los discursos oficiales de Colombia y Ecuador no se dan por las diferencias en niveles o percepciones de corrupción entre estos dos países. Uno de los índices más conocidos que mide percepciones de corrupción en el sector público por parte de expertos, y que se podría utilizar como proxy por niveles de corrupción en este sector, es el índice de la percepción de corrupción (IPC) de Transparencia Internacional. El IPC muestra que no solamente hay poca diferencia entre Colombia y Ecuador en los últimos cinco años, sino que el sector público colombiano parece tener menos corrupción que el sector público en Ecuador: (tabla 7)
Tabla 7 Índice de percepción de corrupción (IPC), Colombia y Ecuador 2012-2017
| Año \ País | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | Promedio |
| Colombia | 36 | 36 | 37 | 37 | 37 | 36,6 |
| Ecuador | 32 | 34 | 35 | 34 | 33 | 33,6 |
Fuente: Transparency International (2018). Escala: 0 = el más alto nivel de corrupción; 100 = el más bajo nivel de corrupción.
Otro indicador más directo de niveles de corrupción en el sector público es el soborno. Aquí tampoco hay mucha diferencia. Según el Global Corruption Barometer (GCB) de Transparencia International para el año 2017, el porcentaje de gente que había pagado un soborno en el sector público durante los últimos 12 meses era del 30 % en Colombia y del 28 % en Ecuador (Transparencia Internacional 2017, 15). Por otro lado, encuestas realizadas por Latinobarómetro en 2015 muestran que los ecuatorianos pensaban que había más transparencia en su sector privado que los colombianos (tabla 8).
Tabla 8 ¿Y cuánta transparencia cree Ud. que hay en las empresas privadas?
| Colombia | Ecuador | |
| Mucho | 6,4 % | 6,8 % |
| Algo | 30,3 % | 40,5 % |
| Nada | 21 % | 13,4 % |
| Poco | 34,5 % | 36,1 % |
Fuente: Latinobarómetro (2019).
En resumen, la tabla 8 muestra que, a pesar de que la corrupción pública parece un poco más alta en Ecuador que en Colombia, y de que los ecuatorianos, en contraste con los colombianos, perciben sus empresas privadas como más transparentes, los gobiernos colombianos (2002-2018) concebían la corrupción principalmente como un problema del sector público, mientras que los gobiernos de (Correa 2007-2017) la consideraban como un problema mayor en el sector privado.
El factor que mejor explica esta divergencia es la posición ideológica de cada gobierno. A pesar de sus diferencias, los gobiernos de Uribe y Santos abogaban por el mismo modelo desarrollista neoliberal (Rodríguez 2014, 97). La polarización entre estos dos políticos en relación con el proceso de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) ha eclipsado su afinidad ideológica neoliberal. Por neoliberalismo, aquí entendemos una ideología que identifica la competencia y el mercado como fuentes principales de desarrollo social y económico, y por lo tanto propone “la libertad de mercado como principio organizador y regulador del Estado” (Foucault 2007, 148-149). Aunque Uribe a veces criticaba el neoliberalismo, su modelo de desarrollo se basaba exclusivamente en la inversión extranjera, el libre comercio y un Estado austero (Carrillo 2010, 38). De la misma manera, Santos declaraba que había “promovido con convicción la libre competencia y el libre mercado” (Santos 2017e, 2). Para él, el mercado libre y la competencia eran las fuentes principales del progreso socioeconómico:
Si el país tiene mercados que funcionan, más competitivos, eso genera más crecimiento económico. Y si se tiene ese crecimiento, puede garantizar una mejor vida a la población, puede haber más inversión social, más recursos para invertir y reducir la pobreza y generar más equidad. (2)
En ambos casos se resalta la prioridad del mercado como la fuente principal del desarrollo, desde el crecimiento económico hasta la reducción de la desigualdad.
Por lo tanto, la identificación de la corrupción con el sector público mucho más que con el sector privado, en los discursos de Uribe y Santos, reflejaba una ideología neoliberal que identificaba lo bueno (competencia, meritocracia, desarrollo y progreso) con el mercado y lo malo (ineficiencia, clientelismo, corrupción) con el sector público. El hecho de que Santos se refiriera a la corrupción en el sector privado un poco más que Uribe también podría reflejar diferencias ideológicas entre los dos y sus contextos políticos. Primero, desde su postura de la tercera vía, Santos reconocía las limitaciones del mercado y la necesidad del Estado. Por eso declaraba: “he sido partidario toda mi vida de la llamada Tercera Vía […] el mercado, hasta donde sea posible, el Estado cuando sea necesario” (2017d). Segundo, a diferencia de Uribe, los discursos anticorrupción de Santos se desarrollaron después de la crisis financiera del 2008, cuando se pusieron en evidencia altos niveles de corrupción en el sector financiero privado. En 2009, Transparencia Internacional publicó su informe global sobre la corrupción que se enfocaba en el sector privado argumentando que:
La crisis financiera que comenzó a sacudir a la economía mundial en 2008 nos ha recordado que la falta de claridad, un control de las reglamentaciones insuficiente y conflictos de intereses en algunos sectores de la economía pueden provocar el colapso del sistema en su totalidad. (Transparency International 2009, XV)
El discurso de Santos reflejaba este nuevo contexto global dentro del cual se desarrollaban sus políticas anticorrupción y, por lo tanto, estaba un poco más atento a la corrupción en el sector privado.
A diferencia de Uribe y Santos, el gobierno de Correa abrazó el socialismo del siglo XXI, una ideología que “tanto en Venezuela, como en Bolivia y Ecuador era una alianza social anti-neoliberal” (Monereo 2010, I). Esto implicaba la aparición de proyectos contrarios al neoliberalismo, como “la nacionalización de los recursos naturales, el aumento del gasto público” (Valencia 2016, 114). Para nuestro análisis, es importante resaltar que el socialismo del siglo XXI fue “un proyecto de desarrollo fundado sobre el Estado, antes que sobre el mercado” (Valencia 2016, 118). Correa criticaba la ideología neoliberal porque “negaba la necesidad del Estado, de la acción colectiva, pretendía que todo lo podía solucionar aquella entelequia llamada mercado” (Correa 2010a, 5). Aceptar la importancia del sector público como fuente principal de desarrollo no implicaba negar la importancia del sector privado, sino reconocer las “evidentes imperfecciones del mercado” (5).
Esta relación entre el sector público y el privado, que develan los discursos anticorrupción de Correa, se resalta la importancia del sector público como el más adecuado (fuente de desarrollo económico y social, de acción colectiva de la sociedad y de igualdad) y se enfatizan las imperfecciones del mercado (su inhabilidad de resolver problemas colectivos). Por lo tanto, no sorprende que en el discurso de Correa la corrupción se encuentre más en el sector privado que en el sector púbico. La identificación de la corrupción con el sector privado más que con el sector público refleja su ideología del socialismo del siglo XXI que identifica al Estado y la acción colectiva de la sociedad como la fuente principal del desarrollo socioeconómico y al sector privado, a veces (aunque no siempre), como un obstáculo a este fin.
Conclusión
Este artículo ha mostrado que, en sus discursos presidenciales y políticas anticorrupción, Uribe y Santos, a pesar de sus diferencias, entendían la corrupción como un problema perteneciente al sector público. Rafael Correa, por otro lado, la consideraba como un fenómeno que, aunque se encontraba en el sector público, estaba más presente en el sector privado. Esta discrepancia no respondía a diferentes problemáticas o percepciones de corrupción entre los dos países. Colombia y Ecuador sostenían similares niveles de corrupción y de percepción de corrupción en el sector público y privado durante estas presidencias. La variación en la articulación de la corrupción reflejaba las distintas ideologías de los gobiernos de Uribe, Santos y Correa, más que diferencias en niveles y percepciones de corrupción entre Colombia y Ecuador.
La ideología neoliberal de los gobiernos de Uribe y Santos, con su énfasis en el sector privado y el mercado como la fuente principal del desarrollo económico-social, asignaba la corrupción al sector público o a la relación público-privada. Los gobiernos de Correa, con su énfasis en el Estado y el sector público como fuentes de progreso y justicia social, localizaban la corrupción principalmente en el sector privado, aunque también reconocían su existencia en el sector público.
Es importante resaltar aquí que la relación entre los discursos anticorrupción y la ideología política que los informa es mucho más simbiótica de lo que hemos argumentado hasta ahora. Es decir, los discursos anticorrupción no solamente reflejan ciertas ideologías, sino que también las constituyen. Como (Gupta 1995) ha notado en el caso de India: “El discurso de la corrupción resulta ser un espacio clave a través del cual el estado, los ciudadanos, y otras organizaciones y agregaciones se pueden imaginar” (376). Por lo tanto, la ubicación de la corrupción principalmente en el sector público, en los discursos de Uribe y Santos, y en el sector privado, en los discursos de Correa, no era un simple reflejo de sus ideologías sino un elemento central de su construcción. En otras palabras, fue en parte a través de la identificación discursiva de la corrupción con el sector público que Uribe pudo justificar la expansión del mercado a través de políticas neoliberales de desregulación y privatización. De la misma manera, fue en parte a través de la identificación de la corrupción con el sector privado que Correa logró justificar la expansión e intervención del Estado y del sector público en general. En este sentido, los discursos anticorrupción son discursos esencialmente ideológicos.
