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Introducción
Desde las primeras décadas del siglo XX, el tema afrodescendiente tomó relevancia a nivel mundial. Esto se evidencia en la realización de eventos internacionales con temáticas afrodescendientes, normas internacionales, programas de organizaciones multilaterales y encuentros entre activistas de los diferentes países que articularon el movimiento afrolatinoamericano trasnacional.
Autores como (Paschel 2016) y Lao Montes (2014) han denominado a la convergencia de actores y procesos sociales, estatales e internacionales el campo político internacional para afrodescendientes. Este campo en América Latina comprende un entramado de acciones en los ámbitos local, nacional e internacional y es el resultado de tres procesos entrelazados: movimientos sociales de afrodescendientes, políticas estatales étnico-raciales y el rol de actores institucionales transnacionales (Lao-Montes 2009). Además, está compuesto de discursos globales y locales de raza, nación y derechos; entrelaza a actores y movimientos sociales; élites políticas nacionales, oficiales y estatales; trabajadores y consejeros internacionales de derechos humanos; especialistas del desarrollo; académicos e instituciones transnacionales de tipo diverso, desde ONG, como la Fundación Ford, hasta la banca multilateral, como el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid) (Lao-Montes 2013; Paschel 2016).
Esta multiplicidad de actores, instituciones, espacios geográficos y redes trasnacionales obliga a analizar el tema afrodescendiente más allá de las fronteras del Estado-nación, y a considerar las relaciones de los movimientos sociales no solo con actores estatales, sino con actores e instituciones internacionales frente a los cuales los movimientos sociales afrodescendientes han desplegado diversos repertorios de acción (Paschel 2016).
Igualmente, el siglo XX presenció un crecimiento de la actividad de los movimientos sociales a nivel internacional debido a que la globalización potenció la interconexión entre ideas, bienes, gente, dinero y las comunicaciones más allá de los bordes nacionales (Smith 2015). La presencia de movimientos sociales a nivel trasnacional implica que se debe considerar el rol de estos actores en la formación de instituciones y leyes internacionales. En ese sentido, autores como (Rajagopal 2003) y Smith (2008) invitan a considerar las dimensiones trasnacionales de los movimientos sociales y plantean que los movimientos sociales también han ayudado a formar las instituciones trasnacionales, incluyendo organizaciones intergubernamentales y leyes.
De ese modo, (Rajagopal 2003) plantea que no es suficiente analizar la transformación legal internacional solo “desde arriba”, esto es, con base en fuentes formales, opiniones judiciales o tratados, sino que deben complementarse estas miradas con análisis “desde abajo”, es decir, a partir las interacciones de la gente ordinaria con las instituciones internacionales. Específicamente, este autor analiza cómo el crecimiento de instituciones internacionales y los derechos humanos son producto de una compleja interacción entre leyes internacionales y movimientos sociales del tercer mundo durante el siglo XX (Rajagopal 2003). Por su parte, (Smith 2008) señala que los movimientos sociales y sus alianzas ayudan a generar nuevas ideas y propuestas para iniciativas multilaterales y problemas que requieren una atención trasnacional.
Retomar los planteamientos de Rajagopal y Smith para el caso afrodescendiente implica considerar que las normas internacionales para estas poblaciones no han surgido automáticamente; antes bien, invita a analizar la participación de movimientos o actores sociales a nivel trasnacional y sus vínculos con instituciones internacionales. Es decir, los espacios internacionales han sido lugares adicionales para desarrollar las luchas y expresar demandas y reivindicaciones de estas poblaciones.
En los estudios sobre los derechos para afrodescendientes a nivel internacional pueden ubicarse varias líneas de análisis. Algunos trabajos han señalado la importancia de factores internacionales para moldear los temas de raza y política en América Latina (Telles 2004; VanCott 2000; Yashar 2005); otros han enfatizado el protagonismo de Estados Unidos e instituciones multilaterales en estos cambios (Bourdieu y Wacquant 1999). También se ha estudiado el impacto de organizaciones multilaterales en la política doméstica en países como Ecuador, Perú y Nicaragua (Agudelo 2012b; Greene 2012; Walsh 2012).
Si bien en varias de las investigaciones sobre las normas internacionales para afrodescendientes se ha tenido en cuenta la participación de diversos actores sociales e institucionales a nivel trasnacional, en algunos casos se ha hecho énfasis en un actor o una arista del proceso. Por ejemplo, se ha examinado el papel de algunas organizaciones internacionales de derechos humanos, la banca multilateral y ONG (Lennox 2015); la Unesco (Fontaine 2012), o el sistema interamericano de derechos humanos (Campos 2015b). Otro grupo de estudios se ha enfocado en la movilización afrodescendiente trasnacional (Agudelo 2010; Lao-Montes 2009; Paschel y Sawyer 2008).
Otras investigaciones consideran enfoques más interactivos entre movimientos sociales y actores gubernamentales, por ejemplo, (Paschel 2016) analiza la implementación de políticas nacionales para poblaciones negras, teniendo en cuenta la política nacional e internacional y las relaciones entre actores sociales e institucionales. Es en esta última línea que este artículo pretende ofrecer elementos empíricos que permitan acercarse al análisis de la interacción entre actores sociales, estatales e internacionales en la construcción de normas internacionales para afrodescendientes y alimentar la discusión sobre los impactos de la movilización afrodescendiente en América Latina. En ese escenario, el objetivo es analizar la interacción entre movimientos y actores sociales trasnacionales, actores estatales y organizaciones multilaterales en la creación de normas internacionales para afrodescendientes en América Latina.
Para ello, se realizaron algunas entrevistas a líderes, funcionarios estatales y funcionarios de organismos internacionales; se examinaron registros y memorias de eventos disponibles en Internet; y se inspeccionaron comunicados públicos disponibles en línea de movimientos y organizaciones sociales. Además, se revisó documentación producida por Naciones Unidas, el Banco Mundial y la Organización de Estados Americanos (OEA). Esta información fue organizada e interpretada para indagar en la participación de cada actor en la configuración de las normas internacionales para afrodescendientes.
Para desarrollar el argumento, inicialmente, se presentan los eventos del siglo XX que se han considerado en la construcción de una narrativa sobre la cuestión afrodescendiente y sus luchas históricas, con énfasis en las redes de movilización social trasnacionales que se fortalecieron a finales del siglo XX en América Latina. Seguidamente, se analizan las interacciones entre movimientos sociales, actores estatales e instituciones internacionales en la Conferencia Regional de las Américas en Santiago de Chile y en la Tercera Conferencia Mundial contra el Racismo organizada por Naciones Unidas en Durban-Sudáfrica en el 2001. Posteriormente, se analiza cómo organismos internacionales incluyeron en su agenda promover derechos diferenciados para afrodescendientes a través de la creación de leyes, realización de eventos, ayuda técnica y financiación de proyectos, y se profundiza en la promulgación de la Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia (2013). En las reflexiones finales se subraya la participación e incidencia de los movimientos sociales trasnacionales en la creación de normas internacionales para afrodescendientes.
1. El tema afrodescendiente en el siglo XX
El movimiento afrolatinoamericano de finales del siglo XX construyó un discurso que promovía una génesis histórica de la afrodescendencia (Antón 2011; J. García 2005; Lao-Montes 2009; Rodríguez 2000). Al respecto, Campos (2015a) y (Valero 2015) señalan que para este movimiento la categoría afrodescendiente permitió historiar y darle contenido al pasado; por ello, adquirió gran importancia exponer las resistencias, rebeliones y movilizaciones previas. Además, se construyó una línea directa entre movimientos desde la época colonial hasta la movilización afrodescendiente de finales del siglo XX. En estos discursos la historia de la esclavitud ha tenido un papel protagónico al funcionar como un elemento identitario cohesionador (Agudelo 2010; Paschel 2016; Paschel y Sawyer 2008).
En esta narrativa se ha apuntado que desde principios del siglo XX, y en países como Estados Unidos, Sudáfrica, Brasil y Francia, diversos grupos afrodescendientes emergieron como defensores de derechos civiles y políticos, en contra de la discriminación racial, el apartheid, la segregación y el colonialismo (Agudelo 2010; Antón 2011; Slate 2012). Además, que en este siglo se realizaron cinco congresos panafricanos entre 1900 a 1945, en los cuales se puso a la negritud en la agenda política internacional y fueron la fueron la base del pensamiento de la diáspora africana (Antón Sánchez 2011; Rodríguez 2000).
Asimismo, entre las décadas de 1910 y 1930, la “cuestión negra” fue debatida en las internacionales comunistas y fue el periodo en el que se crearon las primeras organizaciones políticas nacionales negras en el continente americano. A su vez, se ha subrayado que la lucha por los derechos civiles en Estados Unidos y el papel de figuras como Malcolm X y Martín Luther King influyeron en el marco de pensamiento de las comunidades negras en América Latina (Rodríguez 2000).
En esta narrativa también se han incluido movimientos culturales. Por ejemplo, Harlem Renaissance posibilitó interacciones entre poetas, artistas, intelectuales y activistas negros, procedentes de diversos lugares de Estados Unidos y algunos países de Latinoamérica y el Caribe, quienes se reunieron en el barrio neoyorkino de Harlem para discutir y afrontar la realidad racial de Estados Unidos, las Américas y buena parte del mundo occidental, y difundieron los discursos de la diáspora africana en diferentes países del mundo (Flórez 2015).
Igualmente, en el siglo XX se desarrollaron instrumentos legales internacionales relacionados con afrodescendientes. El primero fue la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial adoptada en 1965, que dicta medidas que los Estados deben adoptar para evitar la discriminación racial. Para darle seguimiento a esta iniciativa, se creó el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD), al cual los Estados deben presentar informes que en algunas ocasiones son complementados por otros de la sociedad civil. Otro referente de jurisprudencia internacional es el Convenio 169 de la OIT (1989) que hace énfasis en los derechos a la tierra de los pueblos indígenas y tribales. Fue precisamente hasta la década de los noventa, con el convenio de la OIT, que los lineamientos del CERD comenzaron a considerar la protección de derechos grupales, lo cual ha sido muy importante en la movilización y en la reivindicación de la afrodescendencia (Campos 2015b).
Otros instrumentos de protección para afrodescendientes son la Declaración y Plan de Acción de la Conferencia Regional de las Américas (Santiago de Chile, 2000) y la Declaración y Programa de Acción de Durban (aprobada por la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las formas Conexas de Intolerancia en 2001). En años más recientes se encuentra la Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia (2013).
En suma, estos discursos e historias de resistencia amalgamaron actores y procesos tan diversos en su accionar, como movimientos sociales, partidos políticos, procesos culturales y normas internacionales. Es decir, se usaron recursos retóricos para dar forma a una identidad colectiva enmarcada en el discurso de la afrodescendencia, y cobraron mucha importancia la historia y la revalorización de la diáspora africana como experiencias unificadoras vinculadas a la trata, la esclavitud y sus consecuencias históricas, así como las resistencias asociadas a esos procesos (Valero 2015, 534).
a. Redes y movilizaciones afrodescendientes trasnacionales
La afirmación de los movimientos afrodescendientes en América Latina cobró relevancia en la década de los setenta debido a que activistas, intelectuales, académicos y escritores afrodescendientes se movilizaron alrededor de problemáticas sobre identidad cultural, revalorización étnica, discursos raciales y visibilización del papel de los afrodescendientes en la construcción nacional de los países latinoamericanos (Agudelo 2010; Andrews 2004; Paschel y Sawyer 2008; Wade 2000). Estos procesos nacionales se articularon con los internacionales a través de la realización de congresos, seminarios y el surgimiento de revistas y periódicos.
En ese escenario, en 1977 se realizó en Cali el Primer Congreso de Cultura Negra de las Américas, patrocinado por la Unesco, liderado por el escritor afrocolombiano Manuel Zapata Olivella y organizado por la Asociación Cultural de Jóvenes Peruanos, el Centro de Estudios Afrocolombianos y la Fundación Colombiana de Investigación Folclórica. Este evento se replicó en Panamá (1980) y en São Paulo (1982). En los tres congresos se discutió la perspectiva política del afroamericano, estrategias para impulsar el movimiento negro en el continente y la organización de un movimiento étnico racial (Antón 2011). Estas conferencias fueron un hito en la política diaspórica continental (Rahier 2012) y fomentaron una articulación organizativa continental de este grupo social (Rodríguez 2000).
Posteriormente, en la década de los noventa y comienzos del siglo XXI se crearon y consolidaron diversas experiencias de organización trasnacional afrodescendiente en América Latina y el Caribe: la Red de Mujeres Afrocaribeñas y Afrolatinoamericanas en 1992; en 1994, y a raíz del primer Seminario Continental sobre Racismo y Xenofobia, se creó la Red Continental de Organizaciones Afroamericanas (que años después se llamaría Alianza Estratégica Afrodescendiente Latinoamericana y Caribeña); como parte de esta red, en 1995 surgió la Organización Negra Centroamericana (Oneca) (Agudelo 2012a; Johnson III 2012); la Red Afroamérica Siglo XXI coordinada desde Estados Unidos y nacida en Washington en 1996, a raíz de un foro sobre Alivio a la Pobreza en Minorías de América Latina y El Caribe, organizado por el BID (Afroamérica XXI 2009); y la iniciativa Global Afro Latina y Caribeña (Galci), que surgió en Nueva York en 1999. Varias de estas redes han tenido como objetivo explícito hacer lobby sobre organismos internacionales y multilaterales para que apoyen la causa afrolatina (Agudelo 2012a; Thomas III 2011). Después de las conferencias de Santiago y de Durban, se estructuraron la Red de Parlamentarios Afrodescendientes de las Américas y el Caribe (Antón 2011) y otras redes trasnacionales que se declaraban ideológicamente de izquierda, como Alianza Regional Afrodescendientes para América y el Caribe (Araac) (Lao-Montes 2015).
La formación de estas redes estuvo precedida por encuentros en el marco de seminarios, foros o coloquios transnacionales que trataron sobre la problemática racial, ambientalista, de derechos humanos o altermundialista. Estos eventos fueron propuestos por algunos de los movimientos nacionales, por los líderes que jalonarían la propuesta de la red o por iniciativa de organismos e instituciones internacionales (Agudelo 2012a). Así, entonces, estas conferencias y contactos internacionales han desempeñado un importante rol en la formación y fortalecimiento de dichas redes (Johnson III 2012).
Estas diversas organizaciones trasnacionales constituyeron un movimiento continental de la diáspora africana regional y global contra el racismo y en estos espacios se fortalecieron los procesos organizativos nacionales (Antón 2011; Lao-Montes 2009, 2015). Igualmente, estas redes permitieron contactos e intercambios entre líderes y representantes de movimientos negros de diferentes países de América Latina, lo cual originó dinámicas de coordinación y acción política (Agudelo 2012a).
Por lo anterior, es preciso resaltar el papel de los organismos internacionales en la construcción de estas redes trasnacionales. Así, gran parte de estos espacios han sido propiciados y apoyados por organismos internacionales como el Banco Mundial, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el BID, entre otros (Valdivia 2013). Sin embargo, (Agudelo 2002) señala que estas redes cuentan con otras formas de comunicación como Internet, mediante el establecimiento de foros y discusiones virtuales, los correos electrónicos, el establecimiento de páginas web que permiten tener acceso a documentos e información que habilitan igualmente la posibilidad de interactuar.
No obstante, para las redes y movimientos negros de América Latina no fue fácil incluir sus temáticas específicas en el ámbito internacional. De hecho, uno de los desafíos fue la negación por parte del Estado y de organismos internacionales de que la raza era un problema (Paschel y Sawyer 2008). Esto implicó que los procesos de reivindicación también incluyeran luchas por la representación, la definición del lenguaje del debate, y la legitimación de las categorías y las identidades de los sujetos implicados (Paschel 2016). A pesar de esta dificultad, paulatinamente las identidades y reivindicaciones afrodescendientes se posicionaron en la política internacional (Morrison 2015).
Estas redes y movilizaciones trasnacionales se han construido sobre unos discursos simbólicos y reivindicativos trasnacionales relacionados con la diáspora africana que han sido instrumentalizados como factor de legitimidad (Agudelo 2012a). Por ello, los líderes afrolatinoamericanos que pertenecen a estos procesos trasnacionales se entienden a sí mismos y a sus comunidades como ligados a una historia de esclavitud en las Américas, y a condiciones similares de marginalización, discriminación y desigualdad en la actualidad (Paschel y Sawyer 2008). Así, estos espacios trasnacionales son factores de reforzamiento de las reivindicaciones de los movimientos locales y nacionales, por lo cual para los movimientos negros es muy importante mantener el discurso sobre la pertenencia a una comunidad de sentido transnacional.
2. La Declaración de Santiago y la Declaración de Durban: interacción entre movimientos sociales afrodescendientes, Estados e instituciones internacionales
Dos eventos que consolidaron el accionar de estas redes y se consideran hitos en la articulación y organización del movimiento negro en América Latina fueron la Conferencia de Santiago (Chile, 2000) y la Conferencia de Durban (Sudáfrica, 2001). Son precisamente estas redes y articulaciones trasnacionales de la década de los noventa las que ayudan a entender la fortaleza organizativa trasnacional y el protagonismo que tuvieron los movimientos negros latinoamericanos en estos eventos.
a. Conferencia de Santiago
La Preconferencia Regional de Ciudadanía para las Américas, el Caribe y los Derechos Humanos realizada entre el 5 y el 7 de diciembre del 2000 en Santiago de Chile fue un evento preparatorio para la Conferencia de Durban. A su vez, esta estuvo precedida por una reunión el 3 y 4 de diciembre del 2000 en Chile. La Conferencia de Santiago -como se le conoce- fue promocionada por las Naciones Unidas, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, la Organización de los Estados Americanos (OEA), la Fundación Ford, la Fundación Interamericana y otras agencias de desarrollo internacional; estos mismos organismos proveyeron recursos para que diversas ONG asistieran al evento, y organizaran programas de consulta locales, nacionales e internacionales. Así, participaron Afroamérica XXI, Alianza Estratégica, Asociación de Mujeres Afrocolombianas, Asociación de Mujeres Garífunas Guatemaltecas, entre otras (ONU 2001b, 45-49). Además, participaron todos los gobiernos del continente americano y movimientos sociales de diferente índole (Lennox 2009).
Según Pastor Murillo -experto independiente del CERD y exdirector de la Oficina de Comunidades Negras y Afrodescendientes del Ministerio del Interior en Colombia-, las delegaciones afrodescendientes que más sobresalieron fueron las de Colombia, Brasil y Costa Rica (Murillo 2016). Según el experto, el papel de los afrodescendientes en la Conferencia de Santiago es una evidencia de la fuerza organizativa trasnacional lograda en los años previos:
Yo creo que se venían tejiendo redes, digamos, de carácter trasnacional, del movimiento social afrodescendiente, o sea, había como una ebullición del movimiento social afrodescendiente, a partir del surgimiento, si se quiere, del constitucionalismo de la diversidad, y Santiago marcó como un punto de encuentro donde convergieron esas expresiones, que seguramente ya estaban en proceso de ebullición al interior de muchos países. (Murillo 2016)
En Santiago los diferentes grupos negros del continente americano lograron unirse bajo el marco de la identidad compartida de ser descendientes de esclavos (Lennox 2009). De hecho, fue en este evento donde se posicionó el término de afrodescendiente y, por ello, es usado y reivindicado principalmente en América Latina. Romero Rodríguez, líder de la organización Mundo Afro en Uruguay, planteó que en la Conferencia de Santiago “entramos negros y salimos afrodescendientes”, para indicar que el movimiento acuñó el término afrodescendiente como una nueva identidad política con el propósito de incluir a las personas de descendencia africana que sobrevivieron a la trata transatlántica y representa la voluntad de desarrollar lazos diaspóricos con miembros de las Américas y otras partes del mundo (Lao-Montes 2009). En ese sentido, el concepto de afrodescendiente resolvió un vacío que existía a nivel internacional, dado que no había un término que pudiera identificar a toda la diáspora africana en las Américas (Murillo 2016).
En la Declaración de Santiago se consideró esencial que todos los países de las Américas reconocieran la existencia de la población afrodescendiente y su contribución cultural, económica, política y científica, así como la persistencia del racismo y la discriminación racial que la afectan. Igualmente, se instó a los Estados a facilitar la participación de los afrodescendientes en todos los aspectos y a solucionar los problemas relativos a las tierras ancestralmente ocupadas por estas comunidades (ONU 2000).
La Declaración de Santiago fue paradigmática debido a que evidenció diferentes disposiciones que no se habían considerado previamente en ningún estándar internacional, al reconocer derechos y situaciones especiales para poblaciones afrodescendientes (Lennox 2009). Igualmente, se reafirmó que la identidad de las Américas no puede disociarse de su carácter multirracial, pluriétnico, multicultural y pluralista; y los actores gubernamentales adoptaron, de manera histórica, la contribución que sobre este tema hizo el movimiento social afrodescendiente de la región (Mundo Afro, Unicef y Secretaría de Estado de Cooperación Internacional del Gobierno Español 2006).
Por ello, esta Conferencia se considera un hito para la movilización social afrolatinoamericana y la participación en ella de la sociedad civil fue determinante para la inclusión de las demandas de estas poblaciones (Murillo 2016; Rojas 2016). Igualmente, en este evento se produjo una articulación entre la sociedad civil afrodescendiente de la región y la vocería institucional de los distintos gobiernos, por ello se logró obtener una declaración y un plan de acción concertado. En palabras de Pastor Murillo: “en Santiago de Chile salió un documento unánime que reflejó las expectativas de la sociedad civil y de los gobiernos del hemisferio” (Murillo 2016).
Además de lo anterior, la Declaración de Santiago fue más allá de la adopción del término de afrodescendientes y tuvo impactos en las políticas domésticas al reconocer a estas poblaciones como sujetos del derecho internacional. Al respecto señala el activista afroperuano y funcionario de la OEA Roberto (Rojas 2016):
La Declaración de Santiago reconoce […] 19 derechos específicos para afrodescendientes y 53 compromisos políticos por parte de los Estados de las Américas con los afrodescendientes. […] y algo que en derecho internacional decimos lenguaje consensuado, es decir, los Estados están obligados a reconocer lo que está en esa declaración a pesar de que es un instrumento que no es vinculante, pero que ha generado algunos impactos, como por ejemplo la creación de estos organismos de equidad racial con todas sus debilidades o la visibilidad de lo afrodescendiente en estos organismos internacionales.
La agenda que los movimientos afrodescendientes consolidaron en Santiago fue llevada a la Conferencia de Durban, de hecho, varios de los puntos que se aprobaron en la declaración final hicieron parte de la propuesta presentada por América Latina (Campos 2015a; Lao-Montes 2009). Así, el término afrodescendiente se posicionó y ratificó en Durban (Polanco 2010) y posteriormente fue adoptado por la ONU y por organizaciones internacionales de diversa índole.
b. La Declaración y Programa de Acción de Durban
La Tercera Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y sus Formas Conexas de Intolerancia de Naciones Unidas se realizó en Durban, Sudáfrica, entre el 31 de agosto y el 8 de septiembre del 2001. Allí los movimientos y organizaciones sociales afrodescendientes de los distintos países latinoamericanos exigieron a sus gobiernos que ratificaran las declaraciones y compromisos de la Reunión Regional de las Américas de Santiago de Chile (García 2002).
Si bien la Conferencia fue entendida como una discusión amplia sobre “todas las formas de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas relacionadas de intolerancia”, en Durban los afrodescendientes fueron identificados como la población más afectada por el racismo (De la Torre y Antón 2012). Y aunque Naciones Unidas no pretendía centrar la Conferencia de Durban en el movimiento afrolatinoamericano, este aprovechó la oportunidad para poner sus demandas en la agenda del evento (Fontaine 2012).
El objetivo primordial de la Declaración y Programa de Acción de Durban fue dar lineamientos y recomendaciones a los Estados, a las organizaciones no gubernamentales y al sector privado para luchar contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia (Lao-Montes 2009). Además, en Durban se les dio fuerza a la memoria sobre la esclavitud y a la trata de esclavos como crímenes de lesa humanidad que han generado manifestaciones de racismo y discriminación racial y que constituyen violaciones a los derechos humanos (ONU 2001a, 7). Además, se insta a los Estados a que faciliten la participación de los afrodescendientes en todos los aspectos políticos, económicos, sociales y culturales de la sociedad. Estos documentos evidencian cómo el discurso de la afrodescendencia promovido por la movilización afrodescendiente y sustentado en las narrativas de los procesos de esclavitud y trata trasatlántica fueron adoptados en documentos oficiales a nivel internacional.
Según Pastor Murillo, en esta Conferencia también fue necesaria la articulación del movimiento afrolatinoamericano con los respectivos gobiernos para posicionar sus demandas. Para él, parte del éxito de los afrodescendientes se debe a que los Estados latinoamericanos trabajaron de manera mancomunada con los movimientos sociales en sus reclamos y apoyaron la adopción de diversas medidas para poblaciones afrodescendientes consignadas en la declaración final de Durban. Así, “fue necesario que confluyeran tanto los liderazgos afrodescendientes de la región, como los gobiernos que respaldamos esa posición” (Murillo 2016). Específicamente, algunas de las delegaciones oficiales representaban instituciones estatales, como la Comisión Nacional de Derechos Humanos de México y Honduras; defensorías del pueblo de Colombia, Argentina, Perú y Venezuela; Procuraduría de los Derechos Humanos de Guatemala, entre otros (ONU 2001).
El ejemplo más claro de la convergencia entre Estados y movimientos sociales es Brasil. Allí se creó un comité nacional preparatorio de la Conferencia de Durban con los objetivos de formular la posición del Gobierno brasileño frente a las negociaciones de la Conferencia y promover, en cooperación con organizaciones de la sociedad civil, seminarios y eventos para una mejor comprensión de los temas a tratar en Durban; en el comité hubo participación de oficiales gubernamentales y activistas afrobrasileños. Además, el Gobierno financió a un gran número de activistas para que asistieran, y fue una de las delegaciones más grandes y activas, tanto así que, por indicación oficial de Brasil, la activista brasileña negra Edna Roland fue elegida como relatora general (Saboia y Alexandre 2001). Así lo señaló la delegación de Brasil en Durban:
El tamaño y la diversidad de la delegación del Brasil demuestran la importancia que mi país asigna a nuestras deliberaciones. El consenso que hemos logrado aquí nos permite […] reconocer que las personas de origen africano y los pueblos indígenas han sido víctimas de discriminación y de delitos históricos, y el Brasil considera que el resultado de nuestras negociaciones […] exigen la aplicación de políticas nacionales afirmativas y positivas. (ONU 2001, 118)
(Saboia y Alexandre 2001), quienes estuvieron involucrados en los eventos preparatorios para Durban y en la Conferencia misma, señalan que en esta se repitió la metodología de Santiago, esto es, Gobierno y sociedad civil trabajaron juntos. Así, en Durban, los negociadores oficiales mantuvieron reuniones diarias con representantes de la sociedad civil para discutir los avances y límites de la posición brasileña. Por ello, los activistas afrobrasileños tuvieron un importante rol en la inserción de un lenguaje más vinculante y de políticas específicas en el documento oficial del Gobierno brasileño. Es decir, activistas afrobrasileños y oficiales estatales fueron centrales en la redacción del documento del Gobierno en Santiago y Durban (Paschel 2016).
c. Impactos de las conferencias de Santiago y Durban
La Conferencia de Santiago y, principalmente, la Conferencia de Durban marcaron un punto de inflexión en las estrategias contra el racismo y la desigualdad racial en América Latina. Además, ayudaron a construir e institucionalizar un lenguaje sobre derechos étnicos, legitimar la experticia sobre este tema, solidificar alianzas trasnacionales con movimientos sociales e instituciones internacionales, presionar a los Estados a hacer reformas y crear instrumentos legales que posteriormente pudieran ser usados en las luchas y reivindicaciones domésticas.
Por lo tanto, y producto de lo que ha sido calificado como el efecto Durban (Restrepo 2013), en varios países hay mejoramiento en la recolección de datos desagregados para estas poblaciones, legislaciones especiales dirigidas hacia los afrodescendientes, medidas contra el racismo y agencias estatales que elaboran políticas públicas y acciones afirmativas para las poblaciones negras, y tramitan los casos de discriminación racial y las demandas particulares de estas poblaciones en cada país (Lao-Montes 2009; Lennox 2009). Asimismo, Santiago y Durban abrieron la puerta al régimen de derechos humanos para negros, pardos, morenos, prietos, zambos, garífunas, no como individuos, sino como un grupo identitario (Campos 2015b).
En ambas conferencias las reivindicaciones de la sociedad civil afrolatinoamericana empezaron a hacer parte del lenguaje del derecho internacional para poblaciones afrodescendientes. En ese sentido, Roberto Rojas plantea que “la Declaración de Santiago y la Declaración de Durban son una muestra viviente de cómo un instrumento del derecho internacional no vinculante puede incidir en los cambios de paradigma en los países” (Rojas 2016). Es decir, las conferencias representaron una oportunidad sin precedentes para estas comunidades, tanto a nivel nacional como internacional, para visibilizar su situación, al crear un espacio para el reconocimiento de sus identidades y ampliar las fronteras normativas de sus derechos a través de nuevos compromisos legales para combatir el racismo y la discriminación contra estos grupos.
Un mecanismo consignado en la Declaración de Durban, y creado para hacerle seguimiento formal a lo que allí se consignó, fue la Comisión en Derechos Humanos de Naciones Unidas en abril de 2002, del Grupo de Trabajo Intergubernamental para la implementación efectiva de la Declaración y el Programa de Acción de Durban. Específicamente, se creó un Grupo de Trabajo de Expertos en Pueblos Afrodescendientes (ONU s. f.), compuesto por cinco integrantes independientes por cada región del mundo y tiene como objetivo estudiar los problemas de discriminación racial que sufren los afrodescendientes. Pastor (Murillo 2016) resalta algunos de los temas en los que ha avanzado el grupo:
El Comité ha venido produciendo recomendaciones en temas que han coincidido con la agenda del movimiento social afrodescendiente, temas como la cuestión estadística y la necesidad de incorporar la variable étnica en los textos, […] y que ha marcado un punto de inflexión, en la medida [en] que ha permitido que se recaude información desagregada sobre la situación de los afrodescendientes […] también lo fue, insisto, un punto en la agenda de Durban, […] la necesidad de adoptar leyes que penalicen el racismo y la discriminación racial es un tema que compete a los Estados partes y que ha habido una respuesta favorable a lo largo del tiempo en este aspecto. El Comité ha venido solicitando a los Estados parte, recomendándoles adoptar medidas especiales y acciones afirmativas en favor de los afrodescendientes.
En consecuencia, las recomendaciones relacionadas con los afrodescendientes contenidas en Santiago y Durban ofrecieron una oportunidad para sostener las ganancias de estos eventos y a partir de allí construir nuevos caminos. Por ejemplo: la creación de un índice de equidad racial, un foro permanente en Naciones Unidas para afrodescendientes; la declaración del 2011 como el Año Internacional para las Personas de Ascendencia Africana; la aprobación, en diciembre de 2013, del Decenio de los Afrodescendientes 2015-2024; reformas electorales para mejorar la participación política de estas poblaciones y el soporte al Parlamento Negro de las Américas, entre otros.
Además, Latinoamérica ha sido la región del mundo en la que más han sobresalido las pautas de Durban contra el racismo y es la única donde los principios y políticas contra el racismo que se aprobaron han tenido influencia en los movimientos, gobiernos y políticas públicas (Lao-Montes 2009). Igualmente, después de Durban aumentó la atención a los problemas de estas poblaciones por parte de diferentes organizaciones internacionales que trabajan en la región, como la Fundación Ford, la Fundación Inter-Americana y Derechos Globales (Lennox 2009).
No obstante, la implementación de la agenda de Durban no se ha dado automáticamente. Al contrario, Estados y movimientos sociales han desplegado estrategias ante las instancias internacionales para que así sea. Así sucedió, por ejemplo, con la declaración de Año Internacional de los Afrodescendientes en 2011. Para Pastor Murillo, este proyecto fue un triunfo de la diplomacia colombiana:
Yo fui elegido al Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial en el año 2007, y en esa oportunidad empecé a consultarme qué hacer para marcar diferencia, toda vez que era el primer afrodescendiente de América Latina, afrolatinoamericano, pues, que llegaba a un órgano de las Naciones Unidas […] En el año 2008, me tracé una agenda que incluía cinco puntos; entre ellos me propuse impulsar un decenio en favor de los afrodescendientes. Yo para esa fecha estaba en el Gobierno, me desempeñaba como Director de Asuntos de Comunidades Negras en el Ministerio del Interior, entonces, esa doble posición de experto independiente y de funcionario del Gobierno, más el antecedente de trabajo de la Cancillería, me permitía moverme con un margen de libertad y de llegar, digamos, a una sumatoria relevante para este texto; esto, pues, permitió formular una propuesta e inicialmente asentarla al interior del Comité de la Resolución orientado al Decenio […] y en el proceso de negociación, de contestación, inicialmente se llegó a la conclusión. Y además, siguiendo la práctica de Naciones Unidas, primero debíamos avanzar con un año y luego con el decenio […] y eso derivó en que en el año 2013 se hubiese adoptado ya la Resolución del Decenio […] ya posteriormente se logró, pues, incorporar a Estados Unidos y a muchos países de Europa y la aprobación por consenso de la Resolución. (Murillo 2016)
La Conferencia de Durban también tuvo impacto en la agenda sobre los afrodescendientes de las organizaciones internacionales. Por ejemplo, después de Durban el BID y el Banco Mundial generaron nuevas áreas de trabajo relacionadas con los afrodescendientes (Lennox 2009). El BID, por su parte, empezó a trabajar con pueblos indígenas desde 1991, y en el nuevo siglo empieza a reconocer la poca importancia que ha tenido el tema de la raza en América Latina por parte de gobiernos e instituciones internacionales, así como las relaciones entre raza, pobreza generalizada, exclusión social y disparidad del ingreso (Agudelo 2012a).
3. Afrodescendientes e instituciones internacionales
Las instituciones internacionales, a partir del reconocimiento de la exclusión que sufren las comunidades afrodescendientes, han buscado vías para abordar esta temática (García y Camacho 2002). Por ejemplo, realización de eventos, financiación de programas y organizaciones sociales, creación de pactos y convenios internacionales que promueven un trato diferenciado para grupos étnicos, generación de información, realización de diagnósticos y balances sobre los avances jurídicos y políticos necesarios para proteger y garantizar los derechos humanos de las poblaciones afrodescendientes, el impulso de la lucha contra el racismo, el mejoramiento de los índices sociodemográficos de los grupos étnicos, investigaciones acerca de las condiciones de vida de estas poblaciones, y cursos y capacitaciones para líderes y poblaciones afrodescendientes en América Latina (Fontaine 2012).
Algunos de los organismos internacionales que se han vinculado con la temática son los diferentes fondos, programas y agencias de Naciones Unidas, la OEA, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), el Banco Mundial, el BID, la Cepal, la Fundación Kellogg, la Fundación Interamericana y ONG internacionales, como la Fundación Ford. En América Latina, el Banco Mundial y la OEA han tenido una importante participación en el posicionamiento de los temas afrodescendientes en la región.
a. Afrodescendientes y el Banco Mundial
El Banco Mundial inició su interés por las poblaciones negras a partir de los procesos de visibilización de las décadas de los ochenta y noventa, y realizó estudios estadísticos y demográficos en Brasil, Colombia, Perú y Ecuador. Una de las preocupaciones del Banco Mundial ha sido la cuestión estadística, pues en América Latina no se conocía con exactitud la cantidad de población afrodescendiente, lo cual dificultaba los programas de los gobiernos y entidades de desarrollo orientados a esta población. Por ello, uno de los programas que promovió con fuerza el Banco Mundial, en asoció con el BID, fue el apoyo al fortalecimiento técnico de las oficinas nacionales del censo en América Latina y el Caribe. Este programa comenzó en 1995 y ofrecía ayuda técnica para la realización de censos (Banco Mundial 2001b).(1)
Desde entonces, se han realizado diversos talleres y encuentros para mejorar la producción de información y datos sobre la raza y la etnicidad en América Latina. Un paso importante fue la participación de funcionarios de las oficinas de estadística nacionales de la región, de afrodescendientes y de indígenas en la primera conferencia Todos Contamos que se realizó en Colombia en noviembre del 2000. El propósito del taller fue que demógrafos, personal de censo del gobierno y organizaciones de la sociedad civil indígena, afrolatina y caribeña tomaran conciencia de la necesidad de incluir preguntas sobre la raza y la etnicidad en censos nacionales e intercambiar ideas sobre la mejor manera de hacerlo. En este taller hubo protagonismo de Colombia, que compartió sus experiencias acerca de la recolección de datos desagregados de raza y etnicidad (Banco Mundial 2001a, 2002).
Además, a través del fomento del Banco Mundial a las estadísticas nacionales desagregadas y la inclusión de preguntas específicas para los afrodescendientes en los censos nacionales, los movimientos sociales tuvieron más oportunidades de involucrarse en programas estatales y aumentaron los contactos y discusiones entre líderes, funcionarios estatales y organizaciones internacionales (Banco Mundial 2001b). Estos espacios han sido uno de los canales por los cuales las organizaciones internacionales han incidido en los contextos nacionales a partir del fomento de la participación, el diálogo y la interacción entre actores estatales, sociales e internacionales.
Igualmente, el Banco ha promovido programas de desarrollo con identidad. Ejemplo de ello es el Proyecto de Desarrollo para los Pueblos Indígenas y Negros del Ecuador (Prodepine) implementado en 1998. Prodepine fue la primera operación del Banco Mundial en América Latina concebida para beneficiar exclusivamente a los habitantes indígenas y afroecuatorianos (Banco Mundial 2001b). Asimismo, en el 2001 en Perú se creó el Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Afroperuanos con un préstamo del Banco Mundial (Banco Mundial 2004). Estos préstamos estaban relacionados con la política del Banco de ser un agente que promueva reformas económicas, legales y judiciales en los llamados países en desarrollo e incidir en la inclusión de la temática afrodescendiente en la agenda política de los países.
Es importante señalar que la institucionalidad internacional ha sido permeada por líderes sociales y por funcionarios sensibles al tema afrodescendiente dentro de las instituciones. Así lo ejemplifica Pastor (Murillo 2016):
Fue el BID, con la llegada de Enrique Iglesias como presidente de este Banco, tuvieron acceso a él algunos líderes afrodescendientes, como Romero Rodríguez de Uruguay [...] había un antropólogo del Banco Mundial llamado Shelton Davis, por ejemplo, cuyas consultas incluían estudios muy relevantes, que era un gran defensor de esta causa […] lo que quiero señalar es que esta institucionalidad pues ha sido permeada por el interés, la motivación y el compromiso de muchas personas que a lo largo del camino, particularmente desde mediados de la década de los noventa y mediados de la década del 2000, pues, lograron marcar la diferencia.
Es decir, también ha habido funcionarios de las instituciones internacionales que han promovido la agenda afrodescendiente y han propiciado acercamiento con líderes sociales. Además, estos funcionarios han servido como canales de comunicación entre las instituciones internacionales, los Estados y los líderes sociales.
b. La OEA y los afrodescendientes
Por su parte, en la OEA el tema afrodescendiente cobró importancia en el 2005 con la creación de la Relatoría de Afrodescendientes que buscaba preparar informes y estudios sobre los derechos de los afrodescendientes y temas referentes a la eliminación de la discriminación racial. Después del 2008-2009, el Departamento de Derecho Internacional empezó a trabajar el tema para incluir a la población afro e indígena en políticas, programas y proyectos de la OEA (Rojas 2016). Posteriormente, en el 2010, se dio la primera resolución específica sobre afrodescendientes, en sintonía con el Año Internacional, y desde entonces el tema ha ganado más importancia en la organización.
En junio de 2013, la Asamblea General de la OEA adoptó la Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia. Al frente de este proceso estuvo un grupo de trabajo especial que elaboró el proyecto de convención y las diferentes resoluciones (OEA 2008). Otro proceso en la OEA ha sido el Plan de Acción del Decenio, el cual institucionaliza de manera transversal la temática afrodescendiente en esa organización y les da mandatos a los gobiernos para ejecutar. En la elaboración de este plan “se contó con los inputs tanto de sociedad civil como de la gente de sociedad civil que ahora trabaja para los gobiernos” (Rojas 2016).
En el 2013, representantes de organizaciones afrodescendientes de América Latina y el Caribe participaron en el evento “Participación e incidencia de los y las afrodescendientes en la Asamblea General de la OEA. Por una política integral frente al problema mundial de las drogas en las Américas”. Las organizaciones sociales participantes reconocieron el esfuerzo realizado por el grupo de trabajo que redactó el proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo, que sería presentado para su aprobación en la Asamblea General (OEA 2013). Recomendaron a los Estados miembros aprobar dicho proyecto y que asumieran el compromiso de apoyar efectivamente los trabajos de la Relatoría Especial de Pueblos Afrodescendientes y Discriminación Racial de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, asignando los fondos que requiere la Relatoría sobre Derechos de los Afrodescendientes de la CIDH para su efectivo funcionamiento (OEA 2011).
En el caso de la OEA, los Estados miembros también han tenido injerencia en la inclusión de este tema en la organización. Así, desde la diplomacia colombiana se promovió la Convención:
Esto se hace a través del embajador, de la Cancillería, de la Misión Diplomática; si hablamos de la OEA, entonces es el embajador de Colombia ante la OEA quien debe presentar la resolución; en este caso, pues nos impulsamos desde la Cancillería, digamos, desde Colombia, con el trabajo que veníamos haciendo, pero estamos hablando de acciones oficiales, desde donde se orienta, se tramita, ante el respectivo embajador; entonces, ante la OEA, a través del embajador de Colombia ante la OEA, y en las Naciones Unidas, a través de la Misión Diplomática de Colombia ante Naciones Unidas; quienes hacemos labor de incidencia, de una u otra forma, actuamos paralelamente, digamos, la etnodiplomacia que llamo yo […] Entonces Colombia presentó, en el año 2010, una primera resolución, que fue aprobada en la OEA, en la que saludaba el Año Internacional de los Afrodescendientes. Por primera vez la OEA se expresaba a esa instancia, a nivel de la Asamblea, de manera directa refiriéndose a la población afrodescendiente. (Murillo 2016)
Asimismo, desde la OEA y desde el Departamento de Derecho Internacional han buscado aumentar el impacto de la movilización social a través de la producción de documentos y apoyando a activistas y a la sociedad civil con capacitaciones sobre cómo funcionan la organización y los diferentes instrumentos de derecho internacional. También han invitado a los ciudadanos a ir a las cancillerías para presionar por la inclusión de estos temas en la agenda (Rojas 2015):
Vimos que había una necesidad de producir instrumentos jurídicos, literatura jurídica, que sirva como instrumentos para los mismos activistas y también decirles cómo funciona el sistema […] Entonces, al retomar el instrumento de Santiago lo que hicimos fue desglosarlo y traducirlo en un lenguaje amigable y que sea más fácil para gente que no es abogado. (Rojas 2016)
Igualmente, la OEA busca ejercer presión sobre los Estados miembros con respecto a los derechos para afrodescendientes. Así, esta entidad cuenta con dos órganos con el fin de salvaguardar los derechos esenciales a través de informes y recomendaciones que ejercen presión sobre los países: la CIDH y la Corte IDH. Desde estos órganos de derechos humanos se elaboran diagnósticos y balances sobre los avances jurídicos y políticos necesarios para proteger a estas poblaciones y desde la Secretaría General se promocionan los temas y se ofrece ayuda técnica tanto a los gobiernos como a la sociedad civil (Rojas. 2016.). Tal es el caso del “Informe sobre la situación de las personas afrodescendientes en las Américas 2011”, presentado en julio del 2012 por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH 2011).
Así, los diferentes órganos del sistema interamericano (la CIDH, la Corte IDH, el Comité Jurídico Interamericano, el Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos y el Departamento de Derecho Internacional [DDI]) han aportado a la generación de regulaciones para afrodescendientes y a la difusión de conocimientos sobre estos. Particularmente, han promovido la normalización del modelo de justicia social sostenido en el discurso de derechos humanos en Latinoamérica. Por ejemplo, la CIDH elevó el principio de no discriminación por motivos raciales a un estatus especial dentro del derecho internacional, el cual debe ser respetado por todos los Estados; además, el sistema interamericano ayudó al reconocimiento de comunidades afrodescendientes como pueblos tribales, lo cual les han permitido acceso a prerrogativas legales y derechos especiales bajo el sistema de los derechos humanos y el precedente de que las comunidades tribales pueden exigir a sus Estados el cumplimiento de obligaciones en el marco del derecho internacional de derechos humanos (Campos 2015b).
En suma, el posicionamiento del tema afrodescendiente a nivel trasnacional en América Latina, y particularmente su relevancia en instituciones internacionales como el Banco Mundial y la OEA, fue un proceso dinámico de interacción entre funcionarios públicos, funcionarios de organismos multilaterales y movimientos sociales nacionales y trasnacionales.
Conclusiones
La relevancia del tema en el ámbito internacional se evidencia en la realización de eventos internacionales con temáticas afrodescendientes, la promulgación de normas internacionales, el interés de organismos multilaterales por las poblaciones afrodescendientes, encuentros transnacionales entre activistas de los diferentes países y la consolidación de un movimiento afrodescendiente trasnacional, particularmente, el movimiento afrolatinoamericano. Es decir, en la visibilización del tema afrodescendiente en la escena internacional convergieron la movilización social afrodescendiente trasnacional, las acciones de funcionarios estatales y la acción de diversos organismos internacionales que ayudaron a este propósito a través de normas y tratados. Este artículo expuso que la creación de normas internacionales para afrodescendientes no se construyó de manera automática; al contrario, ha sido un proceso en el que han participado e interactuado actores institucionales y sociales a nivel nacional y global, y al que se han articulado actores sociales, Estados y agencias internacionales.
Igualmente, a nivel trasnacional se constituyó un movimiento afrolatinoamericano que ha interactuado con las instituciones internacionales y ha potenciado las acciones de los movimientos sociales a nivel nacional. En ese escenario, debe resaltarse el papel de estos en la construcción de instituciones políticas y normas de alcance internacional. Así, los movimientos sociales afrodescendientes nacionales y trasnacionales participaron activamente en la consolidación de la temática afro internacional; esto se refleja, por ejemplo, en su activa participación en las conferencias de Santiago y Durban y en la Convención Interamericana contra el Racismo.
Los procesos organizativos trasnacionales que nacieron en la década de los noventa encontraron en Santiago y Durban una oportunidad de expresar y consolidar sus demandas a nivel internacional, por lo cual, Durban también fue resultado del proceso de emergencia y organización de dichos movimientos en los años previos. Si bien las conferencias de Santiago y Durban se realizaron con apoyo y financiación de organismos multilaterales, los movimientos y los líderes sociales fueron fundamentales para las declaraciones finales de estos eventos. Por lo tanto, los movimientos y actores sociales tuvieron un rol determinante en la consolidación de la agenda pública internacional de la lucha frente al racismo y la discriminación de los afrodescendientes.
