Introducción

En las políticas migratorias contemporáneas las referencias a la “migración ordenada” se han vuelto un lugar común. Esta expresión ha sido naturalizada por diversos organismos internacionales; espacios oficiales formales e informales de tratamiento político de las migraciones a nivel internacional, regional, subregional, nacional y local; Estados; organizaciones no gubernamentales y otros ámbitos de la sociedad civil organizada. Pero ¿a qué se refiere la migración ordenada? En primer lugar, este concepto asume que existe un desorden en los movimientos poblacionales y, por lo tanto, sitúa a las migraciones como un problema. Varios trabajos de ^{Domenech (2011a}, 2011b, 2013, 2017), ^{Magliano y Clavijo (2011)}, ^{Reigada Olaizola (2012)}, ^{Santi y Clavijo (2020)} y Santi (2020a, 2020b) han prestado atención a esta idea vinculada al control y la gestión migratoria o gobernabilidad migratoria. Como componente de la gestión migratoria, la migración ordenada hace que la migración “ilegal” o “irregular” sea vista como un problema mundial que conlleva múltiples riesgos, lo que hace de su prevención y del combate contra esta una estrategia de intervención (Domenech 2017, 24).

En este sentido, cabe interrogarse cómo ha llegado a posicionarse la migración ordenada como perspectiva. Si bien no es un concepto nuevo, sino que se remonta a más de medio siglo atrás, el éxito de su propagación se explica a través de los mecanismos que hacen posible que dísimiles actores políticos aniden esta idea como propia. Uno de ellos es el multilateralismo. Desde una perspectiva crítica, el multilateralismo se entiende, en la acepción brindada por ^{Cox (1992)}, como una fuerza activa dentro de la estructura del orden mundial y como una fuerza activa en la configuración de ese orden. Este trabajo postula que por medio del multilateralismo migratorio asimétrico y cooptivo, que involucra a una red de actores con distinta capacidad de poder e influencia en el sistema internacional (países emisores, de tránsito o receptores de flujos de población; organismos internacionales y la sociedad civil organizada), el logro del consenso en los espacios políticos no vinculantes sobre migraciones internacionales conlleva la reproducción de las ideas hegemónicas circulantes en esos ámbitos. Este artículo presta atención particularmente a las ideas sobre control migratorio y al organismo internacional de referencia, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM).

Dos mecanismos fundamentales a considerar en la construcción de las políticas migratorias de migración ordenada son la cooperación técnica sobre migración que se concatena con la creación de capacidades o capacity-building. El primero refiere “a proyectos diseñados para mejorar las capacidades de los Estados en la gestión de la migración” ¹ (IOM 2001, 117). Esta cooperación técnica en gestión migratoria se operacionaliza a través del capacity-building, elemento que tiene una influencia directa en el terreno de la concepción de las políticas y, sobre todo, de las prácticas migratorias. A través de este mecanismo se generan

datos más oportunos y precisos sobre la migración y el mercado laboral, prestación de asistencia para la definición de los objetivos y prioridades de la política migratoria nacional, formación del personal de los servicios migratorios, desarrollo de un marco jurídico equitativo y eficaz, estructuras administrativas coherentes, mecanismos de consulta entre los gobiernos y otras partes interesadas nacionales, y cooperación internacional. (OIM 2010, 7)

El capacity-building se promociona principalmente mediante cursos de instrucción dictados por la OIM a funcionarias/os de gobiernos, organismos internacionales y ONG a través de las 480 oficinas que actualmente tiene el organismo en el mundo.² Aunque, como se advierte, “la creación de capacidad no es sino un primer paso […] debe ser seguida de medidas de aplicación, cumplimiento, supervisión y evaluación” (OIM 2010, 7). Este mecanismo permite estrechar contactos con los actores y abre la puerta a que la OIM pueda involucrarse en estas últimas acciones de seguimiento.

El objetivo de este trabajo es rastrear a qué se refiere la migración ordenada y de qué manera es internalizada a nivel regional a través del multilateralismo. Para ello, se revisa el mecanismo de capacity-building implementado en los dieciséis procesos consultivos regionales (PCR) sobre migraciones que existen a nivel global. Coordinados por la OIM, los PCR han representado espacios privilegiados para la difusión de los contenidos de capacity-building en Europa del Este, América Latina y el Caribe, Oriente Medio, África, Asia y Oceanía.

Algunos estudiosos han criticado este mecanimo de capacity-building por considerar que reproduce asimetrías, “al permitir a los donantes del norte financiar proyectos específicos de capacity-building dirigidos a los Estados del sur” (^{Betts 2011}, 13). Este trabajo considera a la OIM como un actor clave en la propagación de la idea de migración ordenada y del capacity-building como mecanismo, así como en la producción de sentido sobre las ideas, conceptos y categorías que hacen parte del entendimiento de las políticas migratorias contemporáneas por parte de los Estados. Diversos trabajos se han enfocado en la OIM como institución de impacto global (^{Ahouga 2018}; ^{Andrijasevic y Walters 2010}; ^{Ashutosh y Mountz 2011}; Betts 2011; ^{Bradley 2017}; ^{Geiger y Pécoud 2010}, 2020; ^{Georgi 2010}; Georgi y Schatral 2012; ^{Guild, Grant y Groenendijk 2017}; ^{Koch 2014}; ^{Nejamkis 2009}; Pécoud 2018; Pèllerin 2003; ^{Venturas 2015b}). Específicamente, existen investigaciones que abordan la incidencia de esta organización en las políticas migratorias de distintas regiones, como la europea (^{Beqiraj 2016}; Geiger 2010; ^{Korneev 2014}; ^{Lavenex 2007}, 2015; Lavenex y Kunz 2008; ^{Parsanoglou 2015}; ^{Potaux 2011}; ^{Santi 2011a}; 2017), africana (^{Bartels 2017}, 2018; ^{Brachet 2016}; ^{Caillault 2012}; ^{Dini 2018}; ^{Frowd 2018a}, 2018b; ^{Poutignat y Streiff-Fénart 2010}), asiática (Ashutosh y Mountz 2011; ^{Barber y Bryan 2018}; ^{Fine 2018}; ^{Hirsch y Doig 2018}), centroamericana y norteamericana (^{Dupeyron 2016}; ^{Gabriel y Macdonald 2018}; Geiger 2018; ^{Kron 2011}), y sudamericana (^{Domenech 2007}, 2008, 2013, 2017; Estupiñán 2013; ^{Magliano 2011}; Magliano y Clavijo 2013; Neira 2015; Santi 2011b; 2020a). No obstante, existen pocos antecedentes académicos que hayan abordado críticamente el rol de la OIM en los distintos PCR en el mundo (Domenech 2008; Hirsch y Doig 2018; Kron 2011; Lavenex 2015; ^{Ortiz 2011}; ^{Ramírez, Ceja y Alfaro 2019}; Santi 2011b; entre otros).

Utilizando un enfoque cualitativo, se atiende al contexto histórico y político en el que se inscriben los actores y las políticas migratorias a analizar, que sirve para situar, desde la argumentación historicista propuesta por ^{Morrow y Brown (1994)}, el surgimiento de la noción de migración odenada. Las ideas dan forma a cómo se entienden los problemas políticos, proporcionan poder a los actores e incluso legitiman las diferencias de poder y, por ello, son útiles para el estudio de las relaciones asimétricas (^{Béland y Cox 2011}). En lo relativo a la OIM, se tiene presente lo que apunta ^{Garcé (2015}, 207-208) sobre que las instituciones reflejan correlaciones de fuerzas y son las protagonistas centrales en el “mercado de ideas”, las fabrican y las diseminan, entendiéndolas como paradigmas de políticas o conocimiento especializado. En este contexto, para el estudio de las políticas migratorias impulsadas por la OIM y aquellas adoptadas por los PCR, se apuesta por sondear las conexiones entre los policy actors y los sitios de policy-making, fenómeno que ^{Peck y Theodore (2010)} han definido como policy mobility. Los PCR son un terreno privilegiado para evidenciar la circulación de ciertas ideas, discursos y orientaciones sobre las políticas migratorias.

A través de la técnica de análisis de documentos, se estudia material oficial clave de la OIM y los PCR. Dado que cada PCR por sí mismo cuenta casi anualmente con declaraciones, planes de acción, recomendaciones, etc., se ha considerado viable metodológicamente tener en cuenta solo los documentos resultantes de las reuniones globales de las presidencias y secretarías de los PCR sobre migraciones, que son los que dan una orientación general sobre el desenvolvimiento de estos procesos. Siguiendo a ^{Atkinson y Coffey (2004)}, se presta atención a cómo los documentos son producidos, circulados, leídos y usados con una amplia variedad de propósitos y, a partir de sus propias convenciones, construyen particulares representaciones. Las ideas y las representaciones sobre los temas políticos y sociales, como las migraciones, pueden ir cambiando a lo largo del tiempo. Por eso, los documentos se consideran productos situados, en vez de cosas fijas y estables en el mundo (^{Prior 2003}, 26).

El trabajo se divide en cuatro secciones. La primera reconstruye el surgimiento de la idea de migración ordenada de la mano de la OIM en la década de los cincuenta hasta los años ochenta. Seguidamente, se revisa el particular crecimiento que ha tenido la perspectiva de la migración ordenada a partir del fin de la Guerra Fría hasta la actualidad. Luego, el análisis se focaliza en los PCR como espacios difusores del capacity-building, orientado a la migración ordenada y la gestión migratoria entre los países de origen, tránsito y destino migratorio. Por último, se elaboran unas conclusiones.

1. Inicios de la migración ordenada

De acuerdo con ^{Meyers (2002}, 2004), por más de un siglo las políticas de control migratorio en los países industrializados han desarrollado una similitud extraordinaria en cuanto a su contenido y a la coincidencia de su aplicación temporal. Años después del fin de la Segunda Guerra Mundial, la idea de lograr una migración ordenada se instaló en la Constitución de 1953 del Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas (CIME) (IOM 2001), institución actualmente conocida como OIM.³ Aunque en ese momento histórico el término que se utilizaba no era gestión sino control (^{Venturas 2015b}), la migración ordenada perseguía la relocalización de una porción de migrantes económicos y el reasentamiento de refugiados y desplazados. Este “excedente” de población era considerado “una seria desventaja en los planes de restaurar la prosperidad de Europa y una amenaza para la estabilidad política del continente” (IOM 2001, 26). Es decir, apelando a la situación demográfica, económica, y política la migración ordenada imprimía una mirada particular sobre la gestión de los flujos y favorecía un cierto tipo de movimiento migratorio con una orientación geográfica específica: utilizando la figura de la “sobrepoblación”, se legitimaba la transferencia de personas vulnerabilizadas (prescindibles) hacia destinos menos poblados fuera de Europa, a través de la intermediación del CIME entre los gobiernos de origen y destino.

Dentro de este esquema, uno de los factores constituyentes del CIME fue la provisión de servicios migratorios a los migrantes y los Estados requirientes (IOM 2001). Por medio de programas de inmigración asistida, el CIME cubría una amplia gama de servicios como: investigación técnica, arreglos de contratación de personal, y selección, traslado, admisión y asentamiento de grupos de extranjeros deseables en los países de inmigración (^{Tourgeli y Venturas 2015}b). Estas labores conllevaron la prestación de servicios de asistencia técnica por parte de la organización. Como detallan las autoras,

el desarrollo de servicios de asistencia técnica tanto en los países de origen como en los de destino era principalmente responsabilidad de los gobiernos implicados, mientras que el CIME prestaba este tipo de servicios solo previa solicitud, contra reembolso y por un periodo limitado. (^{Tourgeli y Venturas 2015}b, 286)

La idea de migración ordenada elaborada por el CIME incorporó años después la categoría de desarrollo, a través del despliegue de programas para la contratación y colocación de migrantes altamente calificados en los países del sur. Fue entonces cuando germinó la idea de “migración para el desarrollo”. De acuerdo con ^{Damilakou y Venturas (2015}, 293), entre la década de los cincuenta y los sesenta, los países de Latinoamérica⁴ fueron un “laboratorio” para el establecimiento de mecanismos de gestión migratoria. Los Estados de esta región fueron los primeros en participar en los programas de migración y desarrollo impulsados por el CIME y en utilizar su servicio de asistencia técnica en esta área, lo que incluyó cursos de formación para funcionarios de inmigración latinoamericanos, por ejemplo de Argentina y Chile, en los años 1963 y 1970 (IOM 2001). Este fue un momento germinal para desarrollar lo que décadas más tarde se identificaría como capacity-building.

En la década de los setenta, el CIME se estableció como foro internacional para el debate y el intercambio de experiencias sobre asuntos migratorios entre representantes gubernamentales, de organismos internacionales y de ONG. En esta línea, desde 1974 el organismo comenzó a celebrar seminarios sobre migraciones dedicados a temas específicos, realizados por expertos seleccionados, como ya lo había hecho años antes en Latinoamérica. Además, inició un programa de retorno para migrantes latinoamericanos altamente calificados. En América Latina, el CIME, a través de sus servicios de cooperación técnica, formó parte de grupos de consulta nacionales para la planificación de políticas migratorias y el asesoramiento en procedimientos y legislación migratoria (IOM 2001). En dicha etapa, el CIME creció como organismo de consulta y de referencia para los países latinoamericanos. Considerando estos antecedentes, cabe destacar que en los años setenta la migración ordenada se enlazó con el multilateralismo y creció como perspectiva común promovida dentro del espacio del CIME. La adopción de distintos programas para organizar los movimientos migratorios por parte de los países del sur del mundo es una de las primeras evidencias del multilateralismo migratorio asimétrico y cooptivo, que a través de la CIME cuela esa idea de migración ordenada presentada como conocimiento experto en el campo de las políticas migratorias.

Estas actividades realizadas en Latinoamérica fueron fundamentales para la expansión de los programas de migración y desarrollo de este organismo internacional hacia los nuevos socios en Asia y África en la década de los ochenta, cuando adquirió un carácter más global y fue rebautizado como Comité Intergubernamental para las Migraciones (CIM). En los años ochenta, la idea de migración ordenada ya no solo abarcaba el enfoque de migración y desarrollo y la asesoría a los gobiernos en los campos de políticas migratorias, legislación y administración sobre el tema, sino que además se añadió la promoción del retorno de los migrantes hacia sus países de origen y de la cooperación migratoria intrarregional. Con el auspicio de la entonces Comunidad Económica Europea (CEE), el CIM desarrolló entre 1984 y 1988 un programa para facilitar el retorno y la reintegración de nacionales de Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana. El caso latinoamericano también fue el campo de testeo para proyectos de cooperación intrarregional sobre migraciones entre países de la región (IOM 2001). Sin embargo, a finales de esa misma década el panorama se hizo más complejo debido a los cambios en el sistema internacional, como se ahonda en el siguiente apartado.

2. Hacia la migración ordenada actual

En 1989, cinco días después de la caída del Muro de Berlín, el CIM aprobó la reforma de su Constitución y fue renombrado como OIM. Este fue un paso institucional fundamental para dejar atrás su pasado como organismo meramente logístico y provisorio en términos formales, aunque con actividades que iban mucho más allá de sus competencias iniciales, según se ha visto. Con un nuevo mandato global, la OIM consagró su renovado leitmotiv: lograr una migración humana y ordenada para beneficio de todos. El impulso a la cooperación técnica ya existente se plasmó en la renovación que sufrieron sus objetivos en el nuevo estatuto:

Prestar, a solicitud de los Estados interesados y de acuerdo con los mismos, servicios de migración en materia de reclutamiento, selección, tramitación, enseñanza de idiomas, actividades de orientación, exámenes médicos, colocación, actividades que faciliten su acogida y la integración, asesoramiento en asuntos migratorios, así como toda otra ayuda que se halle de acuerdo con los objetivos de la Organización. (OIM 1989)

Y, por consiguiente, “prestar servicios similares, a solicitud de los Estados o en cooperación con otras organizaciones internacionales interesadas, para la migración de retorno voluntaria, incluida la repatriación voluntaria” (OIM 1989). Esto posibilitó, según ^{Ghosh (1995}, 413), que brindara ayuda consultiva y técnica a sus miembros⁵ en varias áreas clave, como las políticas migratorias y las estructuras migratorias. Con ello se sentaron las bases para las actividades globales de la OIM de allí en adelante en varios campos en los que ya había adquirido experiencia en las décadas previas. La novedad, como advierte ^{Betts (2011)}, es que en la magnitud planteada hace que “el enfoque de la OIM se acerque más a una empresa privada que a una organización internacional típica” (13).

En este contexto de cambios globales con el fin de la Guerra Fría surgió un clima político⁶ que propició el aumento de los controles migratorios. A inicios de la década de los noventa existía un temor a los desplazamientos europeos en dirección este-oeste, por lo que comenzó a hablarse de un “desorden” (OIM 1992), de una “pérdida de control” (^{Meissner 1992}) y de “presiones migratorias” (^{Appleyard 1992a}, 1992b; ^{Ghosh 1992}; Meissner 1992; ^{Rogers 1992}). Esto coincidió con el aumento de los flujos poblacionales en dirección sur-norte que acentuaron los esfuerzos por “controlar” (OIM 1992) los movimientos migratorios internacionales. Aunque la cantidad de migrantes europeos que se trasladaron desde el este fue mucho menor a la temida (Meissner 1992), este escenario sirvió para legitimar las políticas de control migratorio a nivel global (^{Santi 2011a}).

Uno de los grandes exitos de la OIM fue el posicionamiento del concepto de migration management o gestión migratoria, desde inicios de la década de los noventa hasta la actualidad. El trabajo de ^{Geiger y Pécoud (2010}, 2) señala que la noción de migration management fue elaborada en 1993 por un funcionario de la OIM, Bimal Ghosh, durante su paso por la Commission on Global Governance (CGG). Hoy este concepto es central en la OIM y en las políticas globales sobre migraciones. Los mismos autores argumentan que la gestión migratoria refiere a tres tendencias diferentes que implican a: 1) los actores que la utilizan para conceptualizar y justificar sus intervenciones; 2) las prácticas que ahora forman parte de las políticas migratorias y que involucran, por ejemplo, el capacity-building; y 3) los discursos sobre cómo la migración debe ser abordada (Geiger y Pécoud 2010). Como enfatiza ^{Domenech (2017}, 23), con la gestión migratoria se estableció el modelo actual de migración ordenada, basado en el principio de “apertura regulada” y en la adopción de mecanismos multilaterales. Esto conlleva resaltar las ideas de legalidad y de control sobre las llamadas migraciones irregulares como una de las premisas fundamentales del “nuevo régimen global de control de las migraciones internacionales”, y presentar al proceso migratorio como ordenado, predecible y manejable, además de beneficioso para todos los actores involucrados (Domenech 2011a, 67).

Como destaca la tesis de Santi (2017), el primer actor internacional que adoptó tempranamente el paradigma de gestión migratoria fue la Unión Europea (UE) en 1994, y desde ese momento se transformó en la directriz de su política migratoria. Como se aseguraba en un documento oficial:

Controlar la migración es formular principios básicos con el fin de reflejar la distinción entre presión migratoria y otras formas de migración […] controlar la migración no necesariamente implica llevarla a su fin: significa gestionar la migración [migration management]. (Commission of the European Communities, 1994, punto 70; énfasis añadidos)

Aquí se manifiesta un claro alineamiento de la gestión migratoria con el control migratorio y la selectividad de las migraciones, estableciendo la regulación o el control para unos flujos y la facilitación para la circulación de otros, justamente esa apertura regulada de la que habla ^{Domenech (2017)}. Pero ¿cómo llegó la gestión migratoria a posicionarse en la UE? Un dato a tener en cuenta es que un día después de la publicación de ese documento, en febrero de 1994, la OIM y la Comisión de la UE firmaron un acuerdo-marco de asociación. Este enlace sugiere que ambas instituciones estaban en esos momentos en tratativas de cooperación, por lo que probablemente la circulación de ideas o las formas de pensar, entender y encarar las migraciones de la OIM estaban presentes por esos días en el ámbito político de la UE. No hay que olvidar el protagonismo de las instituciones en el mercado de ideas y sus esfuerzos por posicionarlas y legitimarlas (^{Garcé 2015}, 207). Esta mención de la gestión migratoria por parte de la UE es un claro indicio, además, del fenómeno de policy mobility (^{Peck y Theodore 2010}) que traslada ideas entre los actores políticos y las arenas donde se confeccionan las políticas. Ello conlleva un proceso de legitimación previo que se refleja en que las visiones de ambas instituciones, lejos de ser contrapuestas, resultaban complementarias.

Varios autores (^{Domenech 2017}; ^{Kalm 2005}; ^{Santi 2011b}) llamaron la atención sobre el inicio exitoso de la implantación de la perspectiva de gestión migratoria a través de la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo de El Cairo, de 1994, donde se incluyó un capítulo específico sobre migraciones. Esa reunión proponía lograr que la migración internacional fuera “manejable” y “ordenada”, de cara a la noción de gestión migratoria o migration management (UNFPA 1994), en línea con la visión de la OIM. Esta Conferencia hizo una clara referencia al tratamiento diferenciado que debía darse a los migrantes documentados e indocumentados (^{Dalmasso 2016}).

En esta instancia, en la década de los noventa, la migración ordenada impulsada por la OIM tomó un cariz global y añadió como foco la gestión migratoria, los movimientos migratorios no autorizados y los derechos de los migrantes, como puede apreciarse en el programa de planificación estratégica de la OIM de 1995.⁷ Tal como quedó plasmada, la gestión migratoria abarcaba la migración y el desarrollo, la migración facilitada, el control de la migración y la migración forzada (OIM 1995b), ejes que mantienen su vigencia hasta el día de hoy.

Uno de los focos de la migración ordenada es la migración ilegal o irregular construida como problema (^{Domenech 2017}). Como resaltaría la OIM a inicios de milenio:

los movimientos ordenados de personas contribuyen a la disponibilidad de mano de obra cuando la requiere el país de acogida […] Una sociedad que advierte que la migración está descontrolada puede reaccionar negativamente ante todo tipo de migración, sin distinguir necesariamente entre migrantes legales e ilegales. (OIM 2001, 47-49).

En esta visión, ese “orden” asegura la funcionalidad de las corrientes migratorias a la economía de los países de destino y, por lo tanto, a la desigualdad que subyace a esa relación. En ese extracto, la inmigración se presenta como una amenaza a la seguridad, descontextualizada del sistema jerárquico internacional donde se produce. Específicamente, la inmigración no autorizada es representada como una disrupción al statu quo desigual que el “orden migratorio” busca resguardar.

El significado de la migración ordenada como idea se hizo aún más complejo a inicios del nuevo milenio: ya no solo comprendía el país de destino sino todo el trayecto migratorio. La OIM definió la migración ordenada como

el traslado de una persona desde su lugar de residencia a un nuevo lugar de residencia, conforme con las leyes y reglamentos que rigen la salida del país de origen y el viaje, el tránsito y la entrada en el país de acogida. (IOM 2005, 460)

Esto significa que tendría que existir una cadena de legalidad o regularidad que debe mantenerse hasta arribar al punto final del trayecto migratorio, abarcando a los países de origen, tránsito y destino, e implicándolos por consiguiente en una cadena de control migratorio para que ese orden deseado sea efectivo. Es por ello que cobra importancia la promoción, aceptación e internalizalión de la idea de migración ordenada en foros y reuniones regionales o internacionales donde se congregan los Estados que potencialmente podrían hacer parte de esa cadena de control migratorio.

Recientemente, esto se dimensionó con la importancia inusitada que alcanzó la migración ordenada en la agenda global de la mano de dos iniciativas de la OIM: el Marco de Gobernanza sobre la Migración (Migof, por sus siglas en inglés), lanzado en 2015, y el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular o Global Compact for Migration, acordado en 2018. Como se denota, ambas persiguen la migración ordenada, pero agregando nuevos componentes al entendimiento de la idea, según veremos a continuación.

La migración “segura, ordenada y digna” es uno de los objetivos del Migof. En una lista⁸ sobre las medidas a tomar para lograrla figuran, principalmente, la facilitación de la migración regular y la “detección” de la migración irregular, la “aceptacion de nacionales que retornan”, el asilo, los visados y asuntos de documentación, el uso de biometría, y el combate de delitos transfronterizos y terrorismo a través la información compartida de inteligencia a escala internacional (OIM 2015a, 7). Este breve repaso da pistas del (re)direccionamiento de la migración ordenada hacia la esfera de seguridad, pues se advierte un aumento de medidas de control migratorio a nivel nacional y escala internacional con acciones concatenadas entre los actores políticos intervinientes. La facilitación de ciertos flujos (los que pueden entrar en la categoría de regulares) contrasta con la vigilancia de otros (los considerados irregulares) y con las responsabilidades impuestas de “aceptacion de nacionales que retornan”, orientadas a los países de origen y tránsito migratorio. Estos rasgos enfatizan que la migración ordenada persigue y requiere de una cadena de control migratorio que interpone responsabilidades, lo cual pone en tensión el principio no vinculante difundido en los espacios de cooperación regionales e internacionales sobre asuntos migratorios. Una cuestión crucial para habilitar o denegar el paso de los flujos migratorios es la aplicación de la biometría a los controles migratorios y fronterizos. La migración ordenada busca, a través de la biometría, tanto el control (sea facilitando o dificultando el paso), como la circulación (de los flujos deseados), la contención (de los potenciales migrantes o perfiles indeseados), y la prevención y devolución (de los flujos indeseados). En esta dirección, la OIM trabaja desde hace más de una década en favor de la adopción de la biometría y, desde 2017, en el impulso de la gestión de identidad o identity management ligada a la gestión fronteriza o border management.

Estos señalamientos se vinculan con el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular o Global Compact for Migration. Este instrumento se negoció y aprobó de manera no vinculante haciendo hincapié en la categoría de “responsabilidad compartida”, la cual pregona que ningún país puede afrontar políticamente la migración por sí solo y que se deben atender las condiciones estructurales para que así las personas (o migrantes potenciales) puedan desarrollar su vida en los países de origen. Para la implementación de este Pacto Mundial, se establecerá un mecanismo de capacity-building en el seno de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), dedicado a la facilitación y asesoramiento sobre soluciones integradas en materia migratoria, la institución de un fondo de financiación para proyectos, y la puesta en marcha de una plataforma global de conocimiento y datos sobre el fenómeno (UN 2018). La construcción de la migración como problema común a todos los países habilita el reclamo de “soluciones compartidas” y deja la puerta abierta al multilateralismo migratorio asimétrico y cooptivo como vehículo fundamental para la replicación y validación de ideas políticas sobre el manejo de las migraciones, como se analizará en lo que sigue.

3. El multilateralismo regional: los procesos consultivos regionales

Los discursos circulantes sobre una crisis migratoria internacional causada por el fin de la Guerra Fría sirvieron para legitimar la idea de ordenar las migraciones y enfatizar la cooperación internacional sobre el fenómeno (^{Pellerin 2003}; ^{Santi 2011a}). Desde mediados de la década de los noventa comenzó a gestarse una regionalización (Pellerin 1999a), coordinación o convergencia de las políticas migratorias (Pellerin 1999b), lo que dio pie a la aparición de emergentes estructuras regulatorias regionales y globales (^{Overbeek 2002}), a lo que ^{Sassen (1996}, 2003) llamó transnacionalización de facto de la política migratoria. Producto de ello se visibilizó una mayor articulación de las agendas políticas sobre el tema migratorio entre los espacios nacionales, regionales e internacionales (^{Domenech 2007}, 2008), y en las prácticas de los Estados, bloques regionales y organismos. Este entramado tuvo un fuerte impacto y complejizó el policy making en el campo migratorio contemporáneo.

Los estudios de ^{Domenech (2007}, 2017), ^{Venturas (2015b}) y ^{Betts y Kainz (2017)} han resaltado el impacto que las principales instancias multilaterales sobre la temática migratoria han tenido en la difusión de la gestión migratoria o gobernabilidad migratoria, entre otras: la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (1994); la Iniciativa de Berna (2001 y 2004); la Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales (GCIM, por sus siglas en inglés) (2003); el Grupo Mundial sobre Migración (GMG, por sus siglas en inglés) (2006); el Foro Internacional sobre Migración Internacional y Desarrollo (2006); el Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo (GFMD, por sus siglas en inglés) (2007); el Diálogo de Alto Nivel sobre la Migración Internacional y el Desarrollo (2006 y 2013); y, recientemente, el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular o Global Compact for Migration (2018). Estos espacios han colaborado con sus contenidos a cimentar la idea de migración ordenada.

En este marco, la noción de gestión migratoria logró materializarse con la creación de los PCR a partir de la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, de 1994. Los PCR se presentan como espacios no vinculantes en los cuales se socializan políticas y prácticas sobre migraciones entre grupos de Estados, con la participación de organismos internacionales y de algunos representantes de la sociedad civil organizada. En la mayoría de ellos, confluyen países emisores, de tránsito y receptores, con una presencia prominente de los Estados del sur global.

El antecedente directo de los PCR fue el espacio experimental de las Consultas Intergubernamentales sobre Asilo, Refugiados y las Políticas Migratorias (CIG)⁹, que emergieron en el ámbito intergubernamental europeo entre 1984 y 1985 de la mano del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados (Acnur). El remarcado carácter “informal” de las CIG, de acuerdo con ^{Oelgemöller (2007)}, cumplía el propósito de prevenir que los países occidentales participantes fuesen vistos como un grupo que define políticas vinculantes en un ámbito institucional no formal, por lo que se centraron en concertar medidas preventivas que finalmente se transformaron en prácticas concretas de control, fomentándo lo que hoy se conoce como “política de lucha contra la inmigración irregular” en la UE. Las CIG fueron una de las instancias que alentaron la instalación del control de los movimientos poblacionales en el ámbito comunitario europeo, poniendo de manifiesto la necesidad de establecer canales para una mayor cooperación sobre temas de asilo, controles de las fronteras externas y políticas de coordinación en el área migratoria (^{Thouez y Channac 2006}).

La OIM no solo impulsó estas instancias no vinculantes a nivel global, sino que actualmente se encarga de la coordinación los dieciséis PCR que existen en el mundo englobados en las siguientes zonas geográficas: Europa y la antigua Unión Soviética,¹⁰ América Latina y el Caribe,¹¹ Oriente Medio,¹² África,¹³ Asia y Oceanía.¹⁴ En los PCR de estas diferentes regiones (ver cuadro 1) existe una reiteración de intereses temáticos; dentro de los cinco primeros se encuentran tópicos comunes a todos, fundamentalmente, cuestiones relativas a la gestión migratoria, como: trata y tráfico de personas, migración y desarrollo, migración irregular, migración laboral, gestión de fronteras y derechos de los migrantes. Entrando en detalles, cada región hace foco sobre distintas cuestiones. En Europa y los países de la antigua URSS, existe un mayor interés en la migración irregular y el asilo. En América Latina y el Caribe, la trata y el tráfico de personas es la temática en común de los tres PCR vigentes. La migración laboral es el principal tópico en los PCR del área africana. Mientras, en Asia y Oceanía los intereses principales se dividen entre migración laboral y trata y tráfico de personas.

A nivel regional, de la mano de la cooperación técnica y el capacity-building, la OIM ha podido operacionalizar y permear con ayuda de los Estados las visiones y las llamadas “buenas prácticas” sobre el manejo ordenado de las migraciones en línea con el control que propone la gestión migratoria. En la segunda reunión global de PCR, llevada a cabo en Bangkok en 2009, los participantes identificaron las contribuciones de estos espacios multilaterales a la implementación de la gestión migratoria, resaltando el papel impulsor que tiene la facilitación de la cooperación interestatal en temas migratorios, la ayuda para alcanzar la coherencia política en este campo y el capacity-building para gestionar la migración (IOM 2009). Esta es una muestra de cómo los enfoques de la OIM para “ordenar” las migraciones, en este caso por medio de la gestión migratoria, tienen impacto en la manera en que los gobiernos comprenden el fenómeno migratorio y actúan políticamente sobre este. Al igual que en el apartado anterior con el caso de la UE, nuevamente se encuentran conexiones entre la OIM como policy actor existoso en la socialización de ideas dentro de los espacios políticos de policy-making, como en este punto los PCR. Esto lleva a interrogar la característica “no vinculante” de los PCR que merece ser discutida, si se traza cómo estas instancias vehiculizan determinadas visiones en materia de política migratoria, configurando la base de los posicionamientos y las discusiones entre los actores políticos, y validan o legitiman tópicos dentro de la construcción discursiva del campo político sobre migraciones.

En este punto, el poder de la OIM puede rastrearse a través de la implantación de ideas políticas sobre migraciones expuestas como conocimiento especializado. Específicamente, el capacity-building brindado por ese organismo internacional se presenta como un mecanismo que aboga por la gestión migratoria restrictiva por medio de: compartir, recopilar y difundir información sobre migraciones; compartir buenas prácticas y lecciones aprendidas sobre gestión migratoria; dar un marco para la investigación en apoyo de la gestión migratoria; la realización de cursos y talleres de capacitación; y el desarrollo de herramientas específicas de capacitación (IOM 2009). Por ejemplo, los temas que integran ese marco de investigación en favor de la gestión migratoria abarcan el análisis de datos sobre retorno, asilo, readmisión y exclusión; la evaluación de los flujos migratorios irregulares en la región; los marcos regulatorios para el reclutamiento de trabajadores migrantes; y la evaluación de los vacíos técnicos de los sistemas de gestión fronteriza (IOM 2009). Alentando estas políticas, la OIM ha desempeñado un rol central en el favorecimiento de medidas de securitización en los países del sur del hemisferio y en la externalización del control migratorio norte-sur (^{Santi 2020b}). Estos intereses de gestión migratoria apuntan a armonizar el control sobre ciertos perfiles migratorios y facilitar el movimiento de otros, como aquellos respaldados en algunos tipos de trabajos. El capacity-building como mecanismo utilizado por la OIM instruye a los países sobre los modos de concebir el control migratorio como algo propio y necesario. Esto se ejemplifica en uno de los testimonios presentes en el reporte sobre la segunda reunión global de PCR:

Un participante señaló que […] la mayor concientización y compromiso sobre cuestiones migratorias, como resultado de la participación en los PCR, puede pensarse para contribuir a la capacidad en gestión migratoria a nivel individual, institucional y multilateral. (IOM 2009, 14)

Esta es una afirmación sobre cómo calan las ideas motorizadas por la OIM, como la gestión migratoria, en las/os funcionarias/os encargadas/os de las políticas migratorias que concurren a los PCR. La desigualdad entre los Estados de emigración e inmigración hace proclives a los actores con menor poder en la escena internacional a colaborar, o al menos a que se vean interpelados a colaborar, en tanto participantes de estos espacios de cooperación internacional sobre migraciones.

Como ya había sucedido en 1994, durante la reunión sobre población en El Cairo, el nexo entre la gestión migratoria y el desarrollo continuó reafirmándose en estos procesos regionales no vinculantes. En el encuentro global de los PCR de 2009 se subrayó que mejorar el capacity-building en gestión migratoria podría contribuir al desarrollo:

Cuando la migración está bien gestionada puede contribuir positivamente a factores de desarrollo como la estabilidad económica y política y la seguridad humana y social. Por lo tanto, al contribuir a la construcción de capacidades en gestión migratoria, los PCR contribuían al desarrollo. Algunos opinaron que la agenda de desarrollo de la comunidad debería incorporar mejor la inversión en recursos para la gestión migratoria, incluida la formación de personal y la mejora de las instituciones relacionadas con la migración, la infraestructura y el equipamiento. (IOM 2009, 18-19)

A través de los años, algunos ejemplos regionales de capacity-building en gestión migratoria dieron cuenta de un marcado enfoque en cuestiones de seguridad y control migratorio. En el ámbito de la extinta Conferencia CIS, se celebró una serie de reuniones dirigidas por el Acnur, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) y la OIM, con el fin de fomentar el capacity-building en cuestiones como el control fronterizo y los visados (^{Klekowski 2001}). En 1999, en las instancias preparatorias del PCR africano Midsa, la OIM dictó un curso de capacitación sobre política y legislación migratoria (IOM 2001). Con apoyo de la UE, el PCR africano IGAD realizó una evaluación de su frontera y los cambios resultantes, como la capacitación de funcionarios y el suministro de equipamiento, fueron implementados con el apoyo del bloque de integración europeo, la OIM y los gobiernos (^{Hansen 2010}). Otra iniciativa concreta de capacity-building regional se llevó a cabo en el marco del Proceso de Colombo y estuvo dirigida a encontrar respuestas coordinadas a la crisis de Libia, y dio por resultado el establecimiento de un fondo para situaciones de emergencia administrado por la OIM (OIM 2013). Además, en el marco del Proceso de Almaty, la OIM realizó actividades nacionales y talleres regionales con el objetivo de mejorar el capacity-building de los países de Asia Central en la gestión de los flujos migratorios mixtos y la protección de los derechos humanos de migrantes, refugiados y solicitantes de asilo a través del fortalecimiento de la cooperación y el diálogo regional (OIM 2015b).

Estos ejemplos muestran que la implementación del capacity-building regional se dirige a temáticas especialmente de gestión migratoria y a PCR integrados por países con menores capacidades de poder en la escena internacional. Así, los espacios de cooperación se tornan en mecanismos viables para el ordenamiento y control pretendido de las migraciones, sin problematizar cómo estos espacios pueden ser reproductores de las relaciones de dependencia y dominación, intentando suprimir el conflicto al no cuestionar las asimetrías y desigualdades del sistema internacional (^{Clavijo y Santi 2009}, 182-183). Los PCR legitiman no solo visiones políticas hegemónicas sobre cómo encarar las migraciones, a través de las ideas de migración ordenada y gestión migratoria, sino también a los actores políticos que las promueven, como la OIM, multiplicando su influencia a nivel internacional, regional y también nacional. Con ello cimentan el multilateralismo migratorio asimétrico y cooptivo, en el cual estos modos de pensar y actuar sobre la temática se transforman en consensos supuestamente no vinculantes entre disímiles países de origen, tránsito y destino.

Los PCR tienen una fuerte impronta sobre las políticas y los mecanismos que se adoptan en las diversas regiones del mundo. Esa coherencia anhelada a nivel internacional y regional impacta drásticamente a nivel nacional, según el testimonio de un asistente a la segunda reunión global de PCR:

Un participante se refirió al concepto de “influencia política” indicando que las reuniones y consultas periódicas, que tienen lugar en el PCR del que participa, ayudan a preparar e influenciar las decisiones políticas sobre cuestiones de política migratoria a nivel nacional. (IOM 2009, 16)

Este extracto señala sin eufemismos la incidencia política que los espacios no vinculantes de los PCR tienen sobre el proceso de policy making contemporáneo en el campo migratorio, atravesando las instancias previas de decisión y los resultados finales. El testimonio da cuenta del fenómeno de policy mobility (^{Peck y Theodore 2010}) que se produce en el escenario de los PCR, entre la OIM y las/os funcionarias/os del ámbito migratorio involucradas/os. Se evidencia cómo las perspectivas hegemónicas penetran y se internalizan en las prácticas de los sujetos que definen las políticas sobre los movimientos poblacionales internacionales. Esto se operacionaliza a través del mecanismo de capacity-building, que cobra importancia al difundir y ayudar a interiorizar ideas sobre la migración ordenada y, por lo tanto, sobre el control migratorio en las/os funcionarias/os y tomadoras/es de decisiones de diversos países, especialmente del sur (en su mayoría de origen migratorio), que se ven implicados como actores dentro la cadena de control migratorio. La “influencia política” mencionada no se detiene únicamente en el terreno del policy making. Como sostiene Campbell (2002), las ideas tienen efectos de largo plazo al ser luego incorporadas a través de procedimientos administrativos, programas políticos y procesos burocráticos. Esto no hace más que perpetuar los efectos del multilateralismo migratorio asimétrico y cooptivo en los países, que se plasma dentro de políticas concretas, normativas y prácticas que hacen pervivir la idea de migración ordenada.¹⁵

Conclusiones

El papel del entonces CIME y actualmente de la OIM ha sido y es trascendental en la promoción de la migración ordenada. Como se ha visto, la migración ordenada se ha erigido como una idea dinámica a lo largo del tiempo. Su significado ha ido cambiando e incorporando nuevas áreas de atención. En sus inicios apuntaba a una cuestión tanto demográfica como política. Escudándose en la supuesta sobrepoblación en Europa durante la posguerra, la propuesta de migración ordenada promovía un proceso de transferencia de cierta población europea vulnerabilizada a otros países extracontinentales, implicando la intermediación del CIME entre los gobiernos de origen y destino para posibilitar esos traslados.

En los años sesenta, la migración ordenada incorporó la categoría de desarrollo, impulsando programas laborales de contratación y colocación de migrantes altamente calificados en los países del sur. En este contexto, ^{Damilakou y Venturas (2015}, 293) prestaron atención a cómo se desenvolvió esto en los países de Latinoamérica, región que sirvió de laboratorio para testear diversos mecanismos de gestión migratoria. Fue entonces cuando germinó la idea de migración para el desarrollo que, con algunos matices, puede rastrearse hasta el día de hoy. Esta aproximación fue funcional a la introyección en los Estados del servicio de cooperación técnica brindado por el CIME, que incluía cursos de formación para funcionarios públicos de inmigración que decenios después se identificaría con lo que actualmente llamamos capacity-building.

En la década de los setenta, la migración ordenada se enlazó con el multilateralismo y se posicionó como perspectiva en común de la mano del CIME. Durante el transcurso de los años ochenta, el renovado organismo cambió su nombre a CIM y comenzó a remarcar la importancia del “retorno voluntario”, apoyado por otros actores internacionales como la CEE. Entonces, la idea de migración ordenada se robusteció abarcando la asesoría a los gobiernos y migrantes, la promoción del enfoque de migración y desarrollo, el impulso al retorno de los migrantes hacia sus países de origen y el fomento de la cooperación migratoria intrarregional en Latinoamérica.

La instauración de la OIM en 1989 conllevó cambios en la idea de migración ordenada. Desde principios de los años noventa hasta la actualidad, su foco se concentró en la promoción de la gestión migratoria o control migratorio a nivel global. La migración ordenada, como ya había obervado ^{Domenech (2011a)} al estudiar la gobernabilidad migratoria, implicó desde ese momento atender los derechos de los migrantes y los movimientos migratorios no autorizados. A inicios del nuevo milenio, el significado de migración ordenada se hizo aún más complejo, incorporando la seguridad como meta para restringir la migración considerada inconveniente; se entendía que para ello se debía vigilar todo el trayecto migratorio de los movimientos poblacionales. Esto conllevó que se promoviera una cadena de legalidad o regularidad que debía mantenerse desde el lugar de origen hasta arribar al punto de viaje final, abarcando a los países de origen, tránsito y destino, e implicándolos por consiguiente en una cadena de control migratorio para que ese orden migratorio deseado y selectivo fuera efectivo.

Como se ha relevado en este trabajo, en todas las décadas el orden migratorio perseguido ha sido funcional al orden internacional imperante. De allí se explica la maleabilidad que presenta la idea de migración ordenada a lo largo del tiempo, la cual incorpora nuevas facetas conforme van cambiando las tendencias en el campo del control migratorio a nivel global. La migración ordenada representa un comodín para que la OIM ofrezca distintos servicios migratorios a los países, según la conveniencia del momento histórico.

La construcción de la migración como problema común habilita a un reclamo de soluciones compartidas y abre la puerta al mecanismo del multilateralismo migratorio asimétrico y cooptivo como vehículo fundamental para la replicación y validación de tópicos de cara a la gestión migratoria o el control migratorio global. A través del multilateralismo migratorio asimétrico y cooptivo, las ideas hegemónicas sobre migraciones se transforman en consenso entre los disímiles participantes de los espacios políticos no vinculantes dispuestos para discutir la temática y se anidan como propias, haciendo más complejo el policy making en el campo migratorio contemporáneo. La desigualdad entre los Estados implicados hace que los actores con menor poder en la escena internacional sean proclives a colaborar, o al menos se vean interpelados a hacerlo, en tanto participantes de los espacios de cooperación internacional sobre migraciones. Es por ello que cobra importancia la promoción, aceptación e internalización de la idea de migración ordenada en foros y reuniones regionales o internacionales donde se congregan disímiles Estados que potencialmente podrían hacer parte de esa cadena de control migratorio. La migración ordenada persigue y requiere de dicha cadena que interpone responsabilidades, lo cual pone en tensión el principio no vinculante difundido en estos escenarios de cooperación sobre asuntos migratorios, como los PCR o el Global Compact. Los PCR, por ejemplo, legitiman no solo visiones políticas hegemónicas sobre cómo encarar las migraciones, sino también a los actores políticos que las promueven, como la OIM, y replican por añadidura su influencia a nivel internacional, regional y nacional.

En suma, la migración ordenada reproduce lógicas asimétricas. Comenzó estimulando la migración con una dirección específica y actualmente promueve tanto una migración altamente selectiva u orientada, como el freno de los demás flujos migratorios. Recuperando una reflexión de ^{Magliano y Clavijo (2011}) en el escenario actual, es necesario preguntarse quiénes califican para migrar de manera “ordenada”.