a. El considerando de los decretos legislativos: asimilación entre protesta y subversión en la declaratoria de los estados de sitio

Declarar el estado de excepción no es una facultad discrecional y por eso el Ejecutivo está obligado a exponer en el considerando del decreto cuáles son los hechos que constituyen la emergencia que amerita una concentración temporal de poderes en su cabeza. En la interpretación de estos hechos, sin embargo, tiene un margen de maniobra que ha dado lugar a que en muchas ocasiones recurra a esta figura sin que existan motivos suficientes para hacerlo. La justificación o considerando de todo decreto es importante entonces en la medida en que permite regular al Ejecutivo, al determinar si en ese caso puntual se configura uno de los supuestos que la Constitución ha previsto para declarar el estado de excepción o si, por el contrario, lo está utilizando para otros fines.

Asimismo, declarado el estado de sitio, esta justificación crea el marco jurídico que le permite adoptar las medidas destinadas a conjurar la perturbación que ha invocado y a los órganos llamados a ejercer un control, señalar los excesos en que incurre cuando estas no son proporcionales o cuando las usa para materias que no tienen relación con ella. En este apartado se revisa el lenguaje utilizado por el Ejecutivo en el considerando de los decretos que declararon el estado de sitio entre 1958 y 1990, y se contrasta con el contexto en que estos fueron expedidos, con el fin de evidenciar cómo el Ejecutivo ha identificado en la oposición un enemigo “interno” y legitimado la represión y el uso excesivo de la fuerza a partir de su asimilación con los grupos armados.¹⁵

Si bien el periodo de estudio inicia con el Frente Nacional, conviene hacer una rápida referencia a los años previos a este pacto. El 9 de noviembre de 1949, Mariano Ospina declaró el estado de sitio en todo el territorio nacional (Decreto 3518 de 1949) y suspendió de forma indefinida el Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos municipales (Decreto 3520 de 1949). A partir de allí el país vivió bajo un estado de sitio permanente que se prolongaría hasta la posesión de Alberto Lleras Camargo, primer presidente del Frente Nacional. Al amparo de esta figura, el Gobierno concentró la función legislativa y expidió normas sobre una gran diversidad de materias que le permitieron contener las voces de descontento y acallar la protesta social.

Ospina, por ejemplo, haciendo uso de las facultades extraordinarias, expidió el Código Sustantivo del Trabajo y prohibió el derecho de huelga a aquellos trabajadores pertenecientes al sector de los “servicios públicos”, categoría que el mismo Gobierno definía en el decreto (Decreto 2663 de 1950, artículo 447). Durante su mandato empezó a evidenciarse así una supresión de las luchas sociales que puede explicarse como una pérdida progresiva de las libertades democráticas, que se acentuó en los gobiernos de Laureano Gómez y Gustavo Rojas Pinilla (^{Archila 1995a}). En efecto, el Gobierno de Laureano Gómez dio un paso más adelante y tipificó la huelga en los “servicios públicos” como delito de “sedición” y trasladó su conocimiento a los jueces militares.

Bajo la dictadura, Rojas amplió la prohibición de la huelga mediante la autorización que el mismo Gobierno se dio para declarar como “servicio público” cualquier actividad que a su juicio interesara a “la seguridad, sanidad y enseñanza, y a la vida económica o social del pueblo” (Decreto 753 de 1956). La ampliación de esta categoría llevó a que el derecho de huelga no fuera reconocido a la mayoría de la clase obrera y a que gran parte de las huelgas fueran penalizadas por una decisión unilateral del Ejecutivo (^{Perdomo 2012, 88}). Pero si bien la represión progresiva de estos años dificultó las condiciones para expresarse, es importante resaltar que la protesta social no desapareció por completo; “la gente siguió planteando demandas y consiguiendo pequeños logros” (^{Archila 1995a, 74}), e incluso llegó a canalizar sus reivindicaciones a través del bipartidismo.

La caída de la dictadura de Rojas Pinilla y el regreso a la democracia -con adjetivos tales como “constreñida” (^{Dix 1987, 42}), “consociacional” (^{Dix 1980, 303-304; Hartlyn 1988, 13}) u “oligárquica” (^{Wilde 1978, 34})- dejaban sin sustento la utilización de los estados de sitio como una herramienta para gobernar. Además de calmar la violencia partidista, el Frente Nacional encerraba una promesa democrática que tenía dos desafíos en materia institucional: “gobernar sin estado de sitio y reconstruir las instituciones dentro de un nuevo orden democrático” (^{Perdomo 2012, 90}). No obstante, y pese a la necesidad de suspender la legislación de emergencia para legitimar el nuevo orden, los Gobiernos que siguieron también estuvieron marcados por la utilización recurrente que se hizo de esta figura para acallar el descontento en la calle.

Ahora bien, como se explicó al inicio de este apartado, el comienzo del mandato de Alberto Lleras Camargo (1958-1962), primer presidente del Frente Nacional, se caracterizó por “una verdadera irrupción de protestas, especialmente de paros no laborales seguidos de huelgas” (^{Archila 1995a, 71}).¹⁶ A su llegada, Lleras Camargo levantó parcialmente el estado de sitio (Decreto 321 de 1958) para intentar diferenciarse del periodo de la dictadura. El estado de sitio, sin embargo, “es prolongado en sus efectos” en la medida en que, con la excusa de que derogar la legislación de excepción supondría una desarticulación institucional, el Gobierno continuó aplicando los decretos legislativos que se habían expedido bajo este marco (^{Gallón 1979, 30}). Primero, a través de la prórroga que el Congreso hizo de su vigencia y luego, al convertir en legislación definitiva todos los decretos legislativos que se habían expedido desde el 9 de noviembre de 1949 hasta el 20 de julio de 1958 y que no hubieran sido modificados o derogados por leyes posteriores (Ley 141 de 1961).

A pesar de que la utilización del estado de sitio se justificó inicialmente en la necesidad de hacer frente a la violencia rural, avanzado el gobierno dejó de tener relación con esta y empezó a respaldarse en el temor a una revuelta militar. A finales de 1958 el Ejecutivo extendió el estado de sitio a todo el territorio nacional, argumentando que “existe un plan subversivo para derrocar las autoridades legítimas, que pone en grave peligro la estabilidad de las instituciones” (Decreto 329 de 1958), el cual fue atribuido a Rojas Pinilla y a los militares favorables a su Gobierno. Nuevamente en 1961, y por hechos similares, se declaró el estado de sitio en todo el territorio nacional y en esta ocasión el Ejecutivo advirtió que habían ocurrido hechos de perturbación del orden público “caracterizados por el uso de la fuerza y por manifestaciones de franca rebelión contra la Constitución y las leyes” (Decreto 10 de 1961).

Pero si la presidencia de Lleras Camargo empezó a mostrar que ni siquiera la restauración de la “democracia” sería suficiente para que el Ejecutivo renunciara a los estados de sitio para gobernar, fue bajo el mandato de Guillermo León Valencia (1962-1966) cuando tuvieron lugar dos cambios que permitirían a los Gobiernos siguientes recurrir a ellos para contener el descontento social. De un lado, “[y]a no se trata en este periodo de combatir la Violencia rural tradicional. Por el contrario, las medidas se orientan explícitamente a combatir los movimientos populares, en especial los dirigidos por la clase obrera y por los estudiantes” (^{Gallón 1979, 24-25}). Del otro, se ampliaron las facultades de los militares para mantener el orden público. Esto cobra sentido si se tiene en cuenta que 1966, año final de su periodo, fue el “más conflictivo en términos laborales en todo el Frente Nacional (114 huelgas), y uno de los más activos para los otros sectores” (^{Archila 1997b, 20}).

El 23 de mayo de 1963 el Gobierno declaró el estado de sitio en cuatro municipios de Santander para enfrentar una huelga. En el considerando argumenta que se habían producido hechos de violencia con ocasión de un paro cívico en el municipio de Barrancabermeja y que “esta situación constituye un riesgo para el normal funcionamiento y la seguridad de la industria del petróleo establecida en Barrancabermeja y en los Municipios vecinos” (Decreto 1137 de 1963). De aquí en adelante, los estados de sitio se utilizarían para contener huelgas y reprimir movimientos populares. Así lo demuestra el estado de sitio que se declaró en 1965 para responder al movimiento estudiantil originado en Medellín contra la invasión de Estados Unidos a República Dominicana, cuando se argumentó que, con ocasión de este conflicto, “se han producido desórdenes, tumultos y choques que han alterado la paz pública y la normalidad de la vida ciudadana” (Decreto 1288 de 1965). A partir del Gobierno de Valencia un paro cívico constituye una perturbación del orden público que amerita la declaración de un estado de sitio.

La represión ejercida por el Gobierno aumentó en la presidencia de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970). Esta vez las limitaciones al derecho de reunión se justificaron en que, “con ocasión” del ejercicio de este derecho, se habrían “cometido actos atentatorios contra el orden público y acciones ilegales contra las personas y los bienes” (Decreto 2285 de 1966). Esta sería razón suficiente para que el Gobierno sometiera la organización de manifestaciones, reuniones o desfiles a la autorización previa de los alcaldes. Asimismo, la creación de nuevas herramientas para vigilar a los ciudadanos se apoyó en la necesidad de enfrentar a los grupos armados que esta vez habrían “coordinado su acción obedeciendo a planes subversivos internacionales” (Decreto 2686 de 1966). No obstante, el mismo decreto advierte que “esos grupos no constituyen peligro serio para la estabilidad de las instituciones nacionales y su acción ha venido siendo controlada y reprimida por las Fuerzas Armadas de la República”. Esto demuestra que las medidas tan restrictivas de las libertades que el Ejecutivo adoptó -como la de someter a los ciudadanos a vigilancia policiva- no solo tenían por objeto enfrentar a los grupos armados, sino además criminalizar la protesta social.

También respaldó el Ejecutivo la declaratoria del estado de sitio en la incapacidad de las autoridades para hacer frente a la delincuencia común. En octubre de 1969 se instauró en el Valle y en los considerandos del decreto el Ejecutivo advierte que, pese a los esfuerzos de las autoridades, no ha sido posible detener “la actividad de los delincuentes y destruir su organización” (Decreto 1657 de 1969). Nuevamente, el 21 de abril de 1970 se empleó esta medida para contener el descontento por la sospecha de fraude en las elecciones presidenciales que inicialmente daban como ganador al candidato de la Alianza Nacional Popular (Anapo), Rojas Pinilla. Según el decreto, a raíz de las elecciones, “y sin haber concluido aún el escrutinio inicial, se han presentado en distintos sitios del país manifestaciones legalmente prohibidas en este tiempo, amenazas de amotinamiento e incluso hechos de violencia” (Decreto 590 de 1970). Atemorizado el Gobierno por las manifestaciones promovidas por la Anapo y el desafío que los resultados electorales supondrían para la continuidad y legitimidad del Frente Nacional, el 19 de julio, una vez más, declaró el estado de sitio para contenerlas y señaló en el considerando “[q]ue existe en el país en la actualidad un clima de grave perturbación” (Decreto 1128 de 1970).

Por su parte, el Gobierno de Misael Pastrana (1970-1974), que se enfrentaría a un movimiento estudiantil fortalecido (^{Archila 1997b, 26}), instauró el estado de sitio en todo el territorio nacional para responder a una huelga en la Universidad del Valle y advirtió en el considerando del decreto que en el departamento “existe una situación de conmoción generada por la coincidencia de los movimientos universitarios de los últimos días y la evidente intención por parte de algunos grupos de paralizar las actividades sociales” (Decreto 250 de 1971). El Ejecutivo continuó así respondiendo a la huelga mediante este recurso y ejerciendo una fuerte represión sobre el movimiento estudiantil.

La llegada de López Michelsen a la Presidencia (1974-1978) marca la terminación del Frente Nacional con las primeras elecciones abiertas para presidente de la República desde 1946. No obstante, el Acto Legislativo 1 de 1968 había extendido la repartición paritaria de los principales puestos de la Administración hasta el año 1978 e, incluso, los Gobiernos de coalición se sucederían de facto hasta la elección del presidente Virgilio Barco en 1986 (^{Hartlyn 1988, 134}). Esto llevó a que la repartición del poder no terminara sino una década después de concluido el pacto y a que las terceras fuerzas continuaran excluidas de su participación en la toma de decisiones políticas. La supuesta apertura además no significó un cambio en la élite gobernante. Los actores políticos que intervinieron en este periodo fueron, en gran medida, los mismos que habían gobernado desde la década de los treinta y, cuando no estos directamente, sí sus descendientes (^{Dix 1987}). El resultado “fue una pronta frustración popular, por la confirmación de las tendencias establecidas y la proyección de hecho del Frente Nacional” (^{Leal 1991, 16}).

Para hacer frente a un número creciente de protestas, el 12 de junio de 1975 el Gobierno de López Michelsen declaró el estado de sitio en los departamentos de Antioquia, Atlántico y Valle del Cauca, y lo justificó en las “perturbaciones del orden público en diversos lugares del país, con atentados a personas y a propiedades oficiales y particulares”, y advirtió que en ellas “se incita a la subversión violenta del orden constitucional y al derrocamiento de las autoridades legítimas” (Decreto 1136 de 1975). Dichas perturbaciones se habían originado en protestas estudiantiles y, en general, en manifestaciones de descontento de los ciudadanos con las medidas adoptadas por el Gobierno.

Este lenguaje, que calificaba a las protestas como “subversivas”, se repitió en 1976 cuando el Gobierno de López Michelsen decretó un nuevo estado de sitio para enfrentar el paro del Instituto de Seguros Sociales que se extendió a otras entidades oficiales del Sistema Nacional de Salud, y al que se sumarían diversos sindicatos de entidades estatales y descentralizadas. En este caso, el Ejecutivo advirtió en el considerando “[q]ue, dentro de los fines del paro está el de coaccionar a las autoridades para que, por las vías de hecho, se abstengan de aplicar disposiciones legales, delito contemplado en el artículo 184 del Código Penal” (Decreto 2131 de 1976). Además, afirmó que había ocurrido una serie de hechos “como frecuentes asesinatos, secuestros, colocación de explosivos e incendios característicos de prácticas terroristas dirigidas a producir efectos políticos que desvertebran el régimen republicano vigente”. El Gobierno atribuyó los actos de terrorismo a los sindicalistas y a todos los que participaran de la protesta.

Bajo la vigencia de este estado de sitio el Gobierno enfrentó la huelga general que las cuatro centrales obreras -la Unión de Trabajadores Colombianos (UTC), la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), la Confederación Sindical de Trabajadores de Colombia (CSTC) y la Confederación General del Trabajo (CGT)- habían convocado para el 14 septiembre de 1977. Hasta entonces había habido tres intentos de llevar a cabo una huelga general -enero de 1969, marzo de 1971 y enero de 1975- que o bien no alcanzaron a concretarse por las discrepancias políticas entre las organizaciones sindicales o bien resultaron en una huelga parcial (^{Pécaut 1989}). Las facultades extraordinarias que el estado de sitio le confería al Ejecutivo le permitieron expedir dos decretos con los cuales se propuso desalentar y criminalizar la protesta. En este caso, las medidas se justificaron en que

la declaratoria de paros cívicos nacionales, la realización de paros ilegales y la amenaza de persistir en huelgas cuyo levantamiento ha sido ordenado de conformidad con la ley, son hechos susceptibles de producir la desvertebración del régimen republicano vigente, además de que son atentatorios contra derechos esenciales para el funcionamiento y preservación del orden democrático propio del estado de derecho. (Decreto 2066 de 1977)

Si bien las convocatorias posteriores que se hicieron a paros nacionales (1981, 1995 y 1990) no prosperaron, “la experiencia de 1977 fue decisiva como efecto de demostración para estimular los paros cívicos locales y regionales, varios de los cuales han sido exitosos y han servido para organizar movimientos sociales y políticos” (^{Leal 1991, 17}).

La represión ejercida por el Gobierno se recrudeció todavía más durante el mandato de Julio César Turbay Ayala (1978-1982). Bajo la vigencia del estado de sitio que había decretado López Michelsen, Turbay expidió el llamado Estatuto de Seguridad una semana antes del primer aniversario del paro del 14 de septiembre de 1977. Esta medida fue la respuesta a la petición que los mandos militares habían hecho un año atrás al presidente López Michelsen -en contra de los mandatos constitucionales que les prohibían actuar como cuerpo deliberante- para que pusiera freno a las críticas que (con razón) la ciudadanía estaba haciendo a los miembros del ejército por su actuación en dicho paro y expidiera medidas adicionales que les permitieran garantizar el mantenimiento del orden público (^{Vázquez 1980, 13}). En este estatuto (Decreto 1923 de 1978) los militares consiguieron un gran protagonismo -para eliminar toda forma de protesta- que no tenía referentes tan evidentes en los Gobiernos anteriores (^{Chernick 1989, 299}).

En la misma línea de sus predecesores, Belisario Betancur (1982-1986) recurrió a sus facultades extraordinarias para contener el descontento social. En 1984 declaró el estado de sitio en los departamentos de Caquetá, Cauca, Huila y Meta ante la necesidad de combatir “grupos armados que atentan contra el régimen constitucional, mediante frecuentes hechos de perturbación del Orden Público” (Decreto 615 de 1984). Unos días después lo extendió a todo el territorio nacional argumentando que, además de los asaltos a poblaciones perpetrados por los grupos armados, era necesario combatir el narcotráfico y el terrorismo (Decreto 1038 de 1984). El 20 de junio de 1985 nuevamente un paro cívico nacional paralizó gran parte de la actividad económica del país, principalmente en las ciudades de Bogotá y Medellín. Si bien no alcanzó el mismo nivel de violencia de la huelga de 1977, todas las ciudades se militarizaron y cientos de personas fueron detenidas. La represión ejercida por el Gobierno, que en su momento hablaba de una “apertura democrática”, marcaría las relaciones entre el Estado y el movimiento sindical (^{Cartier 1989, 265-266}).

Durante el gobierno de Betancur, sin embargo, tuvo lugar un giro en la forma en que el Estado ejercía la represión. Hasta el momento esto se hacía a partir de los estados de sitio, y se caracterizaba por ser “más centralizada, institucional, hecha abiertamente a nombre del Estado y fundamentada en normas legales” (^{Uprimny y Vargas 1990, 111}). El agotamiento del modelo represivo de Turbay para acabar con la crisis de violencia y la “subversión” obligó a reconocer el carácter político y social de la crisis, y le dio el triunfo en las elecciones a Betancur que enarbolaba la bandera de la paz (^{Leal 1987, 81}). Con la idea de dar una salida negociada al conflicto armado, el proceso de paz que inició Betancur con los grupos armados trajo consigo un cambio en “el marco político y jurídico de la acción represiva precedente, la cual ya no puede llevarse a cabo por medios institucionales, abiertos y legales” (Uprimny y Vargas 1990, 116). El problema a partir de entonces era que iba a consolidarse “la represión paraestatal y la guerra sucia”. De forma que la dominación que se ejercía mediante los estados de excepción se acompañó de las acciones represivas de los grupos paramilitares, tales como asesinatos políticos, desapariciones forzadas, etcétera (Uprimny y Vargas 1990, 115).

De esta privatización de la coerción estatal se beneficiaron los partidos tradicionales que vieron cómo era contenida la movilización social y retrocedían terceras fuerzas que amenazaban con quebrar su monopolio en el poder. En efecto, el exterminio de la Unión Patriótica, que empezaba a erigirse como una alternativa de izquierda, no solo fue tolerado por el discurso oficial que identificaba toda forma de oposición que no proviniera de los partidos tradicionales con la subversión, sino también perpetrado por miembros de las fuerzas armadas en connivencia con los paramilitares (^{Cartier 1989, 282 y 283}).

Por su parte, el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) quiso dar salida a la crisis a través de dos estrategias: de un lado, el esquema Gobierno-oposición que intentó poner fin a la connivencia del Frente Nacional y revitalizar el bipartidismo y, de otro, una continuación del proceso de paz iniciado bajo el mandato de Betancur, pero con la idea de atacar el problema estructural del conflicto -la pobreza- a través del programa de “Rehabilitación, normalización y reconciliación” (^{Leal 1987, 84}). No obstante, el restablecimiento del orden público no volvió a declararse y se prorrogó hasta la expedición de la Constitución de 1991. Barco gobernó así todo su mandato bajo un estado de sitio e hizo una reedición del Estatuto de Seguridad expedido por Turbay que intentó pasar desapercibida bajo el nombre de Estatuto para la Defensa de la Democracia (Decreto 180 de 1988).

La criminalización de la protesta social y su asimilación con el terrorismo sería de nuevo uno de los principales objetivos que perseguía este decreto.¹⁷ Advirtiendo la amenaza que representaba para la estabilidad de las instituciones la extensión de la guerra sucia, Barco intentó “relegalizar y centralizar la represión a través de los regímenes de excepción”, sin que hubiera una voluntad real para sancionar dicha guerra; “[s]e da, pues, una articulación de la represión fundamentada en normas de excepción y la continuación de la campaña de exterminio contra los opositores” (^{Uprimny y Vargas 1990, 124}). Esto le permitió acallar el descontento ciudadano que amenazaba con desestabilizar su Gobierno y le evitó tener un diálogo abierto que lo obligara a revaluar sus políticas.

César Gaviria (1990-1994) se posesionó en su cargo bajo la vigencia del estado de sitio que había declarado Belisario Betancur en 1984 (Decreto 1038 de 1984) y, al igual que sus predecesores, hizo uso de las facultades extraordinarias hasta el 4 de julio de 1991, día en que se suscribió la nueva Constitución Política.

b. Las medidas adoptadas para conjurar las perturbaciones del orden público y la criminalización de la protesta social (1958-1990)

Dentro de las medidas adoptadas para cesar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos se encuentra todo tipo de restricciones a las libertades civiles y políticas. En el gobierno de Alberto Lleras Camargo, para hacer frente a las alteraciones del orden público del año 1958 y al supuesto “plan subversivo para derrocar las autoridades legítimas”, sobresale la autorización a los gobernadores, intendentes, comisarios y al alcalde de Bogotá para que restringieran libertades tales como las de circulación, de reunión e información (Decreto 330 de 1958). Si bien este Gobierno apenas estaba ensayando dicho tipo de autorizaciones y todavía no se establecían sanciones a la infracción de las restricciones que en ellas se consagraban, estas “constituye[n] la medida típica, indispensable e inicial del estado de sitio, su eje central” (^{Gallón 1979, 37}), y con el tiempo se irían refinando.

También Guillermo León Valencia (1962-1966) autorizaría a los jefes de la administración regional para restringir la circulación y decretar toques de queda, someter a revisión o prohibir la difusión de noticias o propagandas radiales o escritas, y suspender o limitar el expendio de bebidas alcohólicas como medidas para “contener” las perturbaciones del orden público durante los estados de sitio (Decreto 1289 de 1965). Además de la gravedad que supuso que el Ejecutivo empezara a utilizar esta figura como una herramienta para acallar el descontento social, implementó una estrategia que había sido utilizada desde el Gobierno de Mariano Ospina y que suponía la ampliación de la jurisdicción militar para conocer de algunos delitos cometidos por civiles.¹⁸ A partir de entonces empezó a trasladarse el conocimiento de ciertos delitos a la Jurisdicción Penal Militar (Decreto 1290 de 1965), a través del procedimiento de los “consejos verbales de guerra” que desconocía casi todas las garantías del debido proceso. Entre estos delitos se incluían aquellos contra la existencia y la seguridad del Estado, y contra el régimen constitucional y la seguridad interior del Estado, supuestos todos en los que podían encajarse actos propios de la protesta social.

La militarización de la justicia fue defendida por varios sectores del Gobierno y la opinión pública que exhibían las debilidades de la rama judicial y su supuesta inoperancia al momento de administrar justicia. Este discurso, que exaltaba “las cualidades sumarias, severas y expeditas del sistema penal militar en detrimento de la potestad de la justicia ordinaria” (^{Perdomo 2012, 91}), continuó incluso después de finalizado el Frente Nacional. Esto permitiría que las Fuerzas Armadas fueran adquiriendo las “prerrogativas propias de un régimen militar”, pero sin asumir los costos políticos que les hubiera acarreado el ejercicio directo del poder (^{García y Uprimny 2000, 8}).

Pero tal vez la medida más arriesgada, que llevaría unos años después a la degradación del conflicto armado, fue la decretada bajo el estado de sitio declarado en 1965 (Decreto 1288 de 1965). En esta oportunidad el presidente Valencia expidió un estatuto “Por el cual se organiza la defensa nacional” (Decreto 3398 de 1965) -que luego el Congreso incorporaría a la legislación ordinaria mediante la Ley 48 de 1968-, con el que autorizaba al Gobierno a utilizar “a todos los colombianos, hombres y mujeres no comprendidos en el llamamiento al servicio militar obligatorio”, en actividades que contribuyan al restablecimiento de la normalidad (artículo 25). De igual forma, autorizó al Ministerio de Defensa a entregar a los particulares, “cuando lo estime conveniente”, armas consideradas de uso privativo de las Fuerzas Armadas (parágrafo 3, artículo 33). En la década de los ochenta, “[c]on base en estas disposiciones las Fuerzas Armadas habían fomentado la formación de grupos armados de campesinos y terratenientes, en principio para hacer frente a la acción guerrillera, hecho reconocido aun por las propias autoridades militares” (^{Uprimny y Vargas 1990, 116}).

Bajo el Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) el derecho de reunión siguió limitándose. Como medida para contener “actos atentatorios contra el orden público” que habrían ocurrido “con ocasión del ejercicio del derecho de reunión”, se sometió la organización de manifestaciones, reuniones y desfiles a la autorización previa de los alcaldes. De esta forma, toda manifestación, reunión o desfile que no hubieran sido autorizados previamente quedaban prohibidos. Fuera de facultar a los alcaldes para fijar otros lugares o vías distintos a los indicados “cuando lo consideraran conveniente”, se les otorgó total discrecionalidad para no autorizarlas,

cuando de acuerdo con los antecedentes de las personas que las organizan o del análisis de la situación pueda fundadamente temerse que degeneren en asonada o tumulto, den ocasión para que se causen daños a personas o bienes, o provoquen un enfrentamiento violento de grupos ciudadanos. (Decreto 2285 de 1966)

La amplitud de estos supuestos llevaba a que el Gobierno pudiera prohibir todo tipo de manifestaciones. Asimismo, se facultó a la policía para disolver todas aquellas reuniones que no tuvieran permiso e imponer sanciones de arresto o multa a quienes violaran esta prohibición.

De otro lado, atribuyéndole una “acción pacificadora” a las Fuerzas Armadas, el Gobierno de Lleras Restrepo creó nuevas medidas para controlar a los ciudadanos, como aquella que autorizaba a someter a vigilancia policiva a “[l]os colombianos contra quienes haya graves indicios de que se hallan vinculados a actividades subversivas o hayan estimulado esas actividades por declaraciones públicas según listas que elabora el Departamento Administrativo de Seguridad [DAS]” (Decreto 2686 de 1966). Esto implicaba que estas personas no podían ausentarse de su lugar de residencia sin previo aviso a la respectiva oficina del DAS, so pena de incurrir en arresto.

Este decreto creó además nuevas penas a distintas conductas relacionadas con la expresión de un descontento, pero que para el Gobierno constituían infracciones por suponer un apoyo a las “bandas subversivas”. Adicionalmente, durante los estados de sitio declarados para contener la inconformidad por los resultados de las elecciones presidenciales que dieron el triunfo a Misael Pastrana, se trasladó a la justicia castrense el conocimiento de delitos políticos, tales como aquellos contra la existencia y la seguridad del Estado, contra el régimen constitucional y contra la seguridad interior del Estado (Decreto 593 de 1970).

Una decisión todavía más lesiva para los derechos fundamentales fue la de recurrir a la aplicación del artículo 28 de la Constitución que consagraba el “derecho de retención”. Este artículo autorizaba al Gobierno para que -aun en tiempo de paz, pero habiendo graves motivos para temer perturbación del orden público- aprehendiera y retuviera a aquellas personas contra las que hubiera graves indicios de que atentaban contra la paz pública. Fuera de la amplitud e indeterminación con que podían calificarse ambos supuestos, esta medida eximía al Gobierno de conseguir una orden judicial que justificara la privación de la libertad durante los primeros diez días (pues bastaba un dictamen previo de sus ministros) y no establecía control ni responsabilidad alguna para los funcionarios que la ordenaran.

También el Gobierno de Misael Pastrana (1970-1974) intentó obstaculizar la protesta, en su caso, el paro general de trabajadores convocado para el 8 de marzo de 1971. Este paro tenía una gran significación en la medida en que ponía sobre la mesa una nueva estrategia que utilizaría el Gobierno para frenar la protesta sindical. Si el papel de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas se había limitado a controlar las protestas de 1963 y 1969, en 1971, en cambio, “se usó el estado de sitio para prohibir y reprimir toda manifestación pública, para encarcelar a los líderes sindicales y congelar los fondos sindicales; estas medidas se aplicarían en los siguientes paros nacionales, en 1977, 1981, 1985 y 1988” (^{Cartier 1989, 260}).

En efecto, el Gobierno creó penas de arresto no solo para “las personas que estimulan en cualquier forma el desobedecimiento a la ley, o impartan consignas sobre cese o alteración de las actividades normales, inciten, fomenten u organicen reuniones públicas, manifestaciones, o desfiles de cualquier clase”, sino también para “los que simplemente participen en desfiles, reuniones públicas, o manifestaciones no autorizadas” (Decreto 2070 de 1971). Además, el Gobierno podía decidir someter a conocimiento de los tribunales de arbitramento los conflictos laborales que se presentaran bajo la vigencia del estado de sitio y que estuvieran en la etapa de “prehuelga”, cuando considerara que “el cese de actividades constituye una causa más de turbación de orden público o retarde su restablecimiento” (Decreto 276 de 1971). El cese de actividades que desconociera esta decisión sería declarado ilegal por el Gobierno. De esta forma, el Gobierno de Pastrana estuvo “marcado por una profusión de declaraciones de ilegalidad de huelgas y por la persecución recrudecida contra el movimiento obrero” (^{Gallón 1979, 96-97}).

Para controlar a los estudiantes, el Ejecutivo se dio la facultad de ordenar la suspensión de las tareas docentes y académicas de las universidades

cuando los estudiantes o profesores de dichos centros promuevan o realicen […] actos que atenten contra el orden público o dificulten su restablecimiento, tales como paros temporales o indefinidos o asambleas que impidan la vida académica normal de las Universidades y Colegios […] e inciten o participen en manifestaciones y otros actos lesivos del orden público, especialmente los prohibidos por la legislación de emergencia. (Decreto 580 de 1971)

Nuevamente el Ejecutivo se refería a la protesta como un acto que atentaba contra el orden público y la criminalizó. Así, el Gobierno quedaba autorizado para cancelar los contratos de trabajo de sus funcionarios o la matrícula de los estudiantes.

Reeditando algunas de las medidas de Pastrana y bajo el estado de sitio declarado en 1975, el Gobierno de López Michelsen (1974-1978) legisló ampliamente en materia penal y procesal penal: amplió términos procesales para la investigación de delitos adscritos a la jurisdicción militar y facultó a los jueces de instrucción criminal a instruir procesos por delitos de competencia extraordinaria de la justicia militar (Decreto 1412 de 1975), estipuló la creación de nuevos cargos en la jurisdicción penal militar para hacer frente a la ampliación de sus competencias (Decreto 1413 de 1975), creó contravenciones y les asignó penas privativas de la libertad a algunas de ellas, incluyó nuevos supuestos de hecho para los tipos penales existentes, prohibió el beneficio de excarcelación para ciertos casos y dobló las penas de algunos tipos penales cuando el sujeto activo cumpliera con determinadas calidades (Decreto 2407 de 1975). Asimismo, autorizó a practicar allanamientos a cualquier hora del día o de la noche (Decreto 429 de 1976) y limitó la libertad de prensa prohibiendo transmitir, por radio o televisión, noticias o comentarios relacionados con el delito de secuestro (Decreto 653 de 1976).

También el derecho de reunión, la libertad de expresión y el derecho a la huelga fueron fuertemente restringidos mediante la tipificación de ciertas conductas que eran consideradas subversivas, pero que se referían a una manifestación de inconformidad de los ciudadanos y que constituían actos propios de la protesta social. Entre tales conductas se contaban las reuniones tumultuarias que afectaran el pacífico desarrollo de las actividades sociales, reuniones públicas sin el cumplimiento de los requisitos legales, obstaculización del tránsito de personas o vehículos en vía pública, exhibición de letreros con leyendas o dibujos que incitaran a desobedecer la ley, etc. Además, se creó un procedimiento sumario para imponer las penas restrictivas de la libertad que el mismo decreto estipulaba (Decreto 1533 de 1975). Es claro que tales medidas otorgaron un margen amplio de interpretación a las autoridades, por cuanto eran ellas las encargadas de definir, por ejemplo, cuándo se había visto perturbado “el pacífico desarrollo” de las actividades sociales. Se trataba, en definitiva, de medidas autoritarias que coartaban los derechos ciudadanos bajo la figura de prevenir la alteración del orden público.

A los empleados públicos y trabajadores oficiales que hicieran parte de las carreras administrativa, docente, carcelaria y penitenciaria, y diplomática y consular, se les prohibió participar en huelgas o en reuniones tumultuarias, entrabar o impedir la prestación del servicio, así como incitar a participar en estos hechos. Todavía más represiva fue la extensión de esta prohibición a los estudiantes, a quienes se les amenazó con imponerles la cancelación de la matrícula e impedirles ser admitidos en cualquier otro establecimiento oficial de educación (Decreto 528 de 1976). El 18 de octubre el Ejecutivo volvió a tipificar la protesta como delito y les asignó pena de prisión a quienes llevaran a cabo conductas relacionadas con esta, tales como perturbar el pacífico desarrollo de las actividades sociales, realizar reuniones públicas sin el cumplimiento de los requisitos legales, obstaculizar el tránsito de personas o vehículos en vías públicas, y ejecutar o colocar escritos o dibujos ultrajantes en lugar público o abierto al público, entre otras (Decreto 2195 de 1976).

Siguiendo esta misma vía, para manejar el paro del Instituto de Seguros Sociales en 1976, el Gobierno incorporó a las medidas que se habían ensayado durante el estado de sitio anterior el diseño de nuevas figuras represivas. Una de las más desproporcionadas fue aquella que facultó a los alcaldes municipales y a los inspectores de policía a exigir caución de buena conducta, personal o prendaria, a las personas sospechosas de incurrir en delito o contravención (Decreto 2578 de 1976). Pero más preocupante fue la descripción de las conductas o características que hacían sospechosa a una persona que, nuevamente, por su vaguedad y amplitud, daban pie a todo tipo de arbitrariedades. La condición de sospechoso podía derivarse de antecedentes penales o policiales; de actividades, hábitos o formas de vivir; de deambular de ordinario por las vías públicas; de ser forastero e incluso de tener en contra un indicio no suficiente para que le fuera dictado auto de detención en procesos por delitos o contravenciones, y de invadir predios económicamente explotados sin justo título ni consentimiento del dueño, poseedor o tenedor, entre otros (Decreto 2578 de 1976). Estas medidas reproducían la dinámica de un derecho penal de autor y de enemigo (interno) y suprimían los principios de legalidad, presunción de inocencia y libertad de circulación.

Previendo los efectos que el paro de 1977 tendría sobre su Gobierno, López Michelsen hizo uso de las facultades extraordinarias y dos días antes de que estallara expidió dos decretos que tenían por objeto intimidar a los ciudadanos y desalentar su participación en la huelga: el primero imponía una pena de arresto -que también constituiría justa causa de terminación del contrato de trabajo- para aquellas personas que “organicen, dirijan, promuevan, fomenten o estimulen en cualquier forma, el cese total o parcial, continuo o escalonado, de las actividades normales de carácter laboral o de cualquier otro orden” (Decreto 2004 de 1977). El segundo prohibía a la radio y a la televisión transmitir “informaciones, declaraciones, comunicados o comentarios relativos al cese de actividades o a paros y huelgas ilegales” (Decreto 2066 de 1977). Junto a estas medidas, el día de la huelga el Ejecutivo llevó a cabo un despliegue de la fuerza pública sin precedentes. En los barrios populares de las principales ciudades hubo numerosos enfrentamientos con la policía y las fuerzas armadas (^{Cartier 1989, 261}).

Por su parte, el Estatuto de Seguridad expedido por Turbay (Decreto 1923 de 1978) transformó conductas de menor gravedad, que se habían tratado como contravenciones, en delitos; creó nuevas contravenciones; aumentó o agravó las penas para los delitos existentes y siguió ampliando la competencia de la justicia penal militar para conocer delitos que normalmente concernían a la justicia ordinaria (proceso iniciado bajo el Frente Nacional). Igualmente, restableció la censura a los medios de comunicación y extendió a los gobernadores, intendentes y comisarios la facultad que los Gobiernos anteriores les habían otorgado a los alcaldes municipales para imponer toque de queda y ley seca, y para prohibir manifestaciones, desfiles o reuniones públicas. Respecto a la protesta, al igual que sus predecesores, impuso “arresto inconmutable hasta por un año” a quienes “ocupen transitoriamente lugares públicos o abiertos al público”, distribuyan “propaganda subversiva” o fijen “en tales lugares escritos o dibujos ultrajantes o subversivos”, exhorten “a la ciudadanía a la rebelión”, “inciten a quebrantar la ley o a desobedecer a las autoridades”, e incluso a quienes usen máscaras, mallas o antifaces (artículo 7, literales a, b y c).

Este decreto, con el cual el Ejecutivo se proponía debilitar la insurgencia guerrillera y atacar al narcotráfico, fue utilizado para combatir formas de criminalidad ordinaria, pero sobre todo como una herramienta de persecución política de aquellos que manifestaban su inconformidad con el Gobierno. Sus medidas fueron especialmente contundentes con el sindicalismo, los estudiantes y todo tipo de activistas (^{Hartlyn 1994, 233}). En efecto, “[c]on base en el estatuto de seguridad se efectuaron allanamientos masivos y detenciones de numerosos líderes sindicales” (^{Cartier 1989, 263-264}). También Amnistía Internacional (1980, 72) afirmó que el concepto de subversión se había ampliado al punto de incluir en él una variedad de formas de protesta que deberían ser respetadas como legítimas y legales para proteger los derechos políticos y civiles estipulados en la Declaración Universal de Derechos Humanos.

Al igual que el Estatuto de Seguridad, el Estatuto para la Defensa de la Democracia expedido por el Gobierno de Virgilio Barco complementó las disposiciones del Código Penal y de Procedimiento Penal (Decreto 180 de 1988). De esta forma, creó nuevos tipos penales, estableció nuevas circunstancias de agravación punitiva y aumentó algunas penas privativas de la libertad. Pero si Turbay fue duramente criticado por revivir el artículo 28 de la Constitución que autorizaba al Gobierno, cuando hubiera “graves motivos para temer perturbación del orden público”, a aprehender y retener a “las personas contra quienes haya graves indicios de que atentan contra la paz pública”, sin que medie orden judicial, pero con autorización del Consejo de Ministros, el Estatuto de Virgilio Barco iba todavía más lejos al permitir que esta retención se hiciera sin necesidad de orden judicial ni de autoridad alguna.

El Estatuto otorgaba así funciones de policía judicial a las Fuerzas Militares, a la Policía Nacional y al Departamento Administrativo de Seguridad para auxiliar a los Jueces de Orden Público, “en caso de urgencia y cuando las necesidades así lo exijan”, sin especificar cuáles eran estos casos de urgencia o necesidad o quién podía calificarlos como tales. También prohibió la trasmisión “de todo mensaje, noticia, grabación o información que identifique en cualquier forma a testigos de actos terroristas”, así como “la transmisión radial en directo, desde el lugar de los acontecimientos de actos terroristas, mientras estos hechos estén ocurriendo” (Decreto 180 de 1988).

Por último, el Gobierno de César Gaviria (1990-1994) expidió el Estatuto para la Defensa de la Justicia (Decreto 2790 de 1990), más conocido como la justicia sin rostro. Este estatuto contemplaba un procedimiento penal paralelo al ordinario, con jueces y testigos que no daban a conocer su identidad, justificado en la persecución de la que estaban siendo víctimas fiscales y jueces por parte del narcotráfico. El anonimato que protegía a jueces, fiscales y testigos suponía una violación abierta al debido proceso y daba pie a todo tipo de arbitrariedades. Modificado por el Decreto 99 de 1991, fue adoptado como legislación permanente bajo la vigencia de la Constitución de 1991, mediante el Decreto 2271 de 1991 (artículos 4 y 5).