Introducción

El desarrollo de una agenda que promueva la conformación de un mercado digital latinoamericano se ha presentado como la respuesta más adecuada al impacto económico causado por el COVID-19 (^{Carballo y Volpe Martincus 2020}; eLAC2022 2020 y 2021; ^{Mojica Muñoz 2020}; OCDE 2021). A pesar de la notoriedad que adquirió este sector a raíz de la pandemia, el tema se viene discutiendo desde hace años en la región como respuesta a las demandas del comercio del siglo XXI (^{Zelicovich 2014}, 16-17).

Uno de los mecanismos pioneros para abordar el desarrollo de un mercado digital en el continente fue el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) a través del capítulo sobre comercio transfronterizo de servicios y el área de servicios financieros, que exigía establecer criterios legales mínimos al respecto (ALCA 1999). Más de veinte años después, y a pesar del fracaso del ALCA, ahora se discute la interoperabilidad de las agencias aduaneras, la promoción y regulación de los pagos, contratos, firmas y certificados electrónicos dentro de lo que se denomina comercio electrónico. Los tópicos negociados han evolucionado, al igual que el creciente interés por su regulación en sintonía con los mercados internacionales (OCDE 2021, 125-126). Como consecuencia, se ha visto la proliferación en número, profundidad y alcance de acuerdos bilaterales, plurilaterales y multilaterales que han dado paso a un sistema de gobernanza compleja del comercio electrónico en Latinoamérica (el famoso spaghetti bowl) (^{Nolte 2014}), por lo que no se espera que las organizaciones regionales hayan planteado sus estrategias de manera aislada.

La naciente literatura sobre la economía política del comercio electrónico coincide con las distintas visiones que se han plasmado desde la región acerca de la proliferación de acuerdos y organizaciones regionales. Por un lado, una pesimista que enfatiza en la fragmentación normativa y en los intereses particulares de estados poderosos (^{Bouzas 2017}; ^{Gómez-Mera 2015}; ^{Gómez-Mera y Molinari 2014}; ^{Malamud y Gardini 2012}), como aquella que observa el tipo de regulación sobre comercio electrónico que es promovido por los tres mayores referentes sobre la materia en el mundo: China, Estados Unidos y la Unión Europea (^{Aaronson y Leblond 2018}; ^{Willemyns 2020}). Otra optimista que la observa como un modo de gobernanza en el que confluyen una diversidad de membresías y mandatos superpuestos que operan dentro de una variedad institucional y que inciden en la acción estratégica de distintos actores (^{Corning 2023}; ^{Nolte 2014}; ^{Quiliconi y Salgado Espinoza 2017}; ^{Riggirozzi y Tussie 2012}). Dentro de esta última posición, la cooperación y la fragmentación no son prácticas excluyentes, pero ubicarse en uno u otro lado depende de una respuesta empírica (Nolte 2014). De allí que en este trabajo se pregunte: ¿bajo qué condiciones el sistema de gobernanza compleja latinoamericano ha facilitado o limitado la cooperación regional para el desarrollo de un mercado digital regional?

El análisis comparado entre la Alianza del Pacífico (AP), la Comunidad Andina (CAN) y el Mercado Común del Sur (Mercosur) representa un estudio interesante para responder esa pregunta. Por un lado, Chile, Colombia, México y Perú forman parte de la AP; a excepción de Colombia, los otros miembros pertenecen también al Foro de Cooperación Económica del Asia Pacífico (APEC) y firmaron en 2018 el Acuerdo Integral y Progresivo de Asociación Transpacífico (CPTPP), todos con mandatos sobre comercio electrónico. Además, Chile junto a Singapur y Nueva Zelanda también firmaron el Acuerdo de Asociación para la Economía Digital (DEPA) vigente desde el 2021. Chile es el campeón latinoamericano de los acuerdos de libre comercio (en total 27), luego le sigue Perú (22 acuerdos vigentes) y México (15 acuerdos vigentes). México forma parte del Acuerdo Estados Unidos-México-Canadá (T-MEC) que contempla un capítulo sobre comercio digital. Chile y México tienen acuerdos bilaterales de libre comercio con la Unión Europea (UE) en los que también han contemplado un capítulo específico sobre comercio digital, y tres miembros de la CAN (Colombia, Ecuador y Perú) han firmado un acuerdo comercial con la UE. Por su parte, el Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) alcanzó junto con el bloque europeo un acuerdo “en principio” en el 2019 pendiente de ratificación, pero que incluyó una sección sobre comercio electrónico en el capítulo sobre comercio de servicios. Además, Chile ha incluido en la profundización de un TLC vigente con China un apartado sobre la materia, así como Perú ha planteado el mismo objetivo en su búsqueda por actualizar el acuerdo preferencial que mantiene con el país asiático. Por su parte, Ecuador -que, a diferencia de los mencionados países sudamericanos, no cuenta con un TLC con los Estados Unidos ni se ha suscrito al CPTPP- logró finiquitar las negociaciones de un tratado con China que incluye un capítulo sobre comercio electrónico.

Por el otro, se trata de tres bloques regionales que muestran diferentes grados de institucionalización. La AP tiene una estructura institucional mucho más ligera que la CAN y el Mercosur, y a diferencia de estos bloques no ha perseguido el establecimiento de una unión aduanera. A pesar de sus diferencias, los tres esquemas regionales han planteado como objetivo el desarrollo de un mercado digital regional para lo cual le han prestado un interés creciente a uno de sus componentes centrales: el comercio electrónico. La Organización Mundial de Comercio (OMC) ha definido al comercio electrónico como “la producción, distribución, comercialización, venta o entrega de bienes y servicios por medios electrónicos” (OMC 1998), dentro de lo cual, la gobernanza de los datos y la interoperabilidad de las Ventanillas Únicas de Comercio Exterior (VUCE) -como un medio central para unificar digitalmente los requerimientos relacionados con la importación, exportación y tránsito de mercancías- constituyen medidas óptimas para impulsar el comercio sin papel (^{Chen y Gao 2022}; ^{Sidorova y Sidorov 2021}).

En este trabajo se aborda la gobernanza regional del comercio electrónico en América Latina desde la literatura sobre sistemas complejos para destacar no solo la superposición de esquemas y acuerdos regionales, sino también la variedad institucional que la conforma. De esa manera, no solo se ofrece una visión general de las normas que rigen el comercio electrónico en la AP, la CAN y el Mercosur para conocer hasta qué punto se ha desarrollado un mercado digital latinoamericano, sino también las condiciones que explican ese proceso. En esta línea, se propone un estudio comparado de los tres esquemas regionales para mapear sus avances en la regulación del comercio electrónico y en la facilitación de ese tipo de comercio durante el siglo XXI (2000-2023). Las categorías escogidas para la comparación son sus interconexiones intrarregionales y extrarregionales, y la identificación de quienes han sido promotores de su agenda de trabajo con el objetivo de evaluar las condiciones previas surgidas dentro de las organizaciones regionales de referencia al respecto de los resultados obtenidos.

Para complementar el análisis cualitativo comparado, se plantea el rastreo de procesos para aumentar la validez interna de la inferencia causal (^{Blatter y Haverland 2012}) y de esa manera elaborar una explicación mínimamente suficiente para un resultado específico (^{Beach y Pedersen 2013}). Según Van Evera, “el investigador explora la cadena de eventos o el proceso de toma de decisiones mediante el cual las condiciones iniciales del caso se traducen en resultados” (1997, 64), ello implica la identificación de aspectos relevantes del contexto o de las entidades sociales involucradas (^{Aguirre 2017}, 150). En lo que respecta al estudio, se propone una lógica deductiva a partir de la identificación de mecanismos teóricamente especificados que han sido clave para potenciar la cooperación regional (^{Castillo Castañeda 2022}).

Con base en lo anterior, se argumenta que, dentro de sistemas con una creciente densidad y variedad institucional, como se observa en el comercio electrónico de América Latina, la cooperación regional se puede facilitar cuando se activan tres mecanismos promotores de dinámicas de colaboración y coordinación entre distintas instituciones y actores, como la diferenciación jerárquica y el manejo de la complejidad, que han impulsado importantes avances en la AP y la CAN. Incluso, fortaleciendo posibles interconexiones. Por el contrario, su ausencia potencia la ineficacia en la implementación de acuerdos y también la fragmentación regional, lo que se ve con mayor claridad en el caso del Mercosur.

Este artículo se divide en cuatro partes. En la primera, la introducción. En la segunda, se aborda el marco conceptual procedente de la literatura sobre sistemas de gobernanza regional compleja para situar el análisis dentro de una visión latinoamericana. En la tercera parte se desarrollan los avances de la AP, la CAN y el Mercosur en la regulación y facilitación del comercio electrónico. Finalmente, en las conclusiones, se abordan las perspectivas que plantean los casos estudiados para la conformación de un mercado digital latinoamericano.

1. La gobernanza regional compleja del comercio electrónico en América Latina

Dentro de la variada literatura que aborda la manera como las relaciones internacionales han adquirido una complejidad distinta a la observada en el siglo anterior, se tiene consenso que ello ha implicado un incremento en el número de actores, instituciones, temas e incluso de autoridades (^{Alter y Raustiala 2018}). Sobre esta base común, el concepto de gobernanza regional compleja se ha enfocado en las distintas organizaciones regionales intergubernamentales que generan normas y reglas para contribuir a la solución de problemas colectivos y a la realización de beneficios mutuos (^{Eilstrup-Sangiovanni 2022}; ^{Nolte 2014}, 14); pero no de manera aislada, pues estas se conectan con otras instituciones formales y de bajo costo, que pueden ser públicas o privadas, y que operan a nivel internacional o transnacional dentro de un sistema en el que distintas formas de autoridad, acuerdos y actores se reconocen para gestionar un área de política específica (^{Eilstrup-Sangiovanni 2022}; ^{Eilstrup-Sangiovanni y Westerwinter 2021}). Bajo este planteamiento, no solo prima la densidad de las interacciones en términos de superposición de mandatos y membresías, sino también la variedad institucional que configura un sistema regional de gobernanza compleja (^{Abbott y Faude 2020}; ^{Haftel y Lenz 2021}).

Para América Latina, el cambio de milenio marcó una evolución drástica de su estructura institucional, al pasar de cincuenta acuerdos suscritos en la década de 1990 a aproximadamente trescientos para el 2019 (^{Fuentes-Sosa 2022}, 1) y, además, al sumar una serie de organizaciones con un variado diseño institucional. Entre ellas se ubican aquellas formalmente constituidas bajo un tratado internacional y aquellas que, además de no contar con uno, evitaron la formación de burocracias estables, parlamentos e, incluso, secretarías técnicas para reducir de esa forma los costos internos que implican los diseños institucionales más formales (^{Nolte 2019}, 143; ^{Sanahuja 2008}). A estos esquemas se les denomina organizaciones de bajo costo porque pueden operar sin un mínimo de delegación de autoridad. A estas se les cuestiona su falta de eficacia en la implementación de acuerdos y que se manejan adheridas a los intereses presidenciales de turno por lo que sus resultados son inciertos frente a un cambio gubernamental (^{Sanahuja 2008}).

Dentro de esta variedad institucional, la superposición de miembros y mandatos se incrementa, creando potenciales inconsistencias legales, promoviendo la competencia entre distintos actores y regímenes, así como intereses propios, y el de Estados más poderosos que impulsan su propia agenda (^{Gómez-Mera 2015, 504-505} ; ^{Haftel y Lenz 2021}). Tales perspectivas se enfocan en la ineficacia y fragmentación regional para gestionar problemas comunes. Sin embargo, una visión más optimista plantea que la cooperación regional también puede surgir dentro de sistemas con una creciente densidad y variedad institucional. ^{Eilstrup-Sangiovanni y Westerwinter (2021)} han identificado tres mecanismos que posibilitan dinámicas de colaboración y coordinación entre distintas instituciones y actores: diferenciación jerárquica, horizontal y manejo de la complejidad. En el primer caso, la figura de Estados más poderosos que persiguen sus propios intereses se ve menguado cuando los acuerdos comerciales regionales se inscriben formalmente en un régimen comercial más amplio, como la OMC, así como la secuenciación entre acuerdos permite reducir las potenciales inconsistencias legales generando ajustes en los procedimientos según lo estipulado en regulaciones anteriores. Esta última perspectiva se ve potenciada cuando existe una afiliación transversal en diversos acuerdos, ya que las normas pueden difundirse de un acuerdo u organización a otra (^{Nolte 2014}). El segundo mecanismo disminuye las posibilidades de competencia entre distintos actores e instituciones promoviendo su diferenciación funcional con tareas que los hacen menos sustituibles. Finalmente, bajo el tercer mecanismo, la fragmentación institucional se puede reducir por la acción deliberada de un actor o un grupo de ellos para mejorar la interacción institucional. Aquí se observan prácticas de orquestación y también la presencia de redes de política que se conciben para potenciar la implementación de acuerdos (^{Merke, Stuenkel y Feldmann 2021}). La identificación de estos mecanismos dentro de un sistema regional de gobernanza compleja permite tomar en cuenta la forma en la que se potencia la cooperación regional y se espera, en consecuencia, una reducción de la fragmentación institucional.

En suma, prestarle atención a los referentes intrarregionales y extrarregionales con que cuentan las organizaciones regionales para definir sus regulaciones, ya sea estados poderosos, acuerdos más amplios o anteriores, puede llevarnos a conocer bajo qué condiciones se facilita o limita la cooperación regional. Del mismo modo que lo hace la identificación de quienes impulsan la agenda de trabajo en busca de su implementación efectiva. De esa forma, se produce una relación de ida y vuelta en la que el todo afecta a las partes y estas al mismo tiempo son factibles de transformar la complejidad a la que se suman (^{Kim 2020}, 903-904).

Desde la década de 1990, pero con mayor fuerza durante el nuevo milenio, el impulso que se generó en América Latina por regular el comercio electrónico se convirtió en una prioridad dentro de agendas abocadas a lidiar con las demandas del comercio del siglo XXI (^{Meza Grillo 2021}). Como consecuencia, se ha visto la proliferación en número, profundidad y alcance de una serie de acuerdos que han propiciado avances sobre su regulación, pero no de manera aislada (OEAP 2017). La importancia de la influencia externa en la región se ve reflejada, sobre todo, a través de los múltiples acuerdos extrarregionales que configuran la gobernanza regional compleja del comercio electrónico latinoamericano (^{Rebolledo 2021a}). El anexo 1 identifica siete acuerdos intrarregionales y treinta extrarregionales vigentes al 2023.

A pesar del creciente interés por la regulación del comercio electrónico en la región, algunas críticas que surgieron al respecto evidencian que estos acuerdos parecen ajustarse a las prioridades de sus contrapartes más poderosas.

Así, por ejemplo, Chile, México y Perú (tres de los miembros de la AP) asumieron obligaciones muy exigentes sobre acceso a los mercados en el contexto del CPTPP (México también, y en mayor medida, en el T-MEC), otras menos ambiciosas en sus respectivos acuerdos con la UE, y -en el caso de Chile- un conjunto minimalista de compromisos en su acuerdo con China. (^{Herreros 2019}, 38)

Estados Unidos, la UE y China, tres de los socios económicos más relevantes para los países latinoamericanos, han promovido modelos distintos de una gobernanza de los datos. Hasta antes del giro en la política regulatoria sobre comercio electrónico de los Estados Unidos en el último trimestre del 2023,¹ las diferencias entre los dos primeros se ubicaban en las garantías a la libertad que deben primar en la regulación, principalmente, de protección de datos personales y la transferencia transfronteriza de datos. Sin embargo, los mayores contrastes se han dado con China (^{Corning 2023}, 916). China se ha mostrado muy abierta a trabajar sobre temas como la facilitación del comercio; los certificados digitales; las firmas electrónicas; la autenticación electrónica y la protección al consumidor y a su privacidad como una tendencia general en los acuerdos bilaterales que ha suscrito, como los firmados con Chile y Ecuador. No obstante, ha sido reticente a establecer compromisos sobre el flujo transfronterizos de datos; el acceso abierto al internet; la prohibición de requisitos de localización; la transferencia forzosa de tecnología; y la prohibición de transferencia de código fuente. Todas las anteriores han sido disposiciones esenciales para la UE y los Estados Unidos, pero no para China (^{Vila 2022}). A pesar de esa línea de desacuerdos, se emprendió en 2019 una negociación plurilateral que involucraba tanto a China, los Estados Unidos y la UE dentro de la OMC para suscribir un acuerdo sobre comercio electrónico. Dado el cambio en la política regulatoria de los Estados Unidos en la materia, las discusiones se centraron en definir áreas como la autenticación electrónica; la protección del consumidor online; la ciberseguridad y la protección de datos personales, aunque este último punto manejado bajo una mayor discrecionalidad doméstica. De esa forma, aun si el acuerdo lograra introducirse a la normativa de la OMC² y propiciara una diferenciación jerárquica con otros acuerdos más acotados, temas como la localización de datos, el código fuente y el flujo transfronterizo de datos quedarían sujetos a los intereses y orientaciones que las economías parte alcancen en el marco de una negociación asimétrica.

De acuerdo con ^{Herreros (2019)}, la regulación importada desde países más desarrollados imposibilitaría, dada la fragmentación de sus compromisos normativos, la conformación de un mercado digital latinoamericano entre países con similares niveles de desarrollo. Latinoamérica, en ese sentido, se presenta como un escenario en el que confluyen una serie organizaciones formales y de bajo costo que abordan el comercio electrónico bajo una fuerte influencia extrarregional, como se muestra en el gráfico 1 en relación a la AP, CAN y Mercosur. Allí se observa la complejidad institucional en la que operan los esquemas de referencia.

Nota: las flechas unidireccionales indican membresía; las flechas bidireccionales indican un acuerdo bilateral.

Fuente: elaboración propia

Gráfico 1. Conexiones extrarregionales. 

Dentro de este escenario de ambigüedad en las reglas que rigen el comercio electrónico internacional, en América Latina se han generado distintas interconexiones institucionales propiciadas con el objetivo de superar tal fragmentación y avanzar en la armonización regulatoria e interoperabilidad del comercio regional. Aquí funciona el mecanismo sobre manejo de la complejidad. Se reconoce que además de los presidentes y figuras gubernamentales que ostentan una autoridad política en la toma de decisiones, quienes han promovido, identificado, diseñado e implementado las reglas que rigen el comercio electrónico en la región han sido los organismos internacionales. Estos se manejan bajo un modo de autoridad indirecta que ejercen a través de intermediarios para alcanzar bienes públicos regionales, lo que la literatura denomina orquestación (^{Abbott et al. 2015}; ^{Krasner y Risse 2014}; ^{Legler 2021}; ^{Palestini 2020}). Entre ellos se encuentra la Comisión Económica para América Latina (Cepal), el Banco Interamericano para el Desarrollo (BID), el Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe (CAF) y la Organización de Estados Americanos (OEA), las cuales han buscado superar la fragmentación económica regional promoviendo la armonización de reglas e iniciativas que faciliten el comercio electrónico, a través de la vinculación de distintos grupos regionales y promoviendo la conformación de redes de políticas, de reconocida experiencia y conocimiento técnico sobre la materia que funcionan por dentro y fuera de organizaciones regionales (ver anexo 2). Las redes de políticas hacen referencia al conjunto de interacciones, relativamente estables e interdependientes, entre actores gubernamentales y no gubernamentales que pueden presentar intereses diferenciados, pero que comparten recursos para la resolución de problemas compartidos (^{Börzel 1997}, 1 y 4; ^{Stone y Nesadurai 1999}, 6-7).

Todos estos actores se articulan en la búsqueda por generar bienes públicos regionales, un proceso que empieza con la puesta en agenda de problemas comunes (‘agendación’), seguido por el diseño e implementación de políticas regionales. No obstante, tal como lo advierte ^{Kingdon (2014, 3)} , el éxito en una etapa del proceso de toma de decisiones no implica, necesariamente, el éxito en las siguientes. De allí que los avances en la regulación sobre comercio electrónico no hayan significado, necesariamente, una rápida implementación de su normativa, al igual que la facilitación de este tipo de comercio mantenga los altos costos de envío y el excesivo papeleo entre sus principales desafíos (^{Díaz de Astarloa et al. 2021}, 91-92; OCDE y OMC 2017, 315-316; OEAP 2017, 32).

Dentro de un sistema de gobernanza regional compleja como el que configura el comercio electrónico latinoamericano, la implementación de políticas juega un papel importante para determinar qué acuerdos son los que prevalecen (^{Corning 2023}, 921). La siguiente sección identificará los avances que se han generado tanto en la regulación del comercio electrónico como en la interoperabildiad de las VUCE, este último como un componente central para la facilitación del comercio, observando, especialmente, su implementación.

2. Perspectiva comparada: AP, CAN y Mercosur

a. La Alianza del Pacífico (AP)

Desde el lanzamiento de la AP en abril de 2011, sus miembros evitaron crear una nueva unión aduanera o fijarse como objetivo la conformación de un mercado común tal como lo hicieron, en su momento, la CAN y el Mercosur. En cambio, han preferido concebirse como una marca regional de países que busca ampliar sus posibilidades de proyección dentro de la gobernanza económica mundial (^{Nolte 2016}). Más allá de los cambios de gobierno que se han suscitado entre sus miembros, el bloque ha mantenido un alto índice de apertura comercial³ a diferencia de los otros esquemas sudamericanos (gráfico 2). Esto se debe a la amplia red de acuerdos comerciales que sus integrantes han mantenido vigentes entre ellos y con actores extrarregionales, sin que el diseño institucional de la AP haya limitado la posibilidad de impulsar sus interconexiones, en términos de membresía y mandato, bajo otras alternativas institucionales.

Fuente: elaboración propia considerando datos del IMF Data, WEO y BID⁴.

Gráfico 2. Índice de apertura comercial: AP, CAN y Mercosur (2011-2022) 

El diseño institucional de bajo costo que presenta el bloque ha marcado un claro contraste con aquellos modelos regionales surgidos en el siglo XX con mandatos y compromisos definidos dentro un tratado con alcance jurídico internacional (^{Legler, Garelli-Ríos y González 2018}, 143). La AP no está constituida como una organización intergubernamental y, en sintonía con ello, tampoco presenta órganos bajo delegación de autoridad, sino una presidencia anual rotativa a cargo de los jefes o jefas de Estado; carece de un parlamento, de una secretaría técnica y de una burocracia internacional establecida como la que opera en la CAN y el Mercosur (^{Nolte 2020}). Sin embargo, fija como prerrequisito para alcanzar una membresía plena la firma de un acuerdo bilateral con todos sus miembros originarios, lo que desde ya ofrece indicios de la importancia que le da el bloque a la secuencialidad de los acuerdos. Ello ha permitido que en esta organización de bajo costo se establezcan mandatos sobre una base común regulatoria y que no se han limitado a una zona de libre comercio (^{Cuestas y Thoene 2020}, 146), sino que han sido permanentemente ampliados y profundizados en función de las demandas que el momento requería. Las repetidas reuniones y experiencias de negociación compartida en múltiples espacios internacionales por parte de los servidores públicos y del sector privado han forjado redes de políticas que han operado con flexibilidad y pragmatismo siempre que sus negociaciones han partido de acuerdos ya existentes entre las partes (^{Castro Silva 2022}). Una de ellas, las negociaciones paralelas que se produjeron entre el TPP y el Protocolo Comercial de la Alianza del Pacífico (2012-2014) facilitaron que las redes de políticas identificaran el desarrollo de una agenda de integración profunda (^{Briceño-Ruiz, Legler y Prado-Lallande 2021}). Aquí se observa no solo que la secuenciación entre acuerdos ha permitido reducir potenciales inconsistencias legales, sino que este mecanismo de diferenciación jerárquica se ha visto potenciado al existir una membresía compartida en ambos acuerdos. Al respecto, uno de los negociadores sostuvo:

La AP tiene disposiciones de última generación en temas como comercio electrónico y eso se debe a que no era en esa época un área que estaba muy abordada en los acuerdos comerciales de la región. Los equipos negociadores de la Alianza del Pacífico estaban trabajando también en el TPP donde el tema de comercio electrónico tenía una presencia muy importante. Eso llegó a la AP y permitió que el bloque incorpore una posición en esa materia. (Entrevista con un funcionario internacional del BID, 26 de junio de 2020)

El capítulo “Comercio Electrónico” presente en el Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico (Alianza del Pacífico 2014) se empezó a negociar en 2012. Fue suscrito en 2014 y está vigente desde 2016. El documento estableció reglas sobre derechos aduaneros; cooperación con las pymes; protección de los consumidores; protección de la información personal; flujo transfronterizo de información; comercio sin papel y regulación de mensajes electrónicos no solicitados. Pero fue recién con la adopción del Primer Protocolo Modificatorio al Protocolo Adicional al Acuerdo Marco (Alianza del Pacífico 2015a) que se profundiza sobre uno de los tópicos controversiales en la gobernanza de los datos referido a la transferencia transfronteriza de información por medios electrónicos, con un contenido casi idéntico al trabajado en el CPTPP, en el que Estados Unidos fue el principal referente para su elaboración.

Al igual como sucedió con el capítulo sobre comercio electrónico, el artículo 4.30, referido a la Facilitación del Comercio y Cooperación Aduanera del mismo documento se trabajó tomando como referentes los debates multilaterales sobre la materia,⁵ de manera particular, el acuerdo sobre Facilitación del Comercio negociado en el marco de la OMC que empezó el año 2004 y se extendió hasta el 2013,⁶ teniendo como una de sus principales disposiciones la creación de una ventanilla única de comercio exterior (VUCE). Los miembros de la AP no solo cuentan con una, sino también han logrado su interoperabilidad de acuerdo a la Recomendación n.° 36 de la United Nations Centre for Trade Facilitation and Electronic Business (ONU/CEFACT 2017). Según la Cepal, “el uso de estándares internacionales representa un factor clave para la implementación de una Ventanilla Única, al permitir la comunicación eficiente entre las entidades participantes y con los sistemas de otros países” (^{Gálvez 2024}, 12). La diferenciación jerárquica como mecanismo para reducir la fragmentación institucional en la que gravita el comercio electrónico latinoamericano se ve reflejado no solo porque el artículo 4.30 sobre facilitación del comercio y cooperación aduanera de la AP se inscribe formalmente dentro de un régimen comercial más amplio, sino también porque se plantea una secuencia en las negociaciones que permite reducir las potenciales inconsistencias técnicas.

La AP puso a interoperar sus ventanillas únicas con la emisión de certificados de origen y fitosanitarios entre los cuatro países en tan solo un año (2016-2017). En ese proceso, la orquestación del BID ha sido clave como un mecanismo de manejo de la complejidad. Dado que la AP no cuenta con una secretaría técnica que dé continuidad y prioridad a sus iniciativas de cooperación, ha sido el BID el que promovió que el tema se mantuviera como una prioridad en la agenda de trabajo del grupo desde su creación. El organismo internacional no solo le ha proveído de financiamiento económico al grupo, sino también de asesorías técnicas dada la alta especialización requerida sobre la materia y un plan operativo que ha propiciado la intervención del sector privado.

El desarrollo del tema sobre comercio electrónico en el Protocolo Adicional fue solo el principio para su posterior ampliación en la agenda del grupo (Alianza del Pacífico 2015b y 2016). Primero, se consideró la creación de un órgano operativo de los mandatos del bloque a través del Sub Grupo Agenda Digital, creado el 2016, luego, con el impacto que originó el COVID-19 en el comercio regional, la AP planteó una hoja de ruta para la creación de un mercado digital regional, sumando nuevos tópicos del CPTPP, como los asuntos ligados a la ciberseguridad para explorar mecanismos de prevención del riesgo y mitigación del impacto ante ciberataques en sus sistemas financieros y mercados de capitales (Alianza del Pacífico 2021).

La progresiva ampliación y profundización de la agenda digital de la AP en general y del comercio electrónico de manera específica, en interconexión con la gobernanza global de datos, ha llevado a que el bloque funcione como un laboratorio de políticas digitales para América Latina. A través de la Red de Gobierno Electrónico de América Latina y el Caribe (RedGEALC), que funciona bajo la secretaría técnica de la OEA, el asesoramiento técnico del BID, y la Red Interamericana de Ventanillas Únicas de Comercio Exterior (RedVUCE) que opera bajo la orquestación del BID, el bloque ha socializado sus avances y retos en la materia como una manera de manejar la complejidad institucional de la región. El gráfico 3, a continuación, muestra la conexión regional de la AP, la CAN y el Mercosur circunscrita a redes de políticas.

Nota: las líneas indican vinculación; las flechas unidireccionales indican membresía.

Fuente: elaboración propia.

Gráfico 3. Conexiones regionales  

Nosotros somos vistos como un programa piloto…La idea es que, si funciona en el bloque, entonces podemos comenzar a establecer la interoperabilidad con el Mercosur, la RedGEALC y la Unión Europea, un objetivo que plantea la interconexión del comercio electrónico latinoamericano, sin descartar su asociación con bloques externos. (Entrevista con un funcionario público del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, 23 de mayo de 2022)

A pesar de los avances alcanzados por la AP para conformar un mercado digital, cuando esa perspectiva se traslada al ámbito latinoamericano, la realidad enfrenta diversos desafíos.

Si bien el traslape de agendas y membresías de la AP con el T-MEC por la presencia de México en ambos bloques no ha representado un reto para impulsar el comercio electrónico dado que comparten las reglas seguidas por el CPTPP, la membresía de Chile en el DEPA lo ha hecho parcialmente. Aquí no se hace presente el mecanismo de diferenciación horizontal a partir del cual se disminuyen las posibilidades de competencia entre actores o instituciones cuando manejan una distancia funcional. Aunque el Acuerdo no ha planteado diferencias sustantivas con los estándares regulatorios manejados por la AP, su proyección está orientada hacia el Asia Pacífico y no para Latinoamérica (^{Rebolledo 2021a}). Eso implica que el objetivo del DEPA, y particularmente de Chile, se centra en generar un marco adecuado para que las empresas puedan exportar sus servicios y productos digitales hacia mercados que no necesariamente formen parte de la región; tal es así que Corea del Sur se adhirió al Acuerdo en 2023, mientras que Canadá y China solicitaron su incorporación. Adicionalmente, teniendo en cuenta que la AP no posee una burocracia internacional establecida en una sede propia, quienes se encargan del diseño e implementación de los acuerdos del grupo no desarrollan con exclusividad esas tareas. De esa forma, la conformación de un mercado electrónico del Asia Pacífico mediado por el DEPA a partir del ingreso de otro de los socios de la AP, como en el caso del Perú que ha solicitado formar parte del acuerdo, podría propiciar una competencia con su símil latinoamericano por la concentración de recursos humanos. Tanto el “Módulo 7. Identidad digital”, como el “Módulo 8. Tecnologías y tendencias emergentes”, el “Módulo 9. Innovación y la economía digital”, el “Módulo 10. Cooperación entre las pequeñas y medianas empresas” y el “Módulo 11. Inclusión digital” manejan principios de cooperación entre las economías signatarias del acuerdo, al igual que la AP dentro de esos mismos ámbitos (^{Rebolledo 2021b}). En conclusión, las que finalmente llevarían adelante esa tarea serían las mismas agencias gubernamentales enfocadas en el comercio y política exterior de los países miembros.

Conclusiones

El estudio ha mostrado el creciente interés entre los países latinoamericanos por desarrollar una agenda sobre comercio electrónico a nivel regional, de manera particular por parte de la AP, la CAN y el Mercosur. Ante la pregunta, ¿bajo qué condiciones el sistema latinoamericano de gobernanza compleja ha facilitado o limitado la cooperación regional para el desarrollo de un mercado digital regional?, el análisis comparado de los tres esquemas de referencia demuestra que, dentro de sistemas con una creciente densidad y variedad institucional, como se observa en el comercio electrónico de América Latina, la cooperación regional se puede ver facilitada cuando se activan tres mecanismos promotores de dinámicas de colaboración y coordinación entre distintas instituciones y actores. Frente a su ausencia, se potencia la ineficacia en la implementación de acuerdos y también la fragmentación regional.

La diferenciación jerárquica, la diferenciación funcional y el manejo de la complejidad han sido planteados como mecanismos que ayudan a reducir la fragmentación institucional en la que opera el comercio electrónico latinoamericano. En términos generales, se evidencia que uno de los principales impedimentos para la conformación de un mercado digital latinoamericano es el fraccionamiento de reglas sujetos a referentes extrarregionales, particularmente proveniente de Estados Unidos, la Unión Europea y en menor medida de China. Si bien el acuerdo sobre comercio electrónico negociado en el marco de la OMC puede constituir un mecanismo de diferenciación jerárquica al reducir la influencia de Estados más poderosos en temas como la autenticación electrónica, protección del consumidor online, ciberseguridad y protección de datos personales, esta investigación no puede plantear con certeza que tales regulaciones logren integrar la normativa de la OMC dado que excede su marco temporal. Incluso, si se lograra ese objetivo, aspectos centrales como la localización de datos, el código fuente y el flujo transfronterizo de datos que no son contemplados en ese acuerdo podrían quedar sujetos a los intereses manejados por países más poderosos potenciando la fragmentación regulatoria.

Por el contrario, dentro del ámbito de facilitación del comercio, en lo que respecta al componente sobre VUCE, los estándares planteados en distintas normativas internacionales han activado el mecanismo de diferenciación jerárquica de dos maneras; primero, al inscribir dentro de un régimen mayor los acuerdos adquiridos en el ámbito regional y bajo una secuenciación entre las negociaciones y acuerdos que permitió adquirir referentes comunes para los casos estudiados. Asimismo, la complejidad institucional en la que se ubica el comercio electrónico latinoamericano se vio reducida cuando se evidenció la presencia de orquestadores y redes de políticas que han impulsado no solo una mayor armonización regulatoria, sino que también han potenciado la implementación de las iniciativas adquiridas.

Dentro de los avances alcanzados por cada uno de estos esquemas, se observó que prestarle atención a los referentes intrarregionales y extrarregionales, así como a los impulsores de las agendas, ha sido útil para explicar los resultados mostrados por cada uno de los casos de estudio. De los tres esquemas regionales latinoamericanos, la AP es la organización que presenta mayores interconexiones extrarregionales, lo que se condice con su alto índice de apertura económica. Ello presenta resultados mixtos al respecto del caso. Por un lado, la AP ha requerido de un tiempo más corto para implementar un marco regulatorio sobre comercio electrónico que los otros casos de estudio debido a que el TPP funcionó como un fuerte referente extrarregional -esto debido a la red común de negociadores que se estableció entre ese acuerdo y el Protocolo Comercial de la AP-, lo que facilitó que la secuenciación de normativas funcionara como un mecanismo de diferenciación jerárquica. De esa forma, el traslape producido entre ambos acuerdos impulsó que la AP genere avances en el desarrollo de su agenda de manera temprana en la región. Por el otro, la superposición entre la AP y el DEPA por la membresía de Chile e intención del Perú para su ingreso podría limitar la conformación de un mercado digital en América Latina debido a la ausencia de una diferenciación horizontal en las funciones adquiridas. La AP, constituida como una organización de bajo costo, carece de una burocracia internacional establecida por lo que, de seguir ampliándose las membresías compartidas, las agencias gubernamentales domésticas encargadas de gestionar esos temas tendrían que tomar decisiones sobre qué agendas priorizar y en qué espacio hacerlo. Dentro del ámbito de facilitación del comercio, para la AP, con un diseño de bajo costo y sin una secretaría técnica en su organigrama que garantice la continuidad de un tema dentro de su agenda de trabajo, el papel orquestador del BID ha sido fundamental para lograr una implementación efectiva de la interoperabilidad de sus VUCE en tan solo un año. Ha funcionado como un mecanismo de manejo de la complejidad institucional que se vio potenciado con la presencia de la RedVUCE. Además, un importante facilitador de la cooperación regional fue la diferenciación jerárquica que se estableció con la normativa internacional competente en la materia.

Sin embargo, se presenta como un desafío un posible vínculo entre la AP y el Mercosur. No solo porque el acuerdo sobre comercio electrónico del Mercosur ha planteado una secuencia jerárquica con las regulaciones establecidas en la UE y no con el CPTPP, sino también porque la ausencia de mecanismos facilitadores de la cooperación regional ha limitado la implementación de su acuerdo sobre comercio electrónico. Si bien el BID y la Cepal orquestaron una mejor interacción institucional entre ambos bloques, este tema perdió relevancia frente al cambio presidencial en Argentina, lo que refleja la fragilidad del diseño institucional del grupo conosureño frente a los giros políticos.

Aunque el impulso a la interoperabilidad de las VUCE se mantuvo dentro de la agenda de trabajo del Mercosur y formó parte de un acuerdo sobre facilitación del comercio que tomó como referentes extrarregionales las recomendaciones y compromisos adquiridos de la normativa internacional bajo un mecanismo de diferenciación jerárquica, no se tiene previsto el inicio de sus operaciones dado que el acuerdo no ha sido ratificado por sus países signatarios. El Mercosur, a diferencia de la AP, no ha contado con un mecanismo de manejo de la complejidad, como redes de políticas o la orquestación sostenida de un organismo internacional que impulse la interacción al interior del grupo. En cambio, ha manejado su agenda a través de la gestión de una Secretaría Administrativa que se mantiene bajo una directriz política. Por lo contrario, para la CAN, la presencia de una Secretaría General fuerte con funciones de ejecución de decisiones comunes, junto a la orquestación proveída por la CAF, ha logrado avances sustantivos en la facilitación del comercio en lo que respecta al desarrollo de su proyecto INTERCON.

Sobre la regulación de su comercio electrónico, es difícil definir el referente extrarregional que adoptará la CAN, ya que aún no tiene una fecha previsible para concluir el diseño de ese marco regulatorio, ni mucho menos su implementación efectiva. Por lo pronto, no se prevé que el acuerdo firmado por Ecuador con China interfiera con los compromisos vigentes que los otros dos miembros de la CAN, Colombia y Perú, mantienen dentro del marco de la Alianza del Pacífico (bajo una regulación similar a la del CPTPP), esto debido a las reglas minimalistas establecidas en el acuerdo bilateral suscrito con el país asiático. De esa forma, la diferenciación jerárquica bajo acuerdos secuenciales y membresías compartidas abren mayores perspectivas para que la AP y la CAN logren en el futuro armonizar sus regulaciones en pro de un mercado digital latinoamericano. De la misma manera que existen mayores facilidades para que la AP y la CAN avancen hacia una previsible interoperabilidad de sus VUCE una vez que la CAN alcance la implementación efectiva de su iniciativa.