Introducción

El desarrollo local urbano se define como el proceso que propende a lograr una mejor calidad de vida al propiciar mayor bienestar económico, social, cultural, político, científico, tecnológico y ambiental para la población que reside en un determinado territorio (^{Bonet, Zapata y Rueda, 2012}). Las dificultades de accesibilidad, el deterioro del medio construido, la dificultad de las relaciones sociales, la pobreza, la inseguridad social y la saturación de los servicios son algunos de los problemas que caracterizan hoy a los contextos urbanos y que influyen en la calidad de vida de sus habitantes. Chile se encuentra en un nivel de desarrollo en el que las expectativas de su población han aumentado, de modo que demanda objetivos relacionados no solo con la superación de las condiciones mínimas de habitabilidad, sino, más bien, con aspectos de mayor complejidad, tales como la creación de un ambiente atractivo para los negocios, mejor infraestructura que facilite la movilidad y la demanda de espacios con menos contaminación ambiental, entre otros (^{Orellana, 2011}). Lo anterior plantea nuevos desafíos en la medición de la calidad de vida actual de las ciudades.

El objetivo principal de los gobiernos locales o las municipalidades es crear las condiciones que permitan satisfacer las necesidades de sus habitantes y asegurar así el bienestar económico, social y cultural de cada comuna (^{Fuentes, Allard y Orellana, 2007}). Este propósito se logra mediante la implementación de proyectos de inversión y políticas públicas con un sentido de priorización. Asimismo, el seguimiento y la evaluación de los resultados de alguna estrategia o política, en relación con su capacidad de generar bienestar, debe, en algún momento, medirse en términos de indicadores de calidad de vida de los territorios. De esta manera, el estudio de los indicadores de impacto de las políticas emerge como una herramienta de control para asegurar la eficacia y la eficiencia en la toma de decisiones, así como para el diseño de mejores políticas locales (^{Lambiri, Biagi y Royuela, 2007}).

En razón a lo anterior, surge la necesidad de explorar la existencia de patrones que vinculen la gestión municipal, en términos de estrategias de uso y priorización de recursos, con indicadores que den cuenta de cambios en las condiciones de vida de los habitantes. ^{Gyourko y Tracy (1991)} plantean que los gobiernos locales pueden incidir sobre la calidad de vida urbana local por medio de un buen uso de sus herramientas fiscales. ^{Pacheco, Sánchez y Villena (2013)} encuentran que los municipios en Chile que destinan una mayor parte de sus recursos a inversión son más eficientes en la provisión de bienes públicos locales tales como educación, salud, recolección de basura y mantenimiento de áreas verdes, entre otros, variables que se vinculan estrechamente a la mirada integral del concepto de calidad de vida urbana.

El objetivo de este trabajo es evaluar la relación entre la estructura de gastos, ingresos e inversión municipal y el nivel de calidad de vida urbana. La hipótesis de este estudio es que municipalidades con una estructura de su presupuesto con una mayor importancia de la inversión e ingresos generados de manera autónoma presentan un nivel de calidad de vida urbana más alta.

Para esto se estima un modelo probit ordenado para datos de panel con efectos aleatorios utilizando datos de medición de calidad de vida urbana (ICVU¹) para un conjunto de comunas de Chile en el periodo 2012-2016. A fin de caracterizar la estructura de ingresos y gastos municipales se utiliza información del Sistema Nacional de Información Municipal (Sinim²).

El resto de este artículo se organiza como sigue. La segunda sección describe la estructura de gastos, ingresos e inversión de los gobiernos locales. La tercera discute el concepto de calidad de vida urbana, mientras que la cuarta revisa la literatura relevante. La quinta sección presenta los datos, la sexta explica el modelo empírico y la séptima discute los resultados. Finalmente, la octava concluye.

Estructura de financiamiento de los gobiernos locales

De acuerdo con la Ley N.° 18.695, una municipalidad se define como la unidad encargada de la administración local de cada comuna. La gestión de este territorio es responsabilidad del alcalde (máxima autoridad) y de un Concejo Municipal como órgano resolutivo, nominativo y fiscalizador de la autoridad, los cuales se eligen para un periodo de cuatro años.

El marco legal chileno define a los municipios en Chile como “corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyo objetivo es satisfacer las necesidades de la comuna y asegurar la participación de sus habitantes en el progreso económico, social y cultural”. Las responsabilidades de las municipalidades se enmarcan dentro de la gestión de los espacios públicos, la infraestructura comunal, la movilización vehicular, los servicios de limpieza y la gestión de residuos, así como de la regulación del área urbana. De esta manera, las municipalidades tienen el rol de gobernar, ejercer autoridad y promover iniciativas dentro de cada comuna que puedan beneficiar y cumplir las demandas de sus habitantes (^{Fuentes et al., 2007}).

Los ingresos con los que cuentan las municipalidades se categorizan en función del origen de su financiamiento, dado que provienen, básicamente, de dos fuentes: ingresos propios permanentes (IPP) y Fondo Común Municipal (FCM). Otros ingresos comprenden las transferencias corrientes y de capital. Los ingresos propios permanentes (IPP) son aquellos ingresos que es capaz de generar la comuna a partir de su gestión municipal, es decir, es un indicador que mide la capacidad de autofinanciamiento del municipio. Los ingresos que se generan de manera autónoma no presentan mayores restricciones en cuanto a su inversión y, por tanto, pueden utilizarlos libremente los municipios. Los ingresos propios permanentes provienen, principalmente, desde recaudación de patentes municipales, derecho de aseo, concesiones o rentas a la propiedad municipal, y una parte del ingreso proveniente del impuesto territorial y de los permisos de circulación, entre otros de menos importancia. Las fuentes de ingreso propias más importantes son: a) el impuesto territorial a los bienes raíces agrícolas y no agrícolas cuya operación e implementación se encuentra normado por la Ley N.° 17.235³; las patentes comerciales⁴, cuya recaudación está a cargo de cada municipalidad⁵; y los permisos de circulación, los cuales, del total recaudado, el 37,5% es de beneficio directo municipal, mientras que el 64,5% complementa el FCM.

El FCM es un fondo de recursos que se crea a fin de estar en capacidad de redistribuir los ingresos desde comunas de altos ingresos a comunas más pobres, con el objeto de que estas puedan cumplir con sus funciones y operar de manera adecuada. El mecanismo de distribución de estos recursos está normado por la ley de rentas municipales, la cual considera un 25% para todas las comunas, un 10% que está en función del nivel de pobreza de la comuna relativa al país, un 30% de predios exentos del impuesto territorial de cada comuna relativa al país y, finalmente, un 35% de los ingresos propios permanentes (^{Pacheco et al., 2013}).

Finalmente, los recursos municipales también provienen desde transferencias recibidas desde el resto del sector público, principalmente, desde fondos provenientes del gobierno central, los cuales son restringidos para financiar programas sectoriales y políticas públicas. Estos proyectos son diversos y se enmarcan en las áreas de educación pública, salud primaria, vivienda, protección social, seguridad, urbanismo y otros proyectos de inversión financiados por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) (^{Henríquez et al., 2011}).

Una clasificación alternativa de los gastos municipales considera las siguientes categorías: gastos en personal, bienes y servicios de consumo, prestaciones de seguridad social, transferencias corrientes, íntegros al fisco, adquisiciones de activos no financieros y financieros, iniciativas de inversión, préstamos, transferencias de capital, servicios de deuda y saldo final de caja. Asimismo, los gastos del presupuesto comunal, en lo que respecta a la formulación, ejecución e información, se pueden desagregar por áreas de gestión tales como gestión interna, servicios a la comunidad, actividades municipales, programas sociales, programas recreacionales y programas culturales.

Finalmente, el gasto de inversión comunal se encuentra en función de la capacidad de gestión de cada municipalidad para financiar proyectos de interés de cada territorio. Los recursos que se asignan a estos proyectos de inversión provienen tanto desde financiamiento propio como desde fondos externos, entre los cuales se encuentran los fondos regionales, o los que provienen de otros organismos del Gobierno nacional. Los proyectos financian gastos e inversión en sectores tales como educación, salud, saneamiento, vialidad, electrificación, áreas verdes y equipamiento urbano.

Calidad de vida urbana

La demanda creciente de la ciudadanía y las competencias que tienen hoy los centros urbanos por atraer inversiones y recursos humanos calificados, implica elevar los niveles de calidad de vida, de modo que es esta unas de las principales preocupaciones en el diseño de estrategias de desarrollo local, regional y nacional en los países. En este contexto, a nivel de las ciudades, uno de los desafíos más importantes que emergen se relaciona con la formulación e implementación de indicadores que den cuenta de avances y logros dentro de un sistema de seguimiento y evaluación que entregue información relevante y actualizada sobre los impactos de las políticas públicas (^{Leva, 2005}).

La calidad de vida urbana se percibe como un medio para medir y evaluar el bienestar, la satisfacción o la felicidad de las personas de un determinado territorio (^{Fadda et al., 2002}, p. 3). La calidad de vida urbana se materializa en un conjunto de indicadores, los cuales no solo consideran una dimensión objetiva, sino también una subjetiva asociada a la percepción y las características del sujeto en relación con su estilo y sus niveles de vida. Así, la mayoría de los autores conciben la calidad de vida como una construcción compleja y multidimensional sobre la que pueden desarrollarse algunas formas de medida objetivas a través de una serie de indicadores, en los que tiene un importante peso específico la vivencia que el sujeto pueda tener de sí mismo (^{Precedo et al., 2012}). Consecuentemente, el concepto de calidad de vida urbano no se limita al nivel de vida personal, sino que integra todos los elementos (objetivos y subjetivos) de las condiciones en que viven las personas de una comunidad urbana, tanto de sus necesidades como de sus percepciones, expectativas y satisfactores.

Así, por ejemplo, ^{Lambiri et al. (2007)} proponen una clasificación general y una agrupación de indicadores de calidad de vida urbana en función de, al menos, seis categorías: medio ambiente natural (clima, estado de medioambiente natural, etc.); entorno construido (tipo y nivel de construcciones); entorno sociopolítico (vida comunitaria, participación política, etc.); entorno económico local (ingreso local, desempleo, etc.); entorno de cultura y ocio (museos, restaurantes); entorno políticas públicas (seguridad, salud, educación y provisión, etc.).

Existe un número de estudios desarrollados por organizaciones nacionales e internacionales que publican clasificaciones de ciudades basadas en indicadores ponderados de calidad de vida urbana. Uno de los primeros ejemplos de ranquin de ciudades fue el Placed Rated Almanac⁶, de 1981, el cual se diseñó para clasificar las ciudades de Estados Unidos. Otro ejemplo es el European Cities Monitor Report, el cual elabora un ranquin de las principales ciudades de Europa de acuerdo con su atractivo para hacer negocios, su disponibilidad y el costo de la mano de obra, del transporte y las telecomunicaciones (^{Lambiri et al., 2007}). En Italia, el periódico Il Sole 24 Ore publica anualmente “The Dossier Sull'Italia: Qualita Vita”, con un ranquin de 103 provincias italianas, basado en un grupo de indicadores dentro de seis dimensiones: estándar de vida, empleo y negocios, servicios, crimen, población y ocio. Finalmente, en España, el Anuario Social de España incluye un ranquin de provincias y ciudades en ocho dimensiones: características de población, distribución territorial de población, demografía, migración, alojamiento, empleo, niños y tercera edad.

Revisión de la literatura

Las primeras aproximaciones orientadas a medir diferencias en calidad de vida de las ciudades se basaron en el método de los precios hedónicos, el cual se basa en la valoración de los atributos de las localidades. Debido a la inexistencia de valores efectivos para estos atributos, esta metodología propone la utilización de precios de mercado de la vivienda y los salarios a fin de realizar aproximaciones al valor de los distintos atributos. De esta manera, los valores implícitos de los atributos locales se pueden calcular y luego usar por separado o dentro de un índice de calidad de vida, para, de esta manera, clasificar las ciudades.

Uno de los primeros autores en aplicar este método para medir la calidad de vida en las ciudades fue ^{Rosen (1979)}. El autor midió la calidad de vida en algunas ciudades norteamericanas sobre la base de indicadores salariales, calculando la contribución a los salarios de diferentes factores tales como el costo de vida, el capital humano y otros atributos positivos y negativos relevantes, con el objeto de explicar la elección de los trabajadores por una ciudad. Siguiendo a Rosen, muchos autores han aplicado esta metodología, con variaciones en la forma funcional de los modelos e indicadores incluidos en la medición de la calidad de vida (véase, por ejemplo, ^{Blomquist, Berger y Hoehn, 1988}; ^{Giannias, 1998}; ^{Gyourko y Tracy, 1991}; ^{Roback, 1982}; ^{Stover y Leven, 1992}).

Uno de los primeros estudios que propone una incidencia de las variables fiscales en la calidad de vida en las ciudades fue la investigación desarrollada por ^{Gyourko y Tracy (1991)}. Los autores exploran el efecto de un conjunto de factores en los diferenciales de compensación en los mercados locales de propiedades y trabajo en las áreas metropolitanas de las ciudades de Estados Unidos. Las estimaciones muestran efectos significativos de variables ambientales tales como precipitación, temperatura y contaminación, así como variables económicas y de provisión de servicios relacionadas con el costo de vida, la educación, la salud y la participación comunitaria. En particular, los autores destacan la contribución positiva del clima fiscal en la calidad de vida urbana, con lo cual muestran que las diferencias en las condiciones fiscales locales generan diferenciales de compensación en los mercados locales de propiedades y trabajo.

El rol de los recursos fiscales también lo destacan ^{Precedo et al. (2012)}, quienes exploran los niveles de calidad de vida en siete áreas urbanas gallegas en España. Los resultados muestran una relación estadísticamente significativa entre calidad de vida urbana y los niveles de atracción, accesibilidad, desarrollo económico y seguridad ciudadana, destacando también una incidencia positiva del gasto público y la calidad de vida urbana. El autor concluye que las ciudades con mejor calidad de vida son, en particular, aquellas más competitivas desde un punto de vista económico. En relación con aspectos subjetivos relacionados con la calidad de vida, ^{Appleton (2008)} explora diferencias en los niveles de satisfacción con la vida en la China urbana. Los resultados muestran que mayores tasas de desempleo inciden de forma negativa en la satisfacción con la vida urbana. En contraste, se encontró que individuos con mayores ingresos, mejor estado de salud y estatus matrimonial tienen niveles de satisfacción con la vida más altos.

Datos

Estrategia empírica

Con la información disponible para cada dimensión del índice, los rangos de calidad de vida urbana se pueden expresar de la siguiente manera:

Donde Li representa tres rangos del Índice de Calidad de Vida Urbana (alta, media o baja) en las diferentes dimensiones L de la que está compuesto el ICVU, X _it representa las variables de control, y d _it representa las variables que explican la estructura de gastos, ingresos e inversión municipal de cada ciudad i en cada año t.

Para determinar y cuantificar la asociación entre los rangos y las variables explicativas no es recomendable la utilización de una regresión simple a través del método de mínimos cuadrados ordinarios (CMO), ya que se estaría considerando que las diferencias entre los rangos alto y medio es la misma que entre los rangos medio y bajo, cuando en realidad el valor que representa cada rango simplemente indicaría el orden establecido entre ellos (^{Greene, 1998}). Otra alternativa para modelar los rangos del índice es el modelo probit multinomial que, aunque es aplicable a datos categóricos, no recoge el orden que siguen los rangos de la variable dependiente. Este trabajo propone la estimación de un modelo probit ordenado que, además de tener en cuenta el carácter acotado y discreto de la variable dependiente, considera su ordenación.

Con el fin de estimar econométricamente el modelo se asume el marco conceptual de la variable latente. Bajo este concepto, la definición de la calidad de vida asociada a cada rango y ciudad se asocia con el cálculo de las respectivas probabilidades (^{Cabrer, Sancho y Serrano, 2001}). Para el probit ordenado se asume una función de distribución normal. En el caso en que la variable dependiente pueda tomar más de dos valores, pero a la vez mantener las condiciones de que es una variable discreta, limitada y cuyos valores siguen un orden, es necesario generalizar los modelos de elección binaria para el caso de más rangos. La categoría observada L _lt se basa en la variable latente del rango de calidad de vida. Así, las probabilidades asignadas para cada rango se definen en función de umbrales y como sigue:

En particular, el cálculo de las probabilidades de observar cada uno de los valores L _ti viene dada por la siguiente expresión:

Donde F [∙] es la función de distribución o de densidad acumulada normal. Tanto los valores de los parámetros β como los valores de los umbrales se estiman de forma simultánea través del método de máxima verosimilitud. Se asume un comportamiento aleatorio para el componente fijo en la estructura de panel, mediante la estimación de un modelo probit ordenado con efectos aleatorios.

Resultados

Las estimaciones se muestran en la tablas 2, 3 y 4, las cuales incluyen diferentes especificaciones con variables rezagadas y efectos sobre las distintas dimensiones. Para la interpretación de los coeficientes resultantes de los modelos se debe entender, en primera instancia, que los rangos van de mayor a menor, es decir, estar en el rango 1 sugiere estar en el tercio superior del ranquin de calidad de vida de las ciudades chilenas, lo que implica una posición mejor en relación con estar en el rango 2 y, por consiguiente, con encontrarse en el rango 3. Por ende, un signo positivo que acompañe al coeficiente nos dirá que una ciudad cae en el ranquin, lo que se traduce en una disminución de la calidad de vida urbana para la dimensión analizada. En contraste, si se obtiene un signo negativo la variable en cuestión aumenta la calidad de vida urbana.

Con relación a las variables de control, se observa que un aumento en metros cuadrados de áreas verdes por habitante afecta de forma negativa y significativa el rango de calidad de vida urbana en general, y en particular la dimensión de vivienda en los tres modelos, lo que sugiere mejoras en el ranquin. Las áreas verdes son sinónimo de mejoras urbanas que fomentan la vida al aire libre y el encuentro social, embellecen el entorno y generan plusvalía en las propiedades. Por otra parte, la variable criminalidad per cápita y motorización arrojan un signo negativo, en general, y son estadísticamente significativas para explicar el índice agregado, lo cual se traduce en que las comunas con mayor criminalidad e índice de motorización tienden a estar más arriba en los niveles de calidad de vida urbana. Esto puede ser reflejo de que las ciudades con mayor calidad de vida tienden a tener una mayor cantidad de automóviles y tasas de crimen. En particular, para el caso del índice de motorización, a pesar de sugerir un incremento en los niveles de calidad de vida en las dimensiones sociocultural y salud, los resultados arrojan un efecto positivo en las dimensiones de conectividad y negocios, lo que implica una baja en el ranquin para las comunas que padecen un mayor parque vehicular en esta dimensión en particular.

Para el caso de la variable profesionalización del personal municipal, esta tiene un efecto negativo en la dimensión sociocultural en el modelo sin rezagos, aumentando la calidad de vida, mientras que en la dimensión laboral presenta un signo opuesto. En el caso de la variable que recoge diferencias en temperatura se tiene un aumento en la calidad de vida en la dimensión de negocios y en todos los modelos, así como una disminución, en particular, en la dimensión de conectividad. Lo anterior puede explicarse por el hecho de que la variabilidad climática puede ser un elemento positivo para la diversificación de la actividad económica y los negocios, pero al mismo tiempo implicar eventos naturales extremos que afectan la conectividad. Finalmente, mayores tasas de criminalidad parecen ser más frecuentes en comunas con mayores niveles de recursos.

En relación con las variables de interés, en primera instancia se tiene que mayores gastos totales per cápita aumentan la calidad de vida urbana en las dimensiones sociocultural, salud y vivienda en los modelos sin rezagos y con un rezago de un año. En contraste, esta variable provoca un aumento en el rango en la dimensión laboral para el modelo t-1, lo cual sugiere una reducción de la calidad de vida urbana. Los gastos totales per cápita rezagados un año continúan impactando positivamente los niveles de calidad de vida en general, así como en las dimensiones conectividad, laboral y vivienda.

Cuando se desagrega el gasto municipal, los resultados muestran una asociación positiva entre gasto en educación y la calidad de vida urbana en los modelos no rezagados y con un año rezagado. En contraste, el gasto en educación parece estar negativamente relacionado con la calidad de vida urbana en la dimensión sociocultural. Por otra parte, la variable gasto municipal en salud per cápita presenta un efecto negativo en la calidad de vida urbana y, en particular, para la dimensión salud se tiene un efecto negativo en todos los modelos estimados.

Con respecto a la estructura de ingresos, se observa un efecto positivo de los ingresos permanentes en el índice general de calidad de vida urbana en el modelo sin rezagos, en la dimensión de salud y laboral en todos los modelos. Este resultado sugiere que los municipios que realizan mayores esfuerzos en la generación de recursos propios podrían presentar ventajas en términos de financiamiento y gestión que propicien decisiones con menores restricciones, lo que se traduciría en una mejora en los ránquines de calidad de vida urbana.

Finalmente, en relación con la inversión municipal, se encuentra solo una asociación positiva con la calidad de vida en los modelos con rezagos, lo cual sugiere un efecto no inmediato de la inversión como esperado, en particular en el ranquin de la dimensión vivienda. Los resultados para la inversión coinciden con los argumentos de ^{Raczynski y Serrano (2001)} y ^{Bardhan (2002)}, quienes discuten los múltiples beneficios que la inversión pública local tiene para el desarrollo de los territorios a mediano y largo plazo. Adicionalmente, los resultados no muestran asociaciones significativas entre la estructura de inversión en educación y salud en los índices de calidad de vida urbana.

Conclusiones

Dentro de un contexto en el que se considera que los gobiernos locales pueden incidir en la calidad de vida de sus habitantes, este estudio modela los efectos de la estructura de gastos, ingreso e inversión de los gobiernos locales como factores relevantes de la calidad de vida urbana en Chile. En concordancia con la forma de medir la calidad de vida urbana sobre la base de un ranquin, este trabajo estima un modelo probit ordenado para datos de panel con efectos aleatorios.

Considerando el conjunto de dimensiones del índice de calidad de vida urbana, los resultados muestran que la estructura de gastos, ingresos e inversión inciden de forma significativa en la calidad de vida urbana. En particular, se destaca la influencia de los gastos municipales en la calidad de vida urbana, exceptuando la dimensión negocios, que solo es afectada por variables de control. Los ingresos permanentes tienen un impacto más evidente en las dimensiones salud y laboral, mientras que la inversión influye con mayor claridad en la dimensión vivienda. Los efectos de la inversión son más notorios en modelos con rezagos, lo cual sugiere un tiempo para que la inversión se materialice en efectos concretos en calidad de vida urbana.

Este trabajo muestra la preponderancia de la estructura de gastos e inversión, sugiriendo que los gobiernos locales pueden desarrollar estrategias de focalización de los gastos e inversiones a fin de lograr mejores resultados en términos de calidad de vida urbana. También emergen como relevantes las estrategias para promover la generación de ingresos propios.

Dentro de las preguntas para investigación futura se plantea la necesidad de extender el análisis a la calidad de vida, mirada desde el punto de vista subjetivo, así como explorar de esta manera si los resultados para la estructura de gastos e ingresos se mantienen cuando se incorporan conceptos tales como niveles de satisfacción individual o felicidad. Asimismo, podría ser relevante evaluar los efectos sobre la calidad de vida urbana que se pueden derivar, potencialmente, desde cambios en la carga fiscal municipal, así como en la gestión y eficiencia de los gobiernos locales, principalmente aquellas vinculadas con las actividades productivas o de los cambios en las asignaciones presupuestarias. Estos son aspectos que se escapan del alcance de este estudio y, por tanto, se dejan para una futura de investigación.