Guerra civil y reforma constitucional

Hacia finales de la década de 1830 convergieron diferentes factores que configuraron el escenario en el que a partir de 1839 se desarrolló la guerra de los supremos. Si bien es cierto -como destaca Francisco Zuluaga, que es difícil establecer la justificación principal de la guerra dadas las diversas motivaciones de los líderes regionales⁵ y que según Prado Arellano ella condensó una serie de inconformismos previos⁶- hubo al menos dos elementos alrededor de los cuales gravitaron los discursos de los rebeldes: el rechazo a la administración del presidente José Ignacio de Márquez y el reclamo de mayor autonomía para las provincias⁷. El Gobierno de Márquez (1837-1841) estuvo rodeado desde el principio de acusaciones de ilegitimidad que habían debilitado su posición y llevado, según algunos, a emprender una estrategia mezquina de favorecimiento hacia la facción política que lo respaldaba⁸. A ello se agregó que en la primera etapa de la guerra, concentrada en la provincia de Pasto, se había permitido la entrada a territorio granadino de tropas ecuatorianas para enfrentar las fuerzas de José María Obando, lo que se consideró una violación a los principios básicos de la asociación política⁹.

Los rebeldes -sin un liderazgo unificado- al desconocer el Gobierno de Márquez y declarar disuelto el pacto político enunciaron reclamos federalistas que, por un lado, evidenciaron las críticas a la manera como eran administrados los espacios locales y, por el otro, plantearon una reforma a la constitución vigente de 1832. A lo largo de 1840 surgieron los estados federales de Manzanares, Cartagena, Istmo, Socorro y las Provincias Confederadas del Cauca¹⁰ los cuales pese a su precariedad hicieron esfuerzos por constituir cierta institucionalidad¹¹. La mayoría de los pronunciamientos que les dieron vida resaltaron la política precaria de Márquez con respecto a los espacios locales, la necesidad de conceder mayor autonomía a las provincias y de convocar una convención de diputados que expidiera una nueva carta política en sentido federal¹².

Al interior del Congreso el asunto planteado por los rebeldes fue ampliamente discutido: ¿era necesaria una reforma constitucional? Vicente Azuero y Ruperto Anzola, miembros de la Cámara de Representantes, reconocieron en un informe rendido en 1840 el descontento de las localidades y propusieron una resolución "para convocar en cualquier tiempo [...] una convención de diputados autorizada para dar una nueva constitución, reformando en todo o en parte la presente"¹³. Si un sector del Congreso rechazaba la reforma por considerar que ceder en ese punto sería otorgar una victoria política a los rebeldes, Azuero y Anzola reconocieron en ella una oportunidad para repensar el Estado. No obstante, recordaron los perjuicios de cambiar con frecuencia la constitución. Azuero, que reconoció la legitimidad de las demandas de las provincias a favor de una mayor autonomía administrativa, se mostró especialmente reacio a la reforma constitucional pese a apoyar la convocatoria de una convención al considerar que esa era la opinión de la mayoría¹⁴. Creía, por el contrario, que una vía para solucionar el descontento local era reformar la ley de provincias, marco legal que desde 1834 determinaba la manera como debían ser gobernadas las provincias, cantones y distritos parroquiales¹⁵. Para tal fin, presentó dos proyectos de reforma a la citada ley en los cuales se otorgaban mayores facultades a las Cámaras provinciales y Concejos municipales de los cantones¹⁶. Los proyectos, negados por el Congreso, dejaron ver no obstante la posición de un grupo de diputados que reconocieron la necesidad de introducir reformas al sistema político, pero sin necesidad de alterar la constitución.

Ante la falta de consenso al interior del Congreso, este optó por solicitar al Consejo de Estado "redactar las reformas que sean necesarias en la constitución, oyendo a las cámaras de provincia y demás corporaciones y autoridades que estime convenientes no solamente sobre las reformas" sino el medio de verificarlas¹⁷. El Consejo de Estado rechazó esa propuesta en tanto "que los informes de algunas cámaras provinciales llegasen demasiado tarde como frecuentemente acontece, y que pudieran ser incoherentes, diminutos y acaso contradictorios". Proponía encargarse de la redacción de un proyecto que una vez concluido sería sometido a discusión pública. Ante la insistencia del Senado en la necesidad de escuchar la opinión de las localidades, el Consejo accedió a realizar una consulta que se extendería no solo a las cámaras provinciales sino también "a la Suprema Corte, cortes superiores, fiscales, agentes fiscales y jueces letrados de hacienda y cantonales; a los gobernadores de las provincias, al M. R Arzobispo, obispos titulares y sufragáneos y a las Universidades de la República"¹⁸.

Buscando uniformidad en los informes que debían rendirse el Consejo formuló un cuestionario de veintidós preguntas que abordaron cinco grandes temas: condiciones para ejercer la ciudadanía; sistema de elección; organización de los poderes públicos; régimen municipal y forma de emprender la reforma constitucional¹⁹. Los informes podrían extenderse,

A todas las formas de gobierno desde la monarquía constitucional, hasta la pura y simple democracia y comprender en ellos cuantas cuestiones juzguen convenientes de derecho constitucional, pues el Consejo [...] no pretende poner cota a la libertad de discusión sobre los fundamentos en que deben asentarse las instituciones del pueblo granadino.²⁰

El cuestionario fue remitido por conducto de la Secretaría del Interior y Relaciones Exteriores a finales de julio de 1841 y fue respondido por autoridades y corporaciones de todo orden como se puede observar en la Tabla 1. De las veinte provincias que para entonces conformaban la Nueva Granada, seis se abstuvieron de responder: Bogotá, Cartagena, Santamarta, Riohacha, Mompós y Panamá. Aunque el gobernador de Veraguas sí lo hizo, es posible que la negativa de las provincias caribeñas se explique porque al momento de realizarse la consulta la zona norte del país era el principal foco de conflicto. El caso de Bogotá es particular. Su cámara provincial alegó no poder "constitucionalmente evacuar el informe exigido por el Consejo de Estado" dado que la carta política prohibía a estas corporaciones "ejercer acto alguno ejecutivo o judicial ni ninguna otra función que no le esté atribuida por la constitución o la ley"²¹. Al interior de la Cámara se sugirió cambiar la respuesta al cuestionario por una representación, mecanismo reconocido por la constitución y en la cual se debían señalar las reformas que, a juicio de la Cámara, se debían emprender en la carta política vigente²².

Tabla 1 Corporaciones y autoridades que respondieron la consulta del Consejo de Estado en 1841 

Fuente: elaboración propia con base en AHL, Senado, proyectos de ley, 44, 1842.

Ahora bien, ¿qué tipo de respuestas fueron dadas por las autoridades y corporaciones convocadas? El gobernador de la provincia de Casanare señalaba las dificultades que suponía dar respuesta al cuestionario:

Exigiendo estas materias conocimientos profundos, y siendo ellas de suyo sumamente delicadas, están muy lejos del alcance de mis facultades intelectuales. Mi profesión es la de las armas [...] y en lo general mi vida privada es propia de un campesino aislado en lo interior del llano. Por esta razón no tengo motivo para hablar científicamente sobre las cuestiones propuestas. He oído decir que hay diversidad de derechos y autores clásicos que hablan sobre ellos, elementos de ciencia administrativa y obras sobre política, a cual más exquisitas; pero no solo no las he leído, ni tengo a la vista, sino que ni aun las conozco por la pasta, pues aún el código fundamental he tenido que prestarlo a un particular, porque en la gobernación no hay aun ni eso.²³

En contraste, el juez de primera instancia del cantón de La Plata sustentó algunas de sus opiniones en el proyecto de ley que Azuero había presentado al Congreso en 1839, para demostrar no solo su conocimiento sobre los asuntos tratados, sino también del debate político que se venía dando²⁴. Otros informes acudieron además del proyecto de Azuero a las obras de Cerbelón Pinzón y Antonio del Real²⁵. Esto deja ver la diversidad de actores (en términos de ilustración, profesión y tendencia) que fueron convocados y explica la desigualdad en los informes recibidos.

Así como hubo autoridades y corporaciones que enviaron largas y sustentadas respuestas a las preguntas del cuestionario, otras presentaron informes sucintos enfocados en aspectos que consideraban centrales ya que alegaban carecer del tiempo suficiente para examinar cada uno de los planteados²⁶, o su irrelevancia en términos de diseño constitucional como fue el caso del juicio por jurados²⁷. Mención aparte merecen las respuestas dadas por los miembros del clero. En un intento por mantenerse al margen de la discusión política, sus informes manifestaron su rechazo a responder el cuestionario. El obispo de Antioquia consideraba que no se correspondía "al ministerio que ejercemos [...] el mezclarnos en cuestiones que acaso puedan tener trascendencias no muy agradables y que quizás toquen o se rocen con los disturbios nacionales", si bien recordó que en su calidad de miembro del Congreso participaría en las discusiones legislativas a propósito de la pretendida reforma constitucional²⁸. Aunque se negaron a contestar el cuestionario los miembros de la Iglesia aprovecharon para sentar su posición frente a la reforma. El arzobispo de Bogotá, Manuel José Mosquera señalaba que,

No puede ocultarse a nadie la necesidad de reformar nuestra constitución para quitar tantos obstáculos que ella presenta para la marcha de la República, porque el Poder Ejecutivo no es lo que debe ser, y aun la formación de las leyes encuentra trabas que a cada paso entorpecen los trabajos de las Cámaras.²⁹

Por su parte el obispo auxiliar de Pasto rechazaba las reformas porque ellas podrían "causar algunas desavenencias entre los granadinos y por estas volverían a revivir las desgracias y los males que hemos experimentado"³⁰. Por otro lado, vale la pena señalar la tendencia conservadora que predominó en las respuestas dadas a asuntos centrales como la ciudadanía y las facultades extraordinarias del poder ejecutivo en caso de conmoción interior. Quizás es aquí donde se revela mejor el impacto de la guerra sobre los informes rendidos en tanto que en el afán por recuperar el orden constitucional se tendió a favorecer políticas restrictivas y que fortalecían el accionar de los poderes nacionales.

¿Cómo se piensa el Estado desde los espacios locales?

Sería imposible abordar cada una de las respuestas dadas al cuestionario de manera que analizaremos los temas o problemas más importantes en los que se concentraron. El primero de ellos es el relativo a las condiciones para ejercer la ciudadanía, en donde destaca una tendencia a mantener vigentes los requisitos definidos por la constitución de 1832³¹. Para algunos no era suficiente exigir que se tuviese "una subsistencia asegurada sin sujeción a otro" de manera que lo precisaron en términos de poseer renta o finca raíz³², mientras que otros propusieron subir la edad de 21 a 25 años³³. Tal vez en lo que hubo mayor acuerdo fue en la necesidad de eliminar la condición impuesta por la constitución respecto a que el requisito de saber leer y escribir solo se exigiría desde el 1 de enero de 1850. Para la mayoría de los consultados, debía sustituirse por la exigencia inmediata de saber hacerlo³⁴. Para la Cámara provincial de Vélez y el juez letrado del circuito de Santa Rosa y Sogamoso se debía, por el contrario, diferir esa condición atendiendo a la situación de atraso en que se encontraba la población neogranadina³⁵. Dada la dificultad de establecer escuelas de primeras letras en todo el país, el juez letrado de Hacienda de la provincia del Chocó hizo una propuesta innovadora: establecer una distinción entre ciudadano y sufragante: mientras para acceder a la ciudadanía no se exigiría la condición de saber leer y escribir para facilitar que más neogranadinos fueran llamados a ocupar los diferentes cargos públicos como alcaldes y jueces parroquiales, esa condición sí sería requerida al momento de sufragar³⁶. La restricción a la participación política fue uno de los consensos que emergió de la consulta.

La mayoría de los informes establecieron una correlación entre las cualidades exigidas para acceder a la ciudadanía y el método de elección: si el sufragante era un hombre letrado, con una renta determinada y por lo mismo cierta capacidad de discernimiento se debía establecer la elección directa para todos los cargos públicos³⁷. No obstante, según algunos, las condiciones exigidas para acceder a la ciudadanía no eran una garantía suficiente para adoptar ese método de elección³⁸. Así, hubo en general un consenso a favor de mantener el sistema indirecto que consistía en el nombramiento de electores por cantón que a la vez eran los encargados de realizar la elección de presidente, vicepresidente, senadores y representantes. Con relación a este mismo tema es importante destacar la tendencia creciente a rechazar la atribución otorgada al Congreso por la Constitución de 1832 de perfeccionar la elección de presidente y vicepresidente y restringir su accionar a proclamar a quien hubiese obtenido la mayoría de los votos.

Con relación a la organización de los poderes públicos los informes se centraron en dos aspectos: el primero fue la necesidad de asegurar la separación e independencia de poderes, con especial énfasis en el rechazo a toda intervención del Ejecutivo en el nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema y de los Tribunales Superiores de Justicia, para dejar esa atribución al Congreso o a los ciudadanos³⁹. El segundo tiene que ver con la organización del Congreso y el criterio para definir su formación. El sistema vigente basado en la población⁴⁰ daba preponderancia a provincias densamente pobladas como Bogotá, Antioquia o Tunja en desmedro de otras como Casanare o Veraguas. Aunque algunos manifestaron el deseo de mantener el sistema vigente⁴¹, la mayoría abogó por dar representación tanto a la población como al territorio, de manera que el senado estuviese conformado por igual número de representantes por provincia mientras que la Cámara diera cabida a diputados nombrados según el número de población⁴². En el caso de la Cámara se tendió a aumentar la base de representación fijada en 25 000 almas con el ánimo de disminuir el tamaño del Congreso⁴³. Según el juez de primera instancia del cantón de La Palma este sistema aún no garantizaba una representación proporcional y por eso propuso el territorio como criterio único para la formación del Congreso⁴⁴. El tribunal de Boyacá, por su parte, rechazó este mecanismo toda vez que "aunque tomar el territorio por base para la elección de senadores y representantes ofrece la ventaja que todas las provincias fuesen igualmente representadas, parece no muy conforme al principio de que la representación es por el pueblo"⁴⁵. El énfasis en la discusión a propósito de la formación del Congreso pone de presente la importancia de la representación para los espacios locales y que este continuaba siendo un tema sin resolver. La única forma de asegurar el equilibrio político en la Nueva Granada era que el Congreso, en tanto representante de la nación, estuviese constituido por todas las provincias de la república que debían asistir en igualdad de condiciones. Solo así sus deliberaciones podían considerarse legítimas.

Ahora bien, los temas centrales a los que se refirieron los informes fueron la forma de gobierno, el régimen municipal y la conveniencia misma de la reforma constitucional. No es casualidad que el principal debate se haya dado alrededor de estos temas, ejes no solo del discurso que sustentó el accionar de los supremos durante la guerra sino también las demandas de las localidades. Aunque no se consignó una pregunta explícita respecto a la forma de gobierno, el Consejo de Estado aclaró que los informes podían referirse a cualquier tipo de organización política. De aquí surgieron tres propuestas: mantener el sistema de gobierno que había prevalecido hasta al momento, es decir, el republicano bajo su forma central; la implantación de la monarquía constitucional y la adopción de un sistema federal. El gobernador de la provincia de Vélez, Urbano Pradilla, defendió abiertamente la monarquía por considerar que "la democracia es sin duda el mejor sistema para gobernar ángeles" pero no "para gobernar granadinos". Reconoció, no obstante, las dificultades prácticas que ella suponía frente a lo cual recomendó mantener "nuestro sistema de gobierno alejándolo sí gradualmente de la extensión democrática que hoy tiene"⁴⁶.

Las dificultades a las que hacía alusión el gobernador fueron planteadas mejor por el Tribunal del Distrito Judicial de Antioquia: el país no contaba con nobleza ni recursos suficientes para mantener el esplendor de una corte, había un "gusto" generalizado entre los granadinos por el gobierno republicano y existía el problema práctico de la designación de quién debía ocupar la Corona por primera vez ya que esta sería hereditaria⁴⁷. Adicional a ello y como recordaba la Cámara provincial de Antioquia, "la palabra monarquía pronunciada por los granadinos haría un eco terrible en todo el continente, y quien sabe si fuera bastante a conmoverlo y sepultarnos en sus sacudimientos"⁴⁸. Quienes defendieron esta opción, recordaron que era el modelo de gobierno prevaleciente en los países civilizados de Europa y la fuente de su prosperidad⁴⁹.

Aunque es cierto que esta opción tenía pocas probabilidades de ser adoptada en la Nueva Granada, los argumentos a favor de la monarquía revelan cierta desazón respecto al gobierno democrático y su fracaso en consolidar una estructura institucional como la guerra había puesto en evidencia. El juez de primera instancia del cantón de La Plata mostraba su desencanto frente a un gobierno democrático "imperfecto, inequitativo, indistributivo, turbulento y que solo tiende a la licencia y al engrandecimiento de algunos", pues,

¿Cómo hemos aun de suponer iguales en ningún sentido a los Herranes, a los Mosqueras, a los Caicedos, a los secretarios de Estado y a tantos magnates de esta especie de riquezas, de luces, de poder, de prestigio, de relaciones? ¿Y quién no se persuadió que por más constituciones, que por más leyes que se den, sobre igualdad de derechos y sobre administración de justicia, sería una temeridad el que un incógnito labrador, un rústico campesino, un desarrapado jornalero, optase en competencia con aquellos, aun el que se hiciese justicia y se le diera lo que por ella le corresponde?⁵⁰

El federalismo tuvo mayores adeptos pese a la desconfianza que algunos manifestaron frente a su implementación. El juez letrado de Oiba y Charalá aseguraba que los pueblos bajo su jurisdicción lo anhelaban porque:

Aborrecen el pupilaje infundado en que hasta ahora se les ha mantenido, y con razón porque este les priva en un todo de su verdadera libertad, aquella libertad local que por sí sola engendra hábitos democráticos, forma el patriotismo y ese notable interés por las cosas públicas que tanto ha hecho progresar otros países: quieren un gobierno que amplíe con más libertad las atribuciones de las corporaciones locales, y a cuya sombra se desarrollen con mayor actividad y ventajas de los asociados los abundantes gérmenes de dicha y prosperidad que abriga esta tierra; en suma, anhelan por el sistema federal, por ese sistema a quien exclusivamente deben los Estados Unidos del Norte la gloria y esplendor que hoy tienen y el distinguido lugar que ocupa en el mundo civilizado.⁵¹

El tribunal de Guanentá proclamaba igualmente representar los deseos mayoritarios de las provincias de Pamplona y Socorro al respaldar el federalismo, un sistema que consultaría,

Los intereses locales y comunales de una manera más directa y más libre en su acción administrativa [...] un gobierno en que cada pueblo, cada común, cada sección tiene lo bastante para mirar por su propia suerte sin dependencia del gobierno general sino en lo muy preciso para conservar la Nación [...] el único gobierno que la utopía de los filósofos ha podido imaginar.⁵²

Dicho tribunal defendía esta forma de gobierno a partir de la experiencia de los Estados Unidos al asegurar que este los había colocado entre "las naciones más respetadas de la Tierra". Su trayectoria dejaba en evidencia que el "poder y eficacia crece en razón inversa de la centralización del gobierno" y que el federalismo era el único sistema que hacía posible que cada sección o localidad se encargase de su propio bienestar, el único que podría brindar vínculos "más seguros de unidad y fuerza"⁵³.

Las reservas frente al federalismo fueron planteadas por quienes creían que, pese a ser un modelo de gobierno deseable, no era el más indicado para la Nueva Granada. La Cámara provincial de Popayán reconocía en él "el más perfecto de los sistemas democráticos", pero el menos adaptable a las circunstancias del país porque "si todas las provincias reunidas bajo un gobierno central apenas pueden constituir un cuerpo de nación, ¿qué vendrían a ser aisladas y divididas en estados soberanos? Miserables facciones que desaparecerían muy pronto del teatro político de este desgraciado país"⁵⁴. Se oponían a él la despoblación de las provincias, la desigualdad entre ellas, la escasez de hombres para ocupar los cargos públicos y la falta de fondos para cubrir los gastos administrativos⁵⁵. El juez letrado de Hacienda de la provincia de Antioquia admiraba y reconocía la prosperidad de los Estados Unidos pero consideraba que de adoptarse el federalismo, la situación de la Nueva Granada sería más cercana a la mexicana, exponiéndose a formar un Estado débil e incapaz⁵⁶. Pese a los reclamos a su favor y la presión que ejercieron los supremos con la formación de estados federales, el federalismo aún no encontraba un campo fértil para su realización.

La variedad de opciones respecto a las formas de gobierno que platearon los informes revela no solo diferentes aproximaciones a ellas -como en el caso del federalismo- sino también que la naturaleza del Estado no fue concebida como algo lineal y mucho menos monolítica, sino como un elemento en constante adaptación a las necesidades específicas de la sociedad del momento. Su arquitectura constitucional -división de poderes y representación- debía asegurar la estabilidad política al reconocer la centralidad de los actores locales. De allí que tanto la defensa del centralismo como el federalismo pasase por una reflexión respecto al régimen municipal.

Aunque para algunos la administración propia que tanto se reclamaba solo era posible bajo el federalismo, para la mayoría como lo había propuesto Azuero, esto se podía lograr definiendo con mayor claridad la esfera y competencias de las corporaciones municipales. Para la Cámara provincial del Socorro no había duda de la necesidad de descentralizar,

Todos los negocios que por su naturaleza y extensión no pertenecen a la gran sociedad, sino a una o más provincias, las cuales, por tales intereses, como por su situación, clima, usos y costumbres peculiares deben poseer una administración propia, libre e independiente del centro común.⁵⁷

Este constituía el medio más eficaz para establecer la paz y el orden y "calmar la irritación de las masas populares". Para la cámara tanto el federalismo como el riguroso centralismo eran extremos que debían evitarse al decidir "establecer un medio que conserve el centro de unión para todos los negocios de interés general y que desprenda de él los que son propios de las localidades"⁵⁸. Aunque para la Cámara provincial de Antioquia el poder municipal no debía ser objeto de regulación constitucional para no embarazar su práctica, "la necesidad de su creación constitucionalmente, es indispensable para asegurar y garantizar a los pueblos los objetos que la naturaleza ha puesto a su cuidado y que son más queridos a su corazón"⁵⁹. Era en el reconocimiento de este poder municipal en donde radicaba "el verdadero principio federal" sin necesidad de sancionar este sistema⁶⁰. Para el juez letrado de la provincia de Antioquia era indudable la necesidad de un régimen seccional que hiciese resurgir a las localidades "y a la manera que cada individuo dispone, según quiere, de lo que le pertenece con tal de no perjudicar a los demás, cada distrito y todas las provincias podrán instituir soberanamente de lo que es privativamente de interés suyo"⁶¹.

¿Pero cómo garantizar o sancionar ese poder municipal?, ¿acaso como el derecho de las localidades a una administración propia? La respuesta para la Cámara provincial de Vélez radicaba en conservar las Cámaras de provincia y ensanchar sus atribuciones porque era "indudable que las provincias tienen intereses especiales y exclusivos que a ellas solo corresponden y que el gobierno general no puede fomentar ni atender"⁶². El problema radicaba en que esas corporaciones no habían llenado las esperanzas depositadas en ellas, provocaban enormes gastos y sus resoluciones no tenían efecto alguno sobre los pueblos bajo su jurisdicción⁶³. El jefe político del cantón de Rionegro las describía como una institución "perniciosa para la república" porque carecían de recursos o modos de crearlos; no tenían medios para llevar a cabo obras de utilidad y embarazaban al Congreso con multitud de peticiones. Adicional a ello, "han provocado las rivalidades y enconos [...] levantando del sepulcro el absurdo espantoso del gobierno federal que amenaza la desorganización y desmembración del Estado en facciones que de ninguna manera pueden subsistir por sí"⁶⁴. Esta idea fue respaldada por el juez letrado del cantón de Chiquinquirá, quien lamentaba que se hubiesen convertido en "la escuela en que se aprendió que cada provincia debía federarse", y criticaba su "inclinación a obrar sin límites" y a abusar de su poder⁶⁵. Pese a las críticas que despertaban las Cámaras provinciales -y demás corporaciones municipales- su establecimiento se consideró esencial dentro de la estructura del Estado y un modo de asegurar el equilibrio político entre los intereses nacionales y seccionales. El problema radicaba en su organización y la extensión de sus atribuciones. Si continuaban dependiendo de las autoridades nacionales y sus resoluciones vigiladas por aquellas, su establecimiento sería no solo innecesario sino incluso pernicioso.

Pero así como era necesario fortalecer a las Cámaras, también era urgente mejorar la condición de los Concejos Municipales de cantón como medio para promover la prosperidad de los distritos parroquiales⁶⁶. Para el juez letrado de Chiquinquirá, era a estas corporaciones a quienes se les debía reconocer el poder municipal en toda su extensión⁶⁷. A los Concejos Comunales de los distritos parroquiales se les asignó una menor importancia aunque para el Tribunal de Antioquia era una "anomalía repugnante" que la mayoría de los pueblos en la Nueva Granada careciera de ellos⁶⁸. A pesar de las diferencias respecto a qué corporación representaba y podía hacer más por los intereses locales, quienes respondieron el cuestionario coincidieron sin excepción, en la imperiosa necesidad de reformar y dotar de una mejor organización el régimen municipal en tanto que él constituía el pilar sobre el que debía asentarse la autoridad en la Nueva Granada. El Estado no eran las autoridades residentes en la capital de la república, sino la suma de localidades bien administradas y organizadas.

Finalmente se encontraba el punto central del debate: la reforma de la constitución. Los informes propusieron dos salidas: mantener la Constitución de 1832 e introducir algunos cambios como el relativo al régimen municipal por vía de leyes secundarias o realizar la reforma pero solo hasta que la guerra hubiese concluido y se reestableciera plenamente la institucionalidad. La Cámara provincial de Tunja creía imposible emprender de manera imparcial la reforma en medio de "la efervescencia de las pasiones y en la exaltación de los partidos"⁶⁹ y no siendo el origen de los problemas de la Nueva Granada sus instituciones, se hacía innecesaria -y peligrosamente precipitada- llevarla a cabo⁷⁰. Para el gobernador de la provincia de Popayán, los rebeldes que demandaban la reforma no habían demostrado la necesidad de ella ni el fundamento para convocar una convención⁷¹. La Cámara de esa provincia respaldaba al gobernador y señalaba que no se había indicado de manera explícita cuáles eran los defectos de la constitución vigente y por qué era necesario reformarla⁷². La Corte Suprema de Justicia consideraba que emprender la reforma de la constitución sin haber asegurado la paz y estabilidad política de la república era consentir en el futuro "que los desafectos de las instituciones promovieran nuevas revueltas y trastornos con la excusa de la reforma"⁷³. La conclusión a la que llegaron los informes era que la reforma o bien no era necesaria o que esta podía esperar. Tal fue el sentir del Consejo de Estado que en enero de 1842 informó al Senado las conclusiones derivadas del "fracaso" de la consulta:

1° que la constitución de un Estado no debe innovarse mientras que no lo demanda la libre y bien pronunciada opinión de la mayoría nacional, según lo aconsejan los mejores publicistas y nuestra propia experiencia, 2° que no se ha oído el voto ni aún de las dos terceras partes de las provincias que componen la República, pues de 20 que son, solo se han podido consultar las 13 en que se ha restablecido el imperio de la constitución, careciéndose absolutamente de datos sobre el modo de pensar de las 7 restantes [...]; 3° que de los informes recibidos, los cuales no hacen sino la sexta parte de los que han debido recibirse, hay algunos tan diminutos o confusos que no dan una idea clara de la opinión de sus autores; 4°, que no pudiendo considerarse las opiniones emitidas como la expresión del voto popular, tanto menos cuanto que, estas opiniones se hallan tan divididas, que no hay un solo punto sobre que esté de acuerdo la mayoría absoluta de las que hoy las han emitido; siendo de notarse que no lo estén ni aun en la cuestión sobre que se suponía más uniformidad, cual es la convocatoria de una convención.⁷⁴

Estas razones lo llevaron a concluir que "por ahora no existe esa urgente necesidad de reformas que se ha proclamado como un pretexto para conmover a los pueblos" y que la Nueva Granada podía continuar su marcha política sin hacer ninguna novedad a su código fundamental. En una comunicación posterior fechada el 3 de marzo de 1842, el Consejo reiteraba su posición amparado en la remisión de nuevos informes especialmente el de la Cámara provincial de Pasto,

Y su opinión [que era contraria a la reforma] merecerá particular atención, si se considera que aquella provincia ha sido el teatro donde empezaron y donde por más largo tiempo se han sostenido los partidos que han turbado la república y de consiguiente, ella sería la más decidida por la reforma si los vicios que se atribuyen a la constitución hubiesen sido el motivo y no el pretexto de que se valieron los perturbadores del orden.⁷⁵

Una comisión de la Cámara de Representantes integrada por Alejandro Osorio y Vicente Borrero respaldó al Consejo de Estado y concluyó que,

Si algún voto común puede colegirse de las indicaciones e informes, y aun del silencio de los que han sido invitados a manifestar su concepto, es el que se respete la constitución; de que serían peligrosas en esta época las reformas, y que ellas deben tener lugar en medio de la paz y de la calma.⁷⁶

Para la comisión, cualquiera que se aventurara a leer los informes, "no encontrará indicado un defecto [en la carta política] que se oponga a la marcha regular y progresiva del país" y advertía que si "el Senado provocase reformas inoportunas, intempestivas, no solicitadas por el voto nacional, daría tal vez un paso contrario a la prosperidad pública"⁷⁷. Paradójicamente y a pesar de que la mayoría de la "opinión nacional" -expresada en los informes remitidos-, el Consejo de Estado y un sector del Congreso se opuso a la reforma de la constitución, esta se llevó a cabo. La nueva carta política, que fue considerada de un cariz cuasi monárquico por los liberales del medio siglo⁷⁸, integró buena parte de las propuestas que se hicieron en los informes: mantuvo la elección indirecta; instituyó la renta como requisito para acceder a la ciudadanía; mantuvo la potestad del Ejecutivo de nombrar a los gobernadores de las provincias; fortaleció la autoridad presidencial y tomó el territorio y la población como bases de representación del Congreso. Por el contrario, restringió aún más el régimen municipal y la naturaleza de las corporaciones municipales, dos de las principales demandas incluidas tanto en los informes como en las peticiones hechas por las localidades antes de la guerra. Tal vez ello explique el fortalecimiento en los años cuarenta del siglo XIX de la demanda a favor de la descentralización y del discurso federal que se consolidaría en la década siguiente.

En busca de la "opinión nacional"

¿Por qué se acudió al mecanismo de la consulta que no estaba contemplado dentro de la constitución vigente de 1832 como requisito para proceder a su reforma?, ¿por qué era necesario escuchar la opinión de las provincias y localidades en general? La consulta fue usada al menos dos veces durante el siglo XIX como apoyo a las discusiones legislativas de reforma constitucional: la coyuntura aquí analizada y en 1855, en el marco del debate que llevaría a la formación de la república federal en 1858⁷⁹. Mientras la consulta de 1841 fue de una amplitud inusitada y recuerda procesos previos⁸⁰, la de 1855 acudió solamente a las legislaturas provinciales para indagar su opinión sobre un único aspecto: la adopción del régimen federal. Ambas coincidieron en la necesidad de apelar a las provincias y localidades para legitimar la reforma constitucional. Aunque la participación en ambos casos fue significativa hubo voces que cuestionaron este mecanismo que asumía a las Corporaciones Municipales como representantes de los pueblos, cuando constitucionalmente no eran más que vigilantes y garantes de sus intereses⁸¹.

De aquí se desprende un asunto central de la consulta. Tanto el Consejo de Estado como el Senado consideraron necesario oír la opinión general, pero ¿quién era su representante?, ¿el Congreso, los supremos o los convocados en la consulta? Lo primero que habría que decir es que, como ha recordado Javier Fernández-Sebastián, la opinión pública era un concepto maleable, elusivo y controvertido⁸², es decir, no era algo dado ni fácil de precisar. El problema era determinar "quiénes la formaban, cuáles eran sus órganos, cuáles, en fin, los fundamentos de su alegado poder y efectividad"⁸³: ¿la opinión nacional convocada por el Consejo de Estado y el Congreso era la misma que decían representar los supremos? La invocación a la "opinión pública", de otro lado, no era meramente retórica ya que en la práctica se reconoció que ningún gobierno -o proyecto político- podía sostenerse "si contradijera las tendencias de la opinión"⁸⁴. De allí que aquella fuese utilizada como mecanismo de legitimación política.

Por otro lado, no se puede perder de vista que esa opinión era "un haber que, en la lucha partidista, se buscaba poseer"⁸⁵. Mientras unos y otros reclamaban conocer y expresar la voluntad general, condenaban a aquellos que pretendían despreciarla o extraviarla⁸⁶. A la vez que los supremos se proclamaron los legítimos representantes de los intereses locales, el Congreso y el Consejo de Estado mediante la realización de la consulta rechazaron esa pretensión al admitir que la voluntad general podía residir en las corporaciones y autoridades encargadas de administrarlos. Más aún, con la consulta se dejó asentada la idea que la voluntad general y la opinión nacional solo podían expresarse por medios legales y no a través de las armas como pretendían los supremos, los cuales no habían hecho más que usurpar la voz de los pueblos.

Con la realización de la consulta se pretendió amplificar las voces locales y afirmar que las Cámaras legislativas en sí mismas no eran ni podían ser las únicas representantes de la "opinión". El lamento del Consejo de Estado respecto a que la prensa, salvo El Día, no se hubiese ocupado de la consulta⁸⁷ muestra que en la búsqueda por conocer la "voluntad general" se reconocieron diferentes actores y medios a través de los cuales aquella se expresaba. Más que reclamarse el dueño o el guardián del monopolio de la opinión, el Congreso buscó constituirse a través del mecanismo de la consulta como el espacio de expresión de esas múltiples voces; voces cuya validez -sin importar si se trataba de un juez cantonal o de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia- no admitía duda.

Lo anterior pone en evidencia el papel del Congreso como espacio de socialización política. Según Marta Irurozqui, el Congreso era un espacio "dinámico de comunicación de lo político y lo público" en tanto que la discusión parlamentaria era amplia y constantemente escrutada⁸⁸. Esto se hacía a través de las barras o el público que asistía a los recintos del Congreso para oír -y no pocas veces influir- en los debates⁸⁹; de la prensa, que no solo publicaba los diarios de debates sino también criticaba, comentaba e indagaba el curso que estos estaban teniendo; y de las peticiones y representaciones enviadas por las diferentes poblaciones. Como ha señalado Eduardo Posada-Carbó, el Congreso ofrecía un entorno único para la socialización de la vida política⁹⁰. Si bien es cierto que la participación popular en la discusión legislativa no era ajena ni desconocida, la realización de la consulta sí resulta excepcional por ser un llamamiento general y oficial a la participación política que tendría consecuencias visibles en la restructuración del pacto político que sobrevendría después de la guerra.

No sobra advertir otro elemento importante en la consulta. Al apelar a las autoridades y corporaciones locales como portavoces de los espacios locales se dejó en evidencia una concepción aún corporativa de la sociedad. La representación de corte liberal del Congreso se articuló a ese otro modo de representación tradicional. Recurrir a las diferentes autoridades ejecutivas, legislativas y judiciales locales sugiere por otro lado, que frente a la guerra y al poder político y militar que exhibieron los caudillos regionales o supremos, se quiso anteponer otro tipo de legitimidad: la del orden republicano y de las vías legales.