La nueva ruta en las relaciones internacionales: La OEA y el fortalecimiento de los procesos democratizadores en la región

The new route in international relations: The OAS and the strengthening of the region democratic process

Adriana M. Ramírez Baracaldo*
Instituto de Iberoamérica-USAL (España)

* Economista de la Universidad de Ibagué, Máster en Ciencia Política por la Universidad de Salamanca, estudiante de Doctorado de Procesos Políticos Contemporáneos de la Universidad de Salamanca (España). Becaria-Investigadora del Proyecto Elites Parlamentarias de América Latina-Instituto de Iberoamérica-USAL. adrirambaracaldo@usal.es.

Fecha de recepción: 28 de septiembre de 2010
Fecha de aceptación: 12 de octubre de 2010

Resumen

Este trabajo identifica que las Misiones de Observación Electoral -MOL orientadas inicialmente desde la Unidad para la Promoción de la Democracia -udp- de la Organización de Estados Americanos -OEA-, reflejan los cambios de enfoque en las relaciones internacionales, en general; y de la región en particular, en los últimos treinta años. El análisis se plantea en el marco de la teoría de la sociedad internacional, en el sentido que la promoción y fortalecimiento de instituciones y valores democráticos, han generado un proyecto común en la región de América Latina y el Caribe. Contiene tres apartados que dan cuenta de los aspectos teórico-conceptuales que desde el enfoque de la sociedad internacional contribuyen al análisis y de las limitaciones de otros enfoques; luego, se revisarán las generalidades contextuales -históricas y normativas- que han dado lugar a la conformación de la Organización de Estados Americanos y a su vez a la institucionalización de la acción de la UDP, destacando la consolidación de la acción del organismo supranacional y el rol de algunos personajes en dicho proceso. Finalmente se analiza la evolución del proceso de fortalecimiento de las instituciones y prácticas democráticas de la OEA a través de la UDP en momentos clave de la historia política reciente de la región.

Palabras clave: Observación electoral, oea, relaciones internacionales, sociedad internacional, valores democráticos.

Abstract

This work shows that Electoral Observation Missions-EOM oriented from the Unit for the Promotion of Democracy-UPD of the Organization of American States-OAS, reflect the current changing trends in international relations in general and the regional relations in the last thirty years particularly. This analysis arises in the context of the theory of international society in the sense that the development and strengthening of democratic institutions and values have generated a common project in the region of Latin America and the Caribbean. It contains three sections, the first outlines theoretical aspects of the international society approach that contribute to the analysis and the limitations of others. Then it will check the general context-historic and regulations that have formed the Organization of American States and in turn to the institutionalization of the upd, highlights the consolidation of the supranational organization and the role of some characters in same process. Finally, it analyzes the strengthening of institutions and democratic practices of the OAS through the upd at key moments in the recent regional political history.

Keywords: Electoral observation, OAS, international relations, theory of international society, democratic values.

I. INTRODUCCIÓN

En el periodo comprendido entre 1945 y 1989 predominó el objetivo pragmático del enfoque realista en el diseño de la política exterior de los países en general; éste se enfocaba a la búsqueda de la supervivencia del Estado en un medio hostil y le consideraban como unidad impenetrable e infranqueable. No obstante, dichas concepciones del Estado y de sus relaciones con otros estados cambiaron y definieron nuevas perspectivas y concepciones de las relaciones internacionales, el escenario americano no estuvo aislado de dichos cambios. De esta manera, a mediados de la década de los noventa, la concepción de las relaciones internacionales se transforma y orienta al fortalecimiento de los procesos democratizadores; es así como la Organización de Estados Americanos (OEA), inicialmente concebida como estructura en función de los intereses estadounidenses en un contexto de guerra fría, se transforma en función de nuevas dinámicas internacionales.

En este sentido, el interés por conocer cómo se han materializado dichos cambios de las relaciones internacionales en la región americana es lo que guía el desarrollo de este trabajo. Para el logro de tal objetivo se ha elegido el enfoque de la sociedad internacional que ofrece los elementos teóricos más apropiados para abordar las Misiones de Observación Electoral de la Organización de Estados Americanos como un reflejo del proyecto común para promover, fortalecer instituciones y valores democráticos en la región. De esta manera, esta teoría ofrece elementos útiles para estructurar el tema y explorar desde una mirada ecléctica -vinculando tanto características realistas como idealistas-las Misiones de Observación Electoral de la OEA como resultado de un proceso de sociedad internacional.

II. EL FORTALECIMIENTO DE LAS PRÁCTICAS Y LOS VALORES DEMOCRÁTICOS DESDE LA OEA, UNA MIRADA DESDE EL ENFOQUE DE SOCIEDAD INTERNACIONAL

El estudio de las causas y consecuencias de la interacción entre los estados-nación o entre las comunidades políticas independientes, es decir, las relaciones internacionales, se ha transformado significativamente desde 1919¹. Son muchos eventos y circunstancias que han incidido en la forma como se observan las relaciones entre estados: las dos guerras mundiales, la Guerra Fría, la caída del Muro de Berlín, la desintegración de la antigua Unión Soviética, la creación y consolidación de las Naciones Unidas, el posicionamiento económico de países asiáticos como China, sólo por mencionar algunos. Los cambios que han influido en la concepción del mundo han sido muchos y su efecto ha sido determinante; esta influencia se refleja en la forma de estudiarlo, que se evidencia en la transformación de los enfoques iniciales de análisis de las relaciones internacionales. De esta manera, la forma como se estudia el mundo político de la esfera internacional ha experimentado nuevos desarrollos teóricos, los cuales han dado lugar a relevantes debates académicos dentro de la disciplina. Entre ellos se destacan las propuestas de análisis y enfoques como el realismo, el liberalismo o idealismo, el neoliberalismo, el neoliberalismo, el constructivismo, la sociedad internacional y la economía política internacional, principalmente. Estos diferentes enfoques, en su momento, han tratado de ofrecer mayores elementos teórico-metodológicos para analizar los cambios en la concepción, por ejemplo, de la soberanía estatal.

Los distintos enfoques que se han desarrollado en las relaciones internacionales han contribuido al análisis de un contexto determinado. Así, en el caso del periodo comprendido entre 1945 y 1989, la evolución teórica en este campo de estudio persiguió dos objetivos: explicar la esfera internacional, la cual se presentaba cada vez más compleja y poliforme, y promover otros marcos de análisis a pesar del predominio del paradigma realista². En este periodo, la transformación de dicha esfera exigió la incorporación de nuevos temas y, con ello, avances en términos teóricos y metodológicos. Como se verá a continuación, cada uno de los "lentes" teórico-conceptuales con los que se cuenta en la caja de herramientas de las relaciones internacionales³ se origina en unas circunstancias contextuales particulares.

La importancia del contexto

Cuando finalizó la Segunda Guerra Mundial, el realismo se constituyó en los "lentes" más apropiados y aceptados por la academia para analizar la persistencia del conflicto como forma de interactuar entre estados; así, la reflexión sobre lo que había pasado y los efectos del conflicto bélico dieron lugar a revaluar los valores normativo-jurídicos y analizar los problemas inmediatos que marcaron el inicio de la Guerra Fría. El predominio del objetivo pragmático del enfoque realista para influir en el diseño de la política exterior es una de sus principales características; enfocaba la búsqueda de la supervivencia del Estado en un medio hostil. Asimismo, la centralidad en el estudio de los Estados como unidades impenetrables e infranqueables es el segundo elemento principal que se debe resaltar⁴. De esta manera, las premisas fundamentales de tal enfoque hacen improbable considerarlo para el análisis, de un lado, debido a que los Estados no se constituyen para el trabajo en la unidad de análisis, y del otro, no se les conciben como unidades cerradas en tanto que existe una entidad supranacional (OEA) que los agrupa y materializa sus preocupaciones e intereses comunes. Dichas preocupaciones han cambiado en el tiempo y han definido nuevas rutas del mundo político americano; sobre todo recientemente, mediados de la década de los noventa, se han enfocado al fortalecimiento de los procesos democratizadores en la región, principalmente.

De otro lado, casi a la par emerge el enfoque de liberalismo o idealismo⁵; aquél considera las relaciones entre Estados como una alternativa para el bienestar común a través de la cooperación y la solidaridad. Los idealistas controvierten las consideraciones de la guerra en un objetivo racional del Estado para el balance del poder frente a otros. En su lugar se promociona la armonía y la cooperación como herramientas para "salvar" el mundo⁶, la necesidad de visibilizar las acciones diplomáticas de los estados, la promoción de garantías para la integración política y económica entre los países -tanto entre grandes como pequeños-, entre otros⁷. Para el idealismo, aunque persiste el Estado como unidad de análisis, su eje de estudio es la necesidad y búsqueda de relaciones armónicas entre estados -otros autores introducen consideraciones de la nación como otro actor importante (Cobden)-, aunque siempre con el eje articulador de la autodeterminación, la cooperación y la solidaridad. Si bien éste es un enfoque mucho más aproximado al tema de análisis, aún deja de lado la concepción de que las relaciones entre estados o comunidades políticas pueden estar fundadas en valores compartidos y que éstos pueden derivarse de acciones de actores clave⁸.

Los cambios en el contexto mundial continuaron; desde la primera década de los años sesenta se presenta una reducción de la tensión pol ítico-militar entre los estados y la aparición de nuevos estados. La renovación del contexto político internacional evidencia las deficiencias del modelo realista -predominante-, que sólo se concentró en explicaciones desde lo político-militar. Asimismo, el idealismo resultaba utópico con su visión benévola de la acción estatal. De esta manera, se genera una reestructuración de ambas tendencias, lo cual da lugar al neoidealismo (o neoliberalismo) y al neorrealismo, enfoques que mantienen su distancia en la esencia de sus enfoques originales. Así, los neorrealistas con premisas como la mayor limitación que impone la anarquía del sistema o sociedad al Estado, la cooperación dependiente del poder del Estado y el énfasis a las ganancias de la cooperación en términos relativos y quién gana más acentúan un viejo debate, aunque con algunos elementos contemporáneos. De ahí que ninguna de las miradas neo ofrece elementos para el análisis, en el sentido que la OEA no se concibe como un espacio de ayuda mutua o cooperación entre estados-nación.

Los aspectos que orientan a elegir a la sociedad internacional como un enfoque que ofrece los elementos teóricos más apropiados para abordar las Misiones de Observación Electoral de la Organización de Estados Americanos como un reflejo del proyecto común para promover y fortalecer instituciones y valores democráticos en la región de América son los siguientes: i) el enfoque en los seres humanos y sus ideas o ideologías y cómo éstas pueden incidir en el mundo político; ii) las relaciones humanas basadas en la independencia, seguridad, orden y justicia; iii) los pensamientos y acciones de la gente involucrada en las relaciones internacionales; y iv) la anarquía de la sociedad dentro del mundo político. De esta manera, se considera que esta teoría ofrece elementos útiles para el análisis y explorar desde una mirada ecléctica -vinculando tanto características realistas como idealistas- a las Misiones de Observación Electoral de la OEA como resultado de un proceso de sociedad internacional.

Así, para efectos de este trabajo, la sociedad internacional es entendida como una sociedad conformada por un grupo de estados "producto de una dialéctica constante entre la lógica de la dominación, existente en cualquier sociedad, y la lógica del contrato y de la autorregulación"⁹. En este sentido, los Estados son comunidades políticas independientes, que mantienen su soberanía; la cual no está en detrimento al conformar la sociedad de estados, pues aquélla se ha establecido "a través del diálogo y del consentimiento [para establecer] reglas e instituciones"¹⁰. En este sentido, la OEA es una expresión de la sociedad internacional americana que materializa tanto una lógica de dominación como de contrato que se ha transformado en virtud de los intereses de dominación a intereses de comunidad con valores democráticos prevalecientes en el contexto, lógicas que han cambiado con los valores e ideologías que han promovido actores político-gubernamentales claves.

El análisis del fortalecimiento y consolidación de la democracia en América desde la conformación de la Unidad de Promoción de la Democracia de la OEA, y el desarrollo de las Misiones de Observación Electoral, a la luz de los cambios de las dinámicas internacionales debe ser visto como una contribución a la reflexión sobre el papel que desempeña esta organización en el proceso de conformación de región americana y en la consolidación de una identidad americana permeada por valores democráticos.

III. UNA REVISIÓN DE LA GÉNESIS Y TRANSFORMACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS

El cambio de regímenes políticos es una de las principales transformaciones del proceso global descrito desde hace 20 años; cambio que ha estado signado por el predominio de la democracia como el modelo distinguido que deben seguir todos los estados modernos¹¹. El predominio de los valores democráticos ha surgido como resultado del cuestionamiento de las reglas de coexistencia en que se había basado el orden internacional en los siglos anteriores. Así, la democracia, sus valores e instituciones, ha reformulado la manera que interactúan los estados-nación, las organizaciones, los individuos, etc. El continente americano no ha estado marginado de estos cambios. Para abordar su incidencia se observará la trayectoria de creación de la Organización de Estados Americanos y el predominio de tales valores en sus objetivos, desde la revisión exhaustiva de fuentes primarias (documentos e informes institucionales de la Secretaría General) y secundarias (publicaciones y análisis académicos).

La génesis

En los antecedentes de creación de la OEA se destacan dos hechos históricos en el intento de creación de un sistema interamericano en 1826 por Simón Bolívar; luego, con la Primera Conferencia Internacional Americana celebrada en 1889 a 1890, cuando se desarrollaron reuniones periódicas de los estados del continente para "forjar un sistema común de normas e instituciones". Así, 1889 queda como uno de los años claves, en el sentido que dada la invitación al gobierno de Estados Unidos, luego con su aceptación y asistencia fue el hecho que desencadenó el proceso de conformación que "ha continuado ininterrumpidamente hasta hoy día". El rol del gobierno estadounidense se destaca en el proceso, pues su incipiente hegemonía se había comenzado a robustecer. Según explica Whitaker (1946, p. 11), en ese año se inició el periodo cuando se convirtió en el poder dominante (1890-1910). Así, "la ascensión de Estados Unidos al rango de gran potencia hacia fines del siglo (XIX) se basó, en parte, en una reacción defensiva contra el nuevo imperialismo europeo, y en parte también, en una imitación, consiente o no, de las potencias europeas"¹². Estos hechos históricos, aunque parecen intrascendentes, marcaron la esencia de la unión, la cual para algunos autores terminó por ser un elemento complementario de la política exterior estadounidense en términos de política de seguridad y, por lo tanto, como un suplemento al pacto trasatlántico de defensa, es decir, de la OTAN¹³. Aunque puede que desde la óptica realista esta idea sea suficiente, no es suficiente para el enfoque de la sociedad internacional.

La relevancia de Estados Unidos en el proceso de creación de lo que luego sería la OEA se orienta a que dicho papel "unificador" dio sentido e introdujo la idea de unión continental¹⁴. Esta idea de panamericanismo resultó beneficiosa para los "nuevos" estados, pues ofreció la afirmación de América como una entidad histórica, donde éstos, contradictoriamente, reforzaban su emancipación¹⁵; en el sentido que reforzaba el distanciamiento con Europa debido a la tendencia descolonizadora. De esta manera, la conformación de esta Unión en 1889 se considera una muestra de acción concreta tendiente a relativizar el "desorden" que estaba empezando a emerger con la aparición de la anarquía de nuevos pueblos o comunidades políticas que empezaban a gozar del derecho, luego de la Colonia, a disponer de ellos mismos, es decir, a ser independientes.

El proceso para imprimirle a la Organización su carácter internacional regional requirió más de cuarenta años, cambios en el derecho internacional y consolidación de las Naciones Unidas. A continuación se destacan algunos eventos y documentos que señalan la ruta que ha tenido la Organización.

Así, la importancia de la OEA, en términos de la sociedad internacional, se debe a la orientación que desde su objetivo se constituye en instrumento de orden de la sociedad americana anárquica, orden que no es impuesto sino aceptado a través de unas pautas relativamente¹⁶ normativizadas, "básicamente desde el terreno de la diplomacia y del derecho internacional"¹⁷. En otros términos, procura prevenir un excesivo desorden, pero siempre teniendo en cuenta la soberanía de los estados. Sin embargo, este panorama cambia y el papel de Estados Unidos frente a los demás países miembros. Al respecto se destaca el momento histórico de la Conferencia del año 1928, en que la política exterior seguida por Estados Unidos hacia otros países del continente hizo acentuar la actitud de desconfianza de otros estados hacia el punto de vista estadounidense sobre la no intervención y su relativización, como lo expuso en dicha conferencia el jefe de la delegación, Ch. E. Hughes¹⁸. Se evidencia en aquella conferencia cómo la influencia y predominio de Estados Unidos se pone en duda, pues se logró la suscripción de la Convención sobre los Derechos y Deberes de los Estados en caso de luchas civiles, restringiendo actos de injerencia en la política interna de los países miembro por parte de otros miembros de la Organización.

En general, puede abordarse a la OEA como un elemento que ha tendido a ordenar el sistema de estados de la región desde un inicio, si bien con objetivos reguladores-comerciales¹⁹; con el cambio del contexto político se han introducido elementos de política exterior y diplomacia para mantener una sociedad de estados soberanos. Así, la Organización puede considerarse como una instancia que junto con la institución del Estado contribuyen a mantener y desarrollar un componente ordenado del sistema, sobre todo cuando los estados entran en competición o en confrontación interna, como en los años 1923 y 1933.

Al continuar con la historia de la conformación de la OEA hace indispensable revisar los objetivos que la potenciaron. Así, resulta importante tener en cuenta que el objeto de la organización panamericana nunca tuvo explícitos objetivos políticos en las conferencias diplomáticas; en lo que corresponde a los documentos que materializaron sus prioridades iniciales se resalta la importancia del comercio, luego se hizo evidente la primacía de Estados Unidos, y allí empezaron a generarse regulaciones de índole política en lo que respecta a la posibilidad de autodeterminación de las comunidades políticas, el control y superación de conflictos entre países de la región y, finalmente, el inicio de la Segunda Guerra Mundial y el ataque a Pearl Harbor fueron elementos contextuales que determinaron los cambios de orientación de la Organización. De ahí que el poder que ha ejercido los Estados Unidos, en algunos momentos, ha sido estructural²⁰; un poder relativizado, pues el caso del periodo de gobierno del Presidente Roosvelt²¹, permitió un realce del movimiento interamericano, más que panamericano. Es decir, se dio lugar a la separación de la "fuente norteamericana para convertirse en la realidad de toda América"²².

Es clara la manifestación y preocupación de los estados americanos por promover las condiciones para el logro de la paz continental a partir de 1948, inspirándose en el espíritu de solidaridad continental, bienestar material y espiritual de los pueblos. La introducción de la temática específica de los derechos políticos aún no lograba un lugar destacado, pues en ese año de manera incipiente se obtuvieron acuerdos en materia de derechos políticos a la mujer, sin mayor énfasis a pesar de quedar explícito en la Carta de la OEA la actuación en el marco de instituciones democráticas. Se necesitó de más años y eventos históricos para que la noción de democracia, en su sentido procedimental, se anclara en la región, y así en la Organización, para que ésta tomara como suya la responsabilidad de la promoción.

La transformación de la organización para la promoción democrática

Dentro de la estructura anterior al año 1990, no existió unidad o comisión que tratara el tema de la democracia, ya fuera en términos técnicos o políticos. Es muy probable que la influencia del contexto de finales de la Segunda Guerra Mundial e inicios de la Guerra Fría fuera la causa de no hacer declaración explícita en pro de la democracia. Sólo hasta el año 1990²³, con el Protocolo de Cartagena, se marcó un punto de inflexión en la evolución de la OEA al incluir dentro de sus propósitos esenciales, la promoción y consolidación de la democracia representativa, manteniendo el principio de la no intervención. Así, en 1990 se crea la Unidad para la Promoción de la Democracia; dicha Unidad tendría, en líneas gener ales, como objetivo brindar apoyo técnico a los estados miembros que lo solicitaran.

El apoyo de la Unidad se refiere al asesoramiento o asistencia para preservar o fortalecer sus instituciones políticas y procedimientos democráticos. Se destaca en su creación el impulso que dio Canadá a la propuesta, en el sentido que este país recientemente había llegado a integrar la Organización después de algunos intentos iniciales desde principios del siglo XIX. Así, la Unidad se constituyó en la "forma institucional a una serie de acciones que venía adelantando el secretario general en favor de la Democracia"²⁴, entre las principales: la observación electoral.

La relevancia de este cambio radica en que la sociedad internacional de finales del siglo XX estuvo marcada por un funcionamiento bajo normas que se fijaban desde las posiciones de poder cuya esencia era el ordenamiento jurídico internacional²⁵. La OEA estuvo signada por una posición reactiva a las crisis; de ahí que se busque el diseño de un instrumento que implemente actividades preventivas; dando lugar a la creación de la Unidad para la Promoción de la Democracia(UDP).

El alcance de la UDP estuvo sometido a debate en Paraguay en 1990, mientras algunos países proponían una acción más efectiva y directa, otros preferían la limitación de su acción. Así, las acciones de la UDP quedaron establecidas desde una perspectiva limitada e indirecta para el fortalecimiento y mantenimiento de las instituciones democráticas en la región. De ahí que las actividades de información, investigación, educación, apoyo institucional y a los procesos electorales -como el principal- fueron las asignadas a la Unidad. De esta manera, estos cambios, entre otros, en la Organización, así como la asistencia de nuevos Estados -Canadá- señalaron la superación de los protagonismos solidarios, de los liderazgos impuestos, como tendencias de cambios de la sociedad internacional en general y de la hemisférica en particular. Como señala Mesa (1992, p. 122), "el debate entre el pasado y el futuro, preñado de enormes dificultades, agobiado por el recrudecimiento de las tensiones internacionales y la multiplicación de los conflictos armados localizados²⁶, [presentó] la imagen imperfecta de una sociedad internacional en formación".

Con el devenir del tiempo, la Unidad ha tratado de responder a dicha formación constante. En sus inicios tenía como prioridades: i) prestar soporte técnico a las organizaciones electorales; ii) entrenamiento legislativo; y iii) educación cívica. No obstante, sus logros se centraron en el "monitoreo" electoral, aunque con debilidades en su capacidad institucional. En este sentido, teniendo en cuenta los retos y señalamientos de la Cumbre de las Américas de Miami, en cabeza del Secretario General, César Gaviria, se fortaleció su acción a fin de que la UDP pudiera prestar asistencia en cuestiones tales como reformas y cambios institucionales (Gobierno, Justicia, Legislativo), modernización técnica de los órganos legislativos, simplificación de reglamentos y fomento a la participación de organizaciones comunitarias en la democracia local, principalmente.

Dichas prioridades han ido adecuándose y especializándose; también la asistencia se hace específicamente por áreas de trabajo y de acuerdo con enfoques regionales. Así, durante el periodo 1994-2004 el énfasis se puso en el fortalecimiento de instituciones y procesos democráticos. Resulta relevante señalar que pese a que la concepción central de la OEA y como su fundamento primordial era la democracia representativa, ésta ha cambiado y ha dado lugar a revaluar la democracia participativa a través de la promoción de la organización y participación ciudadanas.

III.2. La contribución desde la unidad para la Promoción de la Democracia

Los avances que se destacan de la UDP luego de su fortalecimiento es el papel que ha desempeñado en el Caribe, pues el apoyo de la Unidad, como señala Gaviria (2004, p. 20), ha sido determinante para una región que dada "[l]a singularidad e importancia del Caribe lo convierte en un desafío importante para la Organización, dado que su historia e instituciones requieren un tratamiento y enfoque distintos de los que se adoptan en el resto de la región". Entre otros, Gaviria señala la importancia de la labor en materia de fortalecimiento de registros civiles y electorales, pues las diferencias con las organizaciones electorales del resto de la región son "dramáticas" y nocivas para la consolidación de la democracia. Respecto a otras acciones relevantes desarrolladas por la UDP en sus primeros años se resalta: i) las acciones postconflicto; ii) prevención y resolución de conflictos en Centroamérica; iii) la descentralización; iv) la participación ciudadana y v) las misiones de observación electoral.

Los principales aportes de la Unidad en esos momentos críticos para la región se relacionan con las acciones señaladas en la tabla 2. Entre otros, se destaca, por ejemplo, el caso de Haití y el de Nicaragua, países donde luego de los procesos de restitución del poder democrático y de desmovilización de grupos armados, respectivamente, se ha necesitado de un proceso de largo plazo que ha implicado acciones tendientes a la verificación, reconciliación y asistencia en la promoción de instituciones democráticas.

Estas acciones, entre otras, permiten identificar cómo el fenómeno de la globalización política ha generado retos para el democracia en la región americana; así, la conciencia internacional -casi generalizada-sobre la búsqueda de la justicia social, la promoción y protección de los derechos humanos de todos los ciudadanos, por un lado, ha promovido grandes cambios en las instituciones y normas; de otro lado, ha evidenciado la debilidades de los diferentes actores internos en sus capacidades. Así, estamentos públicos, partidos políticos y organizaciones comunitarias han tenido que replantear su concepción del mundo tanto local, regional como internacional; y es allí donde la acción de la OEA a través de la UDP ha sido un actor relevante en el proceso de globalización de la conciencia democrática.

III.3. Las misiones de observación electoral: la primera experiencia y los cambios institucionales

La primera experiencia formal de apoyo a través de la Misiones de Observación Electoral de la Unidad fue en Nicaragua, luego de la invitación expresa por este país, el 25 de febrero del mismo año. En aquel proceso electoral para la Presidencia resultó electa Violeta Barrios de Chamorro; así, Nicaragua constituyó para la OEA un campo de experimentación con nuevas metodologías y nuevos enfoques²⁷. Esta fue la experiencia que abrió el trabajo en esta área tendiente a promover elecciones más limpias, a incentivar el proceso de alternación política.

Aquel proceso fue un momento clave en el objetivo de la profundización de la democracia, en el sentido que el apoyo a Nicaragua no se limitaba a la verificación de las condiciones del proceso electoral, también involucraba el apoyo para el tránsito democrático luego de un largo periodo de violencia. En este sentido, la consolidación de la democracia no se restringe al cumplimiento de los mínimos procedimentales: el desarrollo de procesos electorales para la elección de cargos de representación. Además, era indispensable profundizar en la búsqueda de mejores condiciones de información para los ciudadanos, y esto requería la existencia de medios de comunicación objetivos, situación que resultaba difícil de encontrar por entonces en los países del Cono Sur. Al reto se sumaba el escepticismo, la desconfianza hacia las instituciones político-democráticas y, a la vez, el optimismo que suscitaba el proceso electoral, en tanto que el conflicto armado había provocado el desgaste del tejido social y la polarización. Pese a todo, Nicaragua logró el traspaso de mando de un gobierno democrático a otro gobierno legítimamente elegido y constituido.

Las condiciones de este país eran muy similares a las que se registraban en el resto de la región: la modernización del Estado, los incipientes procesos de descentralización, la integración de economías a mercados internacionales, la modernización de la administración de justicia, las políticas para hacerle frente al narcotráfico y la violencia armada, entre otros. De ahí que esta primera experiencia involucró un sinnúmero de expectativas respecto al rol de la OEA como articulador del interés común de consolidar la democracia y de promover su marco común para la interacción regional de cara a relaciones basadas en la autodeterminación y la soberanía estatal.

En esta primera experiencia de la OEA como actor de reconciliación y promotor democrático encontró también su prueba inaugural: el rearme de los grupos al margen de la ley a finales de 1990; este suceso dio la voz de alarma al regreso al conflicto armado nicaragüense; al respecto fueron muchas las acciones llevadas a cabo para controlar el eventual conflicto que logró mediarse y resolverse en 1994 con la Misión de la Comisión Internacional de Apoyo y Verificación de la OEA y el apoyo de diferentes sectores de la sociedad.

Otro hecho que se destaca es el apoyo a la instauración de la democracia representativa en Haití, proceso de cooperación iniciado entre este país y la Organización de los Estados Americanos en el marco de la organización de las primeras elecciones generales en 1990. Este tipo de apoyos son los que dieron lugar a configurar a las acciones enmarcadas en las Misiones de Observación Electoral como una de las más importantes, en el sentido que a partir de éstas se impulsa el fortalecimiento e independencia de las organizaciones y sistemas electorales de los países.

Sin embargo, en la década de los noventa, el continente estuvo sumido en una continua inestabilidad política²⁸. En algunos casos se requirió la intervención para tratar de restituir los gobiernos democráticos o de apoyar las decisiones internas, decisiones que han sido objeto de amplio debate, en tanto que en algunos casos, como el haitiano, la intervención de las fuerzas de las Naciones Unidas pusieron en tela de juicio el respeto por la soberanía.

En la actualidad, la instancia encargada de coordinar los procesos de las Misiones de Observación Electoral es el Departamento para la Cooperación y Observación Electoral -DECO-, es la entidad dentro de la Secretaría de Asuntos Políticos encargada de brindar apoyo a los sistemas e instituciones electorales de las Américas y de promover elecciones democráticas en la región²⁹. De esta manera, luego de veinte años de aprendizajes, el DECO desarrolla y mantiene un servició permanente y profesionalizado de observación electoral.

Ante la tarea de asegurar la integridad, imparcialidad, confiabilidad de los procesos electorales, la asistencia a través de las Misiones se sigue realizando una vez se curse la invitación por parte del Estado miembro. Aunque la ausencia de Misiones de Observación no tiene un carácter vinculante de algún tipo para el Estado, entre la opinión pública su rol ha empezado a ser determinante para la confianza de la ciudadanía en el proceso y la legitimidad de los resultados.

A MODO DE CONCLUSIÓN

El Estado en general y el americano en particular pasó de verse inserto en una división bipolar Occidente-Oriente a la concepción de un baremo común sobre el cual pueden edificarse mejores condiciones

de convivencia global, desarrollo económico y respeto de los derechos humanos, es decir, la democracia. En este sentido, la OEA basa su existencia en la aceptación por parte de los Estados miembros de ciertas normas e instituciones, en las que se enmarca el funcionamiento y la regulación para la promoción de la democracia, defensa de los derechos humanos, garantía de enfoque multidimensional a la seguridad, el fomento del desarrollo integral y el apoyo a la cooperación jurídica interamericana.

De esta manera, la conformación de la Organización de Estados Americanos ha pasado por diferentes etapas, las cuales han reflejado con la incorporación de reglas, normas e instituciones los valores predominantes en lo que podría identificarse como tres diferentes momentos históricos: i) carácter económico-comercial, 1889-Washington; ii) carácter apolítico del panamericanismo, 1928-La Habana; iii) resignificado de todo el proceso, 1948-Bogotá. En este nuevo panorama hay una lectura global diferente, la que da lugar a concebir "[...] la relación entre reforma de los Estados y el compromiso, con una ética global en el continente [americano], es decir, con un conjunto de principios compartidos universalmente", entre los que se destacan el respeto a los derechos humanos, la legitimidad democrática, la protección de las minorías, del plural ismo, a la diversidad cultural, entre otros; los cuales servirán como mínimos para la convivencia social, como lo señala Palomares (2006, p. 157). Como resultado se consolidan y materializan proyectos hemisféricos con el objetivo de fortalecerse respecto a los desafíos que marcaron las crisis económicas, sociales y políticas. Así, la Unidad para la Promoción de la Democracia sentó las bases para la configuración de una actuación indirecta tratando de responder a las necesidades de los Estados del hemisferio, los cuales comparten, además de problemas, formas de solución.

Si bien su capacidad ha sido cuestionada en algunos momentos históricos, como el caso de Perú en 2001, la complejidad de intereses acompaña este tipo de procesos -siempre inacabados-, por lo que hay que enfocarse en los aprendizajes y en la búsqueda de alternativas de consolidar desde diferentes aspectos la democracia. En este mismo sentido, resulta relevante la ampliación del concepto de democracia y no la restricción a la promoción de la representativa; ahora, el reto es la consolidación de la equidad social y económica, fundamento para una democracia que cumpla con lo procedimental pero que contribuya a la ciudadanía plena.

La democracia trae consigo un conjunto de valores, condiciones y retos que exige a estados, organizaciones, gobernantes y ciudadanos adoptar nuevas concepciones del mundo y de los otros. Es una nueva manera de concebir las relaciones e interacciones; éste será el reto de la OEA y su función de profundización de la democracia sin detrimento de la soberanía de los pueblos, de las comunidades políticas y consolidando el espíritu de región americana.

¹ Según lo señala Barbé (2007, p. 27), este año marcó el inicio de la disciplina con la apertura de la "Cátedra Woodrow Wilson" en la Universidad de Gales, lo cual dio lugar a la adquisición de un status académico.

² Esta es la denominación que resulta más común entre los estudiosos, pues cada autor adopta una denominación distintiva. Ver más en Barbé (2007, p. 58).

³ Con el propósito de realizar una revisión completa de los principales enfoques se hará desde su desarrollo histórico, destacándose, por un lado, el contexto en el que se enmarcó y sus principales características.

⁴ Sin embargo, resulta relevante señalar que otros autores franceses, como Raymond Aron, han contribuido a ampliar la visión realista al incorporar el mundo de diplomáticos y estrategas al análisis realista. Asimismo, como se verá, la tendencia neorrealista, con aportes de Waltz, Keohane, Krasner y Gilpin, también enriqueció el análisis pero sin transformar las características principales del enfoque.

⁵ Por "idealismo" se entiende, para efectos de este trabajo, el enfoque que para algunos autores, como Jackson y Sorensen (2007), es el liberalismo, o como para Barbé (2007) es transnacionalismo.

⁶ Entre otros, resultó relevante el cuestionamiento acerca de los altos costos humanos y económicos de las guerras mundiales para los estados.

⁷ En general, éste fue el panorama en el que se desplegó la propuesta de Wilson en 1920 para conformar la Liga de las Naciones; no obstante los resultados no llegaron a corresponder a lo ambicionado (al respecto ver más en Jackson y Sorensen, 2007, p. 35).

⁸ Jackson y Sorensen (2007, p. 131) señalan que la acción de los statespeople, o estadistas que ejercen el arte de gobernar (statecraft), es la que determina la política exterior de un Estado, sin embargo, dicha capacidad no está sujeta a una autoridad superior.

⁹ Barbé (2007, p. 134).

¹⁰ Según lo señalan Bull y Watson (1984) en The expansion of international society; referenciado por Barbé (2007, p. 134).

¹¹ Predominio que se acentuó en 2001 con "la extensión de los valores occidentales como valores universales de global imposición". A través de la "Estrategia de Seguridad Nacional proclama como objetivo la extensión de la democracia y los derechos humanos en todo el mundo, particularmente en el mundo musulmán" (Barbé, 2007, p. 37).

¹² Al respecto el autor señala que el desplazamiento del poder de Gran Bretaña en el continente americano ofreció ventajas para el posicionamiento de Estados Unidos; hecho que se destaca en el sentido que Bolívar había considerado como aliado para la conformación de la unión bolivariana ha dicho país (Fernández Shaw, 1963).

¹³ Dykmann (2003, p. 134).

¹⁴ Algunos autores destacan la relevancia de la doctrina Monroe en la introducción del vocablo "panamericanismo", que era entendido como un preludio a tal idea de unión (Fernández Shaw, 1963, p. 66).

¹⁵ Fernández Shaw (1963, p. 67).

¹⁶ Se reitera el principio de que ningún Estado tiene derecho de intervenir (prohibición de intervención) en los asuntos internos o externos de otro, y se subraya la obligación de todos los estados de resolver por los medios pacíficos reconocidos las divergencias de cualquier tipo que se susciten entre ellos.

¹⁷ La definición de medios pacíficos y procedimientos que se deben seguir: buenos oficios y mediación, investigación y conciliación, y arbitraje. Si no se logra una solución mediante el procedimiento de conciliación establecido, las partes tienen derecho a recurrir a la Corte Internacional de Justicia. De hecho, algunas controversias han llegado hasta esta instancia.

¹⁸ Resulta relevante señalar que hasta este entonces no se había contado con la representación de Canadá en el proceso.

¹⁶ El término se utiliza teniendo en cuenta que para algunos autores no son suficientes ni vinculantes, lo cual vuelve inoperante a la organización (Alda, 2008). Asimismo, en algunos casos muchos de estos tratados no son ratificados por todos los estados.

¹⁷ Caminal Badía (1996, pp. 518-519).

¹⁸ Fernández Shaw (1964, pp. 162-163).

¹⁹ Se constituye como objetivo originario de la Unión Internacional de Repúblicas Americanas, de 18 estados americanos, lograr la publicación ágil y oportuna de datos comerciales ( Whitaker, 1943, p. 13).

²⁰ Strange (1984): "es el poder para configurar y determinar las estructuras del sistema mundial en las que los estados, sus instituciones políticas, sus empresas [...] tienen que operar".

²¹ El recelo disminuye con la renuncia a nuevas intervenciones y empezó a practicar la política del "buen vecino".

²² Fernández Shaw (1963) señala que las naciones hispánicas levantan la bandera de un nuevo panamericanismo (o interamericanismo) más o menos según la idea de Bolívar de una cohesión de naciones nacidas de la independencia gestada por él y sin participación de Estados Unidos.

²³ En la Asamblea General Ordinaria celebrada el 8 de junio de 1990 en Asunción (Paraguay) se le confirió mandato al entonces secretario general de la Organización, Joao Clemente Baena Soares, para que se creara una Unidad para la Promoción de la Democracia (UPD) en la Secretaría General. Actualmente la UDP hace parte de la Secretaría de Asuntos Políticos, creada en 2006, que tiene entre sus tareas relevantes, entre otras: el análisis político, la observación y asistencia electoral, la prevención de la crisis y la modernización del Estado.

²⁴ Ver más en Naveda (1997).

²⁵ Como ya se había señalado, hasta la creación -formalmente- de la OEA en 1948 permanecía ausente el espíritu americanista.

²⁶ En pocas regiones del mundo se presentaron con más intensidad los conflictos de la Guerra Fría como en Centroamérica (Gaviria, 2004).

²⁷ Ver más en ponencia http://174.36.232.8/html/index.php?id=224. Consultada el 20 de septiembre de 2010.

²⁸ No obstante, como resultado de este inestable periodo se produjeron dos importantes instrumentos para la acción más directa de la OEA: la Resolución 1080 y el Protocolo de Washington. Por un lado, la Resolución 1080 ofreció herramientas para la intervención de procesos que induzcan a la irrupción de procesos políticos democráticos. Este instrumento fue invocado en tres oportunidades durante el periodo 1994-2004 (Haití/1991; Perú/1992; Guatemala/1993), aunque se cuestiona su capacidad de intervenir antes de la desaparición de las instituciones democráticas; de otro lado, el Protocolo de Washington, aprobado en 1992, entró a reforzar los contenidos de la Resolución 1080, y se considera una medida disuasiva para manejar rupturas democráticas en los países a través del aislamiento político y diplomático.

²⁹ Las funciones del Departamento son: desarrollar y mantener un servicio permanente y profesionalizado de observación electoral para los estados miembros; colaborar con las instituciones electorales de los estados miembros en el diseño e implementación de programas de cooperación técnica en asuntos electorales; realizar actividades de análisis e investigación aplicada y organizar foros de discusión y seminarios para contribuir a mejorar las instituciones y procesos electorales de la región. Asimismo, opera bajo los principios de neutralidad, respeto por la legislación interna, insustituibilidad de los actores, aplicación de metodologías y criterios estandarizados en observación electoral, y la incorporación de la perspectiva de género.

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