Loiralith Margarita Chirinos Portillo** Fabiola del Valle Tavares Duarte*** María Eugenia Soto Hernández****

Universidad del Zulia (Venezuela)

* Este trabajo es un avance del proyecto de investigación "Reserva legal nacional en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999", subvencionado por el Consejo de Desarrollo Científico, Humanístico y Tecnológico (CONDES-CDCHT) de la Universidad del Zulia (LUZ). Maracaibo (Venezuela).

**Abogada, Mención Summa Cum Laude. Magíster Scientiarum en Ciencia Política y Derecho Público, Mención Derecho Público. Doctora en Ciencias Jurídicas. Investigadora y docente adscrita al Instituto de Estudios Políticos y Derecho Público "Dr. Humberto J. La Roche" (IEPDP) de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad del Zulia (Venezuela). loichirinos@hotmail.com

***Abogada, Mención Summa Cum Laude. Magíster Scientiarum en Ciencia Política y Derecho Público, Mención Derecho Público. Doctora en Derecho. Investigadora y docente adscrita al Instituto de Estudios Políticos y Derecho Público "Dr. Humberto J. La Roche" (IEPDP) de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad del Zulia. fabiolatavares2011@gmail.com

****Abogada. Especialista y Magíster en Derecho Administrativo, Mención Summa Cum Laude. Doctora en Derecho. Investigadora y docente adscrita al Instituto de Estudios Políticos y Derecho Público "Dr. Humberto J. La Roche" (IEPDP) de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad del Zulia. mesotoh@gmail.com

Fecha de recepción:10 de febrero de 2012
Fecha de aceptación: 5 de febrero de 2013

Resumen

Este artículo de investigación tiene como objetivo general determinar la reserva legal nacional en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999. Se utiliza la estrategia de investigación documental y el método analítico. Las fuentes para la recolección de información corresponden a cinco ámbitos: constitucional, legal, sublegal, doctrinal y jurisprudencial. La reserva legal nacional se conceptúa como materias específicas de competencia nacional que por disposición constitucional o por congelación del rango legal requieren ser reguladas exclusivamente mediante actos jurídicos normativos de rango legal: la ley formal o el decreto con fuerza de ley propiamente dicho, con exclusión del acto jurídico normativo de rango sublegal: el reglamento ejecutivo.

Palabras clave: Reserva legal nacional, Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, ley formal, decreto con fuerza de ley propiamente dicho, reglamento ejecutivo.

Abstract

This research paper seeks general objective is to determine the national legal reserve in Venezuela's Bolivariana Republic Constitution of 1999. Is used the documentary research strategy and the analytical method. Sources for data collection include five different areas: constitutional, legal, sublegal, doctrinal and jurisprudential.

The concept of the national legal reserve includes specific national matters which based on constitutional provisions or on immobilization of the legal rank need to be exclusively regulated by legal normative juridical acts: the formal law and the decree with force of law as such, by excluding the executive regulation.

Keywords: National legal reserve, Venezuela's Bolivariana Republic Constitution of 1999, formal law, decree with force of law as such, executive regulation.

La reserva legal nacional, según los artículos 156, numerales 32 y 33; 187, numeral 1; 202; 203, último aparte; y 236, numeral 8 y primer aparte de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, aunados a los principios constitucionales o fundamentales, configura asuntos, materias o temas concretos o específicos de competencia nacional que por disposición constitucional o por congelación del rango legal requieren ser regulados exclusivamente mediante actos jurídicos normativos con fuerza, rango o valor legal y, por consiguiente, con exclusión del acto jurídico normativo con fuerza, rango o valor sublegal.

Los mencionados actos jurídicos normativos con fuerza, rango o valor legal, con arreglo a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, están representados por la ley en sentido estricto y la ley en sentido amplio.

La ley en sentido estricto o ley formal, prevista en el artículo 202 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, constituye el acto jurídico normativo con fuerza, rango o valor legal dictado en ejercicio de la función legislativa propia por la Asamblea Nacional, órgano perteneciente al Poder Legislativo Nacional, según el procedimiento establecido. La ley en sentido amplio constituye tanto la ley formal como el decreto con fuerza de ley propiamente dicho, contemplado en el artículo 236, numeral 8 y primer aparte, y en el 203, último aparte, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, o acto jurídico normativo con fuerza, rango o valor legal dictado en ejercicio de la función legislativa delegada por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, órgano perteneciente al Poder Ejecutivo Nacional.

Ahora bien, el acto jurídico normativo con fuerza, rango o valor sublegal, conforme a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, lo configura el reglamento ejecutivo o de ejecución, establecido de forma expresa en el artículo 236, numeral 10 y primer aparte, ejusdem, o acto jurídico normativo con fuerza, rango o valor sublegal dictado en ejercicio de la función administrativa propia por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, cuyo objeto es establecer los detalles que generalmente exige la aplicación o ejecución de una ley formal o un decreto con fuerza de ley propiamente dicho regulador de materias específicas comprendidas en la reserva legal nacional por disposición constitucional o por congelación del rango legal.

La polémica suscitada con relación a la reserva legal nacional en los diferentes sectores de la sociedad organizada: el jurídico, el académico, el político y el social, encuentra su eje central, por una parte, en la existencia de materias específicas de competencia nacional de regulación exclusiva mediante ley formal dictada por la Asamblea Nacional o mediante decreto con fuerza de ley propiamente dicho dictado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros y, por la otra, en la labor de colaboración del reglamento ejecutivo dictado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros con respecto a ley formal o al decreto con fuerza de ley propiamente dicho regulador de materias específicas comprendidas en la reserva legal nacional.

Constituye, pues, el objetivo general de esta investigación determinar la reserva legal nacional en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999. En tal sentido se pretende: elaborar el concepto de reserva legal nacional, identificar los elementos o requisitos esenciales de este y examinar sus elementos o requisitos esenciales.

La investigación fue desarrollada conforme a la estrategia de investigación documental, sustentada en el método analítico. Las fuentes para la recolección de información corresponden a cinco ámbitos: constitucional, legal, sublegal, doctrinal y jurisprudencial. El ámbito constitucional refiere a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999. El ámbito legal refiere a la Ley Orgánica contra el Tráfico Ilícito y el Consumo de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas de 2005; la derogada Ley de los Consejos Comunales de 2006; la Ley de Impuesto sobre la Renta de 2007; el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social de 2008; el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública de 2008; el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para el Fomento y Desarrollo de la Economía Popular de 2008; y la Ley Orgánica de los Consejos Comunales de 2009.

El ámbito sublegal refiere al Reglamento de la Ley de Impuesto sobre la Renta de 2003. El ámbito doctrinal refiere a criterios y principios, tanto nacionales como foráneos, de derecho constitucional y derecho administrativo. El ámbito jurisprudencial refiere a sentencias pronunciadas por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en Sala Políticoadministrativa y, también, en Sala de Casación Social y Sala Electoral, durante el período comprendido entre enero de 2005 y febrero de 2011.

La reserva legal nacional se conceptúa como materias específicas de competencia nacional que por disposición constitucional o por congelación del rango legal requieren ser reguladas exclusivamente mediante actos jurídicos normativos con fuerza, rango o valor legal: la ley en sentido estricto o la ley en sentido amplio, y por consiguiente, con exclusión del acto jurídico normativo con fuerza, rango o valor sublegal: el reglamento ejecutivo¹.

El concepto de reserva legal nacional expuesto reviste naturaleza descriptiva, al destacar sus elementos o requisitos esenciales, los cuales se identifican a continuación: en primer lugar, materias específicas de competencia nacional; en segundo lugar, por disposición constitucional o por congelación del rango legal; en tercer lugar, requieren ser reguladas exclusivamente mediante actos jurídicos normativos con fuerza, rango o valor legal: la ley en sentido estricto o la ley en sentido amplio; y en cuarto lugar, con exclusión del acto jurídico normativo con fuerza, rango o valor sublegal: el reglamento ejecutivo. Los citados elementos tienen carácter acumulativo; se considera imposible predicar la existencia de la reserva legal nacional con prescindencia de cualquiera de ellos.

En las siguientes páginas se examinan, particular y detalladamente, los elementos o requisitos esenciales de la reserva legal nacional.

La reserva legal nacional alude a asuntos, materias o temas concretos o específicos (Rubio Llorente, 1997; Lares Martínez, 2001; TSJ/SPA²: 191-2006, en Pierre Tapia, 2006; Araújo Juárez, 2007; TSJ/SC: 25-3-2008, en Ramírez & Garay, 2008; TSJ/SC: 8-4-2010, en http://www.tsj.gob.ve, 2010), de importancia jurídica, política, social y económica (Parra Manzano, 2005; Araújo Juárez, 2007; TSJ/SC: 9-8-2007, en Ramírez & Garay, 2007; TSJ/SPA: 12-3-2008, en Ramírez & Garay, 2008), representativos de "... un determinado sector de la realidad social o de la organización estatal, o... uno de sus aspectos..." (De Otto, 2001, p. 230).

Esas materias, según el artículo 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, configuran atribuciones y obligaciones asignadas ". por la Constitución.o correspondientes, por su índole o naturaleza..." (Tavares Duarte, Soto Hernández & Chirinos Portillo, 2008, p. 40), al Poder Público Nacional. El mencionado artículo contiene una enunciación no taxativa de un conjunto de materias de la competencia exclusiva del Poder Público Nacional, la cual en ". algunos casos,... se hace con carácter global, abarcando toda la materia; en otros casos,. se hace atribuyendo al Poder Nacional sólo un aspecto de la misma" (Brewer Carías, 2004, p. 329).

El Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional (1-2-2006, en Pierre Tapia, 2006, p. 854; 8-4-2010, en http://www.tsj.gob.ve, 2010, p. 52) destaca que "... la historia constitucional venezolana ha venido marcada por la permanente previsión de una reserva de ley a favor del Poder Nacional...", la cual impone límites materiales infranqueables al Poder Público Estadal y al Poder Público Municipal para el ejercicio de la función legislativa, cuya infracción genera usurpación de funciones³.

Sobre el particular, el artículo 156, numeral 32, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 dispone: "Es de la competencia del Poder Público Nacional:... La legislación en materia... penal...". Dicha reserva al Poder Público Nacional protege la tipificación de ciertas conductas como punibles y el establecimiento de sus penas; y evita ". que cada ente menor -estados o municipios- regule la materia penal de manera distinta, en posible atentado a la seguridad jurídica, la cual exige que todo habitante del territorio nacional sepa de antemano la legislación penal a la que está sujeto" (TSJ/SC: 1-2-2006, en Pierre Tapia, 2006, p. 855).

Las materias específicas constitutivas de la reserva legal nacional son tal por disposición constitucional (Rubio Llorente, 1997; De Otto, 2001; Lares Martínez, 2001; Peña Solís, 2004; TSJ/SPA: 18-5-2006, en Pierre Tapia, 2006; TSJ/SPA: 17-1-2007, en Pierre Tapia, 2007; TSJ/SPA: 16-1-2008, en Ramírez & Garay, 2008) o bien por congelación del rango legal (Villar Palasi & Villar Ezcurra, 1992; Lares Martínez, 2001; Peña Solís,2004).

La reserva legal nacional por disposición constitucional refiere a aquellas materias de competencia nacional que por mandato de los articulos 156, numerales 32⁴ y 33⁵; 187, numeral 1⁶; 202⁷; 203, último aparte⁸; y 236, numeral 8⁹ y primer aparte¹⁰ de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, aunados a los principios constitucionales o fundamentales, precisan ser reguladas por actos jurídicos normativos con fuerza, rango o valor legal: ley en sentido estricto o ley formal y ley en sentido amplio o ley formal y decreto con fuerza de ley propiamente dicho¹¹.

A título ejemplificativo, la legislación sobre el régimen y organización del sistema de seguridad social, por disposición del artículo 156, numerales 22 y 32, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, configura materia de reserva legal nacional (TSJ/SC:

18-10-2005, en Pierre Tapia, 2005; TSJ/SC: 27-4-2007, en Pierre Tapia,2007; TSJ/SC: 25-3-2008, en Ramírez & Garay, 2008). De tal forma, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 reafirma su intención de unificar, mediante regulación por ley en sentido estricto o ley en sentido amplio, el régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal.

La reserva legal nacional por congelación del rango legal o ". autorreserva legal" (García Trevijano, citado por Lares Martínez, 2001, p. 68) comprende aquellas materias específicas de competencia nacional que una vez reguladas por actos jurídicos normativos con fuerza, rango o valor legal: ley formal o decreto con fuerza de ley propiamente dicho, quedan congeladas o incorporadas al rango normativo legal y en lo sucesivo solo una ley formal o un decreto con fuerza de ley propiamente dicho, conforme al principio de paralelismo de las formas, es competente para regular las señaladas materias.

Lo anterior se aprecia en la legislación sobre economía popular, materia de reserva legal nacional por congelación del rango legal, por parte del Presidente de la República en Consejo de Ministros mediante el dictado de decreto con fuerza de ley propiamente dicho: el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para el Fomento y Desarrollo de la Economía Popular de 2008. Igualmente, se aprecia en la legislación sobre los Consejos Comunales, materia de reserva legal nacional por congelación del rango legal, por parte de la Asamblea Nacional mediante el dictado de ley formal: la Ley Orgánica de los Consejos Comunales de 2009¹².

La ley formal o el decreto con fuerza de ley propiamente dicho produce, así, una reserva a su favor de la materia regulada, "encasillándola en un rango, el legal, del que sólo otra ley..." (De Otto, 2001, p. 227) formal u otro decreto con fuerza de ley propiamente dicho ". podrá sacarla en el futuro" (De Otto, 2001, p. 227). En efecto, siempre que una materia sea regulada por ley formal o decreto con fuerza de ley propiamente dicho ". queda automáticamente incorporada a la reserva legal" (Lares Martínez, 2001, p. 68) nacional.

Las materias concretas conformadoras de la reserva legal nacional precisan ser reguladas únicamente por actos jurídicos normativos con fuerza, rango o valor legal. Estas últimas expresiones en relación con su significado son equivalentes en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, por cuanto refieren al grado o posición ocupado por la ley en sentido estricto y la ley en sentido amplio en la estructura jerárquica del ordenamiento jurídico: subordinación a la Constitución y supraordenación al reglamento (Tavares Duarte, Soto Hernández & Chirinos Portillo, 2006).

La ley en sentido estricto o ley formal, preceptuada en el artículo 202 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, constituye el acto jurídico normativo con rango legal dictado por la Asamblea Nacional, órgano perteneciente al Poder Legislativo Nacional, conforme al procedimiento establecido¹³. La ley en sentido amplio constituye tanto la ley formal como el decreto con fuerza de ley propiamente dicho, contemplado en los artículos 236, numeral 8 y primer aparte, y 203, último aparte, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, o acto jurídico normativo con rango legal dictado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, órgano perteneciente al Poder Ejecutivo Nacional.

La ley formal y el decreto con fuerza de ley propiamente dicho son producto de la función legislativa desarrollada: en el primer supuesto, conforme al principio constitucional de distribución de funciones, de forma propia y no exclusiva por la Asamblea Nacional; y en el segundo supuesto, con arreglo al principio constitucional de colaboración de poderes, mediante delegación, por el Presidente de la República en Consejo de Ministros (Soto Hernández & Tavares Duarte, 2001; TSJ/ SPA: 22-11-2006, en Pierre Tapia, 2006; TSJ/SPA: 16-1-2008, en Ramírez & Garay, 2008). El Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional (10-7-2007, en Ramírez & Garay, 2007, p. 103; 25-3-2008, en Ramírez & Garay, 2008, p. 280) estima que, en el segundo supuesto, el delegado o Presidente de la República en Consejo de Ministros ". se convierte en un auténtico legislador...".

Así, según el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional (272-2007, en Pierre Tapia, 2007; 25-3-2008, en Ramírez & Garay, 2008), el término "legislador" atiende al autor del acto jurídico normativo con rango legal, en ejercicio de la función legislativa propia o delegada, denominado Asamblea Nacional, mediante la emisión de ley formal, o Presidente de la República en Consejo de Ministros, mediante la emisión de decreto con fuerza de ley propiamente dicho.

La reserva legal nacional, por consiguiente, ". se presenta como. un mandato específico del Constituyente al Legislador para que sólo este último regule ciertas materias..." (TSJ/SPA: 17-1-2007, en Pierre Tapia, 2007, p. 78; TSJ/SPA: 22-2-2007, en Pierre Tapia; 2007, p. 314), "... toda vez que. sujeta obligatoriamente su actividad a la regulación de determinadas materias previstas en el Texto Fundamental como competencias exclusivas del Poder Nacional" (TSJ/SPA: 18-5-2006, en Pierre Tapia, 2006, p. 91; TSJ/SPA: 16-1-2008, en Ramírez & Garay, 2008, p. 344).

En este orden de ideas, es pertinente indicar que la legislación penal y la legislación sobre el régimen y organización del sistema de seguridad social, por mandato del artículo 156, numeral 32, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, representan ejemplos de materias reservadas en el ámbito nacional a la ley en sentido estricto y la ley en sentido amplio. La primera encuentra regulación en una ley en sentido estricto: Ley Orgánica contra el Tráfico Ilícito y el Consumo de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas de 2005; la segunda encuentra regulación en una ley en sentido amplio: el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social de 2008.

La reserva legal nacional representa una limitación (TSJ/SPA: 8-8-2007, en Ramírez & Garay, 2007; TSJ/SPA: 16-1-2008, en Ramírez & Garay, 2008) o una interdicción para el reglamento¹⁴ (Peña Solís, 2004) ejecutivo o de ejecución, previsto de forma expresa en el artículo 236, numeral 10 y primer aparte, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, el cual constituye el acto jurídico normativo de rango sublegal dictado en ejercicio de la función administrativa propia por el Presidente de la República en Consejo de Ministros¹⁵, cuyo objeto es establecer los detalles que generalmente exige la aplicación o ejecución de una ley formal o un decreto con fuerza de ley propiamente dicho regulador de materias específicas comprendidas en la reserva legal nacional por disposición constitucional o por congelación del rango legal.

El artículo 236, numeral 10, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 prevé: "Son atribuciones y obligaciones del Presidente o Presidenta de la República:... Reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterar su espíritu, propósito y razón". La competencia bajo estudio, en concordancia con el artículo 236, primer aparte, ejusdem, es ejercida por el Presidente de la República en Consejo de Ministros.

El término "reglamentar" comprende operaciones normativas resumidas en la no contrariedad (Moles Caubet, 1984) o ". vinculación negativa" (De Otto, 2001, p. 159) al principio de legalidad, ello es, la aplicación, la complementación, el detalle, el desarrollo, la explicación, la interpretación y la pormenorización de la ley (Peña Solís, 2004; Araújo Juárez, 2007; TSJ/SCS: 11-6-2008, en Ramírez & Garay, 2008; TSJ/SPA: 4 -11-2009, en Ramírez & Garay, 2009) formal o el decreto con fuerza de ley propiamente dicho.

Corresponde a la Asamblea Nacional, mediante la emisión de ley formal, o al Presidente de la República en Consejo de Ministros, mediante la emisión de decreto con fuerza de ley propiamente dicho, la fijación de "... las disposiciones de principio... de máxima importancia..." (Lares Martínez, 2001, p. 80), "... los aspectos centrales..." (Casal, 2008, p. 74) o "... fundamentales...". (TSJ/SPA: 29-7-2009, en Ramírez & Garay, 2009, p. 496), lo cual" ... no agota la regulación de la materia reservada..." (Araújo Juárez, 2007, p. 160) en el ámbito nacional. Ahora bien, corresponde al Presidente de la República en Consejo de Ministros, mediante la emisión de reglamento ejecutivo, colaborar o complementar la regulación dispuesta en la ley formal o el decreto con fuerza de ley propiamente dicho ". en cuestiones de detalle." (De Otto, 2001, p. 154), al fijar los pormenores de aplicación, "... pero si el legislador resolviere descender él mismo a la fijación de esos pormenores, no podría afirmarse que haya invadido el dominio propio de la administración" (Lares Martínez, 2001, p. 80) o Presidente de la República en Consejo de Ministros.

Las disposiciones de la ley formal y el decreto con fuerza de ley propiamente dicho tienen el carácter de normas primarias respecto de las secundarias, contenidas en el reglamento ejecutivo. Las primeras regulan materias de reserva legal nacional y las segundas complementan o desarrollan la ley formal o el decreto con fuerza de ley propiamente dicho regulador de tales materias, ". siempre que no contrasten e innoven en relación con lo establecido por el texto legislativo." (TSJ/ SPA: 29-7-2009, en Ramírez & Garay, 2009, p. 496), "... o dicho en términos del Derecho Venezolano, que no alteren el espíritu, propósito y razón de la ley" (Peña Solís, 2004, p. 533) formal o el decreto con fuerza de ley propiamente dicho.

Lo expuesto revela la exclusión o interdicción relativa del reglamento ejecutivo en atención con las materias de reserva legal nacional, enumeradas enunciativamente en el artículo 156, numerales 32 y 33, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, por cuanto ante la presencia de una ley formal o un decreto con fuerza de ley propiamente dicho regulador de las referidas materias, el Presidente de la República en Consejo de Ministros solo tiene competencia para dictar reglamento ejecutivo con objeto de establecer detalles de aplicación de la ley formal o el decreto con fuerza de ley propiamente dicho. En otras palabras, el reglamento ejecutivo en materia de reserva legal nacional únicamente ejerce una labor de colaboración, complemento

(TSJ/SPA: 19-1-2006, en Pierre Tapia, 2006; TSJ/SPA: 8-8-2007, en Ramírez & Garay, 2007; TSJ/SPA: 12-3-2008, en Ramírez & Garay, 2008; TSJ/ SCS: 10-2-2009, en Ramírez & Garay, 2009) "... o desarrollo con respecto a la ley..." (Leal Wilhelm, 2008, p. 52) formal o al decreto con fuerza de ley propiamente dicho.

Esa exclusión carece de carácter absoluto, pues la ley formal o el decreto con fuerza de ley propiamente dicho puede remitir algún aspecto de la regulación al reglamento ejecutivo, sin que la remisión suponga ". una delegación de potestades reservadas." (TSJ/SPA: 6-4-2005, en Pierre Tapia, 2005, p. 398) o un diferimiento al Presidente de la República en Consejo de Ministros del objeto reservado. Al efecto, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional (25-3-2008, en Ramírez & Garay, 2008, p. 280) califica la remisión al reglamento ejecutivo como ". habilitación desde la propia norma legal, para desarrollar materias reservadas a la ley por medio de actos de inferior jerarquía, siempre que se sujete a determinados parámetros". Esta habilitación, en criterio del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional (25-3-2008, en Ramírez & Garay, 2008, p. 280), "... debe entenderse como la Reserva legal nacional: concepto y elementos obligación de complementar técnicamente y con base en el conocimiento que la Administración tenga sobre la materia...".

La remisión al reglamento ejecutivo en oportunidades se considera pertinente, pues la ley formal o el decreto con fuerza de ley propiamente dicho resultan insuficientes para solucionar eventuales o posibles problemas, algunos de los cuales encuentran solución mediante reglamento ejecutivo. El criterio en cuestión es ratificado por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Políticoadministrativa (22-2-2007, en Pierre Tapia, 2007, p. 314; 8-8-2007, en Ramírez & Garay, 2007, p. 384) al exponer:

[...] la actividad administrativa por su propia naturaleza se encuentra en una constante y dinámica evolución, suscitándose con frecuencia nuevas situaciones y necesidades que, en su oportunidad, no pudieron ser consideradas por el legislador. De allí que sujetar la actuación de las autoridades administrativas a lo que prescriba exclusivamente un texto de carácter legal, conllevaría indefectiblemente al entrabamiento de la gestión pública, tornándose ésta ineficiente y sin capacidad de respuesta para las nuevas necesidades del colectivo.

En este orden de ideas, la remisión, contenida en una ley formal o un decreto con fuerza de ley propiamente dicho regulador de reserva legal nacional, para el dictado de reglamento ejecutivo por parte del Presidente de la República en Consejo de Ministros se califica como innecesaria pero útil.

La remisión es innecesaria o "... completamente superflua..." (Lares Martínez, 2001, p. 83) por constituir una competencia del Presidente de la República en Consejo de Ministros, contemplada en el artículo 236, numeral 10 y primer aparte, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, por tanto, el señalado órgano carece de condicionamiento ". a la exhortación o al mandato de reglamentación presente en cada Ley" (Peña Solís, 2004, p. 555) formal o decreto con fuerza de ley propiamente dicho.

La remisión es útil porque orienta "... expresamente la reglamentación ulterior..." (De Otto, 2001, p. 236) al estipular "... limitaciones distintas de las que la propia Constitución establece y válidas en cuanto impuestas por una norma superior al reglamento" (De Otto, 2001, p. 237) ejecutivo: la ley formal o el decreto con fuerza de ley propiamente dicho. Al respecto, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional (10-7-2007, en Ramírez & Garay, 2007, p. 104; 25-3-2008, en Ramírez & Garay, 2008, p. 281; 23-11-2009, en http://www.tsj.gob.ve, 2009, p. 7) acepta que el reglamento delimite materias de reserva legal nacional, sometido a la condición de que la ley formal o el decreto con fuerza de ley propiamente dicho exprese ". de forma específica, lacónica y con parámetros delimitados..." el ámbito dentro del cual el Presidente de la República en Consejo de Ministros detenta competencia para reglamentar, ". supuesto que no implica que el reglamentista quede atrapado en el simple hecho de copiar la norma legal." (25-3-2008, en Ramírez & Garay, 2008, p. 281; 9-4-2010, en http://www.tsj.gob.ve, 2010, p. 7).

La reserva legal nacional, entonces, no excluye que la ley formal o el decreto con fuerza de ley propiamente dicho contenga una remisión al reglamento ejecutivo. En tal sentido, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional (10-7-2007, en Ramírez & Garay, 2007, p. 102) destaca el impedimento de la nombrada remisión para hacer ". posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley", con objeto de evitar arbitrariedades, abusos de poder y transgresión a la reserva legal (TSJ/SC: 9-11-2009, en Ramírez & Garay, 2009) nacional por parte del Presidente de la República en Consejo de Ministros en ejercicio de la función administrativa propia.

El Tribunal Supremo de Justicia en Sala Políticoadministrativa (18-52006, en Pierre Tapia, 2006, p. 91; 17-1-2007, en Pierre Tapia, 2007, p. 78; 2-12-2009, en http://www.tsj.gob.ve, 2009, p. 22) agrega que la reserva legal nacional ". implica una prohibición al reglamento de entrar por iniciativa propia en el . ámbito." material correspondiente a la misma. En efecto, el reglamento ejecutivo dictado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros se limita a complementar una ley formal, en materia de reserva legal nacional, dictada por la Asamblea Nacional o un decreto con fuerza de ley propiamente dicho, en materia de reserva legal nacional, dictado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros.

Es prudente destacar que el Reglamento de la Ley de Impuesto sobre la Renta de 2003 respeta su interdicción o impedimento para establecer impuestos sobre los enriquecimientos anuales, netos y disponibles obtenidos en dinero o en especie, pues tal materia de reserva legal nacional es regulada por la Asamblea Nacional mediante ley formal: la Ley de Impuesto sobre la Renta de 2007. Igualmente, el artículo 16 del Reglamento de la Ley de Impuesto sobre la Renta de 2003 ratifica su función de desarrollo o colaboración con respecto a la Ley de Impuesto sobre la Renta de 2007 al conceptuar la entidad de carácter público mencionada en el artículo 14, numeral 1, de la citada ley.

La reserva legal nacional, contemplada en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, se conceptúa como materias específicas de competencia nacional que por disposición constitucional o por congelación del rango legal requieren ser reguladas exclusivamente mediante actos jurídicos normativos con fuerza, rango o valor legal: la ley en sentido estricto o la ley en sentido amplio, y por consiguiente, con exclusión del acto jurídico normativo con fuerza, rango o valor sublegal: el reglamento ejecutivo.

La reserva legal nacional comprende asuntos, materias o temas concretos o específicos constitutivos de atribuciones y obligaciones, asignadas por el artículo 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, o correspondientes por su índole o naturaleza, según el numeral 33, ejusdem, al Poder Público Nacional. Estas materias, por mandato de los artículos 156, numerales 32 y 33; 187, numeral 1; 202; 203, último aparte; y 236, numeral 8 y primer aparte de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela de 1999, aunados a los principios constitucionales, o por congelación del rango legal o autorreserva legal, precisan ser reguladas exclusivamente por actos jurídicos normativos con fuerza, rango o valor legal: la ley en sentido estricto o ley formal dictada en ejercicio de la función legislativa propia por la Asamblea Nacional, y la ley en sentido amplio o ley formal y decreto con fuerza de ley propiamente dicho dictado en ejercicio de la función legislativa delegada por el Presidente de la República en Consejo de Ministros.

La reserva legal nacional comporta, así, una exclusión o interdicción relativa y no absoluta para el reglamento ejecutivo o de ejecución dictado en ejercicio de la función administrativa propia por el Presidente de la República en Consejo de Ministros. La exclusión o interdicción es relativa, por cuanto el reglamento ejecutivo ejerce una labor de colaboración o complemento con respecto a la ley formal o el decreto con fuerza de ley propiamente dicho regulador de la reserva legal nacional. La exclusión o interdicción es no absoluta, por cuanto la ley formal o el decreto con fuerza de ley propiamente dicho regulador de la reserva legal nacional puede remitir algún aspecto de la regulación al reglamento ejecutivo, sin que ello implique remitir el objeto reservado.

¹ La exclusión es absoluta para el otro tipo o tipología de reglamento según su vinculación con la ley formal o el decreto con fuerza de ley propiamente dicho, denominada "reglamento autónomo o independiente", cuyo análisis no constituye objeto de estudio en esta investigación.

² Las siglas utilizadas en este trabajo son: TSJ/SCS: Tribunal Supremo de Justicia, Sala de Casación Social; TSJ/SC: Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional; TSJ/SE: Tribunal Supremo de Justicia, Sala Electoral; y TSJ/SPA: Tribunal Supremo de Justicia, Sala Políticoadministrativa.

³ La usurpación de funciones es el vicio que se presenta cuando una autoridad legítima invade "... la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público..." (TSJ/SPA: 16-1-2008, en Ramírez & Garay, 2008: 345; TSJ/SE: 18-2-2008, en Ramírez & Garay, 2008: 526) Nacional, Estadal o Municipal.

⁴"Es de la competencia del Poder Público Nacional:. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional".

⁵ "Es de la competencia del Poder Público Nacional:. Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Público Nacional, o que le corresponda por su índole o naturaleza".

⁶ "Corresponde a la Asamblea Nacional:. Legislar en las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional".

⁷ "La ley es el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador. Las leyes que reúnan sistemáticamente las normas relativas a determinada materia se podrán denominar códigos".

⁸ "Son leyes habilitantes las sancionadas por la Asamblea Nacional por las tres quintas partes de sus integrantes, a fin de establecer las directrices, propósitos y marco de las materias que se delegan al Presidente o Presidenta de la República, con rango y valor de ley. Las leyes habilitantes deben fijar el plazo de su ejercicio".

⁹ "Son atribuciones y obligaciones del Presidente o Presidenta de la República:... Dictar, previa autorización por una ley habilitante, decretos con fuerza de ley".

¹⁰ "El Presidente o Presidenta de la República ejercerá en Consejo de Ministros las atribuciones señaladas en los numerales... 8...".

¹¹ Nomen sugerido por Soto Hernández, Tavares Duarte y Matheus Inciarte (2007), equivalente al nomen decreto legislativo (TSJ/SC: 11-5-2005, en Pierre Tapia, 2005; TSJ/SC: 8-6-2006, en Pierre Tapia, 2006; TSJ/SC: 10-7-2007, en Ramírez & Garay, 2007; TSJ/SC: 25-3-2008, en Ramírez &Garay, 2008; TSJ/SC: 13-7-2010, en http://www.tsj.gob.ve, 2010) y al nomen decreto ley (Arismendi, 2004; TSJ/SC: 22-10-2008, en http://www.tsj.gob.ve, 2008; TSJ/SC: 13-7-2010, en http://www.tsj.gob.ve, 2010).

¹² Se destaca que la congelación del rango legal de la materia Consejos Comunales se verifica mediante el dictado de la derogada Ley de los Consejos Comunales de 2006.

¹³ Artículos 202 al 218, ambos inclusive, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999

¹⁴El artículo 88 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública de 2008 dispone: "Los reglamentos no podrán regular materias objetos de reserva de ley...".

¹⁵ Órgano al cual se circunscribe, en esta investigación, el examen de la facultad y la obligación para dictar reglamento ejecutivo.

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