Desarrollo rural en el partido del Pilar provincia de Buenos Aires, Argentina^*

Rural development in the department of Pilar, Buenos Aires Province, Argentina

Développement rural dans partido de Pilar, Province de Buenos Aires, Argentine

^*Este artículo hace parte del proyecto de investigación "Modalidades de intervención social sobre los horticultores bonaerenses: una mirada antropológica". Financiado por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires.
^**Doctora en Ciencias Antropológicas Universidad de Buenos Aires. Investigadora CONICET Argentina. Correo electrónico: mcfeito@ciudad.com.ar
Cómo citar este artículo: Feito, M.C.. (2010). Desarrollo rural en el partido del Pilar, provincia de Buenos Aires, Argentina. En Cuadernos Des. rural. 7 (64): 59-79.

Recibido: 2009-05-30 Aceptado: 2010-03-10 Publicado: 2010-06-30

Resumen

En este artículo analizamos el rol del municipio y las políticas municipales en las problemáticas de los productores hortícolas, considerando que las nuevas funciones de los gobiernos locales implican un nuevo perfil del Estado. En Pilar se reformularon estrategias de intervención en la gestión de los espacios hortícolas. Repasamos ejes del concepto de desarrollo local, el perfil del territorio, el rol de la sociedad civil y desafíos de la gestión municipal, mediante avances de una investigación que aplica metodología cualitativa con trabajo de campo etnográfico en distintos ámbitos municipales del partido. La capacidad de respuesta de las estructuras burocráticas gubernamentales locales es, por el momento, adecuada a las demandas de los productores. Se visualiza cierta coordinación y articulación entre y dentro de los organismos públicos del municipio.

Palabras clave: Desarrollo Local, Políticas Rurales, Perfil del Territorio.

Abstract

The present article analyzes the role of the municipality and municipal policies related to the problems of horticulturists, considering that the local governments' new functions imply a new profile of the State. In Pilar, intervention strategies were reformulated for the administration of horticultural spaces. The core concepts for local development, territory profile, role of the civil society, and challenge to municipal administration were revised through research progress that applies qualitative methodology along with ethnographic field work on a variety of municipal environments of Partido del Pilar. The response capacity of the local government bureaucratic structures is, at the moment, appropriate for the producers' demands. Some coordination and articulation between and within the municipality governmental agencies is envisioned.

Key words: Local Development, Rural Policies, Territory Profile.

Résumé

Dans cet article, nous analysons le rôle de la municipalité et des politiques municipales dans les problématiques des horticulteurs, considérant que les nouvelles fonctions des gouvernements locaux impliquent un nouveau caractère de l'Etat. A Pilar, des stratégies d'intervention dans la gestion des espaces horticoles ont été reformulées. Nous passons en revue les axes du concept de développement local, le nature du territoire, le rôle de la société civile et les enjeux de la gestion municipale, suivant l'avancement d'un travail de recherche qui applique la méthodologie qualitative en liaison avec un travail de terrain dans plusieurs municipalités du Partido. La capacité de réponse des structures bureaucratiques gouvernementales locales satisfait, actuellement, aux demandes des producteurs. On constate une certaine coordination et articulation entre, et au sein des organismes publics de la municipalité.

Mots-clé: Développement Local, Politiques Rurales, Nature du Territoire.

Introducción

En este artículo presentamos avances de una investigación que realiza la autora, cuyo objetivo es, considerando las políticas sociales y las intervenciones de desarrollo como procesos continuos, negociados y socialmente construidos que incluyen iniciativas tanto "desde abajo" como "desde arriba", analizar las políticas de desarrollo local implementadas en zonas rurales hortícolas del partido de Pilar, provincia de Buenos Aires, Argentina. Se analizarán distintos ejes del concepto de desarrollo local, cuál es el rol de la sociedad civil en los procesos de desarrollo local y algunos desafíos de la gestión municipal en el partido mencionado. Se considera que las nuevas funciones de los gobiernos locales implican un nuevo perfil del Estado. Y se intentarán desentrañar algunas reformulaciones de las estrategias de intervención en la gestión de los espacios hortícolas, en el partido analizado.

1. Metodología

Aplicamos una metodología cualitativa, con realización de trabajo de campo etnográfico en distintos ámbitos municipales del partido, mediante entrevistas a funcionarios y productores y observaciones participantes en reuniones de grupos y recorridas por quintas.¹

2. Resultados

2.1. Enfoque del desarrollo local

Los llamados Enfoques Territoriales que incluyen denominaciones diversas tales como "desarrollo u ordenamiento territorial"; "desarrollo local" o "desarrollo municipal" otorgan atención prioritaria al territorio local, entendido como "la unidad donde resulta más plausible la instalación de procesos de desarrollo sostenible" (Rodríguez, B. y Tapella, 2008), así como a la orientación hacia la promoción de capacidades de los gobiernos descentralizados y de la sociedad civil para movilizar dichos procesos en el territorio. Ello implica especial atención a niveles municipales o similares, en los que se facilita la interrelación entre estructuras administrativas locales e instituciones de la sociedad civil. Esto se da en contextos de descentralización y desconcentración por los que los gobiernos locales tendieron a asumir funciones tradicionalmente desempeñadas por los centrales: fomento de desarrollo económico, mantenimiento de infraestructura, prestación de servicios y protección del medioambiente.

El nuevo paradigma definido alternativamente como desarrollo territorial, desarrollo territorial rural, desarrollo institucional y desarrollo rural-local, muestra la potencialidad existente en la articulación entre desarrollo rural, instituciones y territorio. La perspectiva territorial y la vertiente de análisis institucional confluyen a delinear este paradigma (Manzanal, 2006).

Un concepto central subyacente es el de la "agencia" de las personas y grupos sociales, que acentúa su potencial, competencias, capacidades y fortalezas, en lugar de sus debilidades y necesidades. Es necesario focalizar lo que la gente realmente hace, enfatizando elementos como: (i) la capacidad creativa de las personas, ya que allí residen las semillas de alternativas del desarrollo; (ii) la diversidad de modos de vida, propugnando mayor participación de los actores en la formulación de políticas públicas, a fin que las mismas sean más diferenciadas.

La presencia de intervenciones sociales en forma de políticas, programas y proyectos, puede convertirse en un factor significativo en influenciar los modos de vida de los actores sociales a partir de brindar recursos organizacionales, financieros, cognitivos, entre otros; así como acceso a nuevas redes sociales. A su vez, las acciones y reacciones de los beneficiarios pueden modificar también aquellas intervenciones (Rodríguez, B. y Tapella, 2008). De este modo, todas las formas de intervención externa son mediados y transformados por los mismos actores y estructuras (Long, 1992).

En Argentina, la consideración en la agenda del desarrollo local de lo ruralagrario es frágil, en parte por la marcada concentración de población en áreas urbanas y la baja instalación de la problemática de los sectores subordinados del agro pequeños y medianos productores, trabajadores asalariados en la escena pública, asociado a sus debilidades organizativas (Craviotti, 2008). Una estrategia de desarrollo local debe enfrentar tensiones entre el nivel local y niveles extralocales, entre cooperación y conflicto y entre eficacia y legitimidad. Es así que algunos de los ejes constitutivos del enfoque son: la revalorización de la identidad local; la articulación público-privada y la participación. El desarrollo local puede considerarse como "una compleja combinación de redes en las que se movilizan recursos, se configuran identidades y se consolidan (o redefinen) relaciones de poder" (Craviotti, 2008, p. 57).

Los especialistas en ciencias sociales pueden aportar sobre la consideración de intereses divergentes, las condiciones que permiten la instalación de ciertos temas en la agenda pública, el análisis de actores incluidos y excluidos de las redes que sustentan determinada estrategia de desarrollo. Reivindicando la relevancia, pocas veces reconocida por los decisores políticos, de la investigación antropológica para el diseño e implementación de políticas de desarrollo local en ámbitos rurales (Feito, 2005).

Existe cierta convergencia de enfoques en la bibliografía reciente, sobre la temática del desarrollo alrededor de la noción de desarrollo local, llamado también desarrollo territorial o endógeno, caracterizada por un redescubrimiento de la escala local en el plano teórico y de estrategias de acción que consideran el territorio como estructura activa de los procesos de desarrollo. Factores intangibles como la cultura, las redes y las normas, influyen decisivamente en la generación y sostenimiento de procesos virtuosos de desarrollo (Craviotti, 2008). Los elementos comunes son: importancia de recuperar y valorar las especificidades locales, estimulación de creación de redes de interacción, fomento de articulación y participación de una amplia gama de actores públicos y privados (Manzanal, 2006). Sin embargo, falta una teoría de la interacción social que sustente la compleja temática de la articulación y cooperación entre actores (Abramovay, 2006). El territorio se considera como un producto resultante de procesos específicos, intentando analizar las mediaciones necesarias para llegar a esa situación, en lugar de verlo como una homogénea y no problemática comunidad de lugar.

Esta idea se basa en cuatro ejes: a) descentralización: la Nación transferiría recursos hacia las provincias y los municipios, intentando disminuir el déficit a través de la reducción del gasto social público al trasladarlo para ámbitos locales, muchas veces sin la correspondiente partida presupuestaria, cuando en general esto fue al revés: en términos de volumen general, los municipios cada vez tienen menos recursos y bajan la recaudación en épocas de crisis.² b) pasaje de la economía informal a la economía formal: promoviendo actividades económicas estratégicas, actividades informales y microemprendimientos, que con el tiempo pasarían a la economía formal. Sin embargo, la integración de la cadena económica de la informalidad a la formalidad entró en crisis, en gran medida, producto de la recesión, especialmente en 2004-2005 (Arroyo, 2005a). c) planificación participativa: referida a fomentar el desarrollo de un plan estratégico, con fuerte participación de los actores locales, que definen qué quieren hacer, hacia dónde van, qué condiciones tienen, entre otras. Esta idea de planeamiento también concebía trabajar sobre la turbulencia: planificar y construir escenarios para situaciones cambiantes (Robirosa, et. al., 1990). A nivel municipal, en las áreas sociales se pretende privilegiar la promoción en lugar de la asistencia promover y generar actividades, no solamente otorgar bienes y servicios. d) rol del sector privado: el desarrollo local conlleva la articulación de los municipios primer sector con el sector privado, empresas, comercios segundo sector y la sociedad civil, organizaciones sociales tercer sector. Se trata de la concertación público-privada a través de la promoción de relaciones entre los actores locales, movilización de la población, cohesión social, identidad cultural, colaboración entre instituciones y formación de redes (Manzanal, 2006). En la práctica, en la mayoría de los lugares, el sector privado aportó muy poco al desarrollo local, con aportes concretos pero sin participar en un proceso de planificación continua.

2. 2. El rol de la sociedad civil en procesos de desarrollo local

Con el agotamiento del modelo neoliberal comienzan a surgir políticas alternativas que reconocen cierta intervención del Estado como un agente más del desarrollo, ya no como gestor y ejecutor autónomo y omnipresente, con políticas descendentes, que "baja" totalmente estructurada desde los gobiernos hacia la población, sino que se piensa en una política flexible, que contemple diferencias y particularidades locales y culturales, construyéndose "desde abajo" en forma "ascendente". Desde esta perspectiva, el desarrollo rural es parte de una política territorial, de una política de desarrollo local, en la que se conjugan lo urbano con lo rural, superando la tradicional dicotomía histórica. En el análisis de lo local, el Estado Nacional aparece en un rol subordinado o paralelo al que pueden tener ONG y gobiernos locales (Manzanal, 2006).

El debate sobre las vinculaciones entre Estado y sociedad civil tiene una larga tradición académica en las ciencias sociales.³ En los últimos años, con la crisis de Argentina, se produce un cambio profundo en las relaciones Estado-sociedad, situándose la propia relación en el centro de la discusión. Esto supone partir de una particular concepción del Estado, como una producción social (Lechner, N., 1983, citado en Alfaro, 2000) como parte intrínseca de la sociedad, como aspecto co-constitutivo de ella (Alfaro, 2000). La escisión entre Estado y sociedad civil, debido a las necesidades de legitimación y fundamentación del poder del Estado, requiere ciertas mediaciones la ciudadanía, la Nación, el pueblo (O'Donnell, G., 1984, citado en Alfaro, 2000). La sociedad civil es concebida no por oposición al Estado, sino como una construcción social con dinámica propia, producto de las interacciones, juegos de poder y estrategias de los actores que la componen, aunque estas estrategias se desplieguen en determinados escenarios estructurales (Alfaro, 2000).

Concibiendo al Estado como una forma de la práctica social y no por fuera de la sociedad, las políticas públicas pueden entenderse como un "conjunto de sucesivas tomas de posición del Estado frente a cuestiones socialmente problematizables" (Oszlak, 1980, citado en Alfaro, 2000). Estas "tomas de posición" suponen determinados comportamientos y pautas de acción, funciones y roles definidos tanto para el Estado como para los actores de la "sociedad civil" (Alfaro, 2000, [comillas en el original]). Las formas de intervención social del Estado son "producto conflictivo de diseños racionales provenientes de voluntades políticas y de contextos y relaciones de fuerza que sobredeterminan los modos en que interviene el Estado" (Andrenacci, Neufeld y Raggio, 2001, p. 21).

En el ámbito de las políticas implementadas en el mundo rural, las actuales intervenciones estatales obedecen a una lógica distinta a las implementadas en los años ochenta, cuando eran concebidas como políticas agrarias. Hoy, en cambio, dichas intervenciones pueden pensarse como un tipo específico de política social, planteando modificaciones a nivel de la concepción de desarrollo y en la relación entre Estado y sociedad civil. Desde finales de los años noventa, se entiende por política social a determinados mecanismos estatales de redistribución de bienes y servicios, accionados al interior de una sociedad. Se pueden distinguir entonces distintos tipos de políticas: a) políticas de asistencia: responden a la lógica de resolver necesidades básicas de la población en extrema pobreza, tratándose de una relación entre un sujeto que da el gobierno municipal y otro que recibe vecinos pasivos. No existe compromiso de articulación entre Estado y sociedad, sino intento de resolver problemas de alta gravedad. No apuntan a un esquema de desarrollo de la comunidad local, pero dan respuesta a las demandas acuciantes; b) políticas de promoción: entran en juego otros actores organizaciones de base, entidades intermedias, ONG, vecinos activos, tratándose de una relación de ida y vuelta entre alguien que da gobierno municipal y alguien que recibe familias, grupos de personas, entre otros, pero participa en la definición de política y se capacita. Sólo pueden cristalizarse efectivamente si existe capacidad técnica, si han realizado eficientemente las políticas de asistencia. Se fortalece la relación Estadosociedad civil, pero siempre exclusivamente en el nivel de las políticas sociales, sin vinculación con lo económico; c) políticas de desarrollo productivo: incluyen actores diferentes que provienen del campo privado empresas, comercios locales, articulando fortalezas económicas existentes para desarrollar económicamente la región. Se necesitan redes o articulaciones complementarias entre distintos gobiernos locales. Puede mejorar significativamente el nivel de producción y empleo de la localidad, cuando la articulación entre Estado y sector privado local apunta exclusivamente al eje económico. Pero si no existe articulación con las políticas sociales, el impacto real sobre los vecinos es bajo; d) nivel de desarrollo local: contiene la mayor articulación entre actores, pues no solo participa el gobierno municipal sino también el segundo sector lo privado y el tercer sector la sociedad civil. Apuntar al desarrollo local significa "potenciar los recursos y actores existentes en función de la capacidad de inserción de la región en el funcionamiento económico global y, a su vez, potenciar la inserción de los vecinos en el nivel de decisiones y acciones que involucran a la comunidad local" (Arroyo, 2005b, p. 7).

2.3. Modelos de gestión

Un nivel de análisis clave está relacionado con el modelo de gestión. La capacidad de llevar adelante programas o políticas municipales se relaciona con el nivel de articulación que se da en tres planos:

2.3.1. Instrumentos técnicos.

Nivel de profesionalización de los equipos. Deben contemplarse las siguientes variables: a) determinación del programa características generales de la política para implementar; distintos proyectos o tareas a llevar adelante, establecimiento de prioridades y análisis de los resultados esperados; b) análisis de la relevancia de la política a llevar a cabo punto crítico de la relación entre políticos y técnicos; c) mecanismos de evaluación y seguimiento del programa implementado; d) estudio del impacto causado por la política difícil de medir, porque se suelen producir impactos impensados en la población que la recibe, así como nuevos conflictos no previstos; e) eficacia referido exclusivamente a los resultados y eficiencia referida a los procedimientos de las políticas; f) el grado de sustentabilidad del programa posibilidad de dejar instaladas en la sociedad capacidades para poder llevar adelante el programa una vez que el Estado Municipal se retira o empiezan a recortarse los recursos.

2.3.2. Estilos políticos de gestión.

Se pueden establecer tres modelos diferenciados, a) modelo de gestión centralizado: quien planifica y ejecuta es el mismo actor generalmente, intendente; b) modelo de gestión descentralizado: planificación y ejecución de políticas, se hace en las distintas áreas territoriales del municipio, otorgando mayor protagonismo a la sociedad civil, articulando mejor Estado y sociedad, con el riesgo de que el municipio otorgue responsabilidades y funciones a las organizaciones sin acompañamiento; c) modelo de gestión asociada: combina parte de los dos anteriores; planificación conjunta con fuerte presencia del Ejecutivo Municipal; ejecución conjunta con fuerte presencia de organizaciones y actores de cada área del municipio.

2.3.3. Niveles o grados de participación de las organizaciones de la sociedad civil.

El rol del conjunto de actores involucrados gobierno provincial, Ejecutivo Municipal, Concejo Deliberante, organizaciones de base, ONGs, entre otros determina el éxito de las políticas municipales. En el modelo centralizado, el eje pasa por el municipio o, en algunos casos, por el gobierno provincial; en el descentralizado, la prioridad pasa por el nivel de recursos y las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil; en el de gestión asociada, todos los actores tienen rol importante, si bien el Estado es quien planifica, pueden aparecer debilidades cuando no existen sistemas de coordinación adecuados o el Ejecutivo Municipal tiende a una política basada en clientelismo. Las políticas municipales tienen características particulares, diferentes a las de nivel nacional o provincial, que obligan a articular los planos técnicos, políticos y sociales. "El estilo de gestión no determina por sí solo el resultado de la política implementada, pero sí el grado de apertura y capacidad de integración que tiene cada sociedad local." (Arroyo, 2005b). La tendencia hacia el fortalecimiento de la relación Estado-sociedad local presupone mayor articulación entre ambos, a partir de la efectiva participación de las organizaciones sociales. Si por el contrario, el Estado intenta "cooptar" las mismas, corre el riesgo de descentralizar sólo los problemas y no aumentar la capacidad de gestión.

2.4. Las políticas para la producción agropecuaria en el municipio del Pilar

El partido o municipio del Pilar, creado en octubre de 1864, con 352 km2 de superficie, se encuentra al N.O. de la Provincia de Buenos Aires, a 58 km. de la Ciudad de Buenos Aires. Gobernado por el Intendente Humberto Zuccaro, del Partido Justicialista,⁴ en 1991 tenía en 2001 232.463 habitantes, con una densidad de población es de 654,83 hab/km2 (censo Nacional de Población y Vivienda 2001). Por su inmejorable posición geográfica, la gran extensión y características de sus tierras y su ubicación estratégica sobre la Ruta Panamericana, atrajo en los últimos años a miles de personas que buscan tranquilidad y excelente acceso principalmente desde la Ciudad de Buenos Aires como también a empresas e industrias para instalar sus plantas, especialmente en el Parque Industrial.⁵ El partido del Pilar se caracteriza también por la relativa cercanía y buena conectividad con la principal ciudad del país, una creciente heterogeneización social del medio rural y embrionaria intervención del municipio en el plano del desarrollo local. Existen más de 200 producciones: 140 hortícolas ubicadas a lo largo de Ruta 25, en Parque Irízar, Zelaya, y Ruta 8, cunícola, frutícola, apícola y de granja alrededor de 40 granjas de ponedoras y 13 de carne; 2 ó 3 reproductoras; una de codorniz; 2 de chinchilla; 2 criaderos de vacas; 2 tambos; floricultura y frutilla. También había un feed lot que cerró en 2006 y existe una fábrica de huevo líquido. Entre los hortícolas, un 98% de productores son bolivianos, en tanto hay algunos argentinos e italianos.⁶

Las políticas para la producción agropecuaria local dependen de la Subsecretaría de Medioambiente de la Secretaría de Calidad de Vida y Medioambiente local,⁷ organismo dependiente del Ejecutivo Municipal que trabaja en coordinación permanente con la Secretaría de Política Ambiental de la Provincia. Este organismo, desde la Jefatura de Departamento de Desarrollo Sustentable, desarrolla distintas actividades:

1) Participación en la creación y desarrollo del Mercado de la Colectividad Boliviana:⁸ esta colectividad configuró una organización de productores y comerciantes, que funciona bajo dos figuras: Asociación Civil creada en 2000, con casi 300 socios y Cooperativa "2 de Septiembre" creada para disminuir costos de fletes, porque la mayoría de los productores comercializaban sus productos en mercados de otros distritos del conurbano. La organización comenzó a trabajar con el municipio de Pilar, el Ministerio de Asuntos Agrarios provincial que a través del Programa Cambio Rural Bonaerense trabaja el crecimiento organizativo y con el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación que financió la construcción del mercado mediante el programa Manos a la Obra⁹ (Feito, 2005). En tanto, el municipio intervino conjuntamente con el embajador boliviano para evitar la clausura del Mercado ante el SENASA por falta de higiene e incumplimiento de normativas. También institucionalizó la asociación civil exigiendo la personería jurídica y la compra del predio. La Secretaría Calidad de Vida y Medioambiente municipal está armando un Manual de Buenas Prácticas y trabajando en el uso racional de agroquímicos en la producción de las mercaderías que se comercializan allí. Así mismo, articula políticas con la Embajada de Bolivia, mediante la firma de un Acta de Entendimiento, que contempla aspectos migratorios, de promoción comercial y microemprendimientos, así como el acceso a educación, cultura, deporte y actividades para la integración social de los bolivianos radicados en Pilar.¹⁰

2) Elaboración de una nueva normativa para promover la actividad sustentable, a fin de independizar la actividad de las administraciones políticas de turno.

3) Implementación del Programa Municipal PROAAS (Promoción de la Actividad Agropecuaria Sustentable), por Ordenanza N° 247/06 (Decreto N°104/07), para adecuar el funcionamiento de la producción a exigencias técnicas que garanticen el uso de los recursos naturales, minimizando impactos ambientales negativos. En junio de 2006 se acordó con el INTA EEA San Pedro asesoramiento gratuito,¹¹ habiéndose nucleado a diciembre 2007 ocho grupos incorporados al Programa Cambio Rural INTA, con casi 100 productores hortícolas, un responsable y un técnico por cada grupo, promoviendo el uso racional del suelo y la regularización de la tenencia de la tierra.

4) Implementación del Programa de Agricultura Urbana, articulando con el Prohuerta del INTA¹² para mejorar el nivel socioeconómico y alimentario de las familias de escasos recursos a través de huertas familiares y comunitarias, complementadas con producción de aves para huevos y carne, frutales, pan, dulces y conservas de alimentos¹³. Se trabaja con el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, Salud y Acción Social de Pilar, Ministerio de Desarrollo Humano de la Provincia de Buenos Aires y diferentes instituciones locales, llegando a 1004 huertas familiares, el 6.22% de hogares de la línea de pobreza¹⁴ que representan el 5.68 % de la población objetivo en el partido,¹⁵ 26 establecimientos educativos estatales de los 85 que se encuentran en el Partido y 36 huertas comunitarias con 961 beneficiarios. El total de beneficiarios alcanzados suma 10647, siendo un 12.15% de la población objetivo.

5) Implementación del Programa de Desarrollo Sustentable, para mejorar el desarrollo económico de las Pymes agropecuarias e industriales del partido, consolidando la comercialización y fortaleciendo la organización y el asesoramiento técnico. Se articula con: INTA; INTI; Universidad Nacional de Luján; Comité de Cuenca del Río Luján;¹⁶ asociaciones de productores agropecuarios y cámaras industriales; Pymes agropecuarias e industriales individuales. Se realizó un convenio entre INTA y Huertas Bonaerenses, para la implementación de cursos de huertas, construcción de herramientas, entre otras.

La Secretaría también articula acciones con distintos organismos nacionales, provinciales y municipales: con el programa Manos a la Obra del Ministerio de Desarrollo Social de Nación se otorgan a los productores herramientas; con SENASA trabaja en el Mercado de la colectividad boliviana; con el Ministerio del Interior tiene un Plan para Inmigrantes, mediante el cual gestiona la documentación para bolivianos; con la Secretaría de Acción Social municipal trabaja distintas temáticas: alimentación, producción, Pymes agropecuarias desarrollo de línea de producción de conservas y dulces; con organizaciones civiles, tales como: la Asociación de Cunicultores, la Asociación de Apicultores y la Cooperativa Hortícola "2 de Septiembre" ya mencionada.

2.5. La gestión municipal en el partido analizado: planificación participativa, descentralización, políticas de promoción y presencia en el territorio

Para el caso analizado, en lo relativo a descentralización, los ingresos devenidos de la coparticipación fiscal han aumentado no solamente en valores nominales, sino también fiscales, en tanto que los ingresos provenientes de provincia han crecido a precios reales. Sin embargo, esto no necesariamente acompaña el proceso de aumento del gasto primario municipal. Según fuentes de la legislatura provincial, la incidencia de la asistencia financiera provincial a los municipios sobre el total de los gastos primarios municipales, se ha reducido entre el 2004 y el 2006 de un 14,5% a 11,9%. Esto indicaría que los gastos primarios en los municipios aumentaron en una mayor proporción a la asistencia financiera provincial. Estos argumentos forman parte del reclamo histórico por parte de órdenes menores, en tanto que el poder central no redistribuye los ingresos generados a nivel provincial y, en un orden menor, a nivel municipal. En consecuencia, si bien existe un aumento en términos nominales de recursos que se coparticipan a los municipios, la contribución que estos generan al proceso de descentralización, asunción, nuevas funciones sociales y otros, disminuye (Feito, Nussbaumer y Souza, 2008).

El pasaje de economía informal a la formal se vislumbra, en el municipio estudiado, con el apoyo del gobierno local a la creación del Mercado de la Colectividad Boliviana. Por otra parte, existe planificación participativa con una fuerte participación de los actores locales, que definen acciones comunes con organismos de gobierno local. Se intenta trabajar no solo en la emergencia, sino en producir herramientas legales y técnicas que permitan una producción sustentable en el tiempo, independientemente de la administración de turno. Sin embargo, el sector privado no participa aún de un proceso de planificación continua.

Considerando los instrumentos técnicos nivel de profesionalización de los equipos, estilos políticos de gestión voluntad política del Intendente y niveles o grados de participación de las organizaciones de la sociedad civil, puede decirse que en Pilar se da un modelo de gestión descentralizado, en el cual la prioridad pasa por el nivel de recursos y las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil y un acrecentamiento de la relación Estado-sociedad que presupone mayor articulación entre ambos a partir del efectivo fortalecimiento de las organizaciones sociales.

La vinculación entre el Estado y la sociedad civil, que se da en el partido analizado, muestra que el tipo de política implementado es "de promoción". Si bien, se tiende hacia un tipo de políticas "de desarrollo productivo", ya que los programas actuales del gobierno municipal forman parte de una estrategia para involucrar actores económicos y líderes sociales. Se intenta promover la participación del Estado a pesar de la escasez de recursos expresada por los funcionarios entrevistados, movilizar ONGs y líderes sociales locales, a través de varios programas y proyectos destinados a la producción agropecuaria, apoyados por el Intendente. En lo relativo a articulación Nación-provincia-municipio, existen 35 programas de microemprendimiento entregas de máquinas de coser, desarrollo de economía social, compras de productos y hay alrededor de 150 proyectos microempresariales presentados. En lo relativo a políticas de empleo, la más importante es la promoción industrial.¹⁷

Puede decirse que las políticas del municipio de Pilar, en cierta forma, contribuyen a la conformación de territorios hortícolas, ya que se intenta nuclear a los horticultores, que tradicionalmente se encuentran dispersos, mediante la creación de un marco legal de promoción de la actividad sustentable.

Respecto de los niveles de relación entre las políticas municipales y las necesidades del sector hortícola, desde el municipio se recogen los pedidos y se actúa en consecuencia, intentando resolverlos o conectando los reclamos con los organismos competentes para ello. Ejemplo de ello, son las acciones como creación de un Comité de Productores dentro de los cuales, los hortícolas son aquellos que pertenecen a la Cooperativa "2 de Septiembre"; intervención a pedido de productores para resolver problemas derivados de la irregularidad de la situación de las camionetas con que transportan la producción falta de patentamiento, vehículos en mal estado y sin verificación, entre otros, en cuyo caso fueron conectados con la Dirección de Tránsito del municipio; gestiones para temas no específicamente productivos: otorgamiento de Libreta Sanitaria, otorgamiento de DNI a través de la Secretaría de Acción Social municipal, intervención para paliar necesidades sanitarias de los productores, mediante la instalación de un camión sanitario que va a las explotaciones para realizar control médico, pediátrico y odontológico. En este sentido, la gestión realizada por el municipio hacia el ámbito rural del partido, puede catalogarse de integral, ya que abarca diversos aspectos.

La capacidad de respuesta de las estructuras burocráticas gubernamentales locales es, por el momento, adecuada a las demandas de los productores. Si bien no existe una planificación integral, se ha superado en parte la "cultura del bombero" en la ejecución estatal referida a falta de planificación a mediano y largo plazo y escasa capacidad de prevención de contingencias. Se visualiza cierta coordinación y articulación entre y dentro de los organismos públicos del municipio Medioambiente, Acción Social, Secretaría de Gobierno.

Destacamos el personalismo de las estrategias de intervención locales, dado que la mayoría de las personas que participan se conocen desde hace años, en forma directa, habiendo compartido previamente otros espacios de trabajo. Existe una tendencia a fortalecer el rol de estos actores, aumentando también su capital simbólico en la arena de disputas. Las políticas implementadas se basan en las relaciones interpersonales y la confianza depositada por los productores en los funcionarios que están en permanente contacto con ellos, visitando semanalmente sus explotaciones y el mercado, y participando en reuniones formales e informales con los técnicos a cargo de la ejecución de los distintos programas. En el caso estudiado, en la medida en que las estructuras formalizan acuerdos a través de convenios u otros mecanismos, existe reconocimiento explícito de la labor de los funcionarios que motorizaron estos enlaces, lo cual mejoraría su posición dentro de la estructura del organismo al que pertenecen, con lo cual, el tiempo y trabajo dedicado se constituirían en un capital del funcionario, en la medida en que este es valorado. Además, la formalización de estos espacios como el convenio firmado entre INTA y el gobierno local también permitiría a cada uno de estos agentes públicos un margen de acción y de toma de decisiones mayor, así como probablemente ingresar a la arena de disputa con otros capitales.

Se vislumbra la creación de un ámbito de discusión entre organizaciones públicas y de la sociedad civil, concordando con cierta homogeneización del espacio en relación con el origen de los participantes la mayoría del INTA, de la Secretaría de Medioambiente y de organizaciones de productores y la definición y concreción de actividades para llevar a cabo en forma conjunta, lo que permite la concreción de una agenda programática recorridas regulares por las explotaciones por parte de los técnicos del programa; organización de talleres de capacitación; creación de canales comunes de comercialización de hortalizas.

En el caso analizado, se destaca la "presencia en territorio" del gobierno municipal definida por la trayectoria reconocida de la entidad por parte de los actores locales. Considerando que el sujeto central de las acciones y programas de desarrollo rural local está constituido por los pequeños productores agropecuarios, la trayectoria y cobertura en términos de cantidad de población objetivo asistida, es una fuente de legitimación fundamental de los discursos y visiones de mundo de los organismos estatales vinculados (Nussbaumer, 2008). La combinación de este reconocimiento con el "sentirse autorizado" para representar los intereses de los actores participantes, muestra que cuanto mayor sea la "presencia territorial" en términos de cantidad de grupos y familias asistidas, mayor es la legitimidad de los discursos.

Un elemento que juega en la legitimación de la trayectoria de los organismos participantes es la confianza depositada para mantener los acuerdos y líneas de trabajo. Durante el trabajo de campo realizado, los representantes de las instituciones participantes demostraban que la confianza, considerada básica para lograr el trabajo articulado, no se deposita en el gobierno como institución, sino en algunas de las personas que conocen hace tiempo y que se ubican temporariamente en ese rol. Esto nos lleva a preguntarnos qué ocurriría con un cambio de staff administrativo en el gobierno municipal o con un cambio de líneas y estrategias de acción política.

En cuanto a las dificultades y desafíos para el desarrollo local, la falta de capital económico que soporte actividades, ideas y proyectos, parece ser uno de los problemas del municipio.¹⁸ Se deben considerar, para la formulación de políticas de desarrollo rural-local, premisas tales como: el ejercicio de democracia local participativa que requiere participación organizada de la población en el territorio en cuestión, lo que a su vez redefine la manera de hacer política y es el camino para avanzar en la conformación de una nueva hegemonía de poder; participación organizada y construcción de otra hegemonía, son condiciones necesarias para la equidad social y redistribución de ingresos con sustentabilidad ambiental (Manzanal, 2006).

Las intervenciones de desarrollo rural local dependen casi exclusivamente de las acciones llevadas a cabo por la Secretaría de Medioambiente y Calidad de Vida. La articulación entre organismos públicos distintas secretarías del gobierno municipal, el INTA con asociaciones de la sociedad civil cooperativa "2 de Septiembre" como nueva regla, impone la confluencia en espacios comunes de discusión política, confrontando a cada uno de los agentes intervinientes a establecer estrategias para mantener sus posiciones en función de las reglas de juego en esta arena de disputa. En términos locales, la presencia en territorio y la trayectoria en políticas son recursos que contribuyen al reconocimiento de los agentes como conocedores y expertos en desarrollo rural para el municipio. Estos recursos les permiten a su vez legitimarse como portavoces de las necesidades de los pequeños productores y acumular capital en este sentido (Nussbaumer, 2008).

En el caso analizado, la participación de la sociedad civil, que fortalece un modelo de toma de decisiones de abajo hacia arriba, es bastante prometedora. Sin embargo, si bien existen convenios bilaterales, aún no se da una plataforma política común para el desarrollo rural. La articulación como nueva regla (Nussbaumer, 2008) y el nuevo rol que los representantes deben cumplir para investir la misma, todavía no es clara en el caso de Pilar, ya que no se define una dimensión operativa de las políticas de articulación en torno al desarrollo rural. Cada entidad pública participante confluye en espacios con otras organizaciones para la coordinación de políticas. Se comparte información, se acuerdan diagnósticos de estrategias de desarrollo, se asiste a diferentes reuniones y actos en forma conjunta y otras estratégias. Pero estas acciones no comprometen la autonomía en la toma de decisiones de las líneas y ámbitos de acción de sus organismos. Por ello nos preguntamos: ¿qué es lo que hace que un intendente, recientemente reelecto, mantenga ese sistema aparentemente contradictorio, en el cual no se privilegia en la definición de perfil de territorio a la producción agropecuaria sino a las inversiones inmobiliarias de los emprendimientos urbanísticos nuevos, pero a la vez, se apoya la labor de la Secretaría de Medioambiente y sus políticas de desarrollo de la producción, lo que implica el apoyo al perfil de actividades que compiten por el mismo recurso el territorio?, ¿cómo evolucionarán en estas condiciones las nuevas dinámicas a nivel de la economía local, en las que los mismos productores bolivianos desarrollan vínculos con los countries privados, mediante la venta directa de sus productos? En otras palabras: ¿hasta qué punto deberán supeditar sus programas de acción a una política de desarrollo municipal común?, ¿cuánto afectará esto los presupuestos asignados, la planta de profesionales y los roles de cada uno?

Es necesario analizar una "arena de disputas ampliada", en la que existen grupos sociales con diversos intereses y visiones de mundo, cuyos conflictos se discuten o dirimen en otros ámbitos distintos a los planificados. La deslegitimación del proceso de construcción de un espacio de debate, evidenciaría las contradicciones del propio estado municipal. Esto expresaría en abstracto la tradicional disociación de la política social y la política económica, disociación que muestra dos mundos separados de la misma realidad rural: por un lado, el del crecimiento económico y por el otro, aquel orientado a un modelo de desarrollo focalizado en la inclusión de los pequeños productores mediante la contención social.

Conclusiones

En los distintos enfoques sobre desarrollo rural existe cierto consenso sobre postulados en torno a la descentralización, con un rol creciente de gobiernos municipales y provinciales en el diseño y ejecución de estrategias de desarrollo, enfrentando el desafío las instituciones provinciales y municipales, de colaborar con el sector privado para crear instrumentos innovadores de políticas, formular estrategias, apoyar instituciones y movilizar recursos locales para fomentar el empleo y la actividad económica. Intervenciones de este tipo requieren sustentabilidad en el tiempo, tratándose de políticas de largo plazo, que sobrevivan los vaivenes y ciclos de las políticas públicas. El municipio debe definir para la implementación de la intervención, un ámbito territorial que sea lo suficientemente grande para contener actores y organizaciones productivas que conformen una masa crítica, pero lo suficientemente pequeño para que funcionen la economía de proximidad y las relaciones de confianza. Además, dado que es en el territorio donde se juegan las relaciones interpersonales es necesario conocer las prácticas políticas paternalistas o clientelistas y su papel en los procesos de intervención (Bocchicchio, 2004). El territorio se define como una realidad política (Pírez, 2004), en el sentido de que la organización estatal impone una fragmentación inicial, político institucional, que no contempla el gobierno local como tal, sino que distingue niveles territoriales: uno nacional o global a cargo del gobierno federal y otros dos parciales: regional o intermedio a cargo de gobiernos provinciales y local, a cargo de gobiernos municipales. Esta fragmentación implica una trama de atribuciones y funciones, así como de autoridades que, en cada uno de los territorios, las ejercen y desarrollan. Cada uno de esos territorios es a su vez una realidad política, que configura una unidad independiente de acumulación política, más allá de su mayor o menor autonomía en calidad de atribuciones, recursos propios, capacidad de otorgarse sus propias normas y demás.En un contexto de fuerte crecimiento de las necesidades sociales, los municipios se convirtieron en el principal nivel estatal para la ayuda social.¹⁹

El nivel local se presenta como adecuado para observar las dinámicas del territorio y las capacidades de respuesta de los actores locales frente al nuevo contexto socioeconómico de descentralización municipal. Surge el rol del Estado como mediador en la "gobernanza" que se pretende establecer: que los actores locales tomen conciencia de sus propias capacidades de acción y no se queden a la espera de la acción pública (Albadalejo y Bustos Cara, 2004).

Existe un conjunto de desafíos tanto para el análisis de las condiciones sociopolíticas del municipio, como en el orden práctico capacidad de acción concreta de gobiernos locales. Es necesario resolver dos situaciones: por un lado, la necesidad de aumentar la capacidad técnica y de gestión del gobierno municipal, mediante formulación e implementación de programas sociales y de desarrollo local que respondan a las demandas de población más afectada: "el desafío es organizar a los productores",²⁰ por otro lado, la creciente "localización" de las demandas de los ciudadanos, que sienten cada vez más lejanos los niveles nacionales y provinciales. Se requiere ampliar nexos con nuevas formas de organización social ONGs, entidades intermedias, organizaciones de base, iglesias, y otras y con el sector privado, desarrollando modelos participativos que articulen la relación Estado-sociedad en el plano local. Quizás habría que plantear un mix, donde se combinen políticas comunes con otras diferentes para necesidades específicas. Existen distintos desafíos, como intentar superar la divergencia de intereses estableciendo denominadores comunes mínimos para satisfacer al conjunto de actores; o la construcción de articulación público-privada que combinen la promoción del desarrollo local con la inclusión de sectores desfavorecidos (Craviotti, 2008).

Para el caso analizado, comprobamos que:

• La capacidad de los beneficiarios del desarrollo, en torno de proyectos, de crear y recrear normas de acción dentro de los programas, evidencia su papel activo en el diseño y administración efectivos de mecanismos regulatorios del comportamiento de todos los actores y su interacción, particularmente dentro del marco de proyectos específicos. Así, enriquecen o cuestionan los mecanismos estatales o se adaptan a ellos, de acuerdo a mecanismos regulatorios que ya conocen en sus prácticas grupales.
• Las nuevas articulaciones de lo público y lo privado requieren un importante rol de los municipios, en el marco del traspaso de roles del estado nacional a los municipales.
• Existen limitaciones institucionales referidas a la consideración que recibe el desarrollo rural en las políticas públicas, evidenciadas en la política de los años noventa, resultante en la asignación de recursos para los pequeños y medianos productores en programas independientes y focalizados. Sólo una integración de estos programas permitiría superar estas limitaciones que no contemplan aspectos tales como la comercialización, en el marco de una mirada integral del sector.

Concluimos que la capacidad de respuesta de las estructuras burocráticas gubernamentales locales, en el partido analizado, es relativamente adecuada a las demandas de los productores, visualizándose cierta coordinación y articulación entre y dentro de los organismos públicos del municipio. Se destaca la implementación en territorio de las políticas analizadas. En cuanto a los actores públicos y las reglas de juego, los agentes intervinientes accionan fuentes de legitimación de sus discursos en base a su propia trayectoria personal, basándose en relaciones y redes de confianza y conocimiento mutuo.

Pie de página

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