1. Introducción: Municipios y Estado central durante la regeneración

La Regeneración (1886-1902) es el periodo político con el que se conoce las dos últimas décadas del siglo XIX en Colombia, liderado por Rafael Núñez (1825-1894) y Miguel Antonio Caro (1843-1909). Sobre el periodo ha corrido ríos de tinta que fácilmente puede inundar el presente artículo de referencias bibliográficas. En su mayoría estos estudios coinciden que el proyecto de un Estado central y una ideología conservadora y católica fueron los sellos característicos del periodo, luego de una experiencia federal de más de veinticinco años, en la que sobresalió un ejecutivo con poderes limitados y la Constitución Política de Rionegro (1863-1886).

Paradójicamente dentro del balance historiográfico del periodo, hasta el momento no existen estudios específicos sobre los avatares de su proyecto de centralización estatal. A lo sumo tenemos breves aproximaciones. Las más importantes son las de Margarita Garrido, Marco Palacios y Jorge Orlando Melo. Algunos afirman que el proyecto de centralización estatal fue un total fiasco, mientras otros sostienen que se pudo adelantar hasta llegar a ser un modelo de centralización estatal bastante radical y autoritario.

En el primer grupo se encuentra Margarita Garrido que afirmó que la Regeneración, como proyecto político, persiguió tres objetivos: la unidad estatal nacional centralizada, el control nacional estatal del sistema productivo exportador y la cohesión social y nacional sobre la base de una ideología conservadora y católica. Pero al adquirir un matiz partidista, fracasó en su proyecto de centralización estatal, traicionando sus propios principios y reproduciendo viejos vicios políticos como el fraude electoral y la limitación de los derechos políticos de la oposición. En últimas terminó siendo una centralización partidista más que una verdadera centralización nacional.¹ Igualmente, para Marco Palacios el centralismo de la Regeneración naufragó ante la decidida resistencia de las provincias y solo hasta 1930 se concretó, cuando un Estado con mayores recursos financieros y burocráticos comenzó a hacerla realidad.²

La Regeneración no consiguió despolitizar el país ni establecer la «paz científica». Pero, además, en un terreno más práctico, jugaban las rencillas regionalistas que desvirtuaban la legislación electoral con la facilidad e impunidad de siempre. El centralismo de la Constitución de 1886, con todo lo formal y ficticio, causaba resentimientos en provincia. La geografía y las tradiciones locales daban cierto sentido de autonomía federalista a los notables locales y a las élites económicas. Así, por ejemplo, entre 1887 y 1900 fueron expedidas 18 leyes reglamentarias de la división político- administrativa dentro de los departamentos, testimonio de un juego de fuerzas locales difíciles de acomodar, y el gobierno luchó en vano por crear nuevos departamentos.³

Esta tesis también es seguida por Fernán González. Mientras que Álvaro Tirado Mejía dejo en claro que la fórmula de centralización política y descentralización administrativa de la Regeneración no significó gran cosa, no modificó las demarcaciones territoriales de los antiguos Estados Soberanos del régimen federal, de suerte que los ahora nuevos Departamentos conservaron sus mismos territorios y atributos⁴.

En el segundo grupo se encuentran los partidarios del centralismo estatal durante el régimen. Jorge Orlando Melo señala que hay una centralización radical del poder público, donde “[…] la Constitución supuestamente para moderar el centralismo, incorporaba principios de descentralización administrativa, pero basta el más superficial examen para para advertir que los contrapesos descentralistas no recibieron en ella expresión real”. Para Leal Buitrago, fue el resultado de una integración administrativa de corte autoritario, que instauró un control vertical en el nombramiento de las burocracias regionales, donde las regiones fueron perdiendo paulatinamente su autonomía política.⁵

A pesar de esas discrepancias todos comparten algo en común: adolecen del exhaustivo estudio del archivo. A esta situación no escapa la reciente reflexión de Eduardo Posada Carbó cuando anotó que el periodo se identifica con la consolidación del Estado central, sobre todo a partir de la Constitución de 1886 que dejo atrás la ola federal dominante en el país a mediados del siglo XIX y fue una consolidación gradual, traumática y con muchos vacíos, bajo un marco institucional que estuvo lejos de ser uniforme.⁶ Pero sin mayores evidencias de fuentes primarias, no se puede establecer que tan gradual fue esa consolidación del Estado central, ni sus alcances y vacíos.

El presente artículo trata de solventar la ausencia de una interpretación que, soportada en archivos y fuentes primarias, pueda validar, matizar o cuestionar las anteriores tesis sobre el fracaso o la consolidación del modelo de un Estado central implementado durante la Regeneración. Para tal fin se consultó el AGN (Archivo General de la Nación, Bogotá), fondo legislativo y fondo ministerio de gobierno, documentos hasta el momento poco consultados. El Archivo Histórico de Antioquía (Medellín), el archivo municipal de San Gil y el Archivo Histórico general del Magdalena (Santa Marta). Fuentes impresas como prensa oficial y política en la Biblioteca Nacional de Colombia, la Hemeroteca de la Universidad de Antioquía en Medellín y el Archivo Histórico Regional de la UIS (AHR-UIS).

Como se observa, se ha necesitado una gran variedad de fondos documentales, que deben ser interpretados a la luz de determinadas estrategias heurísticas y teórico conceptuales que permitan definir un objeto de estudio tan escurridizo como la centralización estatal, dando cuenta de sus problemas, características y alcances. En primer lugar, los conceptos. Se hace referencia al modelo de un Estado central y unitario, tan proclamado por la Regeneración. Es un tipo ideal que corresponde a una organización de poderes centralizados, capaz de controlar establemente un territorio bien definido, de excluir en ese ámbito a otros poderes, y que es reconocido como autónomo dentro de un sistema internacional. Incluso, que debe tener más poder que otras unidades que operan en su territorio. Qué los habitantes están más o menos dispuestos a aceptar de buena gana su autoridad, y que los gobiernos pueden proporcionar a los ciudadanos servicios que de otro modo no sería posible prestar en absoluto, o no con la misma eficacia.⁷

Por otra parte, la centralización se percibe como un aumento progresivo del poder o del monopolio de este en los niveles superiores administrativos del Estado, la posesión de amplias o crecientes atribuciones de sus burocracias, de sus organismos especializados a costa de la autonomía o la soberanía de las instituciones legislativas o judiciales, de los estados, provincias o localidades o municipios, ubicados en una escala subordinada.⁸

Pero ante necesidades de recursos financieros y humanos, presiones de las provincias o cualquier otra circunstancia, nunca se ha impuesto un modelo de Estado totalmente centralizado, teniendo que ceder algunos aspectos de su administración a favor de las regiones y municipios. De ahí que junto a la centralización también se invoque la descentralización administrativa o el poder municipal, como una forma de darle algún protagonismo a las localidades, tal como sucedió con la Regeneración.

Este aspecto necesariamente nos lleva a medir los alcances de la centralización política del Estado a partir del municipio y sus complejas relaciones con el Estado. Para poder observar lo anterior, se optó por aquellos municipios pertenecientes a la periferia en lugar de preferir capitales departamentales que representaron el centro. Dentro del presente escrito hemos optado por una definición de periferia a partir de la evidencia empírica encontrada en los archivos. En ese sentido no la definimos en términos de distancia geográfica, la parte de un conjunto alejada de su centro como lo anota el Diccionario de la Real Academia, sino las relaciones de subordinación que teje el centro con una localidad o municipio sean por razones económicas, de poder, espaciales, demográficas, que son dinámicas a través del tiempo y donde el Estado central emplaza formas de control político y administrativo.

También se hace alusión al término “localidad (es)” en el sentido que se le daban los actores históricos en el siglo XIX: para hacer referencia tanto a las ciudades, villas, parroquias como Provincias. En términos concretos, todo lo que no tuviera que ver con los intereses generales de Bogotá y el gobierno general.⁹

Para los conceptos municipio/municipalidad, se advierte que con frecuencia los dos términos son sinónimos, sin embargo, en la actualidad se sostiene que municipio hace referencia a los habitantes y el territorio local que habitan, mientras que la municipalidad representaría las instituciones y autoridades particulares que gobiernan esos habitantes y territorio: alcaldes, concejos municipales, prefectos, entre otros.¹⁰ Dentro de nuestro periodo, el Diccionario de la Academia (1884) definió el municipio como el conjunto de vecinos de una población representada por su ayuntamiento, mientras que el Código de Régimen Político y Municipal ( ley 149 de 1888, art. 182 ) consigno que “ […] el territorio sometido a la jurisdicción de un alcalde constituye junto con su habitantes el Distrito Municipal o Municipio”.¹¹

Para el marco teórico y metodológico retomamos los aportes interdisciplinarios de la nueva historia política. Esta engloba una gran variedad de obras y autores casi imposible de enumerar. Sin embargo, hay algo en común en medio de tanta diversidad: su afán revisionista ante temas ya tradicionales como los partidos políticos, las elecciones, la biografía, ahora trabajados bajo nuevas perspectivas. Esto la lleva a mantener un diálogo con disciplinas como la ciencia política, la sociología, la lingüista. También a refutar las antiguas acusaciones de la escuela de los Annales de que la historia política solo se interesa por las minorías privilegiadas y los datos efímeros y superficiales inscritos en cortas duraciones incapaces de percibir los movimientos profundos de la sociedad. Frente a esto se proponen estudios como la opinión y la cultura pública, las ideologías políticas, que abordan los fenómenos políticos susceptibles de ser vistos en la larga duración, además de incorporar grandes colecciones documentales y restituir el papel protagónico de las masas.¹² En Hispanoamérica la nueva historia política ha revalorado temas como el liberalismo, la democracia, la formación de una sociedad civil, la ciudadanía y las elecciones, ignorados por una visión economicista marxista antes imperante, que a pesar de los cambios y dificultades para implementar una modernidad política en la región, ahora se afirma que no por ello fue menos original y relevante que sus pares europeos.¹³

Ese proceso de modernidad política entre otros aspectos se refleja en la manera como el Estado logró incorporar la periferia a su ámbito de acción y edificar su soberanía territorial, siendo Sydney Tarrow y Juan Maiguashca los que han abordado este asunto. Para cumplir el anterior cometido una de las tareas que emprende un Estado es poner en marcha mecanismos de homogeneidad normativa. Esta se relaciona con el afán por crear y formular leyes, valores y mitos, cuyo fin es el transformar la población de un país en una entidad colectiva¹⁴, donde lo normativo va más allá de una historia del Derecho, toda vez que implica la circulación, aplicación y apropiación de las leyes y valores nacionales y la manera como penetran en la periferia. A lo largo del ensayo vamos a observar cómo los municipios se apropiaron e hicieron uso de los mecanismos constitucionales y legales puestos por la Regeneración que crearon toda una serie de valores y prácticas, junto a los esfuerzos de codificación nacional, de socialización, que dejan ver el grado de penetración de las leyes e instituciones en la periferia.

Para las preguntas es válido formular interrogantes que todavía no han tenido respuesta: ¿Cuáles fueron los alcances y los límites del proceso de integración del municipio colombiano a las premisas del Estado central durante el periodo Regenerador? ¿Cómo y bajo qué condiciones la centralización política se llevó a cabo en las municipalidades? ¿Cuáles fueron las respuestas de las municipalidades frente al proyecto de centralización estatal? Contrario a algunas conclusiones de las que han llegado los historiadores, sostengo la tesis que el proyecto de centralización estatal emprendido durante la Regeneración, dentro de la limitación de recursos y personal burocrático, tuvo un relativo éxito porque más allá de los resentimientos que todo proceso de reforma administrativa podía despertar en las localidades o de sus sesgos partidistas, contó con su apoyo. En esa medida las municipalidades pueden jugar un papel decisivo en el proceso de centralización estatal, ya sea suministrando personal y funcionarios que pueden ser leales a la causa, aceptando o negociando algunos de sus postulados centralizadores, apostándole al mismo, o resistiéndose para defender antiguos privilegios,¹⁵ como veremos a continuación.

Finalmente por la “voz de la municipalidad” entendemos los usos legales y de valores que estas hicieron, en el que convergieron ideas de republicanismo municipal y descentralización administrativa, aspiraciones, antiguas prácticas de reclamos y representaciones.¹⁶ Todo lo anterior corresponde a un conjunto de manifestaciones que dejan ver sus respuestas frente al modelo del Estado central de los regeneradores, como también los intentos de este por implementar la homogeneidad normativa en la periferia y que afectaron o posibilitaron que esas voces emergieran a la superficie.

2. Republicanismo municipal y descentralización administrativa

Para Armando Martínez y René Orozco, a partir de la Constitución de 1886 todas las poblaciones del país van a igualarse a la categoría de “municipio”, dejando atrás las antiguas jerarquías poblacionales de ciudades, villas, parroquias.¹⁷ Sin embargo, en la práctica la igualdad poblacional ya estaba en marcha en el país desde 1821, cuando se adoptó la formula del origen electivo de las administraciones locales representadas en corporaciones como el concejo municipal y las asambleas departamentales, dejando en claro que cargos como alcaldes, prefectos, subprefectos, no estarían sujetos a elección popular y serían nombrados por sus superiores ejecutivos inmediatos. De esa forma, el Estado se reservaba para sí el control de los poderes ejecutivos locales, pero dejando un cierto margen de maniobra a las municipalidades.¹⁸

Detrás de esta fórmula legal se encontró la noción de poder municipal, principio proveniente de la Asamblea Constituyente de Francia de 1789. En teoría, daba cierto margen de acción a las municipalidades, al reconocer su derecho para decidir en asuntos que atañían a su propia administración y fomento local y a elegir por medio del voto popular a los miembros de los cuerpos colegiados locales como cabildos municipales.¹⁹ Uno de los más importantes defensores del poder municipal fue Benjamin Constant (1767-1830). Él propuso una suerte de federalismo entre las localidades, donde cada fracción debía estar en cierta dependencia para los arreglos interiores de una asociación general, pero al mismo tiempo conservando la independencia en sus asuntos particulares. Una nación sin tener en cuenta los intereses de las localidades solo generaba problemas:

No se cesa de hablar de la unidad del reino y de la nacion entera; pero el reino no es nada si las provincias se han de considerar á parte, porqué la nacion entera no es cosa alguna cuando se la separa de las fracciones que la componen; y así defendiendo los derechos de éstas, se defienden tambien los de toda la nación. Es necesario que hablemos con claridad: los grandes Estados tienen grandes desventajas; porque las leyes parten de un lugar de tal modo remoto de aquellos á quienes deben aplicarse, que por necesidad se experimentan, como un efecto inevitable, muy graves y frecuentes errores (…) Una circunstancia local ó momentánea llega á ser motivo de una ley general y los habitantes de las provincias mas remotas se hallan de repente sorprehendidos por innovaciones inexperadas, por rigores no merecidos, y por reglamentos llenos de vejaciones, destructores de todas las bases de sus cálculos y de toda la salvaguardia de sus intereses; pórque á doscientas leguas los hombres que ya son enteramente extranjeros.²⁰

Para paliar esos males debía restituirse a las localidades la descentralización administrativa, desarrollada en la facultad para elegir sus propios alcaldes y demás funcionarios, evitando los abusos de una centralización estatal. Estas ideas fueron recogidas por el liberalismo temprano del siglo XIX, de mano de los representantes americanos en las Cortes de Cádiz. Miguel Ramos Arizpe (1775-1843) diputado de Nueva España, consideró que en todas las poblaciones de la nación española era necesario el municipio, porque cada una de ellas era una asociación libre de hombres, que querían tener un cabildo o cuerpo municipal elegidos por los propios ciudadanos y no gobernados despóticamente, que se ocuparía del gobierno de cada población de acuerdo con los principios de libertad, dignidad, y demás derechos del hombre y del ciudadano, propuesta que quedó incorporada en la Constitución gaditana de 1812.²¹ En la Nueva Granada, uno de los seguidores de la anterior idea fue el jurista socorrano Vicente Azuero (1775- 1843). Postuló la existencia de una federación para el país, con asiento en los gobiernos municipales, donde cada pueblo, cantón y provincia tendría derecho a una administración particular, representantes locales y propios fondos para promover el bienestar común sin disminuir la unidad del gobierno general.²²

Detrás de esas concepciones se encuentra la consideración que las municipalidades eran la célula esencial de toda república, en cuya ausencia no podía existir. Además de constituir la primera institución donde los ciudadanos ejercían sus modernos derechos al sufragio y la representación política, puesto que las elecciones son ante todo un evento local, ante el hecho que es el ciudadano quien vota en un municipio. De tal forma desde inicios del siglo XIX llegó a conformarse un republicanismo municipal, no explorado todavía, basado en la idea de un conjunto de hombres libres, moralmente educados, que persiguen el bien común, que practican los valores ciudadanos y participan en el gobierno local a través del ejercicio del voto y la elección a cargos, que tiene como garantía el principio del poder municipal y la defensa de su comunidad política.²³

Tan importante era esto, que una de las principales preocupaciones por las municipalidades era el sostenimiento de su escuela de primeras letras, capaz de formar los futuros ciudadanos de la localidad. En 1888, los vecinos de Galán, en Santander, denuncian el lamentable estado de su escuela, rogando algún auxilio a las autoridades departamentales para no echar por la borda su estatus cívico y político

[…] como complemento de lo expuesto, diré a uds. que los locales de las escuelas no prometen ninguna duración y se teme que de un momento a otro se escurran los techos y se caigan algunas paredes (…) El gasto de su reparación no podrá soportarlo el Distrito solo, si la Asamblea en su próxima reunión no vota alguna cantidad con tal fin. Parece que los vecinos están apercibidos para demandar algún auxilio, pues de ninguna manera quieren ver reducida el municipio a condición de caserío.²⁴

Las virtudes cívicas y la búsqueda del bien común en los municipios también reclamaron la presencia de un puñado de individuos que, por su educación y conocimientos, podrían ejercer los destinos locales. Este principio incluso aplicó para las áreas rurales. Si una población no podían responder con estas mínimas exigencias, corría el riesgo de desaparecer al ser anexada a otra jurisdicción. Es lo que recomendó el cabildo de Cañasgordas, municipio del Occidente Antioqueño en 1883, para que suprimieran las fracciones rurales de Encalichada y Uramita “[…]aquellos habitantes son sumamente ignorantes, que no hay ni una sola fuerza que pueda desempeñar satisfactoriamente las funciones de inspector de policía ni de secretario de este, motivo por el cual ha marchado i marcha mal la administración pública”.²⁵

Sin embargo, un problema para los municipios fue la aplicación relativa y parcial del principio de poder municipal a lo largo del siglo XIX por parte del Gobierno nacional, que amenazó la descentralización administrativa. Sin remontarnos más lejos, durante la experiencia federal en Colombia, ciertas medidas adoptadas en esos años por los presidentes de cada Estado Soberano se encaminaron a limitar los poderes locales. Algunos Estados dieron poder a las prefecturas en detrimento de los cabildos municipales, otros limitaron el número de los distritos parroquiales y cabildos y cerraron cualquier posibilidad de elección popular de alcaldes ²⁶ con el fin de fortalecer los poderes ejecutivos estatales.

A medida que pasó el tiempo, la sensación creciente en los municipios fue que el régimen federal había traicionado sus principios políticos para implementar un centralismo soterrado a favor de las capitales estatales. Una de esas quejas provino del publicista Antonio Baraya, de San Gil (Santander). En las páginas de El Federalista, denunció como a través de artimañas, el Presidente del Estado de Santander había llegado a disminuir las competencias de las municipalidades, centralizó el poder político en sus manos y desvirtuó los dogmas de descentralización y autogobierno de las localidades tan proclamados durante el régimen federal, “ […] En tanto que los pueblos del Estado han recibido con beneplácito la idea de descentralizar su administración pública, los señores del gobierno, los que constituyen la pequeña oligarquía del Estado se manifiestan adversos contra ella i contra los liberales independientes que la han proclamado i la sostienen […] ”.²⁷

Este proceso de centralización adelantado durante la federación ya había sido observado por Richard Stoller para el caso de la Provincia del Socorro y no fue exclusivo del país. Lejos de ser una ironía del federalismo, tal como Stoller título uno de sus ensayos, dentro del accidentado rumbo para construir sus estados nación, las nuevas naciones hispanoamericanas llegaron a formular un federalismo de corte bastante centralizador, en las que se incluyen países como México.²⁸

En Colombia, este creciente centralismo se reflejó en el emplazamiento de algún funcionario que no correspondía a las aspiraciones locales. A manera de ejemplo, en 1871 la población de Rio de Oro (Magdalena) cercana a Aguachica, se opone al nombramiento de J. M. Barrera como Prefecto provincial, realizado por el presidente del Estado. Barrera había sido diputado en la Asamblea Legislativa del Estado del Magdalena y tenía claras desavenencias con los vecinos de ese lugar por lo que exigían su reemplazo “[…] Ciudadano Presidente, no pedimos empleados de tal o cual color político, pedimos sí empleados honrados, imparciales, e independientes, que cumplan i hagan cumplir las leyes que nos rijen, que nos den las garantías que gozamos hace tres años i que imparten debidamente la justicia. (…) Antes de inaugurar este Departamento [ Departamento de Rio de Oro, Estado del Magdalena] se cometían miles escándalos i atropellos, no se respetaba a nadie, los delitos se quedaban impunes, i por último las autoridades apoyaban los más horrendos crímenes, pisoteaban nuestra Constitución a cada paso i violaban nuestras sacrosantas leyes”.²⁹ La oposición a este funcionario fue tan generalizada, que muchos vecinos prefirieron trasladarse a la vecina ciudad de Ocaña, en el entonces Estado de Santander, para evitar cualquier retaliación de ese cuestionado personaje.

A este panorama se sumó el tinte anticlerical del régimen liberal que alentó el rechazo por parte de religiosos y creyentes, a raíz de varias medidas implementadas para secularizar la sociedad y el Estado, sobre todo en temas claves para la vida cotidiana como la educación y el matrimonio. En Antioquía, algunos sacerdotes se declararon en rebeldía y fueron confinados a zonas apartadas como Quibdó y sus bienes confiscados. Sin embargo, un cura párroco de Santa Fe de Antioquía, enemigo del Gobierno huyó de esa localidad y se refugió en Sabanalarga, predicando en su contra y haciendo circular información falsa “[…] y allí en clase de oculto// ejerció su ministerio en casas particulares, e hizo circular entre el vecindario una carta apócrifa haciendo creer era dirigida por S. Santidad a una monja, sin expresarse el nombre i la corporación a que pertenece. Tan pronto como el alcalde de Sabanalarga tuvo noticia de este hecho, trató de aprehender el expresado presbítero, i este desocupó el lugar, como lo manifestó aquel empleado, i por informes se tiene conocimiento de estar en jurisdicción del municipio de Sopetrán (…)”.³⁰

La situación se fue polarizando al punto que llevó a una guerra civil a finales de la década de 1870, que estalló con el pretexto de defender la educación católica frente a la educación secular que proponía el liberalismo en el poder. Aunque salió vencedor, el régimen liberal no se salvó de ese golpe y tras la batalla de la Humareda (1885) perdió definitivamente el poder para dar paso a la Regeneración. Muy pronto los nuevos líderes percibieron este descontento y reivindicaron la doctrina del poder municipal como una de sus banderas políticas, además de restablecer las relaciones entre el Estado y la Iglesia. Esto despertó el interés de muchas municipalidades.

José María Samper (1828-1888), uno de los principales juristas e intelectuales de la Regeneración, propuso que el municipio condensaba lo más real y substancial de las familias, los individuos y la república. Además, fue un férreo defensor de la descentralización administrativa. “ […] La idea nacional de cuya inspiración ha nacido, en su espíritu y su letra la Constitución actual, se condensó, para los constituyentes, en esa fórmula: centralización política, combinada con descentralización administrativa (…) Para lo administrativo, no solamente ha previsto la Constitución lo que debe existir y funcionar, sino que ha dejado a la ley abierto el camino para estatuir todo lo que pueda facilitar la administración, con tal que no sea contrario a las disposiciones constitucionales.”.³¹

Esas ideas calzaron muy bien con las aspiraciones municipales y Núñez logró ganar un aliado decisivo. Una vez concluida la guerra de 1885 y con el liberalismo en retirada, era necesario reemplazar la Constitución federal de 1863. Procedió a elegir a dedo los delegatarios encargados de adelantar la tarea constituyente, en lugar de pasar por un proceso de elección popular, acción que rayó en la ilegitimidad. Para salvar este vacío, sometió ese cuerpo colegiado al voto aprobatorio y unánime de los cabildos municipales.³²

Convenimos en someter las Bases de la Reforma a un plebiscito municipal. El voto de la Nación, solicitado en esa forma, se ha pronunciado uniforme y solemne. Nuestro primer deber es inclinarnos ante el mandato imperativo que la Nación nos ha conferido. Estamos obligados a edificar sobre las Bases Establecidas; a respetar su espíritu, su verdadera y genuina significación.³³

En 1888 se puso de nuevo aprueba el consentimiento de las municipalidades con el proyecto de reforma constitucional presentado por el presidente Carlos Holguín (1832-1894) al Congreso, con el fin de dividir grandes entidades departamentales como Cauca y Antioquía, reforzando de esa manera los poderes centrales del Estado. Como era de suponer, el proyecto despertó la oposición de los representantes antioqueños y caucanos y no logró salir adelante, pero algunas municipalidades dieron su respaldo como Frontino en el occidente antioqueño, y La Mesa, Cundinamarca. Esta última se declaró partidaria de la centralización estatal “[…] El Concejo Municipal de La Mesa, reconociendo las indiscutibles ventajas de la centralización del poder, y el vigor, fuerza y respetabilidad que imprime al gobierno la implementación del régimen central. Resuelve: Manifestar muy respetuosamente al Honorable Congreso Nacional su adhesión al proyecto de reforma constitucional que divide en provincias el territorio nacional y felicitar al propio tiempo al excelentísimo señor presidente y a su esclarecido ministerio por la iniciación de tan importante medida.”.³⁴

A pesar sus buenas intenciones, los regeneradores no dejaron de expresar su desconfianza frente a las municipalidades, ante los potenciales errores que podían cometer. La única manera de encarar esta situación era refinar la vigilancia sobre las mismas al mismo tiempo que apadrinarlas. El mismo Núñez fungía como un padre para los municipios:

La tendencia a extender la libertad seccional o municipal es positivamente lo que el federalismo ofrece de más racional y aceptable; pues esta fuera de razón, de otra parte, que en un mismo país deba existir diferentes especies de orden público, y diversas garantías para la vida, la propiedad y el derecho de los individuos. Pero la vida municipal es el todo de una nación; porque sin ella se hacen endémicos, inevitablemente, la paralización y el retroceso. Ella, por supuesto, no implica la renuncia a una central vigilancia que contribuya a enlazar los movimientos aislados y a convertirlos en elementos poderosos y armónicos de común adelanto. En pueblos pobres como el nuestro, toca además al gobierno auxiliar con oportunidad y eficacia los esfuerzos seccionales, poniendo en práctica una especie de paternal protección previsora y fecunda.³⁵

Esta actitud no era ajena al modelo francés de administración pública que siguió a la revolución de 1789, portador de la idea que las administraciones locales necesitaban en razón de su incapacidad y su falta de autonomía una tutela superior, siendo considerados como menores de edad. Esta idea conllevó al establecimiento de controles administrativos sobre la formulación de sus rentas y gastos, y demás formas de vigilancia e inspección que posteriormente fueron implementadas.³⁶

En Colombia también llevó a poner a su disposición recursos constitucionales y legales para que estas pudieran defenderse, recurriendo al gobierno nacional en reclamo de sus derechos comunales de acuerdo con sus aspiraciones. Es lo que veremos en la siguiente sección.

3. La “voz” de las municipalidades

El artículo 186 de la Constitución de 1886 confirió a las Asambleas Departamentales la capacidad para emitir ordenanzas territoriales, creando, modificando o suprimiendo distritos municipales. Por un corto periodo de tiempo esta facultad también la aplicaron los Gobernadores. Sin embargo, debía estar sujeta a la previa consulta de los intereses locales y podía ser suspendida si los vecinos de una población manifestaban afectación a sus intereses. En ese caso, el asunto pasaba al Gobierno nacional y el Congreso que tenía la última palabra.

Los artículos 142 y 143 del Código Político y Municipal de 1888, refinaron los mecanismos a seguir. Al siguiente mes de publicada el Gobernador podía suspender una Ordenanza, mientras que un individuo o comunidad podían recurrir al Tribunal del Distrito Judicial. De todas maneras, el asunto pasaba a estudio por parte del Ministerio Público para decidir por mayoría absoluta si se aprobaba o no. Su decisión podía ser apelada ante la Corte Suprema de Justicia, una institución creada durante la Regeneración. Para aquellas Ordenanzas denunciadas como lesivas de los derechos civiles, en lugar de resolver su suspensión, la Corte decidía sobre su validez y nulidad, en los demás casos se pronunciaba sobre su suspensión y pasaba el proceso al Congreso para que resolviera en última instancia.³⁷

Entre 1888 y 1890, mientras marchaba el diseño de las nuevas instituciones, al Congreso de la Republica llego un gran número de solicitudes de las municipalidades, que haciendo uso de los mecanismos legales antes descritos solicitaron la derogación de alguna Ordenanza considerada perjudicial y que habían surtido todo un proceso para llegar hasta esta instancia. Si no ameritaba gran atención estas eran relegadas al archivo, en caso contrario se sometían al estudio por una comisión especial que muchas veces dilató la resolución del asunto. Aun así, muchas municipalidades animadas por las nuevas reglas del régimen concurrieron a instancias centrales para que abogara por sus intereses.

Los motivos por los cuales se recurrió al Congreso fueron varios y van más allá de disputas territoriales o jurisdiccionales, al incluir la presencia de notarias. En especial, sobresalen procesos provenientes de Boyacá, Tolima, Santander y Cundinamarca, donde sus Asambleas Departamentales habían promulgado diferentes medidas para reorganizar territorialmente los ahora Departamentos sin tomar el consentimiento de los municipios.

Estas solicitudes se insertan en la vieja cultura política de los reclamos y representaciones, dejan ver las condiciones, las creencias, las experiencias y actitudes hacia las autoridades por parte de la gente común y las elites de muchas poblaciones del país y como percibieron su propia comunidad política.³⁸ Responden a una cultura política, la de dirigirse al gobierno con las solemnidades requeridas, como estar encabezadas por la firma de los vecinos más importantes de un municipio, entre ellas el párroco, el alcalde, los vocales del Concejo o el personero, emplear papel sellado y recurrir a testigos considerados “idóneos”. Expresan la inconformidad por parte de la comunidad y reflejan los valores antes anotados del republicanismo municipal.

Solo tomamos una pequeña muestra. En 1888, los vecinos de la población del Valle de San Juan (Tolima), congregados por el párroco local, “asistidos por la razón y la justicia” y luego de varias ruegos inútiles ante el Gobernador, redactaron una representación al Congreso Nacional. El motivo era puntual, meses atrás, el Gobernador eliminó su distrito municipal, degradando la población a caserío y repartiendo su jurisdicción entre los municipios vecinos.

[…] habiéndose eliminado este distrito por un decreto del señor Gobernador del Departamento del Tolima, numero 650 publicado en el Registro Oficial no. 179, recurrimos ante la Asamblea respectiva solicitando su restablecimiento, y en nuestro apoyo informó el muy digno como juicioso señor Secretario de Gobierno favorablemente a nuestra causa. Los mismos honorables Diputados no adujeron razones en contra de nuestra petición. Pero pasaron las sesiones hasta la clausura sin resolverse el asunto. Hoy que nuestra nueva Constitución tan fecunda en el bien, nos deja el recurso de ocurrir al Congreso, según su artículo 186, lo hacemos con la fe en el corazón de que seremos oídos. Es un fuero pequeño el que representa ante el augusto Cuerpo Legislativo, pequeño sí, pero hijo de la República de Colombia, con derechos tan sagrados como los que tienen los pueblos mas avanzados de nuestra Nación […].³⁹

El problema empezó tras una epidemia, vista como un castigo de Dios ante algunos excesos de sus pobladores, y supuestamente sumió en la pobreza la localidad y la dejo sin funcionarios para atenderla. Ante este imprevisto el Gobernador del Tolima decidió degradar la localidad a la categoría de caserío. Sin embargo, la comunidad se defendió y recordó que el paso de la peste había sido pasajero como para tomar medidas tan radicales, pues a pesar de sus embates, cumplían con todos los atributos para ser un municipio: más de mil habitantes, manejo honrado de las rentas públicas, casa consistorial, buenas escuelas para impartir educación de primeras letras a niños, excelente sistema de correos, celebración de oficios religiosos. Finalmente esperaron que ante esta “injusticia” el Gobierno Nacional le retribuyera los favores prestados a favor de la Regeneración en 1885.

No será extraño que signifiquemos al señor Gobernador, que en la contienda pasada en Miraflores y este distrito, en la Provincia del Centro, fue donde se dio el primer grito de Regeneración, y contribuyó con el que más respectivamente, con las contribuciones y empréstitos que se le repartieron, inclusive la de exenciones militares que no bajo de mil pesos, y se organizó y equipó a toda costa el batallón que comandaron los coroneles Joaquín y Luis Caicedo. Concluimos confiados en que usía se dignará a dictar un acto de estricta justicia devolviendo a este pueblo su autonomía y hacemos votos al cielo por la salud de usía (…) y porque en gran principio regenerador in justitia libertas sea un hecho cumplido entre nosotros.⁴⁰

Valle de San José (Tolima) también invocó su apoyo al nuevo régimen para que revirtiera su antiguo estatus. Era un municipio rodeado por poblaciones de reconocida fe radical como Ibagué, Purificación, Chaparral y Campoalegre, aun así, en 1885 se mantuvo fiel al Gobierno y ahora esperaba la devolución del favor.⁴¹

En el Departamento de Boyacá, Tutazá perdió la condición de municipio al ordenarse su anexión a la población de Belén. A pesar de sus alegatos, la población no reunió el mínimo de habitantes para ser considerada como municipio por lo que la solicitud fue archivada. A pesar de que todas sus posibilidades estaban en contra, su concejo municipal siguió sesionando como si nada hubiera pasado, esperando un fallo definitivo a su favor. Encontraron la excusa afirmando que la población contaba con un excelente templo parroquial que era lugar de romerías provenientes de municipios y veredas vecinas, donde cientos de fieles llegaban a venerar la imagen de la Virgen, en un acto religioso que se mezclaba con lo festivo. Tradición que convertía la mencionada población en un centro municipal importante⁴². En Cundinamarca, Palí, también se quejó por su anexión a Jerusalén en 1888, solicitando su restitución como municipio.⁴³

En 1892 el Congreso daría respuesta a algunas de esas “voces municipales” fechadas entre julio de 1888 y agosto de 1890. Declaró parcialmente válidas nueve Ordenanzas, nulas once y totalmente aprobadas seis, para un total de 26 Ordenanzas Departamentales provenientes de departamentos como Boyacá, Bolívar, Cauca, Magdalena y Santander. Sin embargo, la solicitud de Tutazá no prosperó.⁴⁴

Otras acciones giraron en torno a la restitución de un terreno cedido a la jurisdicción de otro municipio. Como el caso de Gámeza (Boyacá). Aspiro a recuperar la jurisdicción sobre la vereda de San Antonio, cedida al vecino municipio de Corrales, decretado por el Gobernador de Boyacá. Sustentaba su reclamo a través de un relato histórico, remontándose a tiempos prehispánicos, cuando las tierras en litigio pertenecieron a los antiguos caciques que se afincaron en ese municipio y que el 11 de julio de 1819 en sus inmediaciones Bolívar protagonizó una memorable batalla. Pero detrás de sus preocupaciones se encontraron razones más prosaicas. La vereda en cuestión tenía tierras muy fértiles y una importante población rural.⁴⁵

Algunas poblaciones aprovecharon los nuevos cambios traídos por la Regeneración para saldar viejas cuentas. Soledad (Departamento de Bolívar) persiguió el desmonte de una antigua disposición colonial que le había cercenado la isla fluvial de Cábica para agregarla a la entonces provincia de Santa Marta. Según sus habitantes, las autoridades federales hicieron oídos sordos a sus repetidos reclamos y tenían esperanzas que el nuevo orden de cosas les zanjaría esa herida abierta desde la Colonia.⁴⁶ No se supo cómo terminó todo, pero lo anterior es un indicio de cómo muchas localidades pusieron sus esperanzas en el nuevo régimen.

Pero los problemas territoriales y jurisdiccionales no fueron los únicos. Algunos municipios expresaron la necesidad de tener un juzgado o una notaría cerca. En ese sentido, la periferia estaba reclamando la presencia de las instituciones estatales y sus funcionarios. Puente Nacional (Santander) rogó por un nuevo circuito de notaria, porque sus pobladores debían desplazarse varios kilómetros hasta Vélez para hacer los trámites de compraventa, tomando un camino peligroso y en pésimas condiciones⁴⁷. Como los recursos eran menguados, Bogotá resolvió el asunto delegando de manera parcial las funciones de notariado en los Concejos Municipales, siempre y cuando fueran transacciones de compraventa de menor cuantía.

La primera consideración no basta para demostrar la necesidad de acceder á dicha petición por cuanto la distancia no es tan considerable que ocasiones graves perjuicios a los otorgantes el tránsito de un punto a otro; y se debilita mucho más la fuerza de tal razón si se considera que la ley 8ª de 1888 ofrece las posibilidades necesarias para que los interesados puedan en ciertos casos otorgar las escrituras o documentos ante la secretaria de los Concejos Municipales. Además de lo expuesto, no habría motivo alguno para crear un nuevo circuito de Notaria y Registro, que comprendiera los distritos de Jesús María y Cite, pues estos no han solicitado la medida, lo cual hace pensar que sus vecinos no sienten la necesidad de dividir el actual circuito.⁴⁸

Otros municipios como Ortega y Alpujarra (Tolima), aceptaron el traspaso de las funciones notariales, pero imploran al Congreso autorización para registrar trámites de mayores cuantías.⁴⁹

Con frecuencia el acceso a los servicios de justicia fue una necesidad de primer orden poco atendida en la periferia. En Santa Rosa (Boyacá) el juzgado era asistido por un solo juez tanto para los casos civiles como criminales, para una jurisdicción de por sí bastante extensa que llegaba a abarcar partes del territorio nacional del Casanare. Se solicitó el traslado del circuito judicial a la población de Sogamoso para tener más cerca los servicios judiciales. Esta propuesta despertó el recelo y las resistencias de las poblaciones vecinas que se vieron amenazadas por el potencial traslado del juzgado a zonas más apartadas.⁵⁰ Con pocos recursos a mano y sin saber cómo resolver el asunto, el Congreso tomó la determinación de pasar la hoja y archivar el proceso para otra oportunidad cuando existiera tiempo y buena disposición. El expediente quedó relegado al olvido.⁵¹

A pesar de la demora en las respuestas, aproximadamente cuatro o cinco años por parte del Congreso, lo que demuestra lo complejo de los trámites, fue evidente que para muchas municipalidades el nuevo orden había puesto en sus manos recursos institucionales para defender sus intereses y revertir muchas decisiones tomadas por la Asamblea o los Gobernadores Departamentales. Pero su papel no solo fue reaccionario. De hecho, al reclamar una oficina notarial o un juzgado, también estaban asumiendo un rol activo en la construcción de Estado central, al exigir la presencia de sus instituciones y funcionarios.

De esa manera, el proyecto de centralización estatal contó con el consenso de una parte de las municipalidades que hicieron suya sus consignas, las emplearon para defenderse e incluso recordaron sus sacrificios durante la guerra de 1885, que marcó el punto de quiebre con el régimen federal.

Sin embargo, no todo fue fácil para la regeneración. Garantizar que en todos los rincones del país las poblaciones, incluso las más periféricas tuvieran acceso a las nuevos códigos y leyes fue un verdadero dolor de cabeza. Esto nos lleva a estudiar los resultados y el balance de la homogeneidad normativa que querían implementar la Regeneración.

4. Los resultados de la homogeneidad normativa

Una de las principales banderas del periodo Regenerador fue el proceso de unificación de leyes y códigos a nivel nacional. En 1887, los códigos de los antiguos estados de Panamá, el Penal de Cundinamarca y el de Minas de Antioquía fueron adoptados para adelantar la unificación normativa del país. También se expidió la ley 153 de 1887. Dicha ley estableció los procedimientos a seguir para abolir y cambiar los antiguos códigos y proceder a la unificación legal del país, como el artículo 15 que declaró abolidas todas las leyes españolas cuyos vestigios todavía sobrevivían en el país a fines del siglo, modernizando la legislación nacional.⁵²

A pesar de todo, estas medidas no eran inéditas en el país. Desde las tempranas décadas del siglo XIX se había adelantado algunos pasos para unificar la legislación nacional. El General Santander en un decreto de 1822 creó una “comisión de letrados” encargado de redactar y reorganizar una legislación propia para el país, “[…] sin las trabas y embarazos que ofrece la actual legislación española”. Estos primeros esfuerzos de codificación llevaron al Código Penal de 1837, uno de los primeros códigos modernos en el país.⁵³

A pesar de todo, estos primeros esfuerzos de codificación fueron muy limitados al no contar con una institucionalidad estatal capaz de llevarlos a la práctica. Como lo han puesto de relieve las tesis de Delgado y Vélez, la práctica de estos códigos recayó en gran parte sobre las espaldas de las localidades, donde una justicia tradicional, consuetudinaria se opuso a las formas jurídicas modernas.⁵⁴ En contraste, lo específico de la Regeneración fue la presencia de una institucionalidad estatal en capacidad de adelantar dicha tarea. Un ejemplo de lo anterior fue el Código Político y Municipal de 1888.

El código político y municipal de 1888 definió las competencias de los Concejos municipales y Asambleas Departamentales. A los primeros se les permitió cierto margen de acción en los ramos de las rentas y gastos locales, crear algunos empleos para la buena administración del distrito municipal y de policía siempre y cuando estuviera estrictamente sujeto a lo dispuesto por las Asambleas departamentales. A las Asambleas Departamentales se les autorizó, entre otras competencias, las de dirigir y fomentar la instrucción primaria, la beneficencia, las industrias establecidas, la inmigración, la colonización de nuevas tierras, y la facultad para crear o suprimir municipios, aunque sujeta al consentimiento de las municipalidades.⁵⁵

Pero la socialización e implementación del Código municipal no fue una tarea fácil. Debido a la premura de los legisladores, presentó muchas inconsistencias e improvisaciones. Algunas con la Constitución. Un Gobernador tenía un plazo de diez días para suspender una Ordenanza de la Asamblea Departamental, pero en el nuevo Código Municipal ese plazo constitucional se extendió a treinta días. Uno de los mayores problemas fueron las inexplicables manipulaciones que sufrió el manuscrito original con su publicación en el Diario Oficial lo que dificultó su interpretación y aplicación. Según Manuel Ezequiel, magistrado del Consejo de Estado, en los artículos 246 al 248 de la versión original se cambiaron unos términos por otros. En el periódico apareció “Concejo Municipal” en lugar de “Corporación municipal” de la versión original. En otros apartes, se emplearon términos como “Gobierno”, “personero municipal”, “Distrito judicial” por los conceptos iniciales de “Poder ejecutivo”, “Síndico municipal”, “Distrito Departamental”.

[…] Pero todavía hay un punto de mayor gravedad, que me mueve a ponerlo en conocimiento del Honorable Consejo. En el Diario Oficial aparecen varios artículos, que no contienen todos los apartados o párrafos de que constan los artículos de igual numeración en el código original que ha servido para hacer la confrontación. Evidentemente que el consejero de Estado encargado de hacer esa confrontación le basta hacer la corrección de las pruebas como se lo indique el ejemplar original del código que tiene a la vista, Mas entiendo que esto solo puede referirse a la puntuación y a las variaciones en manera alguna esenciales, y no á casos como el de supresión o inclusión de partes del texto, (…).⁵⁶

El problema fue tan serio que Miguel Antonio Caro llegó a proponer que a partir de ese momento la impresión de las leyes en la prensa oficial debería hacerse bajo la supervisión permanente del Consejo de Estado para sortear semejante descalabro. Revisando los posteriores expedientes, el asunto no volvió a considerarse.⁵⁷

A esta dificultad se le suma el difícil acceso a la ley en zonas periféricas. Muchos archivos municipales acusaron la ausencia de ejemplares impresos de las leyes y los códigos sancionados durante la Regeneración. Algunos habían optado por suplir la deficiencia recurriendo al Diario Oficial, pero por las razones antes anotadas este no era del todo fiable. Serían injusto echarle toda el agua sucia a la Regeneración. Este problema venía de tiempo atrás, en muchas provincias, la falta de textos legales impresos fue una constante a lo largo del siglo XIX. Esto se puede apreciar en el Occidente Antioqueño. En 1894 su Prefecto recibe de Bogotá varios ejemplares de leyes para ser distribuidas en las municipalidades a su cargo, A pesar de los esfuerzos emprendidos el número de ejemplares fue muy reducido y nada suficiente para todas las oficinas municipales⁵⁸. Todavía en 1902 se deja ver este vacío:

[…] Cuando el año pasado me encargué de esta Prefectura, hallé las oficinas desprovistas en absoluto de las principales leyes indispensables para el servicio. Desde entonces vengo resolviendo los asuntos que se ventilan en mi despacho diario valiéndome de resoluciones personales para estudiar las cuestiones en leyes de particulares. En tal virtud espero que usted se digne [ilegible] de un código civil, de otro judicial, penal, fiscal y de comercio. Comprenderá usted cuanto son necesarios estos códigos en el despacho de una Prefectura. De las demás leyes y ordenanzas existen algunos ejemplares descuadernados y mutilados, pero al fin no es tan necesaria su reposición como la reposición de los códigos apuntados.⁵⁹

A pesar de todo, una consecuencia de este código municipal fue el haber puesto las bases jurídicas e institucionales para que empezará a rodar la centralización de las rentas locales. Se estableció que las rentas provenientes de salinas marítimas, timbre y papel sellado, degüello de ganado mayor e impuesto sobre las minas ya no pertenecían a los municipios ni Departamentos sino a la nación. Lo que significó que un gran porcentaje de los ingresos municipales y Departamentales pasaron a control directo de Bogotá, dejando ver un polémico proceso progresivo de transferencia de recursos hacia el centro del país, quien a partir de ahora decidirá como redistribuir los recursos nacionales.⁶⁰

Desde otra arista, un problema adicional para la homogeneidad normativa fue la pervivencia de regímenes administrativos especiales, a pesar de la tan proclamada unidad normativa. El asunto venía de tiempo atrás. En 1843 dentro del marco de un Estado centralizado, se dispuso un régimen administrativo especial para aquellos lugares que, en razón de su aislamiento, distancia y otras consideraciones, ameritaron una tutela particular por parte del Estado,⁶¹ lo que más tarde sería conocido como los “territorios nacionales” vigentes durante los Estados Unidos de Colombia. (1863-1886).

En un principio, siendo coherente con la proclama de un Estado central, el régimen regenerador buscó reintegrar los territorios nacionales a sus respectivos Departamentos del que pasaron a depender, dejando sin piso toda excepcionalidad territorial. Estas eran áreas extensas y entre ellos se contaron Casanare, San Martín, Goagira, la Sierra Nevada y Motilones. El primero se reintegra a Boyacá, los otros dos al Magdalena. El de San Martin fue reintegrado a Cundinamarca en 1885, mientras que las islas de San Andrés y Providencia fueron integradas a Panamá.⁶²

Esta medida apenas duró cuatro años. Departamentos como Cundinamarca y Boyacá lanzaron su grito al aire, no contaron con los recursos suficientes para sostener inmensos territorios escasamente integrados, con clima inhóspito y de difícil acceso por lo que devolvieron su responsabilidad al Estado. Entre 1892 y 1897, tras una serie de decretos se restableció la administración particular para estas zonas periféricas del país, bajo la figura del Intendentes, un agente del gobierno central nombrado por Bogotá y emplazado a estos territorios en su mayor parte de frontera.⁶³

5. Conclusiones

El proceso de homogenización normativa adelantado durante la Regeneración resultó lento, con incoherencias, vacíos y con dificultades de por medio. A pesar de unificar la legislación nacional en muchos asuntos y de adoptar un código de régimen político y municipal, esto no fue suficiente. En la práctica el Estado no contó con los recursos suficientes para emplazar a la periferia las modernas normas, a lo que se suma la improvisación y la falta de tiempo con que fueron aprobadas algunas leyes claves.

Lo anterior sin contar con la persistencia de regímenes administrativos excepcionales, en aquellas zonas que, en razón de su distancia, poca población o escaso desarrollo merecieron una tutela especial por parte del gobierno nacional. Para estas áreas apartadas, conocidas como los territorios nacionales, la Regeneración instauró el régimen especial de intendencias.

Ala luz de estos problemas, se podría concluir que el proceso de centralización estatal adelantado durante esos años más bien se plasmó en el papel que en la realidad. Sería ratificar las hipótesis de su fracaso, que más bien fue una centralización partidista, ejercida con el afán de asegurar la pervivencia de una facción política en el poder, pero no para crear un Estado central, y en el mejor de los casos, que fue una centralización que solo despertó el resentimiento regional en muchas provincias, como asegura Marco Palacios.

Pero lo anterior es solo una ficha y no arma todo el complejo rompecabezas. Son necesarias más piezas, las que recuperan la “voz de las municipalidades”, de aquellas localidades que a pesar de estar en la periferia, le apostaron al Estado central, más allá de las desventajas que podía despertar en las mismas o de la merma de sus ingresos a causa de la centralización de las rentas. Como alcanzamos a repasar a lo largo de este artículo, muchas municipalidades vieron en las nuevas instituciones regeneradores una posibilidad para suspender disposiciones que eran vistas como perjudiciales para sus propios intereses, apropiándose de la consigna “descentralización administrativa y centralización política”.

En ese sentido, la construcción del Estado central no solo obró en una sola dirección, de Bogotá hacia las municipalidades, siendo estas últimas una mera circunscripción territorial, esperando pasivamente las medidas adoptadas por el centro, sino que también la periferia jugó un papel importante al adoptar, negociar o rechazar las consignas de un Estado central. La evidencia de archivo indica que a pesar de las innegables dificultades de por medio, un número no despreciable de ellas apoyaron el régimen, legitimando medidas como los delegatarios constitucionales de 1885 o el fallido proyecto de división departamental del Cauca y Antioquía en 1888. A su vez que reclamaron la presencia de juzgados y notarias. En la práctica no estaban haciendo otra cosa que evocar la presencia del Estado central con sus instituciones y funcionarios.

Por eso frente a este tema de estudio, lo mejor es recordar lo anotado por Eduardo Posada Carbó, al identificar el periodo con una época de consolidación gradual del Estado central, a pesar de sus limitaciones y contradicciones.⁶⁴ De ahí la importancia de emprender más estudios sobre cómo afectó el proyecto de centralización estatal a las municipalidades durante la época de la Regeneración. Su estudio es importante, porque demuestra que a pesar de los resentimientos locales que pudiera despertar el modelo de Estado implementado, tal como lo afirmó Marco Palacios, de su tinte autoritario y partidista, debía al menos existir unos mínimos consensos entre el régimen Regenerador, la ciudadanía y los municipios que hicieran posible la difícil tarea de desmontar las instituciones anteriores, luego de más de veinticinco años de régimen federal. Además, podría explicar porque a pesar de la Guerra de los Mil Días (1899-1902), los rebeldes liberales nunca pudieron tomar el poder y luego que concluyera el Régimen Regenerador al llegar el siglo XX, su modelo de Estado central continuo vigente a pesar de las vicisitudes.